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論述行政監督的作用范文1
【關鍵詞】依法行政；行政管理；執法；業務指導
一、檔案行政管理職能沿革
在計劃經濟時期，檔案行政管理應用的主要手段就是指令性的業務指導，檔案行政管理職能主要依靠行政命令得到落實。因此必須認識到在計劃經濟時期，指令性的業務指導模式有效推動了檔案事業的健康發展。在計劃經濟時期，雖然人們也將其叫做業務指導，但這種指導具有一定的強制特點，所以，在一定意義上可以這樣說，它就是法，就是命令，下級部門一定要遵從與執行，開展檔案工作與業務建設就是在行政命令的狀態下實行的，屬于強制執行。這一現象并不只是表現在檔案行政管理部門當中，而是計劃經濟時期所有行政機關都有的行政特點。當前社會主義市場經濟發展階段，不再適用政府行政管理的方式。要求淘汰指令性的管理做法，而實行依法行政。在這種變化當中，檔案部門處于改革的前沿。隨著指令性管理逐步轉變為依法行政，及時出臺了《檔案法》，在法律上明確了檔案行政管理部門轉變管理職能的重要性與準確定位。隨著當前推行依法行政，檔案行政管理職能在模式上實現了轉變，不再依賴計劃經濟時期的指令性業務指導而轉變為社會主義市場經濟時期的依法行政為主。行使檔案行政管理職能的部門，也不再規定為一個單獨的部門，而成為業務指導與法規兩個部門。但在傳統思想與習慣的作用下，這種轉變還沒有完全落實到行動當中，特別是在當前的基層，依然實行著指令性的業務指導這種管理做法。
二、法定的檔案行政管理職能簡釋
依據《檔案法》第六條“縣級以上地方人民政府的檔案行政管理部門負責管理本地的檔案事業，同時具有指導與監督當地機關、團體、企業事業單位檔案工作的責任。”從中可以明確，檔案行政管理主要針對的是社會檔案事務，但不是管理實體檔案或檔案工作。也就是說這種管理主要是管事而不是管理一個單位一個部門，更不能管理當中的某一個人。也可以這樣說，檔案行政管理主要負責與檔案工作有關的工作和事。而管理不重視結果，重點關注的是管理過程。在以前的檔案管理工作中，檔案工作只是重點指導一個系統一個單位的檔案管理工作，認為提高檔案工作人員水平，使其能夠做到科學管理內部檔案實體，而沒有認識到行政管理的主要職能是什么。所以檔案行政管理部門工作面臨著大量的困難，雖然也做了大量的服務工作，但卻得不到相關部門的認可。
三、如何才能做好檔案行政管理工作
（一）檔案行政管理必須依法行政。
在行政管理過程中要求首先做到依法行政，檔案行政管理也適用于這一點。在依法行政過程中，當中的依法包括《檔案法》，但還包括關系到檔案事務的一切法律法規。《檔案法》具有核心地位，檔案行政管理部門在開展工作中首先要遵守《檔案法》，但需要提出的是，其中的內容和要求原則化嚴重，不具備明確的操作措施，所以在實行檔案行政管理過程中，就不可避免地應用一切關系到檔案事務的法律法規，只有做到上述這些，才能順利開展各項工作，才能使檔案行政管理收到較好的效果。有統計數字顯示，在河南省與“檔案”有關的法律法規就有17部之多。這些與檔案管理有關的法律法規全部適用于檔案行政管理工作。在實際開展檔案行政管理工作中發揮這些法律法規的作用，可以有效解決檔案實際管理過程中出現的“不到位”問題。
（二）檔案行政管理必須遵循分級管理的原則。
依據《檔案法》要求，檔案行政管理要實行“統一領導，分級管理”，同時明確指出了不同檔案行政管理部門的工作職能與權限。所以，在實際檔案行政管理工作中一定要依據法律規定去落實，不然就有可能出現“越位”現象。如在實際工作過程中，在業務考核指標中把村級建檔工作下發到各級檔案管理部門，如果縣級檔案管理部門將其理解為一項重要的檔案管理工作，要實行親自入村開展指導與幫助，但其實這種做法不符合上述管理規定，沒有遵守自身行政管理職能的規定，屬于管理中的“越位”。而應該采取的做法是，以《檔案法》和《村民委員會組織法》為基礎，對鄉鎮、民政部門的檔案機構工作進行指導與監督。也可以這樣認為，在實際開展檔案行政管理過程中，要以《檔案法》為主要依據，同時結合與檔案管理工作有關的法律法規開展規范性管理。真正做到分級管理，實現對檔案管理部門的指導與監督工作，做到這一點，檔案行政管理工作就不會出現“越位”現象。當前，很多檔案行政管理部門都設置了業務指導與法規科，業務指導部門不適宜再沿用當前名稱，而可以稱其為“檔案管理指導處與檔案指導處”，主要負責檔案行政指導、行政獎勵、培訓、宣傳教育等工作，不擁有強制性行政職能。法規處（科、股）履行檔案行政監督檢查、行政處罰、行政執法監督等職責，負責制定檔案業務標準、規范、政策等，主要行使強制性的行政職能。
（三）增加機構，加強內部監督。
加強內部監督是保障依法行政，切實履行法定職責的必要環節。在條件允許的情況下，應增設檔案執法處（科、股），或者統稱“檔案執法隊”，專門履行強制性的行政職能，其中，對查處違法案件沒有決定處置權。法規處（科、股）則主要履行檔案行政監督、審批檔案執法隊查處的檔案違法案件、制定業務標準等職責，履行對同級檔案館和下級檔案部門的行政監督檢查、查處檔案違法案件和行政監督等職責?！皺n案管理指導處（科、股）”履行檔案行政指導等非強制性的行政職能。
【參考文獻】
[1]楊凱.淺議轉變檔案行政管理職能的動因[J].檔案管理.2013(01).
論述行政監督的作用范文2
全市大規模的合同培訓已經很多年沒有辦了。這次我們非常榮幸地請到了省工商局的合同監管專家來給我們講課。為了增強大家對合同工作重要性的認識，在專家講課前，我再作些強調。
我分管合同工作已經一年，對合同工作也常常作些思考。八十年代的合同工作轟轟烈烈，那時我剛進工商，大家都以從事合同管理工作為榮。九十年代的中期，合同工作響聲開始減弱，現在則很難聽到合同工作的聲音了。2003年，省局合同工作的動作很大，一鳴驚人，轟動全國。近兩年，蘭溪的合同菜、訂單糧深受社會各界的歡迎和好評，也引起新聞媒體的廣泛關注。但這些成就仍掩蓋不了我們基層工商合同監管工作弱化的現狀。
有兩個認識上的問題需要我們統一思想：
第一，市場經濟條件下還有沒有必要對合同進行行政監管。隨著市場經濟的發展，合同作為市場主體經營的一種手段，越來越自主化、自由化，所以，有不少專家、學者的觀點偏向于契約自由，合同“意思自治”，不主張合同的行政監管，這一種觀點也影響了不少人。但是，我們都知道，目前市場經濟體制還不完善，許多問題正在進一步探索之中，而在很大程度上，合同的問題更多了，更復雜了。所以，本資料權屬文秘資源網，放上鼠標按照提示查看文秘寫作網更多資料合同法賦予工商部門管理合同的職責義務只是有所變化，而不是不管，這是非常明確的。
第二，合同管理工作還重不重要。從目前的狀況看，認為合同管理不重要的思想還在一定程度上存在。我們有許多工作僅僅停留在表面，沒有深入下去，合同工作排不上位置，這就是意識在行動上的體現。法律和行政法規賦予工商監管合同的職責是非常明確的：依據法律、法規所賦予的職責，對經濟合同行為及有關事項進行指導、監督、檢查和處理。合同監管的日常工作有：組織實施合同行政監督管理，開展合同指導服務，負責辦理企業動產抵押登記管理，對拍賣企業實施的拍賣活動進行監督管理，組織指導企業以“守合同、重信用”為主要內容的建設企業信用活動，調解合同糾紛，監督合同格式條款，查處利用合同進行的違法行為。工商監管合同的職責與計劃經濟時代相比，是有了一些調整。法律調整合同行政監管職責是在市場經濟的規律基礎之上作出的，符合客觀經濟規律的發展。但這些職能的調整，并不意味著合同管理不重要，在行政監管方面，我們工商仍然有不可推卸的責任，而且責任仍然重大。當社會上出現合同方面的重大事件時，政府和老百姓總會說，合同是工商部門管的。
這些年來，隨著工商管理監管合同職責的調整，對合同管理重要性認識不到位的情況下，我們痛心的看到合同監管工作的逐漸弱化：監管人員從多到少，從專職到兼職，合同專業能力降低，專管領域在萎縮。鄭宇民局長在2004年1月召開的全省局長會議上就指出：合同監管是工商的專業職能領域，是不可以由其他部門替代的。離開了專管領域，就丟掉了工商的飯碗。鄭局長的論述充分說明了合同監管工作的重要性，也表達了各級領導對強化合同監管工作的迫切希望。
對今后的合同監管工作，我提出以下幾點要求：
第一，轉變觀念，重新審視、正確定位合同監管的作用和地位。
