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一、研究背景與問題提出 公共服務均等化是各國研究公共服務的重要理論指導，也是我國轉型服務型政府構建的重要理論依據。從國外的發展經驗來看，公共服務均等化理論應用得十分廣泛，在改革與完善公共財政體制、公共服務體系、整合社會資源、轉變政府角色及制定公共服務指標中作用顯著。從我國的實踐來看，公共服務均等化的理論被成功地運用到社會保障體制改革中，其中擴大社會保障覆蓋面，轉變政府角色，實現政府職能轉型等均是公共服務均等化理論的重要體現。養老問題作為公共服務領域的一項重要內容必然需要公共服務均等化理論的指導。目前，我國老齡化問題嚴重，20世紀70年代以來，中國人口年齡結構由年輕型快速轉變為老年型，進入新世紀后，中國人口老齡化速度加快，根據《中國人口老齡化發展趨勢百年預測》，“到2050年，我國老年人口的總量將超過4億人，占總人口的30%。我國老年人口在今后一個很長的時期內都會保持著很高的遞增速度，屬于老齡化速度最快的國家。”在人口老齡化的同時，老齡人口年齡結構也在發生變化，民政部社會福利和慈善促進司副司長王素英在第五屆全國養老院院長論壇上透露，截至2008年底，我國80歲以上的老年人已經達到1805萬，約占老年人口總數的11.29％。據我國人口專家鄔滄萍教授預測，到21世紀中期，中國80歲以上的高齡老年人將是現在的七倍，不少于八千萬人。其次，傳統的家庭養老受到家庭小型化的嚴重沖擊，代際分離的狀況也使得空巢老人的養老難以實現。再次，現有的養老服務模式難以滿足老人的養老需求。機構養老雖然減輕了兒女們的贍養壓力，卻滿足不了老年人在健康、安全、快樂和生活四大方面的需求，不利于提高老年人的幸福指數。另一方面，“未富先老”的基本國情決定，我國絕大多數老人還沒有能力支付機構養老的服務費用。迅速老化的人口結構使養老服務應接不暇，養老服務無法在短期內得到有效滿足。綜上所述，養老問題的解決迫在眉睫。綜觀國內外的實踐經驗，公共服務均等化理論在解決我國轉型期社會問題發揮了十分重要的作用。經驗啟示我們，實現養老服務保障均等化可以一定程度上解決養老問題。實現養老服務保障的均等化，既有利于緩解我國老齡化危機，使老年人健康養老得以實現，又能保障我國社會老齡階段的健康、穩定、持續發展，同時這一舉措的意義還在于增加了社會公眾對服務型政府的認可度與滿意度。 二、研究綜述 目前，公共服務均等化的研究已經形成體系，從其理論支撐、內涵、發展路徑等方面都有了較細致的研究。研究理論主要來自于自由主義理論、功利主義理論、經濟平等主義理論、羅爾斯的正義論、德沃金的資源均等理論以及阿瑪蒂亞•森能力平等論等。在其內涵界定上學術界還沒有達成一致，國外偏重于經濟學領域的研究，因此對公共服務均等化的界定集中于財政均等化。 國內學者普遍認為公共服務均等是一個相對的概念，存在機會均等、過程均等、結果均等三種不同觀點。劉尚希（2007）認為均等化的本質是機會均等，而實現的途徑是通過某一個層面的結果平等。主張以消費機會均等化實現享受服務結果均等化［1］。丁元竹（2007）認為，財政能力均等為實現消費均等、服務均等提供條件，根據國際經驗，財政能力均等化為公共服務均等化的基礎，為其實現提供均等的機會。在對國內學者的研究中發現，贊成這一觀點的居多。常修澤和安體富兩位學者認為均等化包含機會均等、結果均等和過程均等三重含義。安體富（2007）認為均衡是調節、平衡的過程，最后達到相等。而均等包括機會的均等和結果的均等，相比之下，結果的均等更重要。常修澤（2007）認為全體公民享有基本公共服務的機會與原則應該相等；結果應該大體相等；在提供大體相等的基本公共服務的過程中,要尊重某些社會成員的自由選擇權［2］。兩位學者同時強調，這里的相等只能是大體相等,而不是絕對相等。從公共服務均等化的實現路徑來看，主要包括以下幾方面內容：改革與完善公共財政體制、改革和完善公共服務體系、建立健全公共服務相關法律法規、建立健全公共服務監督機制。從公共服務涵蓋的領域來看，包括醫療、養老、住房、就業、教育等社會保障的各個方面。 養老服務作為公共服務的一項重要內容亟待解決。目前，老齡化危機已經影響到了社會發展的各個領域。養老問題的解決及養老方式的選擇已成為迫切需要解決的問題。