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一、中國的人口老齡化的突出特征 1999年，我國65歲以上老齡人口占比達到6.96%，進入國際標準定義的老齡化社會。據2010年11月第六次全國人口普查結果，我國人口老齡化有如下幾個特點： 1．老年人口基數大 我國約1370536875人口中，60歲及以上人口數為177648705人，占13.26%，其中65歲及以上人口為118831709人，占8.87%。近1.8億的老年人口，這一數字僅低于中、印、美等五國的國家人口數。 2．老齡化、高齡化速度快、延續時間長 據查瑞傳等（1996）的研究，建國以來我國人口數經歷了一個從分布均勻的緩慢增長，到加速增長、急驟減少、補償回升、長期膨脹、大力人為控制、繼而減速增長，逐趨靜止的變化過程。總和生育率從上世紀50年代開始不斷增長一直延續到70年代中期，而后由于計劃生育政策的嚴格控制而下降，整體呈倒U型分布。2010年我國60歲及以上人口的比重相比2000年上升2.93個百分點，65歲及以上人口的比重上升1.91個百分點。由于50年代及以后出生的人口開始逐年進入退休期，如果國家生育政策保持現狀，人口老齡化現象至少在未來20年將迅速而持續地加重，一直到總和生育率開始降低的70年代后期出生人口進入退休期時才可能逐步緩解。同時由于死亡率的持續降低，人口高齡化的現象也日趨嚴重。據蕭振禹（2001）測算，從2001～2050年高齡老人(80歲及以上人口,下同)將以年均4.6%的速度增加，分別是60歲以上老年人口(2.5%)和總人口(0.4%)增長速度的2倍和11倍；人數將從0.13億增加到1億以上，占老年人口的比重由9%上升到25%。 3．空巢化現象嚴重 陳傳書（2009）估計，“中國城鄉空巢老人數量增長迅速，很多城市老年人空巢家庭的比例已超過50%。……1987年，在老人的家庭中，“空巢家庭”所占比例只有16.7%，而2000年上升到26%，預計到2030年，這一比例將達到90%”。據第六次普查數據，我國居住地與戶口登記所在的鄉鎮街道不一致且離開戶口登記地半年以上的人口高達261386075人，較2000年提高了81.03%。這部分流動人口大多處于勞動年齡，保守估計空巢老人的總量也是千萬數量級的?？粘铂F象在經濟不發達地區的農村尤為嚴重，安徽省阜陽市胡廟“27個村民組，5380多人中，外出務工者占了一半多，留下的都是老人。” 二、我國應對老齡化社會的特殊困難 1．未富先老 發達國家進入老齡化人均年收入一般是5000～10000美元，但我國1999年進入老齡化社會時才1000多美元。2010年城鎮居民人均可支配收入19109.4萬元，仍未達到發達國家進入人口老齡化時的最低收入水平；農村的情況則更為嚴重，人均純收入僅為3254.9元。城鎮與農村家庭的恩格爾系數分別為35.7和41.1。未富先老，使家庭對老年人的贍養能力，特別是對高齡、全部或部分喪失自理能力的老年人的贍養能力十分有限，需要政府與社會力量的介入。2010年，中央財政支出中養老保障支出10554.9億元，占中央財政收入的12.71%。當年離退休人員的參保人數僅為6305萬人次，分攤到人均為每年16740元。若維持這一人均的保障支出水平，將其覆蓋面擴大到當年近1.78億的60歲以上老年人口，則需支出近29797.2億元，占當年全國財政收入的35.86%。 2．經濟發展不均衡 城鄉二元經濟與區域經濟發展不平衡是我國的基本國情。我國農村經濟基礎薄弱，加之建國后優先發展城市，優先發展重工業，實行工農產品價格剪刀差的政策，農村發展長期遠落后于城市。