在市場經濟的發展過程中，我們浙江清醒地認識到在市場經濟體制下適度合同行政監管的必要性、重要性，出臺了《浙江省合同行為管理監督規定》這部地方性法規。通過三年的實踐，特別是對銀行消費貸款合同格式條款的成功備案，合同監管工作對促進市場公平競爭、維護正常的經濟秩序、維護社會公平和穩定作出了應有的貢獻；同時，表明浙江在合同行政監管上獲得了良好的發展空間，成為新形勢下探索合同管理的先導。這些合同監管實踐，為今后國家完善合同法律制度提供了重要的實例和參考依據。
第二，合同監管工作大有作為。
銀行格式合同備案也讓我們實現了對壟斷性公用企業的有效監管。壟斷性公用企業，包括電信、郵電、供電、供水、銀行、保險等行業，是我國改革相對滯后的領域。在這些行業，經營不規范、損害消費者權益等問題比較突出，老百姓意見很大，多年來一直是社會熱點、焦點問題之一。對這些領域，由于缺乏必要的法律依據和手段，一直也是工商行政管理部門監管上的一個薄弱區域。對這些領域監管方式上的突破，讓我們在強勢市場主體和弱勢消費群體之間找到了一個很好的平衡杠桿，真正發揮了工商部門合同監管的作用。
除了合同格式條款備案之外，抵押登記管理、組織指導企業“守合同、重信用”、拍賣監管等工作也有很多內容等待我們去挖掘。只要我們肯動腦筋，敢作敢為，我們的合同監管工作照樣大有作為。
第三，服務大眾是我們義不容辭的職責。
合同監管是具有中國特色的一種行政監督管理制度，目的是為了維護社會經濟秩序和國家利益、社會公共利益。
論述行政監督的作用范文3
（一）行政規范存在諸多問題
行政法是行政主體實現行政管理的依據，更是控制行政權力，保障公民權利與自由的法律。行政法中不乏制定程序嚴謹、內容科學、層次較高的行政法規、規章，更有數量眾多、內容具體的規章以下的規范性文件。社會迅速發展，立法相對滯后，行政規范性文件正是在這種背景下而出現的。行政規范，一方面對立法內容作出了具體規定，使得法律具有了可操作性，另一方面，也填補了立法空白，使得一部分行為有“法”可依，在一定程度上滿足了社會的需要。但是，不可否認的是，行政規范在實際的運作中出現了諸多問題，主要表現為：一是行政規范的制定主體混亂。行政規范的制定主體應該是依現行法律的規定，但實際上各個不同種類、不同級別的行政機關，甚至一些具有行政管理職權企事業單位和社會團體，也紛紛出臺具有行政管理內容的規范性文件。二是越權違法現象嚴重。有些行政主體片面追求本部門利益，隨意擴大部門的權限，出現了上下級行政主體之間行政規范性文件越權，同級行政主體之間的越權。三是缺乏嚴謹科學的制定程序。行政規范基本無制定計劃可言，有的機關甚至根據某領導的一句話、一個批示、便“炮制”一個規范性文件，沒有進行充分的論證，沒有廣泛征求意見，便草草出臺規范性文件。通常是哪方面出了問題就加強哪方面管理，就出臺哪方面的文件，疲于應付、被動制定，統籌規劃、科學決策成為一句空話。像這樣制定程序有瑕疵的規范性文件，缺乏科學性，質量不高，有的出臺不久就被多次修改甚至“夭折”。四是規范內容違法的情況比較常見。行政法本應是一部控權法、服務法，但受封建文化傳統、“官本位”和“義務本位”等文化的影響，有些行政規范性文件隨意性比較大，濫設行政處罰權、行政許可權、行政收費權，限制公民的權利、增加公民的義務的情況時有發生。另外對自身利益最大化的追求在制定行政規范性文件過程中廣泛存在，這些現象損害了政府機關的形象、公民權益和公共利益。
（二）加強對行政規范審查監督的必要性
縱觀對行政規范合法性審查的幾種監督方式，公民只有立法監督建議權，司法監督中排除了對抽象性行政行為的可訴性，社會監督的效果不明顯，實踐中，運用相對較多的當屬行政復議中提起的對行政規范的附帶審查。加強對行政規范性文件的審查監督，主要是基于以下幾個方面的需要：首先，維護行政相對人合法權益的需要。在社會生活中，法律、行政法規往往規定得比較原則，行政規范往往是行政機關對行政相對人作出具體行政行為的依據，也就是說，行政規范往往對相對人的合法權益產生直接的現實影響，加強對行政規范的審查，有利于保護行政相對人的合法權益。其次，促進市場經濟健康發展的需要。市場經濟是法制經濟，市場經濟的健康發展離不開法律的保障。市場經濟的運行，要求參與者誠實信用，維護良好的競爭秩序；要求政府提供公平的市場競爭環境，對違反市場經濟順利運行的行為作出制裁。行政規范由于制定主體混亂，存在著部門越權制定行政規范、違法設定行政許可、保護不正當競爭等不利于市場經濟健康發展的現象，因此，有必要加強對行政規范的合法性審查。再次，限制被濫用的自由裁量權的需要。這主要是針對行政規范存在的諸多問題，加強對行政規范的審查，限制行政機關的自由裁量權，使得行政機關規范自己的行政行為，也使行政規范能夠得到公眾認同，并得到自覺遵守。最后，依法行政，建設和諧社會的需要。實現對行政相對人合法權益的保護，促進市場經濟的健康發展，限制行政機關的自由裁量權，促使行政機關依法行政，這是建設和諧社會的必然要求。由于行政規范在社會中存在著種種異化現象，存在著侵犯行政相對人利益、破壞市場經濟健康發展，行政自由裁量權濫用、破壞和諧社會建設等種種可能性與現實性現象，加強對行政規范的合法審查是必要且迫切的。
二、行政復議機關對行政規范審查的法律依據和審查方式
（一）審查的法律依據
我國行政復議法第7條明確規定了行政復議機關對具體行政行為進行復議時，可以一并對公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為所依據不合法的規定進行合法性審查，其中的規定是指國務院部門的規定、地方各級人民政府及其工作部門的規定、鄉鎮人民政府的規定。同時，將部門規章和地方政府規章排除在了復議合法性審查的范圍外。該條明確將行政規范納入行政復議審查的范圍。
（二）審查方式
我國行政復議法規定，當事人提出對行政規范性文件審查申請應當具備以下條件：第一，只能由行政復議的申請人提出。被申請人、第三人及案外人等都沒有提出審查申請的權利，不能成為申請主體。第二，前提必須是對具體行政行為的合法性申請復議時一并提出，申請人不能只對規范性文件單獨提出復議審查，復議機關也無權單獨以“規定”為對象進行審查。可見對“規定”的審查具有附帶審查的性質。第三，必須是公開頒布的規定。作為具體行政行為的依據必須經過規定程序向社會公開，告知行政相對人的權利和義務?？梢娢覈姓妥h機關對行政規范的審查是一種附帶審查。行政復議法同時規定了規范性文件的轉送程序，對于行政復議機關無權處理的規定，應當在7日內按照法定程序轉送有權處理的機關依法處理，有權處理的行政機關應當在60日內依法處理。需要注意的是，復議機關在轉送時，應該轉送到行政機關而不能是權力機關。有權處理的行政機關包括制定“規定”的行政機關本身和“規定”制定機關的上級行政機關。
三、行政復議機關對行政規范合法性審查存在的問題
行政復議法賦予行政復議機關對行政規范合法性的審查權，使得行政復議機關對行政規范合法性審查有了法定依據，相對人不能對侵犯其權益的抽象行政行為提訟，在行政復議程序中找到了救濟權利的途徑，維護了相對人的合法權益，使得對抽象行政行為的審查成為可能（盡管只是對部分抽象行政行為能夠附帶提起審查申請），具有積極的作用。對于此規定我們應當給予充分的肯定，但不可否認的是，這一規定在實際的運作過程中，也暴露出其理論上與實踐中的局限性，其主要表現有：
（一）審查范圍狹窄
行政復議法中規定可以附帶提起審查申請的行政規范性文件僅限于三種，不包含對部門規章和地方性規章的審查，也排除了對法律法規授權組織制定的行政規范性文件的審查。然而，這些規范性文件涉及的范圍廣，影響范圍大，并不排除這部分行政規范性文件違法的可能，但行政復議法卻未將它們納入審查監督范圍之內。此外，行政復議法中規定的是附帶審查，即只有對具體行政行為不服時才可以附帶提起對行政規范性文件的審查申請，相對人并沒有單獨提起審查申請的權利，這樣，離開了先前具體行政行為，公民、法人或者其他組織就無法對行政規范性文件的合法性提出審查要求，就造成那些違法的行政規范性文件得不到行政復議審查。
（二）復議審查方式僅限于附帶審查
除去上文中我們提到的附帶審查可能導致行政規范性文件的審查范圍狹窄這一弊端之外，或者，是否可以設想，對那些可能違法的卻不能得到行政復議審查的行政規范性文件，這樣的規范有時會鼓勵行政相對人去實施法律所禁止的行為，以此來使行政機關對其作出具體行政行為，從而實現對行政規范性文件提起復議的審查請求。但是，如果一個規范鼓勵人們通過違法的方式來實現對其監督，這就違背了行政復議法的立法宗旨。再者，按照現行法律的規定，如果行政相對人沒有對具體行政行為提出復議申請，那就無法啟動對行政規范性文件合法性的審查程序，或者，雖然對具體行政行為提出了復議申請，但沒有對所依據的相關行政規范性文件提出合法性審查申請，復議機關就不會對行政規范性文件進行審查，這樣就會使復議監督力度大大降低。同時，行政相對人對行政規范性文件的監督，在行政機關作出具體行政行為之后，而不能在行政機關尚未實施行政行為之前提出審查，這使得行政復議對行政相對人權利的救濟具有明顯的滯后性。
