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人口老齡化治理范文1
【關鍵詞】老年人監護 立法缺陷 體系構建
【中圖分類號】F320.2 【文獻標識碼】A
《2011年度中國老齡事業發展統計公報》數據顯示：截止2011年末，我國60歲及以上老年人口已達1.8499億，占總人口的比重達13.7%，全國65歲及以上老年人口已達1.2288億，占總人口的比重達9.1%。根據聯合國的標準，一個國家或地區年滿60周歲以上人口占該國家或地區總人口比例達10%以上，或者年滿65歲以上人口占該國家或地區總人口比例達7%以上的，該國家或地區即被認為進入老齡化階段。因此，當前應對人口老齡化已是我國社會發展的重要任務，除不斷完善現有社會保障機制外，完善監護立法也為解決成年養老問題提供相應保障。
現行規范中成年監護制度之不足
現有立法首先規定了適用于監護的被監護人主體范圍，包括無民事行為能力和限制民事行為能力的自然人；并分別按照未成年人、成年人各自具備行為能力的情形規定了監護人范圍、選任順序及出現選任爭議的解決方式和程序等內容；還進一步明確了監護人在履行監護職責時依法享有的權利和應履行的義務，不依法履行監護義務的相關責任，及監護人變更和資格撤銷的情形，這些內容都體現在我國《民法通則》中。其次，《民法通則若干意見》第一章第一、二節，尤其是第二節“關于監護問題”的規定，則進一步將監護制度具體化。第三，在上述立法規范基礎上，新修訂的《老年人權益保障法》第二十六條確立了我國老年意定監護制度雛形，但規定內容并不具體。
總體來說，上述監護立法從主體范圍、適用監護的條件、監護人權利、義務，監護職責履行等多方面初步確立了我國監護制度的框架。由于我國監護制度的基本框架確立于計劃經濟條件下的20世紀80年代，已經不能適應我國目前經濟社會及人口環境變化的實際需要。具體來說，面對日趨嚴峻人口老齡化趨勢使得高齡老人的監管、照護援助需求急劇增加，而經濟環境變化下親屬關系日漸疏遠導致空巢老人養老問題日漸突出，使得現有監護制度明顯不能適應轉型社會的實際需要。
立法理念滯后，側重對被監護人的控制保護?，F有立法確立的法定監護和指定監護格局，一直未能有根本突破，雖在一定程度上維護了被監護人權益，但整個監護設立過程未能體現被監護人的主觀意愿。新修訂的《老年人權益保障法》雖允許老年人通過協商確定實際的監護人，但并未對此類監護的性質、確立程序等做具體規定，使其有流于文本之嫌。
立法限定的被監護人范圍較小。目前，民法規范中確定的監護范圍包括未成年人和滿足法定資格的成年人，其中成年人主要是指無民事行為能力或限制民事行為能力的精神病人和癡呆人，未能考慮到人口老齡化背景下具備相應民事行為能力的老年人在適當條件下的監護問題，因而已不能有效滿足實踐中相應民事行為能力的老年人臨時確定監護的需要。
對監護人的監督機制不完善。立法將監護人的監督權力賦予其他有監護資格的人或者單位，對被監護人的利益保障存在缺陷：第一，不能排除各順位有資格的監護人相互串通，損害被監護人權益；第二，監護權的變更或撤銷仰賴于其他有監護資格的當事人提起，不具有強制性；第三，法律“所規定的‘有關人員或者有關單位’較為模糊”①，不利于實踐操作；第四，未能體現老年人的特殊需要，尤其未能對孤寡老人以及親人不在身邊的老年人的監護人實施有效監督。
社會組織作為監護人的相關規定操作性不強。立法首選自然人作為監護人，社會組織擔任監護人也為法律允許。實踐中，若由社會組織擔任監護人，立法并未對其擔任監護人的具體操作辦法做詳細規定，不利于切實保障被監護人的權益。比如由社會組織擔任監護人的，監護權的行使仍要依靠自然人行使，因而如何選任該自然人就十分關鍵，但法律對此卻未能明確。
可見，正因為我國目前的監護立法有上述不足，才需要在新的人口老齡化背景下對之進行積極反思和完善。為此下文將在前述分析的基礎上，考察國外老年監護立法的發展過程和成功經驗，為我國所借鑒。
國外成年監護制度的發展
國外成年監護制度是伴隨人口老齡化趨勢不斷發展的，各國立法都不約而同借助監護制度的立法完善來應對老齡化趨勢。
美國成年監護制度發展。美國監護制度最初是作為控制精神障礙者財產的方式，而不是為其提供關懷與保護。1969年美國國會通過統一遺囑驗證法典，首次以成文法形式規定了欠缺行為能力人的監護與保護程序。該法案于1982年修改后增加了限制監護理念，即監護人的監護權以被監護人的有限意思為界限。20世紀90年代中期該法案又進行了新修訂，包括將監護和保護制度視為最后救助手段；再次強調“有限制的監護”理念，要求監護人或保護人在為欠缺行為能力人做決定之前盡可能與他們進行協商；對監護人采取重要監督措施等內容。另外，美國法律還規定了兩項重要監護制度：其一，成年人公共監護制度。該制度是由“法院指定專門的政府部門或承擔公共職責的實體機構來具體承擔監護人職責”②，監護人可從監護財產中取得一定報酬。隨著社會本位思想的指引，成年人監護制度社會化、公法化的趨勢明顯，到要求政府建立專門機構來負責公共監護制度的實施。其二，監護人培訓制度。作為成年監護的一項重要制度，美國監護人培訓制度包括上崗前培訓與在職培訓，并被賦予強制執行力，從培訓適用范圍到培訓內容，再到培訓費用等方面均做出規范，旨在提高監護人整體素質，保障被監護人的權益實現。
美國成年監護制度的不斷改革，主要基于切實幫助欠缺行為能力成年人平等融入正常的社會生活，其立法理念從早期的監護權無特殊限制到有限限制原則，再發展到尊重被監護人自我決定權，最后到公共監護制度的建立及其公法化和國家干預。
德國的成年監護制度。1990年6月德國議會通過立法對德國既有監護制度體系進行較大幅度的修改，特別是廢除了禁治產宣告制度，并在此基礎上專門建立了相應的成年照護制度以滿足老年人監護的現實需要。該成年照護制度規定了相應的制度體系內容，一是“明確了被照護人的民事行為能力不因選定照護人而當然喪失或者受限制，被照護人本人意思仍在民事活動中居于首要位置”③，照護人僅在法定的必要范圍內才有超越被照護人意思做出決定的權利；二是新設立的照護制度規定了照護的開始、照護人選任、照護內容及照護報酬等內容。當然，此次修改還針對老年監護設置了防老授權制度，賦予老年人乃至成年人在意識清醒但身體障礙時，可自行申請設立監護人的權利。
德國監護立法新確立的成年照護制度內容體系較為全面，充分尊重成年人的意思自治，將法定照護、法院指定照護與老年人自選照護相結合，從不同層次保障對被照護人的監護。
法國成年監護制度發展。法國于1865年成為世界上首個進入老齡化社會的國家，其監護立法目前主要體現在1968年通過的第65-5號法律中。該法對以往立法中的成年監護制度作了大規模修改，廢除了舊法例中的禁治產和準禁治產宣告制度，首次將老年監護明確列入成年監護范疇，但同時規定須經過專門醫生對成年人的精神官能和身體功能的損害情況進行確認，然后方可由法官宣告設立監護。作為最早老齡化的國家，法國法雖然對老年監護設置程序作了嚴格規定，但其仍是第一個將老年監護明確制度化的西方國家。
日本的成年監護制度。為了適應老齡化社會需要，日本于1999年12月通過國會立法對既有成年監護制度進行了修改。主要涉及的內容包括：確立了法定監護和任意監護，并“區分被監護人的不同情況將法定監護劃分為監護、保佐及輔助三種”④；同時明確了監護人、監護監督人的選任范圍、程序、產生方式及其職權職責、監護權及監護監督權消滅等；詳細規定了監護的內容，即應當考慮到本人的身心狀態和生活的情況履行對本人的日常生活等的監護職責；重視本人的獨立自主決定權，規定本人的行為能力不因監護而受到限制，除非其精神能力顯著減退；為解決禁治產、準禁治產宣告廢除后的行為能力公示問題，特別設立了成年人監護登記制度。
日本成年監護制度符合現代社會關注人的尊嚴和權利的觀念，在尊重本人意志基礎上通過立法保護老年人的利益，尤其是在法定監護中又依據被監護人情況分為監護、保佐和輔助，充分利用老年人尚存能力，建立了有自身特色的成年人監護制度體系。
