前言：尋找寫作靈感？中文期刊網用心挑選的村鎮的財政困境與解決，希望能為您的閱讀和創作帶來靈感，歡迎大家閱讀并分享。
目前不少鄉鎮特別是欠發達鄉鎮的財政狀況不容樂觀，種種歷史和現實原因導致鄉鎮可支配收入銳減及債務沉重，農村各項事業發展極為困難，本文試分析這種狀況及原因，并提出相應的對策。 一、鄉鎮的財政困境及原因 一是歷史原因造成鄉鎮債臺高筑。由于過去籌資辦廠后倒閉虧損、義務教育投入、公益事業建設、基礎設施建設、前任領導的作風問題（如吃喝亂支亂用）或決策不當、為完成各種達標升級任務、為完成稅費改革前上級下達的稅費任務（農民不肯繳，鄉鎮為農民墊付，稱為“尾欠”）等，鄉鎮欠了不少群眾合作基金會和銀行的債務，欠了各種基礎設施的工程款，且債務越來越重，像雨天馱稻草———越馱越重。如今，每個行政村欠債一般少則幾十萬，多則幾百萬、上千萬。造成村級債務的原因很多，如村級基礎設施建設、接待上級的開銷等。再一個主要原因是村干部在村級集體經濟薄弱的情況下，為了完成上級布置的“為民做好事”的任務，就以個人的名義去貸款，雖然約定由村集體還，但村集體實際無力償還，只能對債務采取拖的辦法。村里拖，債權人就找到鄉鎮政府，要求鄉鎮政府還，而鄉鎮也無能為力。致使不少離任村干部對鄉鎮政府也失去信任，甚至走上上訪要債的路子，成為社會不穩定的因素。 二是分稅制導致鄉鎮收入減少。自1994年國家實行分稅制后，中央加大了財政集中度，主體稅收上劃中央，即大部分稅收已歸中央所有，地方政府的財政收入占整個國家財政收入的比重明顯下降。在中央加大財政集中度的同時，地方省市縣各級亦想方設法增加自己的財政集中度，辦法是盡可能多地從基層財政抽取資金，將入庫數量多、增收潛力大的稅種全部或高比例地上收。于是，所謂“分稅制”呈現越往下越“無稅可分”的局面。每年鄉鎮財政分成，中央和地方拿大頭；稅收超額的部分，中央、省、市、縣各級又要按比例拿走許多，鄉鎮所剩無幾。收上去的錢，上面想返還就返還，不想返還就不返還。鄉鎮辛辛苦苦辦個企業，稅都給上面收走了，許多招的商、辦的企業，干的都是吃虧的事。如搞經濟建設，在土地上花的成本就相當高，很多鄉鎮負債就是建工業園區造成的，而老板一旦企業建成了，想著法子不繳或少繳稅。正所謂：利潤的全部是老板的，稅收的大頭是國家的，打工的收入是外地的，而土地、環境的損失是當地的，本地也沒落什么好處。如，上繳100萬國稅，返還給鄉鎮的只有3－5萬，而鄉鎮為這100萬要在土地配套等方面投多少錢？！所以，一些鄉鎮領導說，好與不好，關鍵在留下多少。一些表面上較富裕的蘇南鄉鎮也直喊，錢都給上面收走了，我們一根根肋骨都露出來了！ 財力適度向上集中，中央適度宏觀調控是必須的。因為上層有那么多人要供養，還要搞投資，搞國防等。問題是，財力向上集中的同時，公共設施建設（如，道路建設、環境整治、改水改廁等惠民工程）、公共服務、義務教育、養老保險（“新農保”）、新型農村合作醫療（“新農合”），還有行政管理等方面的責任和義務卻逐級下放，經濟社會發展的目標要求、責任考核也在不斷硬化、強化。這些責任、任務和指標，要求鄉鎮投入大量的資金，很多是“上級請客，鄉鎮埋單”，還有很多是投在上級的“釣魚工程”上，即投在“配套資金”上（這特別不利于欠發達鄉鎮的發展）；鄉鎮還要負擔民兵訓練、優撫、退伍軍人安置、計劃生育和各種類型的普查等方面的開支，還有招待費、小汽車費、書報費、電話費、招商引資費、信訪穩定費、誤餐補助費、雜支費等支出。加之近年來要求鄉鎮投入巨大財力發展工業集中區，致使鄉鎮財政越來越捉襟見肘。