（三）行政復議的審查標準僅限于合法性審查，不包含合理性審查
在行政復議中，對于行政規范的審查是一種合法性審查，即審查其內容是否合法、制定程序是否合法、是否與上位法相抵觸、制定主體是否合法、是否擁有相應的權限，但對行政規范性文件內容的合理性是否能進行審查卻未作規定，這就降低了行政監督審查的力度，抑制了行政復議的糾錯功能，不符合法的一般精神。作為行政主體內部自我糾錯制度，行政復議必須最大限度地救濟和維護行政相對人的合法權益，深化行政監督，充分發揮行政監督及時、高效解決行政糾紛的優勢。
（四）對于審查的結果、形式和效力，行政復議法并沒有明確規定
行政復議法對于行政規范審查的結果、形式和效力沒有作出規定，法律效果僅僅針對具體行政行為。在行政復議中，如果有權機關認為作為具體行政行為依據的行政規范性文件不合法時，僅僅是以適用依據錯誤為由，決定撤銷、變更具體行政行為，或者確認具體行政行為違法，但卻很少對被復議的不合法的行政規范性文件進行處理。這種做法造成的后果就是不合法的行政規范性文件仍在合法地侵犯行政相對人的合法權益。
（五）違反了“自己不能做自己法官”的自然公正原則
行政復議是行政系統內部的自我糾錯制度，行政復議機關對行政規范性文件的合法性審查，實則是讓文件制定機關來審查自己或者其下屬機關制定的規范性文件是否合法。雖然我國實行規范性文件備案審查制度，但通常由各級人民政府的法制機構負責行政規范性文件的備案審查和管理工作，而復議事項一般由各級人民政府的法制機構負責。不難發現，備案機關與復議機關實則為一個機關兩塊牌子，復議機關在對已經自己備案的行政規范性文件進行審查時，不免想當然地認為經過自己審查備案的行政規范是沒有問題的，最終往往會維持被復議的具體行政行為和所依據的行政規范性文件，從而使對行政規范的復議審查流于形式。上述程序規定的缺失，“使得行政復議法所規定的這項美好的制度形同虛設，甚至偏離立法本意”。
四、行政規范審查制度的完善建議
行政復議機關對行政規范的合法性審查，其立法本意是為了實現對行政機關行政行為的監督，為行政相對人提供權利救濟的途徑，更好地維護行政相對人的合法權益，然而，這一制度在實施過程中存在種種異化現象。為了使這一制度能夠充分發揮其應有的功用，我們必須對其予以完善。
（一）擴大行政復議的審查范圍
從上文的分析中我們可以看出，目前行政復議對行政規范性文件的審查范圍過于狹窄，數量多、影響大的國務院有關行政決定命令、地方政府規章、法律法規授權組織制定的行政規范性文件應當納入到行政復議的范圍。同時，對于附帶審查導致的對可能違法的行政規范性文件不能納入到復議范圍的問題，最終應當通過對行政復議審查方式的改革來實現完善。
（二）消除附帶審查的弊端，完善復議審查方式
附帶審查方式導致的問題主要有兩個，其一是相對人對可能違法的行政規范性文件不能單獨提出復議審查申請，導致行政復議的審查范圍狹窄；其二是以具體行政行為的存在為前提，會出現鼓勵相對人故意違法以實現對行政規范性文件提出審查申請的目的。因而，完善行政復議的審查方式，學者們提出了相應的解決方案，具體論述如下：首先，不以具體行政行為的存在為對行政規范性文件申請復議的前提，應當賦予行政相對人對行政規范性文件的單獨復議申請權，并且存在事前救濟的可能。應當明確：行政復議作為一種行政監督和行政救濟程序，基本任務是保護公民、法人或者其他組織的合法權益。只要行政主體的違法或不當行政行為侵犯了公民、法人或者其他組織的合法權益，都理應納入行政復議的范圍。并且，從行政法治的基本原則出發，行政機關的職權行為都應當在法律的明確授權和約束之下，受到有效控制與監督，減少行政違法與不當行政行為，保證行政相對人的合法權益。行政規范性文件作為一種抽象行政行為，雖然作出之后不是立即對行政相對人產生直接的法律效力，但會在將來某一時間直接影響公民、法人和其他組織的權益，而且對社會的影響范圍又遠遠大于一次具體的行政行為；所以如果等到具體行政行為作出后，或者對行政相對人已經產生了實際損失，才能付諸復議制度實現權利救濟，這無疑是與行政復議的目的要求相違背的。其次，對行政規范的復議制度最終應當形成直接的附帶審查制度、直接的獨立審查制度和主動的職權審查制度。對于前兩種，即改變目前的間接的附帶審查方式，規定無論行政相對人附帶還是單獨就行政規范提出復議審查的申請，復議機關都應當直接適用行政復議法所規定的受理、審理和決定程序。對于第三種，其依據主要是行政復議法第27條，即復議機關在行政復議中，如果發現被申請復議的具體行政行為所依據的行政規范違法或不當，即使申請人沒有對該行政規范提出申請，也應當依職權主動地予以撤銷或變更，或者提請有權的行政主體依法予以撤銷或變更，而不能借口相對人沒有提出申請而拒絕對行政規范合法性進行審查、處理。鑒于行政復議機關與備案機關實為一個機構兩種職能的現狀，以及行政復議機關對下屬機關的官官相護，行政復議機關主動審查的現象少之又少，我們應當強化這一制度的實施。
（三）提高行政復議的審查標準
現行法律只規定了行政復議機關對行政規范的合法性審查權，而未規定對行政復議規范的合理性審查，然而，從上文的分析中，我們看到其實施效果并不理想，當務之急，我們應當完善行政復議的審查標準，既要進行合法性審查，也要進行合理性審查。對行政規范的合法性審查，主要審查行政規范性文件的制定主體、制定程序、內容是否合法，是否與上位法相抵觸等。對行政規范性文件的合理性審查，主要考察其制定目的、動機是否合乎公益和正常人的一般判斷，其設定的具體措施是否與實際情況相適應以及是否符合（即工具合理性，注重于判斷條文規定對公民經濟損益所造成的影響是否公平以及可以承受）和效率（即經濟合理性），平衡了不同方面的利益。此外，還應當衡量是否符合價值合理性，即規范性文件違背上位法的立法精神的情形以及規范性文件規定的內容與政府的職能定位或政治角色不相稱而產生的價值合理性問題，概括之，即為形式合理標準與實質合理標準。
（四）明確規定審查結果的形式和效力
規范性文件經復議機關審查后，處理結果一般分為兩種：第一，對于適用法律正確，且制定程序合法、內容適當的規范性文件，作出予以維持的審查結果；第二，對于行政規范性文件存在違法或不當的情況的，作出予以改變或撤銷認定，而對于其審查結果應當采取決定的形式作出。
（五）其他建議
對于行政復議中對行政規范的合法審查中出現的其他問題，例如“自己做自己的法官”有失公正之嫌，我們應當通過完善相關制度設計，發揮行政監督中上級行政機關更熟悉某一專業領域行政管理的情況，對行政規范性文件是否違法更容易鑒別這一優勢。另外，對于行政規范性文件復議過程事實上的遲延問題，應當落實第26條對行政規范性文件處理期限的規定；應當建立當事人的參與制度，為當事人提供表達意見的機會，加強對行政復議機關審查過程的監督，并明確行政復議機關不作為的處理措施。
五、結語
論述行政監督的作用范文4
論文摘要:本文通過分析國內外有關公共企業公司治理的主要理論及相關法律制度，從內部治理和外部治理兩方面來具體探索適合我國公共企業的公司治理法律制度。
一、前言
(一)研究公共企業公司治理法律制度的背景與意義
公司治理((Corporate Governance)起源于西方發達國家，盡管此相關的很多研究早已存在，但對于這一理論的系統性研究是20世紀80年代的事。1984年，英國經濟學家Bob Tricker在《公司治理》中首先論述了現代公司治理的重要性，并首先提了公司治理這個概念。在我國，公司治理研究起步于20世紀90年代。近年來，伴隨著社會經濟和公司制企業的迅猛發展，公司治理理所當然的成為了我國理論界的一個重要課題。