國外立法對完善我國成年監護制度的啟示
考察我國現行監護立法規范，目的在于借助法律關系范式，找到規范本身與現實需要之間的不適應性并加以完善。
以“人本”理念指導監護立法。隨著國際人權意識強化，關注社會弱勢群體，尤其是該群體中殘障者和老年人人格尊嚴、生存權等問題，“很多國家都將‘尊重本人的自我決定權’等新的人權保護理念引入監護立法”⑤。如德國、日本立法先后廢除傳統的禁治產和準禁治產宣告制度，從立法上承認即使無民事行為能力人也有相應認知能力，以使其能像普通人一樣融入社會、正常而自在的生活。再如美國立法中引入的有限制監護理念，要求監護人或保護人在為欠缺行為能力人做決定之前盡可能與他們協商，最大程度尊重本人意愿及利益訴求；監護制度確立只是在本人自由意思能力之外，由監護人依法補充或補強本人的行為能力，幫助實現本人意愿和維護其合法權益即可；本人仍是其內心意愿的最了解者，本人可依尚存的意思能力決定本人事務，而監護權具有補充性?？梢?，我國監護立法也可摒棄現行的純粹強調對被監護人控制和約束的立法思想。
立法應專門設立老年監護制度。各國監護立法均對老年人特別是高齡老年人監護問題給予高度重視，不管是通過增加法律條款，或是專門單獨立法等形式，都特別將老年人列入受監護范圍。如法國法中雖規定了須經過專門醫生對成年人的精神官能和身體功能的損害情況進行確認，然后方可由法官宣告設立監護等嚴格程序，但卻明確將老年監護列入成年監護范疇。還有德國法設立的防老授權等制度，也體現出老年人作為被監護人與其他被監護人相比較的特殊性。由于我國人口基數大，老齡化問題比其他任何國家都要嚴重，據全國老齡委的《中國老齡事業發展報告（2013）》顯示，我國老齡人口在2013年全國將突破2億大關，達到2.02億。因而，通過立法在我國設立專門的老年監護制度迫在眉睫，也是進一步維護老年人合法權益的重要舉措。
立法須尊重被監護人的意思自由。傳統監護立法一般只規定了法定監護或指定監護，共同點在于其都是立法、執法或司法者的一廂情愿，監護人的選任未必符合被監護人本人的實際利益。于是，西方國家的監護立法改革大多都充分考量被監護人的意思能力，如德國法確立的防老授權制度。該制度明確：老年人或疾患者在自身尚有健全民事行為能力情況下，可事先對自己信賴的人實施授權，授權內容為當老年人或疾患者喪失意思能力和行為能力后，由被授權人依據授權協議處理授權人的人身、財產照管等事宜。再比如日本法規定的意定監護制度等，都充分尊重了包括老年人在內的被監護人本人對自己監護人的自由選擇權，符合民法自由、平等精神。由于我國監護立法過分強調對被監護人的監管，未能突出對具有一定意思自由的被監護人自主意識的承認和滿足，不能適應現階段老齡化社會對監護制度的需要，因而需要對其進行修改和完善。
立法須順應監護立法的公法化、社會化趨勢。各國監護立法更加注重以社會本位思想的指導，通過賦予權威機構或公益性監護服務機構公法化的權力，切實維護老年人權益。成年公共監護制度就是這種趨勢在美國立法中的直接體現，以使監護從過去被高度不信任的政府行為變為受到高度限制和監督的成熟和考慮周到的政府行為。另外，美國法確立了監護人培訓制度并賦予強制執行力；法國法對老年監護的設置條件、程序有嚴格規定，都體現了國家權力介入監護關系的全面性，不僅限于我國立法中法院作為司法機關對監護關系的干預和監督。對我國監護立法而言，應順應這一基本趨勢，在監護立法完善過程中不再將監護看做純粹私法領域的基本制度，而要不斷強化公法和公權力機關的介入，強化和完善公權力對監護制度的干預、監督和支持；可進一步設立專門的監護事務管理機構并明確其職權職責，同時將現有立法中經濟單位作為監護人的相關制度予以修改，設立具有公共職能的公益性監護人；通過公益性監護人設立、組織架構及其運作模式的限定滿足成年被監護人的實際需要。
注重對監護權的監督與限制。以往監護立法都是在監護權產生前，對監護人的資格進行初步審查，很少涉及監護權產生后的過程監督。目前，各國立法都相繼規定了監護人行使監護權的前提，即尊重被監護人的意志或由被監護人協商等，以此來實際限制監護權的濫用。如日本法專門設定了監護的監督人制度，并就該監督人的選任、職責職權、辭職和解任等做出規定，借助第三方監督方式實現監護權在合法范圍內運行。對完善我國監護立法而言，應進一步明確監護人的監護職責，明確被監護人人身、財產管理及行為的具體內容；給予監護人基本權利自由的同時明確其監護義務，及違反相關義務的法律責任；設立和完善監護監督制度，及時發現侵犯被監護人權益的違法行為并進行制止和處罰，維護被監護人的合法權益。
此外，國外立法也相繼拓展了監護人的范圍，將社會機構確定為監護人，這對我國監護立法完善具有借鑒意義。如德國法就將具備法定條件的法人社團確定為監護人，還將法人社團需要具備的資金、規模、成員資格及培訓等方面內容納入規范之中，同時還規定了承擔照管事務應是法人社團中的具體工作人員，而非虛擬化的組織等內容。
（作者分別為西安建筑科技大學管理學院講師，西安建筑科技大學管理學院教授；本文系陜西省高校哲學社會科學重點研究基地建設專項資金項目和陜西省重點學科建設專項資金項目資助研究成果，項目編號：DA08046、E08001）
【注釋】
①李霞：《民法典成年保護制度》，濟南：山東大學出版社，2007年，第38頁。
②張學軍，張雷：“成年監護制度綜義”，《江海學刊》，2005年第10期，第76頁。
③劉金霞：“德國、日本成年監護改革的借鑒意義”，《中國青年政治學院學報》，2012年第5期，第120頁。
④渠濤：《中日民商法研究》（第1卷），北京：法律出版社，2003年，第121頁。
人口老齡化治理范文2
關鍵詞：人口老齡化 勞動力資源 勞動力資源老化
一、我國人口老齡化的現狀及特點
人口老齡化是指老年人口在總人口中所占比重逐漸增加的過程，特別是指在年齡結構類型已屬年老型的人口中，老年人口比重持續上升的過程。按照國際慣例，當一個國家60歲以上人口占本國總人口的10%，或65歲以上的人口占本國總人口的7%時，則稱為老年型人口。根據這一標準,到1999年10月,我國60歲以上人口總數為1.26億，已占全國總人口的10%，標志著我國已經跨進人口結構老齡化國家的行列。中國人口基數大、人均資源不足、地區經濟文化差異大等國情不同與其他國家，尤其是西方發達國家，這決定了中國人口老齡化具有以下特點。
（一）中國老齡化人口絕對數量大，是世界上老年人口最多的國家
目前，中國人口數量約占世界人口總數的1/5，是世界第一人口大國。這一基本國情決定了中國是世界上老齡人數最多的國家。由于計劃生育等各種因素的影響，預計到本世紀中期，中國人口在世界人口中的比例將下降為1/7。然而，由于我國生活水平的提高，人口預期壽命快速增長，在本世紀中葉以前，中國老齡人口數仍將保持世界第一的地位。據預測，2025年我國60歲以上的老年人口將達2.8億，占總人口的18.47%；2050年達到4.12億，占總人口的27.43%。由此可見，中國老年人口的規模及其增量在世界上都是最大的。
（二）老年人口比例高速增長，老齡化進程快
從歷次人口普查的資料來看，中國的老年人口比例不斷上升，特別是上世紀90年代以來，中國老齡化過程不斷加快。65歲及以上老年人口占總人口的比例從1990年的5.5%上升為2000年的6.96%,預計到2040年，65歲及以上老年人口占總人口的比例將超過20%。按照聯合國于1999年公布的最新預測，中國2030年與2050年65歲及以上老人占總人口比例為15.7%與22.6%。按聯合國1999年公布的中生育率與中死亡率最新預測結果，65歲及以上老人占總人口比例從10%增至20%的年份為:中國20年(2017-2037)；日本23年（1984-2007）；德國61年（1951-2012）；瑞士64年（1947-2011）；美國57年（1971-2028）。因此，中國將成為世界上人口老齡化速度最快的國家之一。
（三）我國人口老齡化與經濟發展水平不相適應
