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改革開放以來,我國國內生產總值以平均每年高于8%的速度增長,社會財富總量急劇增加,但同時貧富差距不斷擴大,尤其區域經濟的差距表現尤為突出。國家“九五”規劃及2010年遠景規劃和十五大報告都明確提出要促進區域經濟協調發展,黨的十六屆三中全會進一步將“統籌區域發展”作為完善社會主義市場經濟體制的五大目標和任務之一,這表明中央政府已充分認識到西部的發展在現代化建設全局中的重要地位。財政作為政府履行社會經濟職能的重要手段,通過其對財力的配置、調節和監督,可以有效促進區域經濟的協調發展。 一、東西部地區貧富差距的現狀及發展趨勢 (一)貧富差距的現狀分析。 貧富差距源自收入差距。收入差距懸殊首先表現為地區差距,在我國主要表現為東部和西部地區之間的差距。東部和西部地區之間,在地理位置、經濟基礎、科技文化等方面存在明顯的差異,加上改革開放初期,東部沿海地區享受到了國家的特殊政策,東部地區經濟增長明顯快于相對落后的西部地區。特別是進入20世紀90年代以后,東部地區收入大幅度上升,從人均GDP角度看,東部與西部的比例1991年為1•86倍,2000年為2•33倍,2003年又擴大到2•52倍。省際差距更大,拿浙江與貴州比較,由12年前的2•7倍擴大為現在的5•6倍。 (二)貧富差距的預測。 我國的地區差異除了用人均收入表示外,還可以用基尼系數來表示。市場經濟國家衡量收入差距一般標準為:基尼系數在0•2以下表示絕對平均;基尼系數在0•2-0•3之間表示比較平均;27基尼系數在0•3-0•4之間表示較為合理;基尼系數在0•4-0•6之間表示差距較大;基尼系數在0•6以上表示差距懸殊。我國的基尼系數已經超過0•4,說明我們的收入差距已經比較大了,借用我國1986年到2005年基尼系數的變化來分析(見表1),基尼系數幾乎平均每年以增加0•01的速度增長,假如以此速度遞推,我國的基尼系數在未來十幾年之后將達到甚至超過0•6。 與其他發達國家和地區相比,中國的基尼系數偏高。2004年美國的基尼系數為0•408,2005年達到歷史最高水平為0•469,同期相比,仍比中國要低。長期進行中國居民收入差距研究的北京師范大學特聘教授李實說,“橫向來看,中國的收入差距在亞洲僅次于菲律賓,超過了所有的歐洲國家。” 二、我國財政政策在解決東西部地區 貧富差距方面存在的問題造成我國區域經濟發展不平衡的原因是復雜多樣的,其中,國家資金投入、稅收優惠政策與政府間財政轉移支付資金的安排在地區間的非均衡性,對我國區域經濟差異擴大有著十分突出的影響,而這又歸結為國家在一定時期的財政政策選擇。 (一)財政收入政策。 1•中央財力不足,嚴重制約了國家對于西部地區的援助能力。西部地區經濟發展速度較慢,各方面都比較落后,急需中央政府的各項援助,但這種援助不管是直接投資、轉移支付,抑或是稅收減免,都必須以實力雄厚的國家財力為基礎。 而我國目前中央財政的財力極為薄弱,同這些政策要求極不相稱。中央財政收入占GDP的比重極低,1995年僅為5•5%,1999年上升到6•06%,到2005年也才增長到8•86%,這也還大大低于國際上通行的至少15%以上的水平,這就嚴重削弱了國家財政在實施區域經濟協調發展等方面的調控能力,國家財政政策的選擇及相關的制度安排,都因缺乏相應的財力支撐而陷入困境。 2•國家資金的投放水平及利用效率直接影響 一定區域的經濟發展。國家投資具有集聚效應,可以吸引民間資本向特定區域流動,起到“四兩撥千斤”的作用。一般情況下,資金投入大及利用效率高的地區,其人均GDP和人均收入水平也較高。改革開放以來,我國按“效率優先,兼顧公平”的原則,實施了“非均衡發展戰略”,國家的投資政策和投資布局向東部地區傾斜。據統計,20世紀80年代到90年代,全國國有單位基本建設投資一半以上投在了東部地區,這一方面使東部的經濟增長具有更大的直接推動力,另一方面,由于國家投資的相當部分發生在基礎設施建設領域,如交通、能源、通信等。根據赫爾希曼模型,基礎設施投資的增加將降低一般生產性投資的進入成本,并改善社會生活的質量,使特定區域的投資環境更具吸引力。改革開放以來我國東部地區遠遠高于西部地區的經濟增長,在很大程度上可由此得到說明。 3•稅收政策加劇了區域經濟發展失衡。我國的改革開放,采用先試點,然后再逐次向內地推行的方式,我們的試點大多從東部沿海地區開始,這一戰略,使東部沿海地區在改革開放二十余年中獲得了較多的優惠政策。