公共企業是指持續存在的、以為社會提供具有公共性質的產品和服務為主要經營活動的、且具有一定盈利目標、受到政府特殊管制措施制約的組織化經濟實體。對公共企業公司治理來自于對公司治理的演繹。而我國公共企業治理結構產生的獨特的背景，決定了其采取的治理機制重點與西方國家一般意義上的公司治理有所不同。在西方國家，產生公司治理問題的背景是上市公司股權大規模分散的條件下，產生了兩權分離的要求，并在實施兩權分離的情況下;廣大中小股東與大股東需要解決如何監督和獎勵管理人員為股東的最大利益服務問題。而我國目前的主要問題是絕大多數公共企業上市公司是國有企業或國有控股企業，仍然存在一股獨大的事實，即國有股作為具有絕對控制權的股東，仍在操縱上市公司。我國公司治理面臨的任務首先要解決通過金融市場向社會圈錢的問題，解決如何能使上市公司在市場上真正獨立，管理人員能獨立于大股東而為廣大的中小股東利益服務。市場經濟中公共企業的設立，是由于需要政府提供市場本身不能有效提供的、具有使用上“非排他性”的和利益上“非占有性”的公共產品，對市場供給不足或供給不夠有效的產品予以補充，由政府控制戰略性資源和為公眾提供服務。為了盡量減少公共財政資源浪費，就需要制定公共領域的具體法律來規范各種公共企業的組織結構和經營行為，并通過公共政策針對自然壟斷行業進行某些保護性和限制性的經濟規制，以保證社會目標的實現和保障公眾得到良好的服務并支付合理的價格;又要保證市場的公平競爭而不破壞市場經濟的效率。
(二)公共企業公司治理法律制度的邏樣框架
就我國公共企業的法律調整現狀看，分為三類:第一類是沒有進行公司制改造的或不是按公司制度設立的企業，主要由《全民所有制工業企業法》調整，本文論述的公共企業公司治理暫不涉及此類企業。第二類是已進行了公司制改造的或按照公司制度設立的企業，這一類企業由《公司法》調整。第三類是已進行公司制改造或按照公司制度設立并以上市的企業，這一類企業由《公司法》和《證券法》共同調整。因而，我國的公共企業目前呈現出由現行《全民所有制工業企業法》、((公司法》和((證券法》共同調整的狀況。然而這兩部企業法律都已不能適應我國公共企業公司治理的現狀，滿足我國公共企業企業公司治理發展的需求。
(三)本文的結構
“公司治理”一個內外相互彌補的系統工程，是治理結構和治理機制的有機統一。公司治理結構，就是基于公司所有權與經營權分離而形成的公司所有者、董事會和經理人員及公司相關利益者之間的一種權力和利益分配的制衡關系。治理機制主要包括激勵機制、監督機制和決策機制。公司治理過程按照公司治理權力是否來自公司出資者所有權與(公司法》直接賦予，可分為公司內部治理和公司外部治理。本文將簡單介紹目前關于公共企業公司治理法律制度的主要理論并從內部治理和外部治理兩方面來具體論述公共企業公司治理法律制度。
二、公共企業公司治理法律制度的理論
(一)政府有限理論
有限政府是指在規模、職能、權力和行為方式都受到法律明確規定和社會有效制約的政府。關于有限政府的理論在西方社會由來已久。荷蘭著名哲學家斯賓諾莎認為政府的權力源于自然法，并受自然法制約，這是權力應該受到束縛的較早闡述。洛克在《政府論》將有限政府的核心要素第一次提煉為一套知識傳統，認為政府的權力來源于人民權利的讓渡，并希望通過分權來限制政府的權力。有限政府論的經濟學淵源主要表現為經濟自由主義。亞當·斯密認為，市場是富有效率的，并且具有自我調劑的功能，政府不應當以自己的干涉行動來破壞自由市場機制的運行。這一思想逐漸從經濟領域被推廣到其他領域，由經濟理論變成了西方公家公共政策的基本指導原則。
國內學者對有限政府的冷靜的學理分析，主要的就包含在對自由主義的客觀分析中。李強的《自由主義》一書以專章討論了自由主義的國家學說，認為有限政府是自由主義理想的國家組織原則。臺灣學者張明貴的《自由論一西方自由主義的發展》把有限政府視為自由主義的基本觀念。施雪華在其博士論文基礎上發表的《政府權能理論》，主張政府的權力必須限定在某個界限內，不損害個人與社會的權力和利益。張賢明的博士論文《論政治責任一民主理論的一個視角》在論述政治責任的有限性時，也討論了政府權力的有限性問題。這些論述在公共企業公司治理領域依然值得借鑒。公共企業公司治理需要政府的干預和監督，但這種干預和監督不能是無限制的，而是合理的、有限度的。
(二)公共企業利潤合理化理論
從行為目的或動機來看，公司就是一個以營利為目的的組織，必然地是追求利潤最大化的。一般微觀經濟學將公司看作是等價于“理性人”的組織，從“理性人”到企業的利潤最大化目標，就必然決定了公司的存在和所謂的“社會責任”相背離。公共企業是具有公共性的經濟實體，具有公共性與盈利性雙重特點，既不同于政府這樣公共組織，又不同于所謂的非營利組織，更有別于一般意義上的公司。文章設想，在政府的法律規制和企業自身的社會責任的雙重作用下，公共企業是否可以用一個全新的“利潤合理化”理論來取代傳統的追求“利潤最大化”原則。實現利潤合理化，首先要肯定公共企業是追求利潤的。如果不以盈利為目的，必然導致了公共產品經營的效率低，供應數量少、服務質量差、資源浪費大、官僚主義嚴重等許多弊端陰。其次要強調公共企業的社會責任。公共企業在相當大的程度上占據了社會公共資源和公共政策的優勢，本來就應當承擔起比一般企業更多的社會責任和義務。強調公共企業的社會責任并不是否認企業的盈利性，而是企業利益、公共利益和社會利益的基本平衡，這已是國際社會的共識。第三，要確定一個合理的價格。一般來說，商品的價格必須以社會的合理成本為最低經濟界限;上限是商品的價格不能高到消費者或使用單位不愿購買的水平。在我國，公共企業大多從事在國內或一定地域內具有壟斷性的行業，為防止公共企業利用其特殊身份和壟斷地位任意提價損害公眾的利益，政府保留定價權調價權是必要的。對公共企業產品和服務的價格不能定得太高，而應該使一般消費者都具有支付能力。當然，也不可過低，以免造成企業負債經營、資源浪費或其他社會問題。
(三)利益相關者理論
據考證，公司應當對利益相關者負責的觀念最早出現于1929年美國經濟大蕭條時期。由當時美國通用電器公司的歐文·D·揚((OwenD Young)經理在一份演說中反映出來。他認為，不僅股東而且雇員、顧客和廣大公眾都和公司存在利益聯系，公司經理層有義務保護這種利益。而有關利益相關者概念的經典著作是3年之后由伯利和米恩斯共同出版的《現代企業與私人財產》一書。戰略競爭之父邁克爾·波特也提出了應該給予主要顧客、供貨商、職工代表在董事會發言權的主張。
對于公共企業來說，由于其提供的產品都是關系到國計民生、與千家萬戶日常生活密切相關的公共產品，因此公共企業的利益相關者包括企業職工、債權人和供貨商、具有壟斷性的公共產品的用戶、廣大納稅人等基于個體的利益要求，會更關心公共企業的經營狀況，所以引人利益相關者理論是公共企業公司治理的應然選擇。
三、公共企業公司治理內部法律制度
公司的內部治理主要包括內部治理結構和內部治理機制兩部分，分別構成了內部治理的靜態和動態兩個方面。本文關于公共企業公司治理內部法律制度也是從這兩方面來論述的。
(一)公共企業內部治理結構
公司治理最重要的部分就是公司治理結構，公共企業治理作為公司治理的延伸，當然也不例外。公共企業的治理結構狹義上是指，在公共企業所有權與管理權分離的條件下，投資者與企業之間的利益分配和控制關系;廣義上是指，關于公共企業組織方式、控制機制、利益分配的所有法律、機構、文化和制度安排。我國政府2003年機構改革的一項重要舉措是成立了國有資產管理委員會，其改革取向就是謀求解決我國公共企業的治理問題。其中，公共企業內部治理結構是指通過一種制度安排，合理地配置公共企業所有者與經營者之間的權利與責任關系。公共企業內部治理結構包含兩層制衡關系:一是企業內部股東大會、董事會、監事會三個主體的分權結構和內部制衡關系;二是董事會與總經理的經營決策權與執行權的分權結構和內部制衡關系。這兩層關系具體包括以下四個方面:第一個有者和經營者之間的委托受托經營關系;第二個是所有者和監事會的委托受托審計責任關系。第三個是監事會與經營者的監督與被監督的關系。第四個是董事會和經理層的經營決策與執行關系。
(二)公共企業內部治理機制
通說認為，公司治理機制主要包括激勵機制、監督機制和決策機制，但鑒于我國公共企業公司治理的特殊背景，其內部治理機制主要是指來自公司內部的監督，其大致可以通過以下兩大手段予以實現:(1)通過重構公司內部主體的權利義務關系，要求企業管理者在享受決策權的同時，亦肩負勤勉義務和忠實義務，并在違反時承擔相對應的責任;(2)通過把獨立于企業管理者的主體，加人到公司管理層架構中，參與民主管理、決策和監督。例如:讓職工有更多的機會參加董事會和監事會，使董事會的決策在體現股東利益的同時，亦能兼顧職工的利益。
建立監督機制不僅是解決委托問題的重要途徑，同時，有效的監督將降低信息不對稱的程度，也有利于“內部人控制”問題的解決。監督機制有內部監督機制與外監督機制之分。其中內部監督機制主要應包括。