一般來講，人口老齡化進程總是與經濟發展水平基本保持一致的。西方發達國家的老齡化過程，是伴隨著工業化、城市化、生產社會化和商品化以及人口再生產的現代化自發實現的。而我國的老齡化是長期嚴格控制人口增長、計劃生育政策作用的結果，因而形成了老齡化進程超前于經濟發展。目前，世界上已經進入老齡化的國家和地區的人均GDP至少在1萬美元左右，而我國在進入老年型國家時僅達1000美元左右。發達國家的人口是先富后老，我國是未富先老。即使到21世紀中葉，老齡化達到峰值時，人均國內生產總值也只能達到目前中等發達國家水平。中國人口老齡化超前于社會經濟的發展成為我國人口老齡化的重要特征。
（四）中國人口老齡化區域差異大
經濟發展水平決定著人口老齡化的分布狀況，由于不同省區間、城鄉之間社會經濟文化發展水平的巨大差異性。我國的人口老齡化發展也呈現出明顯的區域不平衡性。上海自1982年率先進入老年型人口行列，到2000年全國進入老年型社會，據預測將于2018年最晚實現人口老齡化，前后相差36年。由此可見，我國各省、自治區，直轄市的人口老齡化存在巨大差異，東部沿海地區已成為老年型地區，內陸平原地區即將跨入老年型行列，西北、西南及邊陲地區則屬于老齡化的后進地區。從城鄉差異看，由于近年來廣大農村地區青壯年勞動力人口的大量外流而使人口老齡化程度迅速提高，使農村人口老齡化程度和速度都高于城市，農村也面臨著嚴重的老齡化問題。
二、人口老齡化對我國勞動力資源的影響
（一）勞動適齡人口規模變化不大
從人口學上來看，我國15-59歲的人口稱之為勞動年齡人口。勞動力供給數量一般則是由勞動年齡人口的多少來決定的。人口老齡化不僅使總人口的年齡結構老化，而且也使勞動適齡人口的數量和結構發生重大變化。從總體上看，未來我國勞動適齡人口的數量在2020年以前一直是增加的，以后絕對量雖有所下降，但始終都在8億以上（高于1991年7.4億的水平），占總人口的比重雖有所變化，但也都在60%左右，相對于社會經濟發展的需求而言，勞動力總體過剩的狀況不會改變。因此,在相當長的時間內,我國勞動適齡人口規模變化不大，不會出現人口老齡化造成的勞動力供給短缺問題。
（二）勞動力資源老化
雖然從長期來看，我國適齡勞動人口規模變化不大，但是從勞動適齡人口的內部結構看，人口老齡化將造成勞動力年齡結構老化。據預測，1990-2050年，15-29歲的勞動力規模會逐漸縮小，從3.53億減少到2.57億，所占比重從48.76%下降到30.20%，下降18.56百分點；45-59歲的勞動力規模將逐漸擴大，從1.37億增加到3.16億，所占比重從18.88%上升到37.16%，上升18.28個百分點，勞動力老化趨勢十分明顯。雖然中老年勞動力人口因其工作時間長積累了豐富的生產技能和管理經驗，但由于生理機能的逐漸衰退，體力和精力開始下降，同時心理方面也會發生一些變化，接受新事物、掌握新技能的能力隨之降低，生產效率往往低于青年勞動力。隨著社會技術的不斷發展和進步，新的行業、職業和工種將不斷涌現，社會分工將更加復雜和頻繁，而這些都要求勞動力有較強的適應能力和較新的知識技術結構，顯然，中老年勞動力過多將不利于社會經濟的發展。因此，人口老齡化帶來的勞動人口年齡結構老化，特別是一些專業技術人員的老化，不利于勞動生產率和工作效率的提高，對經濟發展起阻礙作用。
（三）人口老齡化對家庭勞動供給的影響
家庭作為勞動力供給的最小單位，其勞動供給決策決定了社會的勞動供給狀況。人口老齡化主要從時間決策和分工決策兩個方面影響了家庭勞動供給。首先從時間決策來看，人口老齡化將在貨幣成本和時間成本上對家庭勞動力供給決策產生兩方面相反的影響：一方面，人口老齡化使社會的老年撫養系數增大，在家庭內部則表現為一對夫婦所需贍養的老人數目增加，贍養負擔加重；另一方面，家庭中的老人特別是一些因年老、疾病或傷殘導致生活不能自理的老人，需要其他家庭成員的特殊護理和照顧，在沒有雇用外來家政人員的情況下，家庭中的其他成員不得不減少原本用于閑暇和工作的時間來照顧老人，甚至還有可能因承擔的家務過重而被迫放棄外出工作。其次從分工決策來看，由于家務負擔的加重，家庭成員還不得不做出分工決策，即根據家庭總收益最大化的原則，做出由誰外出工作，由誰負責家務的分工。
三、應對人口老齡化對勞動力資源影響的對策
（一）大力發展經濟
從中國人口老齡化的特點來看，我國的人口老齡化超前于社會經濟發展水平。因此，要解決人口老齡化對勞動力資源的影響，從根本上來說要大力發展經濟。據預測，從目前到2030年左右，我國勞動年齡人口比重較大，總人口撫養比和少兒撫養比持續下降，國家負擔較輕，這就給發展經濟創造了良好的條件。因此，要抓住這一有利時，大力發展經濟，提高勞動生產率，保持經濟持續、快速、健康增長，為迎接我國勞動力資源老化挑戰打下堅實的物質基礎。
（二）根據勞動力年齡結構的變化調整產業結構
我國的勞動力資源供給規模變化不大，但勞動力年齡結構老化問題較為嚴重。要解決勞動力老化，要求調整現有的產業結構，減少勞動密集型的產業，增加知識和技術密集型產業，以適應勞動力結構的變化，從而促進社會的發展。同時，由于我國老年人口絕對數大，大力發展老齡產業，鼓勵和引導老年消費市場的發展，以滿足老年人口對物質和精神文化特殊的需要。
（三）開發人力資源，加強對老年勞動力的教育和培訓
隨著人口平均壽命的延長，老年人健康狀況逐步改善，同時老年人口中仍有一部分人從事經濟活動，勞動經驗和知識積累相對豐富，可以彌補體力的不足，老年勞動力對經濟發展將做出比以往更大的貢獻。因此，合理開發利用老年人力資源，將會減輕人口老齡化對勞動力資源供給的不利影響。要建立統一、高效、有序的勞動力市場體系，實現勞動力合理有序的流動，構建城鄉和地區的勞動力市場。
（四）健全老年社會保障服務體系
建立健全老年社會保障制度，逐步擴大保障的覆蓋面，使養老保障全民化。對養老保險實行社會統籌和個人賬戶相結合，加大政策強制性的力度，進一步保證養老保險基金的籌集和建立。同時，還應發展多種形式的養老機構，如敬老院、老年醫院、老年社區服務站等，使養老服務逐漸社會化。老年社會保障服務體系的健全，在一定程度上可以緩解家庭贍養負擔重的問題，使家庭層面上勞動力資源供給增加。
（五）實行地域間的優勢互補
由于我國不同省區社會經濟條件的差異較大，勞動力資源結構中年齡老化的程度也大為不同。從全國來看，在一段時期內勞動力年齡結構形成年輕型、成年型與老年型并存的局面。老年型地區可以為年輕型和成年型地區提供老年智力人才和解決老齡問題的經驗，年輕型和成年型地區可以為老年型地區輸送勞動力以緩解勞動力資源供給不足問題，從而實現勞動力資源供給的優勢互補和相互促進。
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人口老齡化治理范文3
關鍵詞：農村人口老齡化；挑戰；對策
一、我國農村人口老齡化的近況
據第六次人口普查數據，我國2010年，60歲及60以上老年人口中城鎮人口為4631萬人，其占老年人口中的比重為11.69%；鄉村人口數為9930萬人，鄉村人口占老年人口總人口的比重是14.98%；65歲及65歲以上老年人口中城鎮人口數量為3102萬人，其占老人口總人口中比重的7.8%，鄉村人口數量為6667萬人，其占老年人口總人口比重的10.06%；80歲及以上老年人口占總人口比重城鎮為1.35%，鄉村為1.8%。聯合上述數據闡發可得出，鄉村人口的老齡化的水平要高于城鎮人口的老齡化，高齡化水平更比城鎮的高齡化緊張。我國人口老齡化的地區性差異大，東部地區的生活條件要遠高于西部地區的生活條件，西部農村的生活條件要遠低于東部農村的生活條件。
二、我國農村人口老齡化面臨的挑戰