養老問題受到國家和地方各級政府的高度重視，2005年成立專門針對老年人口、老年服務等的專門機構國家老齡委，隨后各地區設立省市級老齡委。隨著老齡化程度的加劇，從中央到地方的各級民政部門成立專門領導小組，由區（市）民政部門及老齡委有關負責人任組長，建立了由上到下的養老服務領導體系。針對機構養老、居家養老出臺相應的政策。目前，我國大部分城市均已建立起以機構養老和居家養老為主，以房養老、互助養老、老年公寓養老等新型養老服務方式為輔的養老服務體系，并制定相關政策規范，確立了建立養老服務全覆蓋的普惠型養老保障目標。 居家養老作為新興起的養老服務模式自提出時就定位于以政府和社會力量依托社區，為居家的老年人提供生活照料、家政服務、康復護理和精神慰藉等方面服務的一種服務形式。居家養老不同于機構養老，目前我國的居家養老服務主要由政府主導，依托于社區開展服務，各地紛紛建立“星光老年之家”，服務的形式包括上門服務和日托服務等，服務人員包括社區內4050人員，醫療護理人員和社區內專門負責老年服務的工作人員。近來，為提高服務水平，廣東省利用毗鄰港澳的優勢，積極引進香港社會工作先進理念和方法，探索完善專業化、職業化養老服務。為了擴大社會參與度，居家養老采取了政府、社會、社區等多方互動的機制，出現了養老服務由社會、社區或雙方合作提供服務，政府購買服務的模式。 從目前的養老服務保障模式老看，家庭養老和機構養老隨著社會的發展已經暴露出弊端，不能滿足當前的養老需求；同時，家庭養老和機構養老只能滿足部分老年人的需求，并不能實現養老服務的均等化。居家養老服務模式則是一種理性選擇：首先，基本居家養老服務能夠滿足所有老人的養老需求，實現養老服務均等化；其次，居家養老服務模式順應了社會的發展，可以作為一種一段時間內長期使用的發展模式。#p#分頁標題#e# 三、中國養老服務模式的選擇 通過前文的分析我們可以得出：實現養老服務均等化是解決養老問題、應對老齡化危機的重要途徑，而如何實現養老服務均等化又是擺在面前的一個重要問題。文章將以公共服務均等化的內涵為指標，對三種養老模式進行評價。從目前我國現有的三種主要養老服務保障模式來看，居家養老的服務模式最符合養老服務均等化的理念，是實現養老服務均等化的理性選擇，為解決養老問題的根本途徑。為使這一結論更為科學，文章又對居家養老服務的優勢及老年人的居家養老服務需求進行了分析，結果顯示，居家養老服務的優勢十分突出，并且愿意接受居家養老服務的老年人占到了79.47%。綜合以上三方面的分析，我們認定，居家養老服務模式是實現養老服務均等化的最優選擇。 （一）公共服務均等化視角下中國養老服務模式比較 目前，我國主要的養老方式包括三種，即家庭養老、機構養老及居家養老。面對巨大的養老壓力，哪一種模式最為有效值得探討。下面，文章將以公共服務均等化的幾點內涵作為評價指標來比較三種養老服務模式（見表1）。由表1可以看出，在政府財政方面，居家養老服務模式中所有老人都能享受到政府財政的支持，擴大了國家財政的覆蓋面，政府公信力達到了提高。而在機構養老和家庭養老中，政府財政只照顧到了一部分老人，有悖于公平和平等的原則。在政府角色方面，公共服務均等化理論強調服務主體的多元化，因此政府必須轉變角色，做好公共服務的掌舵者。居家養老服務模式充分體現了這一點，在居家養老模式中，政府一改“全能”的角色而成為主導者，與市場、社會共同協作。多方合作既避免了政府統包統攬的僵化模式，又防止了市場失靈帶來的問題，同時加入社會，調動了社會力量更利于社會的和諧發展。在受益者方面，居家養老的優勢十分突出。居家養老模式在設計之初就以保障老年人的基本養老為出發點，因此其服務的受益者為所有老人，而機構養老則有一定的局限性，免費入住只針對部分優撫或弱勢群體，大部分老人需自己繳納費用，且養老機構收取的費用超過了大部分老人的支付能力。因此，機構養老的受益者不多。家庭小型化及代際分離的現狀對傳統的家庭養老提出挑戰，很多老人因子女無暇照顧而孤獨終老。在均等狀況方面，從享受居家養老服務的起點來看，所有老人擁有同等的權利，因此，起點均等。在服務的層次、水平上作為公共服務的居家養老服務無差的向所有老人開放，做到了過程均等。另一方面，居家養老服務不存在城鄉差異，最終實現了結果均等。而其他兩種養老模式則不具備這一特點?？傊?