(1)組織監督。國有企業通過改制，建立現代公司制，成立股東大會、董事會、監事會以構成權力相互分離制衡的法人治理機構，從而建立起對人行為進行監督、考察的組織體制。
(2)人自我監督。通過人個人持股，設立資產增值獎和人風險抵押金等措施使人個人利益與企業利益一致起來，促使人加強自我監督。
(3)高級管理人員監督。通過高級管理人員持股，促使他們積極主動地對人進行監督和相互監督。
(4)企業職工監督。通過職工個人持股，促使全體職工與企業同生死、共命運。同時，為保護其自身利益，他們會積極地監督人和高層管理人員。
(三)內部治理結構與內部機制的互動
公司的內部治理機制是通過公司內部結構發生作用的。完善的公共企業內部治理結構有利于發揮公司治理機制的作用。提高公共企業的績效.實現企業價值的最大化，從而實現股東財富的最大化。但是。由于委托沖突問題的存在。公共企業同樣存在企業管理者的目標往往與股東財富最大化目標相背離。是否能真正保護股東利益已成為衡量管理層業績的基準，也成為反映公共企業內部治理結構完善程度的一個重要指標。但是在我國，公共企業內部監督與控制機制不完善。從我國公共企業現有的實際情況來看，董事會和監視會均不能充分發揮其應有的作用。第一，董事會獨立性不強。從形式上看，公共企業上市公司已經形成了“三會四權”的制衡機制，即股東大會、董事會、監事會和經理層分別行使最終控制權、經營權、監督權和經營指揮權。但實際上，由于股權的高度集中，公眾股東的分散，董事會由大股東操縱或由“內部人”控制，比較難以形成獨立的董事會來保證健全的經營與決策機制。第二，監事會的作用有限。監事會作為公司治理中的內部監督力量，在規范董事、經理行為，維護股東利益方面應具有特殊作用。相比之下，我國公共企業比較重視董事會的作用，而相對忽視了監事會的地位。在我國，與董事會平行的公司監事會僅有部分監督權，而無控制權和戰略決策權，無權任免董事會或經理層的成員，無權參與和否定董事會與經理班子的決策。第三，股東大會尚不足以成為股東行使權力、參與公司治理的場所。在股權結構不合理和缺乏有效的法律制度的情況下，我國公共企業的股東(特別是中小股東)的利益很難得到足夠的保障。
四、公共企業公司治理外部法律制度
近年來，伴隨著全球化的浪潮，公司治理結構模式出現了一種新的趨勢，主要表現在:由“股東至上”向“共同治理”轉變。“共同治理”不僅要求企業有完善的內部治理結構，更重要的是突出了企業外部的利益相關者在企業治理中的地位和作用。
(一)公共企業外部治理結構
上文已經談到，公共企業內部治理結構是指通過一種制度安排，合理地配置公共企業所有者與經營者之間的權利與責任關系。相應地，公共企業的外部治理結構是指通過一種制度安排，實現企業職工、債權人和供貨商、具有壟斷性的公共產品的用戶、廣大納稅人等利益相關者的對公共企業的治理。以公共企業上市公司為例，我國公共企業的外部治理結構具有以下兩個特點:
第一，國有股一股獨大，流通股比例偏低。在我國，大多數公共企業上市公司由國有企業改制而來，國家處于絕對或相對的控股地位。國有股一股獨大的股權結構使得公共企業公司治理很容易出現以下幾個問題:首先在公司治理上形不成有效的權力制衡機制。其次，公共企業上市公司利用關聯交易操縱財務數據。第三，公共企業高級管理人員的行為不是以全體股東的利益為準，而是以本行業本企業的意志為準，嚴重損害了廣大中小股東和其他利害關系者的利益。在公司治理上體現不出權力制衡，更談不利公司決策的科學化。第四，公眾股股東(特別是中小股東)的利益沒有其代表者，來自出資者的約束嚴重弱化，許多上市公司在公司決策、信息披露等重大公司治理問題上經常出現不正常行為。
第二，缺乏完善的信息披露制度。公共企業公司治理信息披露從需求層次和受托責任上又可分為三個層次:一是經營者向董事會進行信息披露;二是董事會向股東大會進行信息披露或說明責任;三是公共企業向企業職工、債權人和供貨商、具有壟斷性的公共產品的用戶、廣大納稅人等利益相關者進行信息披露。
(二)公共企業外部治理機制
盡管公司內部治理機制在監督管理者方面已起到舉足輕重的作用，然而這種機制仍有許多不足之處。比如，我國的獨立董事制度多半是流于形式而已，獨立董事無論在時間上或在薪水來源上都很困難認真地履行其保護小股東的職責。鑒于此，發展公司外部治理機制，將可在一定程度上彌補內部機制的不足。
與前文相對應，公共企業外部治理機制在這里主要論述來自公共企業外部的監督，其目的是為了防止企業管理者在執行公司職務時濫用其權利。長久以來，公司外部監督一直有許多渠道。有些公司的外部監督，較著重于公權力的行政監督，有些則比較強調市場監督，包括資本市場、控制權市場、產品市場、要素市場(例如經理人市場、勞動力市場)等。
有效的資本市場可以對管理階層施加壓力，以保證公共企業的決策過程有利于各利益相關者。在公司經營不利時可以采取“用腳投票”的辦法對公司管理實施制衡。
發達的經理人市場可以甄別有能力和盡取的經理與沒有能力和不盡職的經理。經理人之間的竟爭能夠約束在職經理的“逆向選擇’，和“道德風險”，激勵他們為股東的利益服務。
競爭性的勞動力市場可以激勵經營者改善管理、提高公共企業的經營業績，充分發揮勞動者的積極性和創造桂，給予勞動者全面發展和潛能發揮的空間，留住人才。
由于公共企業大都是壟斷企業，產品市場通過替代產品供應商對企業施加壓力來實現的。
控制權市場主要是指通過收購兼并、資產重組等方式獲取公司控制權從而實施對公司的資產重組或董事會、經理層的改組變換，它是一個重要的外部激勵和約束因素。
(三)外部治理結構與外部機制的互動
與公共企業內部治理相對應，公共企業的外部治理機制也是通過其外部治理結構發生作用的。但是由于我國公共企業外部治理結構的種種缺陷，導致了其外部治理機制很難發揮作用。第一，流通股在公共企業上市公司總股本中所占比例有限，不流通的國家股粕法人股又高度集中，因此很難通過在二級市場購買流通殷獲得公司的控制權，收購和權爭奪沒有真正約束經理層。所以公共企業的控制權市場也難以形成。第二、我國目前的經理市場還十分落后，沒有有效地聘選機制，甚至沒有形成嚴格富有進取心、具備高素質的經理階層。這就導致了缺乏有效的經理人才市場。第三，作為大債權人的銀行由子受到種種限制，對公共企業實施的外部監控作用較小。而由于我國證券市場以散戶為主，新興市場不規范，機構投資者作用很有限。債權人對公司實施的監控作用小，機構投資者缺乏。這些就使通過資本市場對公共企業實行外部監督變得很難實現。最后，由于目前我國公共企業上市公司大股東、管理人員和董事的法律責任機制十分不健全，違規的私人成本很低。一旦出現大股東、管理人員和董事違規和違反公司章程的行為，有關法律和法規的處罰不足以起到警戒作用，特別是對股東的民事賠償力度坯遠遠不夠。而新聞輿論和社會公眾在監督過程中常常處于被抑制狀態，這種情況無疑不利于公司外部監督機制發揮作用。這樣就出現了缺乏良好的法律責任機制，新聞輿論和社會公眾監督力量不足的困境。
五、我國公共企業公司治理的法治構架
(一)立法例、原則與路徑
1.立法例
對公共企業公司治理立法，從發達國家的經驗來看，有三種做法。第一種是制訂統一的專門法律。如澳大利亞1994年頒布的《聯邦公營企業法》，該法將這類企業定義為政府擁有資本金、為了公眾的利益依據政府法令或有關條令設立的具有壟斷性質的企業，并通過嚴密的報告制度、審批公營企業發展計劃、委派公營企業管理人員并規范其行為、嚴格的財務管理和審計制度等對這類企業實行有別于其他企業的特別規范。第二種是“一對一”的立法。如日本對103個國有企業特殊法人分別制訂103個特殊法進行個別規范。第三種是特殊行業立法。這種做法在英美法系國家比較普遍。如美國在1976年至1982年先后頒布了《鐵路復興與鐵路管制改革法》、《航空貨運放松管制法》、《航空客運放松管制法》、《汽車運輸法》、《鐵路法》和《公共汽車管理改革法》等一系列法案，對美國的交通運輸產業的政府管制體制進行了重大改革。1989年，英國在自來水產業制定《自來水法》，該法不僅規定了建立“自來水服務管制辦公室”，還建立了“國家注河管理局”，各自從不同方面對自來水產業實施管制。
2.立法原則
由于公共企業具有雙重性的特點，即公共性和企業性，在立法中應堅持以下四個基本原則:
第一，利益相關者治理企業原則:公共企業的利益相關者如職工、債權人、具有壟斷性的公共產品的用戶、廣大納稅人等基于個體的利益要求，會更關心公共企業的經營狀況，他們比股東更真切的希望企業能維持正常的良好的經營。如果能讓利益相關者參與到公司治理中來，將更有利干預和監督經營者，防止權力濫用并失去監督，實現公共企業的良性發展。從這個角度來看，利益相關者治理企業原則是公共企業治理的應然選擇。