（一）農村老年人的撫養比難以承受。據第六次人口普查數據，60歲以上的人口比例已經達到13.26%，農村老年撫養比為4.22：1。也就是說，4.22個農村勞動力贍養一個老人。我國總體上是典型的“未富先老”，在我國農村未富先老的特點更為突出，給我國社會帶來了嚴重的挑戰。造成這類現象既有政策方面的緣由又有經濟社會方面的緣由，早在1970年代中國就提出了計劃生育政策，使得中國的人口得到有效的遏制。隨著人們的生活水平和衛生醫療條件大幅度提高，平均預期壽命提高了，又由于現代人的壓力大，生育意愿也在不停的降低。生育率的降低和人口平均預期壽命的延長的必然導致老年人口數量增加。
（二）存在大量的空巢老人。農村空巢老人是人口老齡化中的一個特別群體，一般是指，60周歲以上的無后代或者子女持久居住在外地，本身自立糊口的老人。大部分的空巢老人缺少生活上的顧問，老人不免有孤寂之感，尤其是老人抱病時，子女又不在身旁求醫看病比較難，乃至出現病死無人問津的征象。在農村，農民首要是外出務工，賺些外快進一步提高本身的生活水平，農村勞動人口的流動也是造成農村中的空巢老人的一個因素。
（三）農村中醫療衛生條件狀況不是很好，農民看病難和看不起病的問題依然存在。農村中可以說根本就沒有什么像樣的體檢活動，小病累積成大病的時候，才會去醫院瞧瞧?，F在，有了新型農村合作社會保險簡稱新農合，可是因為相關法律法規的不完善等因素是得新農合軌制還未發揮有效的功能。由于按比例報銷和封頂制度的制約，使得新農合軌道對患大病的老年人沒有實質性的幫助。大多數老人就是小病抗、大病挨的狀況，生病時往往就這么拖著，只有少部分人會去看醫生。農村偏遠地區甚至曾發生老人病死在家而無人知曉的悲劇。
（四）農村老年人養老辦事條件嚴峻欠缺。長期以來，民政局在農村的養老辦事方面著重于保障那些“五保戶”、特困戶等特殊群體，對農村空巢家庭中的老人及失能或部分失能老人的養老問題也慢慢正視起來，但與眾多老人的需求相比仍然是無濟于事。農村中大多以家政服務項目為主，其服務內容跟形式比較枯燥，還不能充分滿足農村老年人對服務內容多樣化的需求，居家養老模式在農村中受到阻力，往往進行不順利。然而多半農村居家養老服務人員因為報酬較差，業務素質總體不高，專業化的養老服務人員異常少。
三、針對農村人口老齡化中面臨的一系列挑戰，提出公道響應的對策
（一）加速計劃生育基層工作程序。要對合適零丁二孩生養政策的方針人群，政策要宣傳到位，辦事合理到位，簡化再生養證審批流程，真正將人口政策盈利落到到實處。加速推動信息化建設，建設好下層衛生計生的管理平臺。連續推進衛生計生系統內部的信息整合和共享，展開優質服務建立做好榜樣性的服務工作，加以推行從而使農村里出生率的比例高于老齡化的比例，從而改善農村人口老齡化的比例，為農村增添新鮮血液。
（二）增強政府的主導力量，提高社會公眾的參與率，加大公眾財政投入和政策扶持力度。本地政府應當增強城鄉統籌規劃建設，出臺寫惠農政策，用財力大力支持貧困地區發展，勉勵農地集中以便形成規模性的發展范圍，發展當地的鄉村旅游和產業鏈，增加農民的非農業收入。政府引進外地投資者企業，以使農村大量的勞動力得到有效的應用。提高農村勞動人的知識，拓寬視野，提高對現代科技知識的利用，以加快農業科技成果轉化，以此來發展農村經濟、增加農民收入，從而能使農村能集中勞動力，從而空巢現象會減少，老年人從身體和精神上都能得到有效的照料。
（三）增強農村基層衛生工作。（1）在建立大病保險政策的同時也要健全商業保險，同時做好大病保險和商業保險機構考核評價機制能夠更好的服務于群眾。一部分原合管辦人員負責對保險公司經辦業務的監管，從而實現醫療保險全流程辦事。（2）建立好網上結算工作，能實現省內省外核查信息和報銷，實現民不出戶就能辦理好一切醫療繁瑣事務（3）政府加大對新農合基金的監管力度，培養專門的新農合基金管理人員，使其具備相應的資金管理知識。
（四）在摸索的道路中尋求新的農村養老模式。完善農村居家養老服務，國家投入大量的資金外，還要鼓勵民間資本力量的參與，并給予稅費優惠政策。探索“以農地養老”的新模式。連系農村改革的情況，在許可土地流轉的基礎上，進一步完善相關法律措施，探索“以農地養老”的新模式，發揮土地資產在農民養老保障中的重要作用。鉆研適合老年人身體健康所必要的食物產品，開展對老年人在營養與膳食方面進行檢測指導，保障老年人生活的質量和健康水平。要繼續鼓勵農村中有勞動力的老人從事農業生產、積極參加當地村里的活動、對新農村的建設及中國傳統鄉村文化的保護和傳承，貢獻自己應有的一份貢獻等，以提高老年人自己的身心健康精神上得到滿足來充實自己的業余生活。（作者單位：河北經貿大學）
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人口老齡化治理范文4
關鍵詞：積極老齡化;老年貧困;老年能力貧困治理;創新建議
中圖分類號：C913.6文獻標志碼：A文章編號：1001-862X（2016）01-0132-006
黨的十報告明確提出，要積極應對我國人口老齡化問題。2014年7月全國老齡辦、民政部、教育部和等部委在《關于培育和踐行社會主義核心價值觀加強老齡宣傳教育工作的通知》中強調，要加強有關的宣傳教育，進一步提升全民人口老齡化意識，全面實施積極應對人口老齡化戰略。積極老齡化1999年提出，2002年世界衛生組織在聯合國第二屆老齡大會上提交了《積極老齡化――政策框架》報告，大會通過老齡化《馬德里政治宣言》和《馬德里老齡問題國際行動計劃》兩個重要文件，將“積極老齡化”正式確立為全球應對老齡化問題的基本策略。2004年國際勞工大會的《人力資源開發：教育、培訓和終身學習》和歐盟《2012積極老齡化指數》報告等使積極老齡化的推進路徑更加具體和清晰。
關于積極老齡化的內涵，人們有其不同的理解，《1999年亞洲及太平洋地區老齡問題澳門行動計劃》強調，為迎接一個逐步老齡化的社會，應認真努力摒棄對老年人的消極看法，要大力發揮老年人在家庭和社會中的積極貢獻。各級政府應將這些貢獻，視其為一種國家資源。我國香港地區在積極老齡化的政策框架中，促進老人的參與已被作為基本政策內容，包含有退休后再就業、學習及志愿服務等形式。[1]實現老人經濟社會參與是一項系統復雜的社會工程，會遇到許多的現實困境，需要整個社會、家庭支持，尤其需要政府承擔相應的責任。[2]而在此過程中老年人自身參與能力也十分重要，這種參與能力的培育與提升在某種程度上依賴于老年人有關能力貧困的治理，而且這種貧困治理需要超出傳統的單純的收入貧困治理模式，探索出一種新型的貧困治理路徑。那么，積極老齡化應對老年貧困治理提出怎樣的政策要求、如何將積極老齡化戰略理念與貧困治理創新緊密結合并取得積極實踐效果、具體政策制度如何設計，這些推進積極老齡化中的基礎性問題目前尚未引起學者的足夠重視，本文試圖就以上這些問題作初步的探討。
一、應對老年能力貧困：
推進積極老齡化的內在要求
積極老齡化是世界衛生組織對以往“健康老齡化”、“成功老齡化”政策觀念的進一步提升與發展，主要包括健康、保障和參與三個基本維度，大體又可概括為兩個基本方面，一是要求政府與社會采取積極有效措施和行動為老年人提供有效的生存質量保障;二是強調重視老年人社會價值，促進其參與社會、經濟、文化、精神和公民事務中，為國家、社區、家庭及其本人的發展作出積極的貢獻。由上可見，如何保障和實現老人全面社會參與是推進積極老齡化戰略的關鍵內容之一。老人全面社會參與直接依賴于老人的參與能力。所以，國際積極老齡化的政策文件通常將老人參與能力作為重要的衡量指標和政策內容，在《歐盟2012積極老齡化指數》的指標構成中，老人參與能力具有突出地位，在就業、社會參與、獨立健康、安全生活以及積極老齡化能力和環境等多個指標中，許多都與老人能力有關，并明確將積極老齡化能力納入其中。[3]