，居家養老服務模式在促進養老服務均等化，促進服務型政府的構建中作用顯著，居家養老服務模式是實現養老保障的最優選擇。 （二）居家養老服務的優勢 居家養老與傳統的家庭養老與機構養老相比，有著十分突出的特點有優勢，下面將從三種養老方式的服務主體、成本、安全性、滿意度等九個角度進行比較，詳見表2。由表2可以看出，居家養老能夠滿足老年人多樣化需求，提高老人生活質量，服務更加經濟符合老年人的消費能力。另一方面，能為主要照顧者提供支持，減輕體力和心理上壓力，使服務者和服務接收者都享受最大化的福利，同時，符合了養老服務均等化的要求。 （三）中國老年人對居家養老服務的需求狀況 截止到2009年底，我國60歲以上老年人達到1.67億，占全國總人口的12.5%［3］。民政局的最新統計數據顯示，到2010年我國的老年人口已有1.69億［4］。中國老年人口不斷增加（見圖1），龐大的老年人口基數客觀上刺激了我國養老服務需求的發展，老年人對養老服務的需求呈現日益增長的趨勢。 從對家庭養老及機構養老的需求來看，家庭小型化、空巢化使老年人家庭養老的意愿收到客觀限制。同時，老年人入住養老機構的意愿比較低。機構養老需要老年人離開家庭，居住到特定的養老機構中去，這違背我國傳統的文化觀念以及老年人的鄉土觀念，不符合老年人的養老意愿，限制其養老功能的發揮。老年人在觀念與意愿上還沒能接受機構養老，《中國城鄉老年人口狀況追蹤調查》的相關數據表明，僅有16.1%的城市老年人愿意入住養老機構，而農村地區接受機構養老的老年人比例為15.2%，與2000年首次進行的《中國城鄉老年人口狀況一次性抽樣調查》相比，老年人對機構養老的接受度呈現下降的趨勢（見圖2）［5］。 由此可見，居家養老成為一種趨勢。在國家政策的大力支持以及倡導下，居家養老服務的發展仍取得了一定的成就，居家養老的服務需求得到進一步的釋放。一般而言，在一個國家的總人口中95%的老年人會選擇居家養老［6］。全國老齡委的《我國城市居家養老服務研究》報告指出，目前，我國85%以上的老年人有享受居家養老服務的意愿，僅有6%到8%的老年人有入住養老機構養老的意愿；報告還指出我國老年人對居家養老服務的現實需求很廣泛，僅城市居家養老家政服務以及護理服務的市場規模已經超過700多億，2010年達到1300多億，到2020年將超過5000億元［7］。《中國城鄉老年人口狀況追蹤調查》數據顯示，城市老年人對熱線服務的需求上升了6.1個百分點，對老年飯桌（送飯）等服務的需求上升了3.5個百分點［8］。這些數據表明我國居家養老服務的市場需求以及潛在需求是巨大的。 根據華北電力大學社會調查研究中心2011年關于我國城鄉居家養老服務調查，我國老年人對居家養老服務的需求較大，如表3所示，其中有居家養老需求的老年人占總人數的79.47%。為進一步證實這一結論，又分年齡段、性別和城鄉進行了描述分析，需求的分布情況如下表3所示，從表中可以看出，不同年齡段老年人的對居家養老需求差異不大。并且，與80歲以上的高齡組老人相比，60到80歲低齡組老人的居家養老需求較大，這說明居家養老服務的發展存在很大空間。從性別角度來看，差異性不顯著，均為78%左右。從城鄉來看，城鎮的養老需求略高于農村，但城市化進程的推進，這一差異將被削弱?？傮w來看，老人對居家養老服務的需求較大。政府應該加大對居家養老服務的扶持力度，大力發展居家養老這一公共服務，逐步滿足老年人對養老公共產品的需求。#p#分頁標題#e# 雖居家養老服務需求日漸增多，但目前居家養老的服務覆蓋率還不高，不能滿足老年人的需求?！吨袊青l老年人口狀況追蹤調查》指出在居家養老服務發展尚比較薄弱的農村地區，僅有8.2%的老年人享受到居家養老上門服務，家政服務的滿足率僅為6.8%，農村絕大多數老年人缺乏獲取居家養老服務的途徑?！吨袊青l老年人口狀況一次性抽樣調查》的數據（見圖3）從具體的服務項目方面表明當前我國居家養老服務的供求數量的失衡，享受率遠遠低于期望率，由此可知，目前總體居家養老服務的供給遠遠低于需求。綜上所述，居家養老服務保障模式集均等性、優質性、需求性于一體，是目前解決中國養老問題的重要選擇。 四、發展居家養老服務保障的路徑分析 居家養老服務的發展路徑上可以分為三個階段，即基本居家養老服務發展階段、中級居家養老服務發展階段及高級居家養老服務發展階段。