2010年農村家庭人均純收入僅為城鎮居民可支配收入的17.03%，而農村居民人均純收入在土地聯產承包責任制的政策拉動效應消失之后一直沒有超過人均國內生產總值的增長速度。區域經濟發展不平衡表現為中西部地區的經濟發展水平落后于東部沿海地區，2010年我國西部地區城鎮居民家庭年人均可支配收入15806.49元，僅為最高的東部地區23272.83元的67.72%，而西部農村地區的年人均純收入僅為4417.94元，僅為東部城鎮的18.98%。2010年我國居住在城鎮的人口為665575306人，占49.68%；居住在鄉村的人口為674149546人，占50.32%，同2000年相比，城鎮人口比重上升13.46個百分點。城鎮人口比重的增長來源于兩方面的力量：一是城鎮化建設，二是農村向城鎮的人口遷移。城鎮人口的持續增加從另一側面形成了我國目前主要覆蓋城鎮的養老保障體系的支出壓力。從長遠來看，“共同富裕”要求彌合城鄉差別，均衡中東西部的經濟發展水平。基于社會正義，全國統籌也是我國社會化養老保障的發展方向。城鄉差別與區域差別的客觀存在，意味著目前集中于經濟發達地區城鎮的養老保障給付不僅需要應對老齡化的沖擊，還面對著巨大的擴面壓力。 3．歷史遺留問題 新中國成立之后，延續了民國政府部分退休制度并在此基礎上建立了區別所有制的社會化養老保障制度。該制度在期間遭受重大破壞，其負面影響一直延續至今。1969年財政部規定國營企業一律停止計提勞動保險金，退休工資等支出計入企業當年營業外支出。這一規定形成了計劃經濟時期我國養老保障制度的幾個重要特征：①單位負責養老，退休人員離崗不離單位，由單位支付其退休金直至死亡；②現收現付制，退休員工工資來源于當年企業的運營收益，沒有養老基金的積累；③高替代率，由于退休金是唯一生活來源，除了提高替代率外無法找到保障退休人員生活水平的其他辦法，在養老保障社會化改革之前平均替代率竟高達85%。計劃經濟時期的單位負責、各自封閉的養老保障制度不具可持續性，許多單位因為退休人員數量眾多而不堪重負，需要財政補助。從20世紀80年代開始，我國推進市場經濟改革，企業作為獨立的經濟主體自負盈虧。長期虧損的企業面臨關停并轉的命運，這從根本上瓦解了單位養老保障的基礎。但是，由于舊制度下既無養老基金的積累也無充分的個人積累，新制度的建設既要做好單位保障向社會化保障制度的過渡，保護舊制度下退休與已經工作多年職工的權益，又要實現養老金籌資從現收現付制向部分積累制的轉換，為新制度下繳納養老保險的在職勞動力將來的退休設立“做實的個人賬戶”基金。這一雙重壓力使得新制度建設初期就背負了沉重的歷史債務。在新制度運行的初期，由于社會統籌部分籌集的資金無法滿足當期退休人員養老金支出的需要，只能“借用”個人賬戶的資金，個人賬戶空賬運營，缺口隨著人口老齡化的加速越拉越大。1997年全國有5個地區養老保險基金收不抵支；1999年擴大到25個，缺口150億元；2010年底，中國個人賬戶記賬額1.9萬億元，其中做實賬戶僅2039億元，缺口1.7萬億元。世界銀行公布的一份報告中更預期，“如按照目前的制度及模式，2001～2075年間，中國養老保險的收支缺口將高達9.15萬億元。”#p#分頁標題#e# 4．養老基金保值、增值難 我國的資本市場發展不成熟，個人賬戶資金的保值增值能力堪憂。2012年3月，經國務院批準，全國社?；鹄硎聲軓V東省政府委托，擬投資運營廣東省城鎮職工基本養老保險結存資金1000億元，此舉被解讀為“地方養老金或將入市”。財政部旋即重申：“除可轉存定期存款或購買國家債券外，地方財政部門不得動用社會保險基金結余進行任何其他形式的直接或間接投資。”