關于人的能力貧困及其治理的研究始于20世紀90年代，其中印度著名學者阿瑪蒂亞?森研究引起了不少學者和國際組織的關注。他明確提出并系統論述了人的可行能力貧困及其治理問題，阿瑪蒂亞?森認為，“窮人從表面上看似缺乏稀缺性和競爭性的資產以改變生活的處境，而實質上缺少的是對這些資產的控制權和談判能力，窮人的組織能力和干預資產的能力才是至關重要的”[4]，“貧困最終并不是收入問題，而是一個無法獲得某些最低限度需要的能力問題?！盵5]他將這種能力稱為可行能力即實質自由，一個人可選擇的功能性活動。如果存在一些因素影響這種功能活動的實現，又不能通過實際的措施免于這些因素的影響，即可視為可行能力的貧困，“貧困可視為達到某種最低可接受的目標水平的能力的缺失，與這種分析相關的最低可接受的目標水平包括基本的物質需求和更復雜的社會性需求?！盵7]以老人社會參與能力作為分析基點，結合老人生存和需求特點的積極老齡化的內在要求，本文認為，老人能力貧困是致使老人難以實現社會參與的貧困因素的集合體，主要包括：（1）作為參與能力物質基礎的收入貧困。適當的收入是實現老年人社會積極參與重要保證。馬克思早就指出，只有滿足基本的吃、喝、住、穿等基本需求時才能從事其他社會活動，“當人們還不能使自己的吃喝住穿在質上和量方面得到充分供應的時候，人們就根本不能獲得解放?！盵8]所以缺乏基本的物質生活條件是老年人參與各種社會活動能力貧困的物質表現。（2）作為參與能力精神基礎的觀念貧困。積極老齡化要求老人具有積極參與觀念，由被動的福利的被動接受者變為主動參與者和福利的創造者，但傳統上老人年齡、體力及精神等因素很容易作為被救助和照顧者的對象，容易使老人缺乏積極參與觀念，形成觀念貧困，進而導致參與能力貧困。（3）作為參與能力實現條件的機會貧困。通常來看，隨著年齡增加，人們對社會參與機會會相應的減少，甚至存在對老人的歧視，從而使老人出現機會貧困狀態，也直接制約著老人參與能力的發展。（4）作為參與能力及提升條件的知識貧困。因為老人作為社會參與的主體，需要掌握一定的參與知識和技能。如果缺乏相關的參與知識，就容易形成知識貧困，進而導致參與能力的貧困。（5）作為參與能力身體條件的健康貧困。因為老人不斷參與社會、經濟、文化等活動應當具有一定的身體條件，“老人的心理和社會功能如何在很大程度上取決于身體健康狀況?！盵9]如果缺乏基本的健康，就是健康貧困狀態，也是老人社會參與能力貧困的重要原因和外在表現。
要推進實施積極老齡化戰略，就必須采取切實有效的措施消除以上形成老人參與能力貧困的五種基本因素。換言之，只有以上貧困得到切實的緩解或消除，老年人的參與能力貧困才能得到根本的改善，積極老齡化才能得以有效的實現。國際積極老齡化政策觀念充分體現了上述政策思路，如2002年的積極老齡化《馬德里政治宣言》指出，要通過新的老年教育計劃增強老年人的參與能力和機會，使老人繼續有機會參與教育和培訓方案，不斷學習新的知識和技能?！恶R德里老齡問題國際行動計劃》也強調，通過終生學習的機會，為老年人整個一生和晚年的個人發展、自我實現和幸福提供各種機會，并專門闡述了老年人在獲取知識、教育和培訓機會的必要性與政策建議，其基本目的就是提升老人的參與能力。
二、我國老年貧困治理的缺失：
積極老齡化視野的反思
截至2014年底，我國60歲以上老年人口已經達到2.12億，占總人口的15.5%，據預測，本世紀中葉老年人口數量將達到峰值，超過4億。[10]針對我國快速老齡化和同時存在相當一部分老年人的貧困問題，中國政府已采取了一定的治理措施，在扶貧開發和社會救助中解決了大量的貧困老人問題。此外針對單獨的老人進行幫扶，并取得了一定的積極成效，但從推進積極老齡化戰略所要求老人貧困治理的角度和目標看，還存在以下缺失：
第一，治理理念及目標的缺失。長期以來，我國老人貧困治理基本局限于對收入貧困的治理，未能形成體現積極老齡化理念和需要、符合老人自身特點的老人能力貧困治理理念及目標體系。事實上，我國目前不少貧困老人尤其是農村老人不僅存在著收入貧困，還存在其他非物質性貧困。例如，甘肅的一項調查顯示，農村老人經濟貧困率為54.5%，健康貧困率為42.1%，心理貧困率為12.9%。[11]這些都直接影響老人的社會參與能力。此外，農村老人普遍存在知識水平不高與知識缺失問題，阿瑪蒂亞?森（1996）分析提出，缺乏知識是人們收入、能力、權利及健康等多種貧困的根源，消除知識貧困對治理其他貧困具有根本性意義。但如何通過老人知識貧困治理來提升貧困老人的可行能力，我國尚缺乏相應的政策及目標。在國外已有將老年教育與有效消除老年知識貧困有機結合進而消除老人參與能力貧困的實踐，例如，日本文部省官員岡本薰（2004）提出，經過較長的時間，目前的日本終身學習已引入了有助于發展人的態度和知識技能、改進生活質量和促進自我完善的理念，而非單純的娛樂活動。[12]目前我國老人教育仍然以娛樂活動為基本理念與目標，大多未能與老年人能力貧困的治理有機結合。
第二，治理主體結構缺失。老年人能力貧困治理是一項系統工程，需要多種主體參與，除了政府與社會家庭積極支持外，其中貧困老人自身也應作為重要參與主體，以此發現他們的優勢和挖掘他們的潛力。阿瑪蒂亞?森提出，“發展的目標和手段要求把自由的視角放在舞臺的中心。按這種視角，必須把人們看作是要主動參與――在他們有機會時――他們自身前途的塑造的，而不只是被動接受某些精心設計的發展計劃的成果。國家和社會在加強和保障人們的可行能力方面具有廣泛重要的作用。這是一種支持性的作用，而不是提供制成品的作用?！盵6]43老人能力貧困治理中需要消除老人消極被動觀念，確立其主體地位，促進老人能夠通過自身的努力擺脫基本貧困狀態，這是目前我國老人貧困治理中比較缺失的。具體體現在忽視老人反貧困中自身意義，忽視老年人存在較大差別，將他們置于消極被幫助的地位;整個社會尚未形成有利于消除老人確立主體地位的社會環境，如對老人的社會歧視。相關調查顯示，有67.86%的招聘崗位對年齡進行了明確限制，老人工作途徑仍以企業返聘為主，但這一渠道主要是針對有技能經驗的老年“精英”。[13]這也進而影響了廣大普通老人自身的主體意識的形成。老年社會暫時退出容易在心理和精神上產生一定負面影響，帶來觀念的變化，尤其是帶來自主性的缺失。目前，我國老齡政策立法總體上有將老人置于客體地位的傾向，在一定程度上也強化了這一觀念。
第三，制度保障體系的缺失。目前我國有關保障和促進老年社會參與的政策立法十分有限，具體的制度體制更為缺乏。以直接有益于老年知識貧困治理的老年教育制度為例，我國關于老年教育的法制建設雖然取得了一定成效，但與國外已有的以老年教育為基本內容的《終身教育法》或專門的老年教育法相比，我國老年教育的法制建設還存在不少明顯的缺陷，突出問題是缺乏正式和專門的立法，老年教育的內容分散在不同制度規定中，很多制度不具有法律效力。天津、徐州等地制定地方性老人教育專門制度的做法，值得肯定，但還存在著制度不完整、內容規定簡單、權威性不足、缺乏有效保障措施等問題。
本文認為形成上述情況的原因主要有三個方面，第一，理論研究的缺陷。長期以來，我國學者對于老人收入貧困進行了較多研究，但對于老人非物質貧困研究十分少見，對于消除老年能力貧困的研究更為稀缺，未能形成對貧困老人能力貧困治理服務的系統理論支持，近年來學者已開始關注和研究老人知識貧困問題，如周良姣以浙江桐廬縣農村為例認為，農村老年人存在文化基礎、新勞動技能、政策法律等多種知識的缺乏，造成其不能適應社會發展需要、難以通過新的技能增加收入、形成精神貧困和難以維護自身權益等多種不利后果。[14]但總體看，目前我國對貧困老人社會參與能力形成機理、基本表現形式、貧困程度的量度及政策基本架構等問題都尚無清晰和系統的認識。第二，現實實踐的困境。在現實實踐中存在著對人的能力貧困及其相關致貧因素難以具體把握等問題，也由此帶來了政策實踐困境，正如英國學者薩比娜?阿爾基爾在《貧困的缺失維度》一書中所分析指出的，貧困的缺失維度是因為缺乏高質量的國際可比的數據而沒有被多維度貧困度量所涵蓋的那些方面。這些維度具有明顯的內在性價值，并且對于促進那些已經被涵蓋的維度具有重要的工具性價值，忽視它們很可能會阻礙或減緩其他方面貧困的消除。其五個維度包括就業、主體性和賦權、人類安全、體面出門的能力，以及心理和主觀幸福感。[15]Ⅲ而這些維度都與積極老齡化社會參與有著十分密切的聯系。第三，相關政策制度理念的影響。目前我國有關老人的政策立法比較傾向于為老人，尤其是貧困老人提供現實保護，特別注重經濟支持和幫扶，對發揮老人主體作用及消除能力貧困等方面涉及較少，雖然也提出了“老有所為”，但往往缺乏具體的制度保障，難以得到普遍有效地實踐。