在稅收政策上,表現為對保稅區、經濟特區、經濟開發區與一般地區、外資經濟、私營經濟、集體經濟與國有經濟的區別待遇,前者獲得較多的優惠政策。這種稅收政策對吸引外資、發展多種經濟形式和經營方式、促進對外開放起到了積極的推動和示范作用,但是卻進一步弱化了欠發達地區對外部資金和人才的吸引力,加劇了欠發達地區對外開放及市場化發展的滯后性,并強化了其比較劣勢,導致經濟發展中“馬太效應”。 (二)財政支出政策。 1•我國西部地區財政支出結構也很不合理,主要表現為:一是行政管理支出比重普遍高于全國平均水平,“吃飯財政”的問題更為突出;二是財政用于基本建設、城市維護、科教文衛等公共項目的支出嚴重不足,造成西部地區經濟落后,而東部與西部地區之間經濟發展差距拉大的原因之一,就是因為整體科技水平不高、基礎教育滯后、勞動者素質偏低;三是1994年分稅制改革以后,西部地區財力更加不足,而財力分配同樣存在著偏向城市的問題,縣鄉財政收入相對較少,并且稅收很不穩定。然而,縣鄉財政又要承擔包括基礎教育、衛生保健等的支出。#p#分頁標題#e# 2•財政轉移支付制度對縮小區域間經濟差異的效應較小。我國財政轉移支付規模上還不夠大,制度上也不夠規范,財政轉移支付模式單一,轉移支付標準不合理,轉移支付資金管理不規范,專項補助政策導向不突出。隨著分權化過程,中央財力一度相對下降,對貧困地區財政轉移支付能力在下降,對促進西部區域經濟發展實施力度小,未能解決歷史原因造成的地區財力分配不均和公共服務水平差異大等問題。且我國現行政府間財政轉移支付制度具有明顯的過渡性,原地方財政包干體制延續下來的按基數法確定的稅收返還和新體制按因數法確定的過渡期轉移支付同時并存,雙軌運行,這在一定程度上也使得轉移支付的調節能力減弱。 三、東西部地區貧富差距的財政政策定量分析 (一)收入與支出分析。 我國從1986年到2005年間,財政收入和財政支出變化趨勢基本相似,總體都是趨于緩慢增長的,相對而言,GDP的增長速度比較快。通過圖形我們可以分析出,財政收入在GDP中所占比重在逐漸縮小,而且財政支出沒有明顯的超過財政收入。這說明我們的財政政策還是傾向于“平衡財政”,按照馮斌在《財政赤字的積極作用》中的分析,財政赤字是宏觀經濟運行中的重要經濟變量之一。在特殊經濟時期,適度的赤字財政可以緩解宏觀經濟問題。 所以面臨貧富差距問題時,我們也可以適度的采用政策傾斜,增加西部地區的財政支出,發揮赤字財政的積極作用。 再就財政支出分析,《中國國防白皮書》中的數據:1995年的財政支出增長率(△G%)為17•8%,之后逐漸下降,一直到1999年才又開始上升為22•13%,緊跟著迅速下降到2003年的11•72%?！鱃%總體處于下降過程,這也說明我國在用財政政策解決宏觀問題時的力度不夠。 同時,我們也可以借用數據來簡單分析:我國生產總值從1986年的10508•5億元增長到2005年186700•9億元,增長了17倍多,而財政收入從1986年的2122•000億元增長到2005年31649•29億元,財政支出從1986年的2204•900億元增長到2005年33930•28億元,增長了15倍左右,由財政支出增長的彈性系數來看,從1987年到2005年只有為數不多的幾個年份是大于1的,由此我們可以進一步得出:總體上,我國財政收支增長慢于GDP的增長速度,這就使得經濟的快速發展并沒有明顯惠及財政,也使得財政政策的后勁不足,在解決宏觀經濟問題上的能力有限。 (二)財政支出結構。 西方發達國家在解決區域經濟失衡時,大多考慮到了財政支出結構問題。我國的財政支出結構如何,我們借用計量經濟學的LS方法來描述。 這里我們建立如下方程Y=a+bX,分別分析GDP與購買支出和轉移支付之間的關系。其中X表示GDP值,Y1表示政府購買支出,Y2表示轉移支付。通過對1986年到2005年這20年的數據進行回歸分析,我們可以得到如下方程(詳見附錄1,附錄2):Y1=-348•5658944+0•09761898544*XY2=-1350•354346+0•08285743181*X通過上述方程,我們可以看出GDP每增加1億元,政府購買支出和轉移支付分別增加0•09761898544億元和0•08285743181億元,由此可見,目前我國的政府購買和轉移支付相對較高的GDP來說,是非常小的。 