戴相龍指出：2011年中國基本養老保險基金結余的1.5萬億元，90%存入銀行，10年來，年均投資收益率不到2%，低于年均通貨膨脹率。個人賬戶資金的投資風險控制和投資收益能力提高之間的矛盾，在缺乏成熟資本市場配套的情況下只能優先考慮保值問題。 5．養老服務體系不健全 我國養老服務體系不健全，資源供給不足，養老服務水平不高，專業人員缺乏，產業發展滯后。裴曉梅（2007）在2000年從20,255個中國老齡人的潛在護理需求進行調查，報告指出大約1/3的85歲以及上老人需要日常護理。但是這種長期護理（LTC）在我國目前資源稀缺，價格昂貴。王康（2011）測算，2009年我國養老機構總床位數是266萬張，平均每100位老人擁有1.5張的床位，遠低于發達國家7%的水平。全國老年福利機構的職工人數22萬，取得養老護理職業資格的僅為2萬多人，服務隊伍素質較低，專業水平、業務能力和服務質量不能滿足需求。而且由于老齡產業投資大、盈利低、資本回收期長，致使大部分民辦老齡服務企業都面臨資金少、貸款難的困境，發展無力，難以形成規模效益。 三、公共政策評析與建議 1．養老金籌資模式轉換的公共政策 養老保險從現收現付制向基金積累制的過渡階段都會產生歷史遺留的隱性債務。在許多養老保險制度轉軌的國家這種隱性債務都曾超過體現為政府債券的顯性債務，甚至超過國內生產總值的200%。正視和準確估算隱性債務的規模，制定“償還”模式是新制度建立不可回避的問題。對社會統籌基金和個人賬戶實行分賬管理，并把在職職工的個人賬戶“做實”是實現制度轉換的基本要求。但統籌基金不能向個人賬戶借支，退休職工的養老金支付困難就會即時顯現。通過變現部分國有資產或發行“承認債券”彌補這一支付困難，是智利政府的成功經驗。但是2001年5月的國有股減持僅獲得140億元的社會保險基礎補充，卻使股票市值跌去1.5萬億，這140億元并沒有形成有效的個人賬戶積累，僅僅是緩和社會統籌的虧空缺口而已；同時，我國自1979年以來，除1985年外，其他年份均為赤字，公債風險近年來也廣泛受到關注，這一成功經驗無法簡單移植。 施建祥（2004）認為我國的國民儲蓄率不會因為現收現付制而產生“資產替代效應”，而且從當時較快的工資增長率推斷在未來較長時期內我國滿足“艾隆條件”，現收現付制可以實現代際資源配置最優，主張在從現實角度采用現收現付制為主的籌資模式。但是，現收現付制缺乏個人的繳費激勵，2005～2010年，遵繳率分別為90%、89.9%、89.5%、87.7%和86.5%，呈逐年下降趨勢。更為重要的是此觀點忽略了人口老齡化這一外生因素，養老金領用者的數量占比可預見地持續增大，而目前28%的繳費率已經沒有上升空間，現收現付制難以維系。據艾春榮等（2008）測算，我國居民儲蓄率在1978年后持續上升2006年達到36.13%，高儲蓄率從積極意義上說可以減少老年人的制度性依賴率，調低養老金替代率有可行的政策空間，從消極意義上說，高儲蓄率是一直困擾我國經濟發展，居民消費需求無法啟動的主要原因。 做實能夠保值、增值應對老齡化沖擊的個人賬戶是當務之急，目前借用個人賬戶資金彌補社會統籌支付空缺只是權宜之計，發展下去缺口只會越來越大。基于上述分析，筆者認為：①空賬運營的個人賬戶資金仍然需要部分國有資產予以填補。由于個人賬戶資金沒有即時的兌現需求，扣除社會統籌借支后的個人賬戶剩余資金可以形成各自獨立的基金的方式直接進入鐵路、煙草、石油、通信等具有壟斷性質的國有企業，借支部分由讓渡國家持有的股份補足。國家持股轉換為“社保個人賬戶基金持股”并沒有直接改變企業的公共性質。