三、治理能力貧困：
推進積極老齡化的老年貧困治理路徑
1.將能力貧困治理作為老年貧困治理的基本理念和目標
相對于單純增加貧困者收入的傳統貧困治理模式，將能力貧困治理納入貧困治理目標是貧困治理一種深化和提升，這意味著除了增加貧困者收入以維持其生存外，更要注重人的多種需求和人的發展理念，注重貧困治理方式的綜合性，將滿足貧困者的物質需要和教育、機會、權利、精神、能力提升等非物質需要有機結合，既關注目前效果又注重長遠效應，彰顯貧困治理的新理念、新方法和新機制。
我國通過綜合性治理措施，提升了貧困者治理能力，如以科技教育扶持提升農民脫貧致富，山東聊城市東昌府區促進農民通過技改將種養、企業生產、傳統藝術相結合提升致富能力。[16]赤峰市松山區大廟鎮結合當地的實際，積極開展適應各類村民要求的科普活動，提升農民科技致富能力。[17]上述措施也包括了農村的貧困老人，但還缺乏專門針對貧困老人的政策措施。在制定老人社會政策過程中，明確引入老人能力貧困治理理念和目標，并以此為基礎制定更具體的政策措施，如制定我國《老人社會服務法》或《終身教育法》，都可將上述理念與目標引入其中。
2.將貧困老人置于貧困治理主體性地位
將貧困老人置于貧困治理主體性地位，意味著讓貧困老人在貧困治理中發揮自覺、自主、能動和積極參與作用，這與積極老齡化觀念是完全一致的。注重發揮貧困者主體作用，在我國最近的反貧困政策中已有了一定體現，《中國農村扶貧開發綱要（2011―2020年） 》強調，要充分發揮貧困地區、扶貧對象的主動性和創造性，尊重扶貧對象的主體地位，提高其自我管理水平和發展能力，立足自身實現脫貧致富。關于貧困老人貧困治理的主體性建設問題，我國學者也進行了相關性探討，如有學者建議，老人教育中引入世界衛生組織“積極老齡化”觀念，通過教育發揮其促進老人參與發展功能，轉變目前老年教育過于注重娛樂休閑的現象。[18]也有學者提出，老年知識教育應包括對老人有益的各種知識教育，除興趣活動知識外，還包括老年生理、心理、智力文化等知識，老年教育的目的在于使老年人在社會和生活實踐中獲得生存和發展的能力。[19]這些建議對于確立貧困老人的貧困治理主體性地位具有一定的積極意義，但仍然存在將老人置于被動地位情況。本文更傾向于將老人主體性建設視為一個綜合的賦權過程，即作出有效選擇的能力，然后將這種選擇轉化為合宜的新的和滿意的結果。[15]34這種賦權就需要政府、社會以及老人個人共同承擔起相應責任，其中包含從觀念轉變、策略實施、效果評估到制度保障的整體努力過程，以保證能夠取得滿意的效果。
3.以公平為基本原則，構建老年能力貧困治理制度體系
公平與制度有著密切聯系，因為公平“要在這些制度中掌管權利和義務的分派，決定社會生活中利益和負擔的適當分配”[20]。貧困治理作為一種利益再分配過程，必須有公正的制度保障發揮引導福利供給的行為，規范福利資源的再分配，消除社會排斥三方面作用。黨的十報告明確提出，加緊建設對保障社會公平正義具有重大作用的制度，逐步建立以權利公平、機會公平、規則公平為主要內容的社會公平保障體系，努力營造公平的社會環境，保證人民平等參與、平等發展權利。這對于老年能力貧困治理制度的建設同樣具有重要意義。如何將公平原則運用于具體建設中，西方學者進行了較多的探討，如約翰?羅爾斯提出了形式與實質正義的概念，前者指無偏見地實施公開的規則，后者指分配權利和義務的原則是“差別原則”或“不平等分配原則”。這種分配是對平等分配的一種補充或矯正，是用不平等的方法調整不平等的社會關系。阿馬蒂亞?森基于對反貧困實踐現實問題的深入思考，提出了對公正的關注和研究應由關注整體福利公正到注重個體福利公正?！拔覀儾⒉恢魂P注‘總量’，而且也關注幸福的不平等程度?！盵6]52-53還必須提出一個與人際差異相適應的理論來解釋平等問題。這種認識對于我國老年能力貧困治理制度構建具有一定的借鑒意義。本文認為，我國在相關制度建設過程中應體現兩方面的公平原則，一是形式公平原則，使農村老人與城市老人享有同樣的福利資源。農村是貧困老人較為集中的地區，他們也是享受能力貧困治理資源、福利資源相對較少的地區，需要通過體現形式公平原則的老人福利制度改變這種狀態。改革開放以來，尤其是進入新世紀以后，我國城鄉關系一直處于創新之中，基本目標是消除城鄉福利差別。黨的十六大提出了“統籌城鄉經濟社會”，十七屆三中全會《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出，“必須統籌城鄉經濟社會發展，始終把著力構建新型工農、城鄉關系作為加快現代化的重大戰略”。黨的十進一步提出了“推動城鄉發展一體化”，使城市資源有效地運用農村貧困老人教育、就業、健康等社會服務中。二是實質公平，以包容性制度推進老人貧困治理策略。目前以包容性制度治理貧困的策略在印度、孟加拉國、巴西、越南、馬來西亞等國正在進行積極地探索和實踐，但他們主要集中在以企業為主體的經濟和技術創新以使底層的貧困者受惠，包括技術援助和政府補助、投資窮人受惠的創新活動及政府采購產品與科技服務。[21]我國應強調包容內容的綜合性和內在統一性、制度機制保障性及貧困者的主體性，反映社會主義包容性的制度特質。
4.建立健全老人能力貧困治理的具體制度機制
第一，建立健全專門資金支持制度。在我國城鄉反貧困中，政府財政資金的扶貧投入主要是采取專項資金和?？顚Ｓ玫姆绞?，通常能夠取得較好的效果。對此方式國外也比較重視，2000年印度就成立了國家創新基金會，為農民、工匠、技師等民間人群創新提供專門的資金服務，我國在支持老人服務方面已進行了專項資金的嘗試，2013年民政部及財政部聯合下發《關于做好2013年度中央專項彩票公益金支持農村幸福院項目管理工作的通知》下發資金10億元，支持3.33萬個農村幸福院項目建設。有學者建議，“聯合設立以財政資金為引導、廣泛吸收社會資金進入、專業基金管理機構管理、市場化機制運營的老年文化創業扶持基金”[22]。本文同意這種看法，建議老人創業扶持基金設立范圍更廣泛一些，特別是要結合老人本身及當地地方性特色和優勢，從而取得更理想的效果。建議政府與民間組織設立用于老人能力貧困治理有關的專項資金，特別是教育、健康、參與能力培訓等基金。
第二，建立健全專門教育支持制度。通過老年教育消除老年人知識貧困，對于老人經濟社會參與能力貧困的治理具有重要意義。20世紀60年代，法國成人教育家保爾?朗格朗（P.Lenggrand）提出應通過終身教育提升老年人知識水平，得到聯合國教科文組織的首肯。1970年他的《終身教育引論》一書集中闡述了其思想理念，此后老年教育研究不斷推進。為有效發揮老年教育在治理老人能力貧困中的作用，建議以科學度量老年能力貧困為起點，把握其教育需求，進行針對性地設計教育模式，建立包括基礎文化、實用技術、健康、政策等知識教育內容的制度保障體系，并通過積極有效地培育和提升他們的知識吸收能力、交流能力及運用能力，進而轉化為實際的社會參與能力。
第三，建立健全專業老年能力貧困治理人才支持制度。城鄉尤其是農村貧困地區，通常普遍存在老年服務專門人才缺乏的問題，特別專門老年教育人才支持。建議建立健全更為靈活的老年服務人才管理機制，打通人才流動、使用、發揮作用中的體制機制障礙，使相關人才能夠在老年教育培訓、老年社區教育、新價值觀培育、知識技能掌握、就業信息交流等多種老年能力貧困治理目標中發揮積極作用，特別要注重多種形式的激勵制度，鼓勵相關人才深入農村進行農村老年能力貧困治理的綜合性和持續性的幫扶活動。