目前，對于基本居家養老而言，其具體發展策略如下所示： （一）政府轉變角色，找準角色定位 實現養老服務均等化首先要轉變政府角色。第一，在發展居家養老服務的過程中，政府要準確定位，作為養老服務的主導者，而不是服務的直接提供者；第二，政府要做好整體規劃，制定相關的法律法規，宏觀把握居家養老服務的總體發展方向；第三，減少政府對居家養老各項具體服務運作的干預，鼓勵居家養老的服務進行產業化發展，保證居家養老服務保障體系的良性運轉。 （二）推廣政府購買基本居家養老服務 養老服務均等化強調國家財政的公平利用，即每個人都能享受到政府的財政支持。政府購買是一種轉移支付的策略，以一種最為直接的方式將資金合理配置，避免了資金流轉過程中出現的不公平現象，保證了資金的合理利用。政府可以通過向老人發放居家養老服務券、設置社區居家養老服務點等多種形式開展服務。政府買單的形式基本上等同于老人免費享受基本居家養老服務，這一做法切實保證了養老服務的全覆蓋，同時實現了養老服務的起點均等。政府購買居家養老服務沒有城鄉的差異，避免了城鄉二元體制的束縛，因此，也體現了居家養老服務推行的過程均等。政府購買范疇的居家養老服務均屬于基本服務，其內容相同，服務體制相同，這也保障了老人享受到了服務相同，在一定意義上實現了結構均等。當然，居家養老服務并不限于基本養老服務，還有更高層次的服務，這一問題將在以后的研究中逐步探究。 （三）提高居家養老服務質量 養老服務均等化不僅強調要實現養老服務全覆蓋，同時還要保證受益者享受服務的質量。要加強人力資源建設。為了提高居家養老服務質量,需要對服務人員按不同的要求進行專業知識和技能培訓，按培訓技能考核的等級從事相應等級的服務，做到持證上崗,實行職業資質和技術等級認證制度，不斷提高服務人員的專業化水平。同時，家庭成員作為居家養老服務的重要服務人員也要進行定期的培訓和教育，使家庭成員提供的照顧科學合理。此外，應重視志愿者的組織與管理，建立志愿者責任制，簽訂支援協議及誠信協議，保證志愿服務的質量，并將志愿者的服務以小時為單位存入時間銀行，一方面可以作為志愿者參與社會服務的憑證，另一方面，當志愿者需要服務時可以從時間銀行支取同等時間的服務。完善居家養老服務評估監督機制。首先，按照國際經驗，對老人進行健康評估并進行分類，不同健康狀況的老人采取不同的服務與護理；其次，對老人的需求進行評估，按照老人的需求及時調整服務內容及方式；再次，盡力居家養老服務質量評價、監督體系，可以引用其他行業的評估方法，同時注意評估、監督人員的選取，可以采用中介評估、監督的方法增加評估的客觀性和真實性。應借鑒發達國家的經驗,鼓勵社會力量參與社會福利評估,發展NGO性質的評估組織，逐步使評估人員納入國家的職業系列，促進養老服務評估向職業化發展。同時，政府應建立對評估的監督管理和投訴受理制度。除了監管外，還應建立激勵機制，激發居家養老服務各方的積極性，是服務充滿生命力和活力。 （四）形成多元化和多渠道投入的發展機制 在社會主義市場經濟體制下，一方面要堅持政府的主導作用，政府的財政支持和投入是居家養老實現的一個重要保障。國家應設立從中央到地方的居家養老專項資金，并對資金的運用進行合理監管，保證資金的保值增值。在社區為老服務設施建設方面予以扶持，即在用地、基建、稅收、信貸、再就業等方面制定出臺優惠政策和措施，將各方掌握的為老服務資源進行整合，通過政府的干預使各種資源發揮最大的作用。另一方面，居家養老服務是一項社會服務，僅靠政府的力量是不夠的，還要走社會化的道路。政府應允許、鼓勵并支持民間力量注入到居家養老服務中來，并將服務進行市場化運作，充分調動政府、市場和社會團體的力量，共同為居家養老服務的發展保駕護航。 （五）完善相關法律法規 養老服務的有效開展需要法律與相關政策作為后盾。發展居家養老服務必須制定相關的法律法規。首先，將居家養老納入社會保障制度當中，不斷完善養老保障制度及失業、醫療等其他社會保障制度；其次，就居家養老服務本身而言，建立健全監督、評價和管理制度，為居家養老服務體系的建立提供制度基礎；再次，總結國外及我國各地試點的實踐經驗，制定通行全國的居家養老標準，一方面使已經開展居家養老服務的地方有章可循，另一方面使為開展此項服務的地區免走彎路；最后，居家養老服務是一項社會服務，雖然依托家庭，但單純依靠道德的力量難以進行有效的約束，必須制定相應的法律，為居家養老服務的有效開展提供法律保障。