保險人在向個人賬戶繳費時可以選擇相應的投資方向，一方面，個人會更加關心這些企業的運行，降低這類國有企業所有權人虛化帶來的委托風險，有助于督促其提高運營效率；另一方面，這些企業的國有壟斷性質可以增強人們的投資信心，迅速提高遵繳率擴大覆蓋面，緩解社會統籌部分即時支付的壓力。②逐步縮小“區分所有制結構、區分政企的養老金給付制度”的歷史差異，逐步減輕財政向退休公務員的退休金支出壓力，實行并軌的統一的社會化養老制度。③適當調低社會統籌部分的替代率，注重發揮個人積累和家庭的基礎性養老功能。 2．鼓勵家庭養老的公共政策 敬老、養老是中華民族的傳統優良美德，除喪失或部分喪失生活自理能力的老年人之外，家庭養老亦是社會成本最低的方式。1996年頒布的《中華人民共和國老年人權益保障法》明確了老年人的合法權益以及子女和贍養義務人的責任。該法第十七條明確了贍養協議的法律效力，以促進家庭和睦，減少家庭糾紛，保障老年人合法權益，至2005年底已簽訂協議1300多萬份。筆者認為，法律層面的權益保障更多體現為事后救濟，而贍養協議簽定的基礎是“雙方平等自愿”，缺乏政策鼓勵。目前我國正在醞釀個人所得稅“以家庭為單位申報”的改革，其中遭遇的主要困難之一就是異地家庭聯合申報的稅收成本，這一問題的實質是以家庭為單位申報直接削弱了“代扣代繳”的基礎。以家庭為單位申報，仍然可以通過家庭成員分別申報年終匯總的方式，匯總申報時綜合考慮家庭對老年人的贍養支出稅前扣除，對空巢老人家庭子女的贍養扣除制定折算系數。這一稅式支出的方式可以鼓勵贍養人對老年人的家庭贍養，擴大贍養協議的簽訂范圍，更好地保障老年的人權益。 #p#分頁標題#e# 3．關于老年人就業的公共政策 農村低齡健康老人從事種植、養殖和加工業約占老年人口數的36.4%，城鎮繼續從事有收入工作的老年人占比5.2%，這是當前的經濟現實決定的，公共政策需要予以鼓勵。趙懷娟（2009）問卷調查了425個農村空巢老人的收入構成，其中排在第一位的是農業勞動收入占49.2%，其次才是子女供養占32.7%。據國家人力資源和社會保障部的抽樣數據來看，2011年求職人員中退休人員占比0.6%，比上年增長0.1個百分點，同時按年齡分組中45歲以上是唯一一組求職人數大于空缺崗位數的。2006年《中國日報》（ChinaDaily）社論中指出，全中國平均退休年齡為51.2歲，相比世界平均水平低了近10歲，中國可能提高退休年齡以緩解養老金支出壓力。提高法定退休年齡可以推遲養老金給付時間，縮短預期給付年限，但給付水平自然需要相應提高，并以失業率的提高為代價。筆者認為，老年人口就業應當區分性質，區別對待。對于社會養老保險覆蓋范圍內的退休人員在退取退休金的同時從事有收入的工作，應當將退休金收入計入勞務報酬總收入，確認適用的個人所得稅率，但退休金部分予以免稅；對于社會養老保障體系以外的老年人獲得的受雇工資薪金收入或其他積極所得，在確認計稅依據時，可以考慮按社會統籌的退休金給付標準加計扣除。 4．扶持養老產業發展的公共政策 廣義的養老產業是以老年人為對象，提供機構設施、服務及特殊商品的生產、流通，滿足其在物質、精神生活需求的經濟組織的集合。針對目前我國養老產業發展仍處于起步階段，筆者認為首先應當確立“以居家養老為基礎，以社區養老為依托，機構養老為補充”的養老服務體系，在保證機構養老需求的基礎上，重點發展社區養老服務。未富先老使得人們對于養老服務的需求彈性較高，而養老服務由于投資大、回報慢、盈利水平有限，除了政府應當承擔大部分投資責任之外，民間資本很難自發地投入，需要政府采用補貼、減稅等手段予以引導。日本的介護保險采用政府采購養老服務的方式，使得大量企業進入這一新興行業，甚至被認為是日本經濟的新興增長點。