第四，建立健全社會資源整合制度。老年能力貧困治理需要多種社會資源的參與，所以應積極探索建立健全老人貧困治理服務資源的整合制度，使更多社會資源發揮獨特的優勢。借鑒國外做法，完善政府購買服務制度，通過購買專業社會工作服務介入老年精神救助。精神救助有利于受助者避免心理問題或心理疾病的發生、發展，恢復心理健康、塑造健全人格，重樹社會支持網絡的一切行動。[23]這對于貧困老人主體意識確立，提升老人社會參與能力具有直接意義。2014年《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》公布了《政府購買服務管理辦法（暫行） 》，其中基本公共服務內容中的公共教育、勞動就業、人才服務、社會救助、養老服務都與貧困治理服務具有一定關系，但還需要盡快形成正式立法制度，在我國推進積極老齡化戰略目標下強化和充實與老人能力貧困治理相關的服務內容。
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人口老齡化治理范文5
[關鍵詞]人口結構 人口問題 生育政策
人口問題始終是制約社會全面協調可持續發展的重大問題,以人的全面發展統籌解決人口問題,變人口壓力為人力資源優勢,為經濟社會發展提供持久動力,對于全面貫徹落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會和全面建設小康社會,促進人口與經濟社會資源環境協調和可持續發展,將會產生深遠影響。
一、遼寧與全國主要人口指標比較
(一)人口總量實現零增長與達到峰值時間。遼寧人口總量增長速度變慢, 1980年以來年均增長速度為0.85%,全國為1.11%。2008年人口自然增長率為1.10‰,低于全國3.98個千分點,僅相當于全國平均水平的20%左右。預計到2014年左右,遼寧總人口達到峰值4300萬以后將緩慢下降,這將預示著遼寧人口開始進入零增長,進而轉入負增長階段。全國將在2030年左右達到總人口高峰,遼寧總人口高峰比全國提前了16年。
(二)人口年齡結構。2008年遼寧0-14歲、15-64歲和65歲及以上人口占總人口的比重分別為12.03%、76.56%、和11.41%;而全國人口結構這一比例分別為19%、72.7%、8.3%。與全國相比,遼寧少兒人口比重較低,勞動年齡人口與老年人口比重較高。從人口年齡中位數上看,2005年遼寧為39.1歲,比全國高出了3.7歲。
1.人口老齡化
(1)人口老齡化速度。1953-1982年遼寧60歲及以上老年人口占總人口比重低于全國平均水平,1953年遼寧為5.72%,比全國低1.6個百分點,1982年遼寧為7.4%,與全國平均水平接近;而1990-2008年高于全國平均水平,2008年為15.47%,比全國高出1.46個百分點。可見,遼寧人口老化速度快于全國。
(2)老年人口比重與達到峰值時間。2008年遼寧60歲及以上老年人口為657.0萬人,占總人口的15.47%,預測數據顯示,2039年左右老年人口將達到峰值,總量將達1226萬,比重將達到30%以上。根據國家社科基金項目《中國人口發展戰略研究》的預測,全國65歲以上老年人口比例將在2050年達到最高峰值,為23.07%。遼寧老年人口高峰將比全國要早10年左右,程度也要比全國深。
2.勞動年齡人口
(1)勞動年齡人口比重。1953-1964年遼寧勞動年齡人口比重分別為55.06%與49.22%,分別低于全國平均水平1.34與3.59個百分點;1982-2005年遼寧高于全國平均水平,2005年遼寧為71.64%,比全國高出了4.2個百分點。2010年遼寧勞動年齡人口數量將達到峰值,為3270萬,預示遼寧勞動年齡人口從此進入負增長階段。
(2)勞動年齡人口結構。2008年遼寧勞動年齡人口中,15-24歲的占18.48%,25-49歲的占59.03%,50歲以上的占22.49%;而1990年分別為28.3%、59.62%與12.08%。2008年50-59歲的勞動年齡人口比1990年增加了10.41個百分點,勞動年齡人口出現了老齡化趨勢。2005年遼寧勞動年齡人口中位數為40.4歲,比全國高4.52歲。。
(3)人口負擔與人口紅利期。2008年遼寧人口總撫養比為30.62,全國為37.4,比全國低6.78個百分點,遼寧人口負擔比全國輕。根據筆者的預測,遼寧1982年進入人口紅利期,2022年左右遼寧人口紅利期消失。全國約在1990年進入人口紅利期,在2030年左右消失,遼寧的人口紅利要比全國提前10左右消失。
(三)人口性別結構
總人口性別比處于正常范圍內,出生人口性別比偏高。2000年、2005年遼寧總人口性別比分別為102.56、100.53。1990年之后出生性別比出現了偏高趨勢,最高值為2000年的112.8,但還是低于全國平均水平。2005年遼寧出生人口性別比為109.5,全國達到了120.5。
(四)人口文化素質
遼寧省6歲及以上人口平均受教育年限逐步提高,2008年達到了9.08年,是1964年的近2倍;一直以來遼寧的6歲及以上人口平均受教育年限均高于全國平均水平近1年。2008年遼寧6歲及以上人口中大專以上文化程度人口所占比重為11.00%,高于全國平均水平4.3個百分點。2008年遼寧就業人員中,74.9%為中學及以上文化程度,高中占13.4%,大學?？萍耙陨蟽H占11.73%;全國這一比例分別為80.4%、17.7%、6.91%。
(五)生育水平。生育水平是影響人口發展的重要指標,無論是對人口總量的多少,還是人口結構影響都是非常重要的。遼寧總和生育率在七十年代末就開始接近自然更替水平,之后持續下降,并長期低于全國平均水平。1979年遼寧總和生育率為2.15,全國為2.75;1990年遼寧為1.56,全國2.31; 2005年遼寧為0.98,全國為1.74.。遼寧自1990年以來的近20年總和生育率一直保持低于1.5。
(六)人口流動與城市化水平。遼寧城鎮化水平不斷提高,城鎮化率1990年突破了50%,而全國僅為26.41%;2008年為60.05%,比全國高出了14.37個百分點。流動人口數量增加,2000年第五次人口普查,遼寧共有流動人口648.22萬人,占全省總人口的15.50%。
二、遼寧人口問題的特殊性與緊迫性
(一)生育水平極低引發的人口自身發展問題
自1990年以來遼寧人口長期處于低生育水平,甚至達到了極低生育水平,保持低生育水平的壓力大大小于全國,但也引起了一系列人口自身發展問題。人口即將實現零增長,如果持續現在的生育水平,人口總量在未來一段時間將會減少,特別是少兒人口與勞動力人口數量減少,人口自身的可持續發展面臨挑戰。人口結構老化,老齡化速度快,程度深,十年后人口紅利將消失,老年人口比重不斷增長。
(二)人口問題所引發的經濟社會問題
1.勞動年齡人口變動與就業問題。遼寧自20世紀80年代開始,進入勞動年齡人口占總人口的比例較高“人口紅利”期,但就業問題卻非常突出,除經濟轉軌等社會原因外,勞動力人口數量多以及在總人口中所以比重大的人口結構,也是引發就業難的重要原因。根據預測,遼寧在2020年左右勞動力人口數量將開始減少,就業壓力將有所緩解;當前勞動力結構老化的趨勢已經顯現出來,這將降低人力資本的活力,甚至會出現勞動力短缺和不足。
2.人口老齡化與社會保障。遼寧人口老齡化速度非常快,且程度將日益加深人口老齡化而引發的社會經濟問題比全國要來得更早,更突出,更嚴峻,但遼寧經濟社會面臨人口老齡化的準備并不充分。遼寧社會保障體系并不建全,城鎮基本養老金缺口巨大,個人帳戶“空帳運行”存在著風險;隨著農村勞動力流動性的增強,農村老人子女數的減少,農村老年人的養老問題日益突出;隨著第一代獨生子女進入老年,空巢老年人數將進一步增多,社會養老服務矛盾將更加突出。
3.人口流動與產業結構。隨著遼寧城鎮化進程的加快,大量農村勞動力向城鎮流動與遷移,大規模人口流動將改變人口重心、經濟重心和城市體系結構,特別是產業結構與經濟發展模式。農業人口減少,非農業人口增多,1970年遼寧農業人口占總人口的70%,2008年為50.1%,農業人口與非農業人口基本持平,農業人口比1970年減少了20%;第一產業占國民經濟的總產值的比重不斷下降,第三產業成為經濟新的增長點,1970年遼寧第一產業占國民生產總值的16.6%,第三產業占16.8%,2008年第一產業占9.7%,第三產業占34.5%。