在鄉鎮財權不斷下降的同時，剛性的事權卻在不斷增加，鄉鎮履行事權所需財力與其可用財力嚴重不相稱，有限的資金存量與巨大的資金投入之間存在突出矛盾，正所謂的“財權一級一級往上收，事權一級一級往下放”，鄉鎮苦不堪言，“巧婦難為無米之炊”。對于目前財政拮據的鄉鎮來說，國民義務教育也是一項相當沉重的負擔，這類鄉鎮財政收入的70％－80％都投到了教師工資的發放上。可見，近年來鄉鎮財政普遍吃緊，主要是由中央和省市加強財政集中度引起的，是不合理的財稅體制造成的。 三是取消農業稅造成鄉鎮財源枯竭。從2006年1月1日起，在全國范圍內全面取消農業稅。這一改革對不少仍未擺脫財政困境的農業型鄉鎮來說，尤如雪上加霜，這實際是自1994年中央實行分稅制、將鄉鎮收入的大部分上劃后，對鄉鎮財政的又一次傷筋動骨的動作！取消農業稅后，雖然不再征收“三提五統”、“農業特產稅”、“屠宰稅”等，有效地堵住了“三亂”之源，減輕了農民的負擔，減少或緩和了農村黨群、干群矛盾，使鄉鎮及村組干部從過去向農民收稅的矛盾焦點上解脫出來，能集中精力謀劃農村經濟社會的發展，但也使大多數以農業稅為主、缺乏支柱財源、工商稅收占財政收入比重很小的鄉鎮，在資金沒有新的來源的情況下，財源更加萎縮、枯竭，即可支配收入較過去大大減少。取消農業稅，連同向農民收費、集資、攤派的口子也扎住了，而鄉鎮支出經費的口徑依舊，還是有那么多的人要供養，那么多的事要辦，完成上級部置任務所需的資金投入也并沒有減少，并且，除了負擔正常的人員工資和辦公經費外，還要負擔工資上漲、病退及病故補助等，支出有增無減，這自然使鄉鎮在保工資、保運轉方面面臨更大的壓力。 現在鄉鎮一級機構內各種各樣的人員都有，有公務員性質的，有自收自支的，還有其他性質的。這些人員的工資除少數由縣財政統一打卡發放外，其余人員的工資要靠鄉鎮通過爭資（爭取資金）和創收來解決，即使縣財政打卡人員縣里也只保證他們的基本工資，其補貼、獎金等其它福利待遇還得由鄉鎮解決。財政困難的鄉鎮經常拖欠干部、教師、離退休人員的工資，而且不能足額發還，更引起這部分人的不滿；對農村特困戶等弱勢群體的救助等，也無力解決。但從來沒有哪個上級過問這些事、幫助鄉鎮解決這些困難。 #p#分頁標題#e# 國家的財政轉移支付數額也相當有限，目前一般下撥每個行政村5－7萬元左右，遠遠不能彌補農村稅費改革對農業型鄉鎮所造成的財力缺口。這筆資金主要用在村干部工資、村辦公經費和五保戶供養上，已顧及不到鄉村的社會公益事業建設，致使村里的公益事業日漸萎縮、設施嚴重老化。而按照“一事一議”籌資籌勞的政策規定或辦法來解決農村公益事業的發展，由于標準低、籌資數額小，與實際需求相差甚遠；并且“一事一議”具體操作難、落實更難，正所謂“事難議，議難成，成難辦”。因而取消農業稅以后，一些貧困地區的農業型鄉村在興辦公益事業、改善農民的生產、生活條件方面更加困難，再難以為民辦出幾件像樣的實事！在有的地方，轉移支付最大的受益者只是市縣，雁過拔毛，路損嚴重，到底下就成了“滄海一粟”了。有的到達農村后，使用率也極其低下，被挪作他用，甚至莫名流失，農民空擔其名，得不到利益。 二、削弱鄉鎮財政的嚴重后果 實行財政分成大部分歸上面所有、取消農業稅等做法，實際將鄉鎮原有資金渠道截流了、堵塞了，鄉鎮收入大大減少，其中，預算內收入大幅度縮減、預算外收入幾近枯竭、自籌資金難上加難，鄉鎮財政的這“三個缺口”已成為鄉鎮正常運作的桎梏，造成的嚴重后果除前所述外，還表現在：發展經濟缺乏資金投入。