第二，監督原則:公共企業承擔著眾多的社會公益功能，必須對其實施有效的監管，公共企業的各利益相關人共同參與，可建立起統一高效的監管體系。具體途徑包括政府的監督，監事會的監督和社會的監督等。
第三，司法保護原則:眾多利益相關者作用的發揮很多時候受制子政府。所以要更好地規制公共企業，除了貫徹利益相關者治理企業原則和監督原則外，更重要的是通過司法保護利益相關者權益來實現對公共企業治理的監督。
第四，規制程序的透明和公開原則:“法律的含義是解決社會上不同利益集團的沖突，因而反映在立法程序上應是兼聽各方面的意見。在很多國家，法律由最高立法機構制定，法規及法規以下的行政規章雖然由行政機關制定，但制定的過程都采用公開的聽證程序，給管制相關人充分表達意見的機會，以盡量避免管制政策的不公正。因此，在規則的制定過程中保證廣泛的公眾參與，能夠使各方面利益在立法中得以充分體現。特別是由于涉及廣泛的公共利益，公共企業的有關立法的制定過程更需要充分的公眾參與。在規則的實施過程中，完善的公眾參與能夠使各有關當事方在信息交流的過程中充分表明自己利益需求，同時理解其他各方的各種困難和理由。這樣能減少規制政策實施過程中的利益摩擦，確保規制政策的順利實施和公共企業經營管理活動的正常進行。這些目標的實現都仰賴于一個透明和公開的規制程序的建立，而這種程序必須要由明確和穩定的立法來確定。這是法律對政府經濟行為進行有效控制的重要方式。
3.路徑
建立和完善公共企業立法體系，具體包括一下三點:
第一，制定統一的《公共企業法》我國目前對于公共企業并無一部專門法律進行規制，對公共企業的治理大部分沿用《公司法》。然而，由于公共企業投資主體、經營行業以及社會責任的特殊性，注定了它有別于一般商事公司，因此不應將其與一般商事公司放在同一部私法性質的《公司法》中來規范，而應當對其另行立法。從我國現狀來看，公共企業數目較多，對其分別立法成本過高，因此，規制公共企業可以考慮制定統一的《公共企業法》。
第二，完善競爭法，突出競爭法的重要地位，確保公共企業所提供的產品和服務的可普遍獲得性和其他市場主體之公平利用。在這一點上，國外立法已有較為完善的規制，其核心思想便是:抑制強者，容忍和保護弱者，給擁有市場支配地位的企業強加特殊的義務，以保護有效競爭和公共利益。因此，競爭法在公共企業的規制中需將這些歧視性的和強迫性的產品和服務的提供方式確認為非法，既授以消費者以私法救濟的權利，同時應設立相應的競爭法的實施機構予以公法上的救濟。
第三，完善特殊行業立法，確定政府作為公共企業的規制主體的法律地位，明確其規制目標和規制方式fuel。大量特殊行業立法是我國現行公共企業立法的主要形式。雖然其中存在的一些問題，比如在立法的層次參差不齊，行政法規多于基本法律，同時在具體的立法內容安排方面也存在欠缺。但是，特殊行業立法在公共企業規制的立法體系中的地位和作用仍不容忽視。
(二)監管與執法
OECD的經驗證明，一個好的公司治理結構是公共企業有效發展的先決條件。在對公共企業的監管與執法問題上，國外的很多經驗是值得我們借鑒的。
在法國，國家對公共企業的監督是全方位的，包括行政監督、司法監督和議會監督等多種方式及類型。其中的行政監督是由政府實施的監督，包括財政監督、技術監督和專門目標監督等具體形式，主要通過經濟和財政部、技術主管部門和各種專門委員會實施，以事前監督為主。司法監督即審計監督，由審計院負責，是對公共企業經營結果的稽核、檢查和評估，故在法國又稱之為事后監督。議會監督是由議會對公共企業所實施的一種監督，其監督的內容與途徑包括審核和表決企業財務預算任命報告員，負責關注和評價公共企業的經營管理情況成立調查或監督委員會，負責收集或檢查公共企業某個方面的情況事實聽取有關部門對公共企業經營活動所作出的說明或匯報，等等。
在新加坡，政府對公共企業的監控主要是通過對董事會及主要經理人員的任命來實施。董事會的職責是制定大的長期戰略方針，挑選管理人員，對下屬子公司的經營活動負有監督管理以保證資產增值的責任，若其職責不能有效履行，則會被政府罷免。公共企業還要定期向財政部報送財務報表，使財政部隨時了解公共企業的經營狀況。政府作為所有者或控股者，也可以隨時對公共企業進行檢查固。
依法治理公共企業是發達國家的共同特征。從我國公共企業治理現狀來看，強化法制是當務之急。借鑒國際經驗，結合中國國情，既制定對治理結構有強制性的法律規定，又制定與市場環境變化相適應的、具有非約束性和靈活性的公司治理原則。
(三)利益救濟機制
傳統的民法理論將的民事權利救濟方式分為自力救濟與公力救濟兩種。在現代文明社會，訴訟制度是公力救濟的最有效手段已得到了公眾的普遍認同。在公共企業治理中，對各種利益的救濟主要也是通過訴訟實現的。
公共企業出現任何狀況，都會對利益相關者造成最直接的影響。文章認為，應建立以利益相關者訴訟制度為核心的利益救濟機制，最大限度地擴大訴訟主體范圍，按照各訴訟主體與企業利益的相關度不同建立起相應的訴訟制度。包括:股東訴訟制度;職工、債權人、壟斷企業用戶等為主體的第三方訴訟制度;納稅人訴訟制度。
1.建立股東訴訟制度。公共企業由中央和(或)地方各級行政性國家投資機構投資，我國國有資產管理體制，明確規定了中央和地方國有資產管理機構以出資人身份對公共企業進行監督管理，故國有資產管理機構和國有資產投資公司充當股東提起股東派生訴訟是當然選擇。
論述行政監督的作用范文5
一、國庫理論與實踐的發展
從理論上講，國庫是一種政府職能，是政府利用計劃行政手段調節和分配資源產生的一種特殊的財政制度安排，在經濟和社會中自然有其存在的合理性。因為：其一，在政府運用政府強制職能通過稅收、行政手段，取得財政收入，并通過補貼、分配和轉移支付等支出手段支配財政支出，完成這一行政配置資源的流程，客觀上需要一個收支平衡關系，這也就形成了國庫的原始理論依據。其二，在市場經濟條件下實施宏觀調控，政府主要有貨幣政策和財政政策兩種基本工具，而財政政策一直是最為直接、最具有剛性，見效最快的手段。在財政政策實施過程中，必須存在一個傳導機制，而國庫天然處在這個位置，恰恰能夠承擔起有效傳遞財政策、體現政府意圖的任務，這是國庫能夠在市場經濟條件下發展的充分依據。其三，在高度發達的市場經濟中，政府的主要目的是追求一種社會公正，也就是說構建和諧的社會體系，其因素可涉及公民意識的提升，社會環境的進步等各種因素，而更重要的是政府利用行政權力配置社會資源的權力運作，這實質上就是財政分配資源的運作過程。在現行的行政框架下，為了盡可能實現社會公平，就必須實行財政收支與財政監督兩種職能分離，因而就產生了既隸屬于財政體內而又保持相對獨立地位的國庫監督職能。其四，市場經濟條件下，包括財政資金在內的任何資源都要體現最佳的配置狀態，追求資源的最大效益。因此，國庫在履行財政資金的保管職能的基礎上，為政府承擔起經營理財的職能，簡單地說，就是通過市場，將財政閑置資金進行合理投資，為財政資金獲取最大收益。
從實踐上來看，長期以來，我國沒有把國庫當作一種政府資源或政策手段，而且由于體制的因素，使國庫發展受到了很大的限制，其直接后果就是國庫職能弱化，創新能力弱，自建國以來，國庫就一直扮演著財政出納的角色，盡管隨著《國家金庫條例》的頒布實施，從法律上對國家金庫的地位和職能有了初級的、比較模糊的定位。但是二十年實踐，國庫仍然是一個“出納”的身份，國庫監督管理一直弱化，財政政策傳遞機制作用和理財功能更無從談起，低層次上的國庫“服務”職能就成為國庫工作的主綱。隨著經濟的發展，各級財政收入都有了大幅提升，國庫的業務量也逐年成倍遞增，國庫的地位也隨之有了微小的提升，理論界對國庫體制也出現了一些爭論，這本是一個好的現象，但大多都帶有部門的色彩。