(三)人口與資源環境協調可持續發展問題
遼寧土地資源人均占有量較低,耕地后備資源不足,水資源相對貧乏。特別是隨著工業化、城市化進程的加快,資源利用、污染治理、環境質量等方面將帶來不容忽視的問題,如解決不好將嚴重制約經濟、社會的可持續發展。當前問題較為嚴峻突出的有兩個,一是阜新、朝陽北票等以等采煤采礦為主導產業的資源型城市,出現了主導資源瀕臨枯竭、經濟持續衰退、接續產業難以發展、生態環境急劇惡化、低收入和高失業長期并存等一系列重大問題,其生存與發展受到了前所未有的威脅與挑戰;二是包括錦州、阜新、鐵嶺、朝陽、葫蘆島5個地級市及沈陽市的康平、法庫兩縣的遼西北地區,自然環境惡劣,2008年水土流失面積為44%,特別是阜新、朝陽兩市干旱少雨,生態環境脆弱,城鄉基礎設施欠帳多,在城市供水、農村人畜飲水、交通通信,以及流域治理等方面都處于較低水平。
三、解決遼寧人口問題的對策
1.及早規劃進行人口生育政策調整。在繼續有效控制人口數量增長的同時,通過一定限度內的生育率調整,換取較為合理的人口年齡、性別結構,促進人口的健康可持續發展。遼寧自20世紀60年代以來生育率長期持續下降,特別是70年代末下降到更替水平以下之后,人口增長的勢能大為減弱。同時,人們的生育觀念也在不斷地發生變化,2007年遼寧省人口計生委“當代年輕人發展觀念課題”研究顯示,遼寧年輕人的理想生育孩子數僅為1.47個。但通過上文的分析,不難看出,盡管遼寧穩定低生育水平走在全國前列,可面臨的人口結構性矛盾卻比全國更嚴峻、更突出,老齡化與社會保障問題、勞動年齡人口變動與就業、人口遷移流動與產業結構調整升級問題等等,都已開始成為制約遼寧經濟社會發展的重大現實問題。從實際出發,適時適度地對現行生育政策進行微調,如在恰當的時候從目前的“雙獨夫婦生育兩個孩子”放寬到“單獨夫婦生育兩個孩子”,逐步過渡到普遍可以生育二胎。
2.統籌解決人口問題。實現人口計生工作思路和方法的轉變,加快建立完善人口計生工作長效機制,強化相關部門的支持配合。從人口素質提高、綜合治理人口性別比、應對人口老齡化、流動人口服務與管理等方面統籌解決人口問題。建立人口安全預警機制,通過定期人口普查與不定期的人口抽樣調查,人口與計劃生育專題調查等,及時發現人口發展中出現的新問題,及時制定相應政策;進行人口功能區規劃工作,依據各地區的地理條件、自然資源與環境、氣候特點,確立其經濟發展模式與產業結構,通過一系列政策引導人口合理流動與遷移、實現人口就業結構轉變,從而實現人口與資源環境實現協調可持續發展。
3.積極推進人力資源開發。遼寧勞動力非常豐富,2000年至今勞動年齡人口占總人口的比重都在70%以上,但遼寧的人力資源開發卻非常滯后,勞動力文化素質不高,高科技人員比重不高,就業問題非常突出。首先積極發展教育和職業培訓,提高勞動力文化素質與勞動技能,使人力資本結構適應于經濟結構變動;采取措施提高人力資源健康質量,比如推進公共衛生保健措施,加強勞動保護監察工作,提高居民生活營養等;政府要提供良好的制度環境,搞好勞動力市場建設,提高勞動力市場效率;加強勞動力市場監管力度,建立信息披露機制;建立合理的人才流動機制與激勵人才成長的報酬機制。
4.推動城市化進行產業結構調整。在推進城市化進程中,把城市的可持續發展目標列為首位,加大城市環境污染治理的力度,努力構建良好的社會治安環境和高度的精神文明環境。進行產業結構調整,使城市化與產業結構調整相互促進。優化第一產業結構,遼寧農業產業結構必須由以種糧為主和以種植業為主的傳統農業產業結構,向多元化、高級化的現代農業產業結構轉變;提升第二產業結構,改變以優先發展重工業的模式,由勞動密集型產業向資本和技術密集型產業轉變;積極發展第三產業,如金融、保險、通訊、不動產與物業管理、信息咨詢、社區服務業等,促進城市化進程。
5.建立覆蓋城鄉的社會保障體系。進一步完善城鎮基本養老保險制度,探求多種方式與途徑,逐步建立農村社會養老保險制度;建立社會養老保險機構,提供各種老年服務,形成以社會養老為基礎,家庭養老和社區養老為補充的多種養老保障體系。此外,逐步建立和完善其它社會保障制度,積極進行醫療保險改革,提高人民的醫療保障水平;關注社會弱勢群體,提供社會救助服務;保障人的生存權利,提高全民的社會福利,保進人的全面發展。
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人口老齡化治理范文6
近年來，隨著我國經濟的不斷發展，人口老齡化趨勢日益明顯，“4+2+1”結構的家庭數量日益增多，社會對養老服務的要求日益提高，傳統的機構養老已無法滿足日益增長的養老需求。當前城市、鄉鎮等社區建立了許多養老院、兒童福利院，這對家庭生活貧困或無子女老人、孤兒的生活帶來極大的保障。針對于社區養老方面，隨著老齡化社會的到來，老年人的生活需求、安全需求、尊重與生理需求、自我實現的需求等各方面的需求得不到有效的解決。目前我國60歲以上的人已達1.32億人并且每年3.2%的速度急劇增長。
一、社區養老現狀
我市已有60周歲以上老年人占全市總人口的17.8%，人口老齡化、高齡化的結構現狀已嚴重超過平均水平，因此，對我市的社區養老工作提出了更高的要求。如何解決好養老問題引起了市委、市政府的高度重視，2013年市政府出臺《關于加快社會養老服務體系建設的意見》，要求初步建立起與全市人口老齡化進程相適應、與經濟社會發展水平相協調，以居家養老為基礎，以社區服務為依托，以機構養老為支撐的城鄉社會化養老服務體系。同時以實現“老有所養”為目標，以發展老年福利事業為重點，積極探索城鄉養老服務新途徑，建立完善政府主導下的社會化養老服務體系新模。并把此項工作作為政府為民辦實事的十件實事之一，納入了政府工作日程，出臺了相關文件，成立了領導小組，制訂了詳細的目標任務。
二、社區養老存在的困難問題
（一）基礎設施相對薄弱。隨著人口老齡化進程的加快，我市老年人口數量越來越多，對養老服務的需求越來越高。目前，我縣的居家養老服務水平不高、規模不大、基礎設施薄弱、缺乏統一的運作標準、社會影響力不足等，不能滿足日益增加的養老服務需求，老年人的晚年生活缺乏保障，阻礙社區居家養老服務的順利發展。
（二）資金籌集相對較難。從目前的情況看，我市社區居家養老服務設施建設的資金來源主要是政府撥款、財政補貼、慈善捐助、福利彩票等政府投入，啟動了居家養老服務工作，成立了居家養老服務站，并開展了針對老年人的一系列服務，但因籌資渠道單一，社會力量參與的極少，致使社區居家養老軟硬件設施投入不足，設施不完善。所以，為保障社區居家養老服務的順利開展，必須拓寬融資渠道，保證資金來源，擴大服務范圍。
（三）服務項目和質量有待提高。由于居家養老服務還處于起步發展階段，盡管養老服務我們提出了較多的服務內容和項目，但實際上社區所支撐的服務項目還較少，服務面窄。如為老年人洗澡、上門醫療、康復、助餐等方面，很多服務項目還跟不上，而最需要服務的群體正是這些身體不能自理的老年人?！?nbsp;
（四）管理經驗不足。社區居家養老服務雖然在加速發展，但仍缺乏統一的管理和服務標準，管理水平低下，基本無經驗可循，無法充分整合社區原有資源，如充分利用社區休閑場地為老年人提供豐富多彩的集體娛樂活動，豐富老年人精神生活、充分利用社區閑置的人力資源，保障社區養老服務提供者的高素質和專業化。在各方面條件都不成熟的情況下，社區無法充分發揮管理優勢，充分整合資源，無法提供優質的社區居家養老服務。
（五）缺乏專業化的服務隊伍。目前，從事居家養老服務行業的人員普遍缺乏系統化和標準化的培訓，專業化程度低工資報酬低，導致許多專業人士不愿進入居家養老服務行業。社區居家養老服務人員的短缺和專業化素質低在一定程度上也限制了社區居家養老服務的發展。
三、社區養老對策建議