在目前的財稅體制下，相當多鄉鎮的財政只不過是吃飯財政、開門財政、還債財政，僅夠用于干部職工工資、獎金的發放、維持日常的開支，嚴重的已日不敷出，連干部職工的工資都發不出，幾近破產，真可謂“收入難增、支出難控、資金難籌、債務難消”，處于保運轉就難以有發展資金、保發展就難以運轉的兩難境地，發展能力異常脆弱。不少鄉鎮只好把有限的財力按“一保開門，二保吃飯，三保建設”的辦法來使用，有的連吃飯都不能保證，也就談不上什么建設了。鄉鎮處在“手中無財力、辦事無實力、說話無氣力、承擔風險無能力”的狀況，對發展經濟的投入力不從心。老債務不能按期償還，新債務又不斷產生。相當多的鄉鎮在財源被中央、省、市各級大量抽走，自身債務又沉重的情況下，為了維持運轉和發展，不惜舉借巨額債務，甚至借高利貸，且數額有增無減，致使財政收支矛盾進一步加劇。沉重的債務就像“惡瘤”一樣依附在鄉鎮組織的肌體上，具體表現為：老債務得不到化解，新利息又不斷堆積，部分又轉為本金，產生新的債務，陷入惡性循環，成為影響鄉鎮財政正常運行的風險因素，制約著鄉鎮經濟社會的持續發展。如果沒有可行的解決良策，債務雪球將會越滾越大，后果難以預料！面對巨額債務，有的鄉鎮書記說，我們不僅是捉襟見肘，而是短袖子，小膀子全露在外頭。也就是說，不合理的稅費改革，使得原本負債就沉重的鄉鎮更加陷入財政困境，幾乎失去了解脫的希望。 沖擊和削弱了鄉村黨政兩級組織的威信和執政地位。取消農業稅所產生的深遠影響，一定程度上也給農村工作造成了被動，已衍生出一些新問題。如，有的農民現在就嘲諷村干部：“現在農業稅都不收了，還要你們這些人做什么？”農業稅取消后，農民的“義務工”也隨之取消，這在提高農民經濟和政治地位的同時，也不可避免地導致農民權利意識的不斷膨脹和義務意識的不斷下降，農村基層組織的號召力減弱了，農民與農村基層組織的聯系更加松散。有的農民為了個人眼前利益，無視當地發展的整體利益，在修路、修橋、征地、拆遷等問題上，或者向鎮村組織提出過高的要求，或者設置障礙進行阻撓。同時，由于鄉村組織手頭無錢，又不能再向農民集資，農村中一些本應由鄉村黨政兩級組織來出面組織實施、由農民共同分攤義務的事，現在這兩級組織無法直接出面（出面就得出錢），只能通過民間組織來出面組織捐款和實施。長此下去，必然會導致一些民間組織說話越來越響，與鄉村黨政兩級組織爭奪說話權、執政權?？梢姡l村基層財政孱弱，使基層組織陷入了“為民辦事無能力，支部缺少凝聚力、群眾缺乏向心力”的被動局面。加之，雖然取消了農業稅，但農業生產資料的價格卻不斷上漲，農作物價格的上漲遠遠抵不上生產資料價格的上漲，使一些農民感覺也沒得什么實惠，反而認為是政府變換著花樣在騙他們，因此農民對取消農業稅也并不懷有很大的感激之情。 村干部隊伍難穩定，干群關系難融洽。由于鄉鎮財政無實力，“窮家”難當，加之工資報酬普遍偏低，后顧之憂難以妥善解決，村干部感到付出和獲得反差過大，“政治上無奔頭，經濟上無想頭，退職后無靠頭”。村干部崗位對他們已失去吸引力，村干部“難選、難當、難留”已成為普遍現象，農村基層組織干部隊伍不穩定。一些地方因村級債務問題經常引起農民上訪，不僅影響社會穩定，還影響干群關系，主要矛盾集中在債權清收、債務償還、債權關系、債務利益等敏感問題上，村干部與群眾意見分歧較大，思想難統一，干群之間心不和、力不齊、氣不順。 導致一些鄉鎮機構服務質量下降。