從人民銀行來講，認識和實踐也存在一些誤區。本來，由于國庫職能的相對獨立屬性，國庫安家在人民銀行從全局的角度上看，是一種最合理、最經濟的選擇。其一，無論財政政策、貨幣政策，其根本目標是一致的，國庫設在人民銀行，極有利于財政政策和貨幣政策的互相配合、互相作用，共同完成宏觀調控的政策目標。其二，人民銀行在技術上、網絡上擁有極為豐富的信息資源和技術環境，從便利、節約、合理配置資源的角度看最為適宜。其三，人民銀行是國務院的行政機關，實行垂直領導管理體制和中央預算管理體制，與各級地方無較大的自身利益關聯，能夠較為公正的履行財政職能。但在實際操作中，也多次出現一些問題，在經濟體制改革初期（包括建國以來），我國的貨幣政策和財政政策一直是相互滲透，相互融通的關系，國庫實際上成了財政向人民銀行透支的便利工具，導致出現了大量的信貸資金財政化和財政資金信貸化的問題，實際上也就削弱了貨幣政策和財政政策的宏觀調控作用。社會主義市場經濟地位確立后，國家對財政透支做了禁止性規定，開始實行以市場手段為主，通過市場配置資源的政策手段調節經濟運行，貨幣政策和財政政策開始在政策取向等層面上進行配合，但更多的只是依靠自身的工具手段來操作運行。國庫的政策傳導功能被擱置起來，人民銀行國庫大都重視業務活動，強調服務職能，而財政部門更是漠不關心，在出臺許多法律、法規和政策條文時，只是附帶的提上一筆，可操作性極差。
2003年，人民銀行職能轉換后，特別是基層央行，面對三大職能和新賦予的反洗錢、征信管理兩項職能，感到極不適應，似乎央行第三職能“金融服務職能”成了主體，將國庫職能與財政收入分配職能孤立地分割開來，導致出現一些錯誤的傾向和做法，不利于國庫職能的有效發揮。
二、國庫制度的體制背景和運行缺陷
綜上所述，現行的國庫運行模式、管理體制、監督方式、國庫資金風險防范與設立國庫的政策意圖差距甚遠，與不斷發展的經濟和社會對國庫職能提出的新要求不相對稱。
1、在現行的國庫體制背景下，無法實現新形勢下的運行目標
國庫在社會經濟中所處的極為特殊的優勢地位，經濟發展對國庫職能提出的新要求，國庫都應該能夠在經濟活動中發揮更大的積極的作用，起到連結貨幣政策和財政政策，信息交流的平臺作用；積極傳導財政政策，維平財政政策波動帶來的區域性差異的作用；監督和調節財政資金公平分配，促進公平和效率兼顧發展作用；充分利用國庫資金加大對經濟支持和結構的調整，并為政府理財增值的作用；對宏觀經濟運行情況進行監測預警的作用；但從目前的運行狀況來看，這些運行目標很難實現，其中有著極深的體制背景和制度原因。首先，國庫的運行目標不明確、不準確。從目前理論論述中對于社會主義市場經濟條件下的國庫的運行目標還沒有完整的定位，國家設立國家金庫制度的意圖不明確。其次，職能界定不準確、不完善。長期沿革下來的計劃經濟下的國庫職能沒有能夠隨著社會主義市場經濟地位的確立而改革，并以某種形式完全確立下來。在實踐中，國庫無法發揮其在宏觀調控中的作用，“錯位”、“越位”、“缺位”現象無法避免。同時由于職能的缺位，各級國庫對政府部門的一些扭曲行為無法進行有效的矯正，調節收入分配、促進公平社會建設就成了野巷空談，甚至在出現地方政府不顧全國大局、經濟全局進行重復建設、浪費建設等問題時，也無能為力。
2、現行的國庫管理體制的缺陷對國庫資金風險防范形成了巨大的障礙
作為一級國庫承擔著維護國庫資金安全，防范資金風險的重責，但目前的狀況確實令人擔憂。近幾年來，人民銀行將國庫資金風險防范工作提到了一個新的高度，但基本上是狹義地對票據、手續、內控等方面進行風險防范，而事實上，國庫資金的風險是有源頭的，其更多更大地風險是由財政部門通過各種五花八門的名目，向國庫漫延遞伸的，這種有規不依、，巧立名目的無形障礙對于國庫部門來講，現階段還無法克服，從而形成大量國庫資金流失，造成巨大的浪費。從國家審計署公布的審計報告和各地發生的一些腐敗現象就可以得出結論。究其根源，在于國庫資金的支配權在各級財政，而權力的制定和規則都是由同級政府部門制定的，政府掌握著規則制定的行政權力，作為國家宏觀利益代表的國庫部門是軟機制，完全處于被動的狀態。而且，這種狀態的長期存在，又極可能誘發在財政資金分配上產生道德風險問題，也有可能向國庫部門進行傳遞，從根本上瓦解國庫資金風險防范體系。
3、國庫立法滯后
國庫既然作為政府的一種特殊的制度安排，體現政府的特點意圖，在一定程度上講，就是國家規定各級政府要尊重國庫的相對獨立性，不能隨意的干預國庫活動，在各種利益驅動下，這本身就是一種矛盾，解決矛盾的辦法，只有一種選擇，就是通過立法形成一種合理形式的運行機制，來對矛盾雙方的權力進行有效限制，明確雙方的權責利。而目前來講，除許多條款已經過時的《國家金庫條例》和《實施細則》外，尚沒有更新、更全、更有權威的法律規定，國庫工作的法律缺位直接制約著國庫各項職能的充分發揮。
4、國庫自身體系的不完整性，弱化了國庫職能的發揮
隨著財政、稅收、金融體制改革不斷向深層次推進，財、稅、庫之間的聯動性越來越強，依存率越變越高，但很顯然，目前的國庫體系還不完整，不能為財稅金融改革提供完整的服務，盡管人民銀行不斷努力，相繼推出國庫統計分析、國庫會計核算、國債管理系統、國庫大額支付系統等業務信息系統，為財稅金融資金劃撥清算提供了強大的技術支撐，但僅停留在資金清算服務的層面上，僅形成了以初級服務為主的國庫業務運行體系，國庫更高級別、更重要的職能還沒有提到應有的高度。從管理模式來看，現行國庫與所承擔的職能定位不匹配，沒有從“國家金庫”的高度正確對待國庫；國庫實行名義上的垂直領導，層層作為人民銀行內設一個職能部門，到基層經收處，又由各商業銀行，管理體制的扭曲性非常突出。從財稅庫的關聯度分析，目前還沒有一整套完整的、成規的財稅庫協調機制，業務運營也還處于分散狀態，沒有實現聯機運行、信息共享，這些因體制缺陷造成的問題，都在一定程度上制約著國庫職能的有效發揮。
三、我國國庫體系的基本框架的制度設計
國庫體系的現實狀況和經濟發展對國庫新的要求決定，重新構建我國國庫體系，確立國庫的基本職能和基本框架，為經濟發展和社會進展提供良好的國庫服務已成為當務之急。
1、適應經濟發展的需要，對國庫職能進行重新定位，構建多層次、功能完善的國庫服務體系。國庫體系改革的方向是適應現代經濟發展的需要，對國庫職能重新定位和改革創新，明確國庫的各種職能分工，強化國庫對經濟的調控、調節作用。具體而言，國庫定位于國家行政監督管理部門更為適合，即作為財政政策傳導部門，運用國庫的特有方式，建立宏觀調控的政策平臺，重點對財政資金、財政行為提供監管服務。關于國庫服務的職能，也應從認識上進行調整，應分作三種遞進層次，第一層次是傳統的基礎服務，即人民銀行目前國庫業務向財稅部門提供的資金清算和會計核算服務。第二層次是站在國家和政府的角度，為社會公眾、廣大納稅人提供的一種服務，即國庫代表國家和政府通過對財政行為的有效監督，確保社會資源和納稅人的貢獻能夠最大程度進行公平分配，向社會提供公平的的社會環境，也就是習慣上講的國庫監督管理和理財經營職能。第三種層次，是國庫利用現代化信息系統和信息資源優勢，配合一定的國庫手段對經濟運行作出宏觀警示和適度調節，促進經濟社會協調發展。
2、改革現行的國庫管理體制?，F行的國庫管理體制改革應該有以下幾種選擇，第一種模式是組建一個全新的獨立的國家金庫，并進行相應的內部制度設計。第二種模式是對現作為人民銀行內設部門的國庫進行升級改造，可以比照國家外匯管理局的模式進行設計。第三種模式，是將國庫的基礎服務職能和行政監督管理職能進行分離，將基礎服務職能并入人民銀行金融服務體系，同時成立國家國庫總局，專門履行國庫的監督職能。第四種模式是維持現有的管理體制，同時賦予人民銀行管理財政行為的職權。無論選擇哪種模式，都能夠起到對國庫體制改革的創建作用，因為關鍵所在，并不是哪種模式的優劣，而是要真正賦予國庫相應的職責，增強國庫運作能力，保證國庫能夠在經濟發展中發揮應有的作用。比較而言，從當前我國的實際情況分析，選擇第二種模式比較符合成本管理原則，也適合國情。
3、國庫職能的有效管理和調控問題
論述行政監督的作用范文6
在不同類型的行政法價值體系中，行政程序立法的價值取向亦不同。對于管理論而言，其基本的價值定位是實現政治目標；控權論則藉嚴格的控權規則主導行政法律秩序，以此實現行政法制；平衡論則希望通過制度、機制的構建，達致行政法諸層次價值目標的實現最終實現實質行政法治。
（一）管理論視野下行政程序立法第一，行政機關制定大量的政策性文件與法律規范性文件，這些文件起著法律的作用，這便使立法機關凸顯行政化傾向，且行政權力也未得以充分限制。第二，在管理論支配下的行政程序立法忽視了行政救濟制度的創設，行政復議、行政訴訟、國家賠償制度缺乏。第三，在行政權行使過程中，行政首長單方意志起著很大的消極作用，這些行政決策缺乏征求意見環節，更不會有行政相對人的參與，決策者會把行政相對人的辯論與表達意見看作是對其權威的蔑視和威脅。第四，就行政相對方一方而言，僅有服從管理的義務，絕無參、決策的機會與權利。因此，此種行政決策建立于封閉的、專制的、不科學的基礎之上。對于行政決策、行政處罰與行政強制等行政行為而言，行政機關工作人員，尤其是行政首長依據其對法律的固有認知和對事實有限判斷的基礎上做出相應的行政行為。第五，管理理念指導下的行政規則注重實體規定，忽視程序性規定，更不會強調對行政權的限制，從而不具備現代行政法治理念的基本架構。總之，管理理念視野下的行政程序立法勢必為時代所替代。