1998年的財政赤字占GDP的比重為2•578%,到2002年這個比重上升為3•004%,達到國際公認警戒線(3%),到2007年財政赤字占GDP的比重下降為0•8%,這在一定程度上緩解了財政政策的壓力,但同時也造成財政政策解決宏觀經濟問題的能力下降。相對西方發達國家的這個比重,2001年到2005年,美國財政余額占GDP比重從2•5%下降到-3•5%,歐盟雖然一直控制財政赤字比重在3%以內,但最低也沒有低于1%,因此,同比我國的財政赤字比重還比較低,這在另一方面也說明政府在財政政策的使用力度上還是較弱,在解決宏觀問題上的能力當然也有所欠缺。 (三)財政支出構成與基尼系數。 目前,我國的財政支出在解決貧富差距方面的力度到底有多大,我們也可以用回歸方法來表示。同樣用上面的分析方法,借用表1的數據,用Y表示基尼系數,X1表示政府購買支出,X2表示轉移支付,我們用LS方法得到如下方程:Y=0•314951+1•01E-05*X1Y=0•330017+1•13E-05*X2通過上面兩個方程,我們可以看出目前政府購買和轉移支付對基尼系數的影響非常小。從相關性進行定量分析,政府購買與基尼系數的相關系數為0•92539,而轉移支付與基尼系數的相關系數為0•898108,作為主要解決貧富差距的轉移支付手段對基尼系數的影響要小于政府購買,這說明目前財政的支出結構本身存在不合理之處,以致在解決貧富差距問題時的力度不夠。 再進一步通過Granger因果檢驗,轉移支付和政府購買都不構成基尼系數變化的原因,這更能說明中國現有的財政結構存在問題,有待改進。 四、解決東西部地區貧富差距的財政政策建議 (一)增加中央財政收入,調節地方財政收入差異。 中央財政收入增加,中央在解決經濟問題上的能力才會加強,所以要解決區域經濟問題,中央的財政收入增加是非常重要的;除此之外,我們還要考慮財政的橫向轉移。在區域產業結構存在差異和區域分工的情況下,價格體系的扭曲造成了區域利益扭曲。建國以來,為了改變舊中國工業畸形分布于沿海的不平衡狀況,國家采取了一系列措施,加強了中西部地區的開發和布局。 其結果,以資源和經濟技術的空間逆向梯度為基礎,在我國沿海與內地之間形成了一種比較特殊的分工協作關系,一方面東部沿海地區獲得了中西部向東部輸出能源、原材料和初級產品的同時,因價格不合理而轉移了大量價值(利潤),另一方面,東部高價向中西部返銷制成品,又把中西部創造的部分價值(利潤)帶到東部。雖然政府通過轉移支付一定程度上補償了西部,但這畢竟是杯水車薪,所以我們在改革價格體制的同時,還需要東部財政適度對西部地區進行轉移,以彌補價格扭曲帶來的利潤分配不均問題。#p#分頁標題#e# (二)加強資金的使用監管,促使資金高效利用。 在目前中央財政和地方財政資金都較少的情況下,首先要考慮資金的集中使用,在運用財政政策促進落后地區開發的實踐中,各國政府都注意避免財政資金的分散使用,如歐洲各國都不同程度經歷過財政資金從分散使用到集中使用的演變過程。進入20世紀80年代以后,歐洲各國都不約而同地先后對其區域財政政策進行調整,調整的內容是改變“天女散花”式的財政補助辦法,縮小補助范圍,加強對重點項目的援助力度。 其次,要重視資金自身的再生能力,要制定一套資金的“造血”機制,使較少的中央資金投入產生較大的地方財政收入。 (三)實施規范有效的財政轉移支付制度。 規范的財政轉移支付制度是所有國家縮小地區間發展差距、實現地區間公共服務水平均等化和扶持落后地區經濟發展的基本手段。具體來說,無條件撥款應以財政能力均等化為目標,即側重于分配的公平。從當前的情況看,均等化的內容主要是保障財政收入水平較低地區公共消費支出的基本需要,如行政管理費、教育經費、醫療衛生和社會保障費用等。有條件撥款應側重于配置的效率目標,包括解決地方性公共品的收益外溢問題和實施特定的產業和事業扶持政策,如基礎產業、環保、教育、社會保障等。除此之外還要完善撥款審核、確定程序,提高撥款安排的透明度,從制度上杜絕所謂“跑部錢進”的現象。還有就是轉移支付的形式要多樣化,防止單一形式的弊端。 (四)制定連續穩定的區域財政政策。 從各國的實踐看,通過財政政策向相對落后地區提供發展支持,并不是中央政府隨心所欲的政治沖動或行政偏好,而是以國家區域經濟發展規劃為指導的理性選擇和自覺行動。在政策制定上,要相對穩定,一方面,利于經濟的穩定,另一方面,便于對政策進行評價。財政政策的目標具體、清晰,受援區域明確,援助標準定量化,這就使財政政策實施具有實效性,既能突出政策差異,便于實際操作,又有利于控制財政支出的數量和規模,增強支出效果。