（二）控權論視野下行政程序立法第一，強調限權行政。行政機關及其工作人員的自由裁量權被嚴格限制，并依行政程序嚴格行事，正所謂：“無法律即無行政”。第二，行政主體與行政相對方是服務被服務的關系，而非單純的管理與被管理關系?；谶@樣的理念，傳統控權論者極力主張對個人利益的保護與自由的保障。第三，控權論強調對行政權的司法審查。可以說“，一些大陸法系國家也十分注意對行政權的法律控制”，但這種控制僅僅局限在實體法控制層面。與大陸法系不同的是，議會在英美法系國家居于重要的行政監督地位，而這種監督強調實體法的限制；除此以外，司法審查則運用程序的理念、原則與規制，對行政行為進行嚴格的事中與事后監督。前者是實體性控權方式，后者則是程序性控權方式。第四，行政手段的多樣性，不僅僅采取強制性的行政方式，還融入了行政協商、行政指導與行政合同等方式。第五，控權理念注重事中、事后監督，這與管理理念形成顯著分野。鑒于此，行政控權論特別注重法院的司法審查權，運用法院的審判職能監督行政主體的權力行使，進而對被侵權者進行司法救濟?？梢哉f，司法審查是行政法程序法的靈魂。
（三）平衡論視野下行政程序立法第一，現代行政法的行政過程模式是一種新型的溝通———合作———服務模式。這種模式注重行政主體和相對人之間的協商、合作與溝通。行政權力對社會生活的影響加深，加之人權事業的發展與公民權利意識的覺醒，在行政管理領域，行政主體注重增進行政相對人的參與權，加強與行政相對人的協商、合作與溝通。例如推行行政合同、行政指導、立法聽證等行政方式都反映了行政機關在平衡論理念指導下對公民權的尊重和重視。第二，行政主體與行政相對人是平等的法律關系?；诖耍姓绦蛄⒎ㄟ€應當充分考慮行政相對人的合法利益，理順程序立法與憲法中公民權利自由條款的關系，并將公民的憲法權利當作公民基本權利對待，用程序法規則加以明確規定其實現的方式，在此基礎上通過行政程序立法的形式將行政相對方程序性權利予以法律上的明確。若發生侵害事實，在行政程序法中應當規定權利的救濟方式和途徑，鑒于此，應當明確規定行政機關及其工作人員違反程序條款的法律后果?？傊?，行政主體與行政相對人法律地位的平等性可以在最大程度上凸顯二者利益的一致性，從而達到雙方利益的最大化。第三，重視法律制定階段的實體規則與程序規則控制。制定行政程序法時，既要嚴格限定行政權力的行使范圍，又要嚴格規定行使行政權力的方式、步驟、時限和順序等。在過去管理論的影響下，行政機關及其工作人員過分偏重行政目標的實現，而忽視對行政行為過程的有效控制與行政手段與方式的采用。鑒于此，在全國范圍內制定統一的行政程序法是實現平衡理念的必然選擇，從而強調對行政行為的過程控制與結果控制，將事中監督與事后救濟相結合，而這端賴行政程序的設計與救濟制度的創設。綜上所述，管理論注重研究組織法和行政行為法，強調行政行為的效率“，以提高國家管理的效率”的行政治理理念已不符合當前社會發展的客觀需求。與管理論不同的是，控權論過分強調行政主體與行政相對方的獨立，片面地注重“司法審查和行政程序的作用，不重視行政效率”。經過歷史的檢驗，在該兩種理念指引下的行政程序立法存在難以克服的弊端，阻滯了依法治國的歷史進程。行政法治理念亟須向平衡論轉變，因其在程序立法層面具備以下優勢。
二、平衡論視野下行政程序立法的優勢
正如羅豪才教授所言：“平衡論比較全面地揭示了行政法的內在關系”，將其與傳統的行政法理念截然區分開來。通過比較平衡論與管理論、控權論視野下的行政程序立法，平衡論的價值取向具有顯而易見的優勢，具體表現在以下兩個方面。
（一）平衡論視野下行政程序立法的外在優勢所謂平衡論的外在優勢，即實現平衡理念的現實條件。在筆者看來，經濟體制改革與思想觀念的演進、黨的治國理念的轉變都是平衡論實現的外在優勢。1.適應我國經濟社會體制改革日益深化的客觀形勢。日漸開放的世界格局，各種文化與思想日臻交融，現代行政法治理念得以漸進，面對該局勢，中國不能獨守成制，隨著改革開放與市場經濟體制的逐步確立、深化，舊的行政法理念已不能適應現時發展的需要。而市場經濟體制呼喚競爭自由、契約自由、意思自治的原則已經深深地植根于人們的思想觀念之中，并融入到人們的日常行為。較改革開放之前，無論是思想的革新還是客觀形勢的漸變，這都使得平衡理念下的行政程序立法擁有廣泛而牢靠的社會經濟基礎。2.適應改革開放以來民主意識和權利意識興起的客觀要求。在計劃經濟時代，公民權利與權利意識淹沒于管理論的浩海之中，民主意識和權利意識被忽視，公民的一切事務端賴政府的安排，發言權與參與權被遏制。在這種境遇下，民主法制遭到踐踏，公民的合法權利得不到宣揚。隨著改革開放的深入，我國公民的民主意識與權利意識逐步覺醒，自我觀念得以萌發，從而日益重視自身利益的實現。伴隨著市場經濟在我國的確立，公民的主體意識與獨立精神得以進一步伸張。因此“，公民的法律意識開始從傳統法律文化的框架中萌生出來”。鑒于行政效能的實現與公民權的有效保障，平衡論恰好為此提供了絕佳的理念支持，所以，從這個角度講，平衡論具備其外在優勢。3.符合黨和國家建設法治政府的堅定決心。人治的弊端，凸顯出法治的可貴。因此，依法行政已成為黨和國家治國理念的基本認識。國務院在《實施綱要》中明確提出“程序正當”是行政法治的基本要求。行政機關要強化法律和制度的約束，明確實施行政行為的程序，強化監督，進一步提高依法辦事的能力和水平。黨的十五大第一次明確提出建立現代法治國家、推進依法治國的理念，并于1999年將該理念以根本大法的形式肯定下來。依法行政是依法治國的重要表現，經過改革開放三十多年的發展，已取得很大的進展。黨的十報告指出，要規范行政權的行使，促進行政權的公開化、規范化，使行政權處于程序的規制之下。
（二）平衡論視野下行政程序立法的內在優勢筆者所言的平衡論內在優勢，即，該理念本身所蘊含的合理內核，正因如此，迎合了上述所論述的外在優勢，外在優勢與內在優勢共同構成了平衡論的整體優勢。1.適應程序控權代替實體控權的價值取向。由于行政實體法無法窮盡所有的行政法律現象，而由此帶來的弊端是將規則無限地擴張到原則的范疇，這就使得行政法的實體規制力度與效果日漸式微，從而實體控制則有被虛無之虞。在西方，程序控權已被實踐所證實，在基本理念上大異于傳統控權模式，在行政法哲學轉型的演進中，其作用日臻凸顯。既然立法者難以窮盡所有的行政法律現象，那么行政權在行政實體法的空隙中得以生存、擴張，在此情況下，強調程序理念、注重制度設計的程序控權有能力擔負起控制行政權的重任，有鑒于此，自20世紀末以來，黨和國家逐漸認識到利用程序性規范來規制行政權的行使方為一個有效的途徑，這就使得行政程序立法迎合了時代要求。2.認識到公民權利與行政權力均可被濫用的客觀現實。強調公民的主體意識與獨立精神，促成公民權利的自由行使，在一定程度上能極大地發揮公民的主動性與創造性，經過改革開放三十多年經濟社會快速發展，公民權的極大作用已被證實。強調行政權能的實現，保障政府權力的有效實施，在短時期內快速地推動經濟社會發展、增加人民福祉方面有著不可估量的作用。但隨著改革開放的深入推進與當前我國國情的客觀現實，權利與權力亦有可能被濫用，前者的濫用必然導致公民權利的泛濫，行政行為的成本必將增加，從而阻滯經濟社會發展的步伐；后者濫用，必會損害公共利益，侵犯公民的合法權利，從而公民的合法權利難以維護，行政權力的權威和形象遭受壞損，使得“行政權的行使背離了其本來目的和方向”。鑒于上述兩方面的情況，我們提出運用平衡論指導行政程序立法的實踐，以平衡公民權利與行政權力的關系，使兩者處于動態平衡之狀態下。3.實現法律理性與人文關懷的平衡。忽視理性精神的法律必將誤入歧途，但缺乏人文關懷的法律如同暴君般冷酷無情。理性為法律所必需，但人文關懷的因子也應該為立法者所適當攝取。管理論影響下的行政立法缺乏人文精神的關懷，將法律看作是實現社會管理的手段，個人的權利與自由都要服從行政效能的實現，把實現社會秩序和行政效能當作行政法的出發點和歸宿。由于我國長期受管理論的影響，行政法認識不到公民的主體地位和個人權利，長此以往必將阻礙社會的可持續發展。因此，“管理理念下行政法制人文精神的缺少成為其致命弱點?！?/p>