一些鄉鎮由于管理和窗口服務單位普遍存在經費不足的困難，工作中受經濟利益驅使，就將罰沒款作為任務列入預算安排，片面地為罰款而罰款，為收費而收費，導致管理和服務的性質異化，損害了黨和政府在人民群眾中的形象，破壞了黨群關系。鄉鎮財政困難，還導致鄉鎮機構改革久拖不決。 鄉鎮機構改革必然要人員分流，而人員分流須有財力作保障，但貧困鄉鎮在目前財稅體制下自我消化和分流人員的能力相當弱，提前離崗和退休人員的工資待遇將難以兌現，下崗分流人員的生活補助和補償金將難以到位，因而根本負擔不起鄉鎮機構改革所帶來的成本支出。同時，由于財政困難，鄉鎮干部職工的養老保險體系也還沒有真正建立。這都說明，鄉鎮機構改革的條件還不成熟。在前期全省農口系統改革中，蘇北部分鄉鎮的下崗職工就因待遇未落實多次組織上訪，影響了社會穩定。鄉鎮機構改革是大勢所趨，不改，影響發展；但改革成本太高，沒有財力作保證，又使改革的決策層舉旗不定。目前，領導者一般都有“短期行為”，為官一任，但求無過，誰都不想給自己找麻煩，所以，面對財政困境，誰都不想動鄉鎮機構改革這個“燙手山芋”，致使鄉鎮機構改革至今遲遲未動。#p#分頁標題#e# 三、應取的對策 首先，改革財稅分成體制。目前的財稅分成體制，是國家10多年前財力匱乏、國家建設急需大量資金的特殊時期建立的，而現在形勢已發生了巨大的變化，經濟實力大幅度提升，國力明顯增強，但財稅分成體制仍沒有作相應變化。這一體制將鄉鎮的大部分收入劃歸上面所有，留給鄉鎮的只能維持生存、解決吃飯問題，不能解決鄉鎮的發展投入問題，更不能解決歷年所欠的巨額債務。十多年來，這一體制導致鄉鎮村基層財權和事權嚴重不對稱，鄉鎮村為了發展和應付上級的政績工程，大量舉債，這些債務實際已成為農村不穩定的主要根源，不改革這樣的財稅分成體制，就不可能根本解決農村的穩定問題。因此，應重新核對財稅基數，建立規范的政府間分配體系，在制度上給鄉鎮一級較為充裕的財力，國稅、地稅分成要向基層、特別是鄉鎮傾斜，讓利給鄉鎮，使鄉鎮有錢辦事；同時，鄉鎮公益事業所發生的各類稅費（特別是建設方面的有關稅費）要給予減免。 其次，區分債務類型，分類處理。要在組織清查，核實債權、債務的基礎上，認真分析鄉村不良債務形成的過程和原因，區分不同類型，分類處理，采取“財務清理化債、化轉債務降債、削減高息減債、清收債權還債、債權債務抵沖化債、盤活存量資產還債、發展經濟化債、落實減負政策清債”等措施逐步化解債務。還可采取一些針對性的化解鄉鎮債務的辦法：對城市信用社、農村基金會和財政周轉金方面的債務，可運用綜合手段，向有償還能力的企業和個人清計；對教育“兩基”達標形成的負債，可將“撤點并校”騰出的校舍等拍賣還債；對鄉鎮基礎設施建設造成的負債，可通過土地增值后出讓土地使用權的收益來還債，還可根據鄉鎮財力的增長幅度制定相應還款計劃并列入鄉鎮預算，逐步解決；對政府擔保企業的債務，可采取閑置資產兌現、依法解除擔保、依法破產、拍賣和股份制改造等辦法來減輕債務；對屬于黨員干部借款的，可將還款計劃與借款人工資待遇掛起鉤來等。 第三，出臺扶持政策消化債務。為使鄉鎮盡快擺脫債務的拖累，上級機關應盡快出臺有關化解鄉鎮債務的政策和配套措施。一要加大財政轉移支付力度。上級要隨著財力的增長，同比例地增加對鄉鎮轉移支付的額度，確保農村基層組織正常運轉，減輕鄉鎮村組織還債的壓力。同時，完善村級轉移支付撥付辦法，確保能及時足額到位，嚴禁劃轉、扣壓；還應增加專項轉移支付，對一些由于歷史原因、政策所造成的鄉鎮無力解決的困難以及改革帶來的成本，上級財政應以專項轉移支付的形式予以鄉鎮資金支持。二是實行停息掛帳政策。對欠金融或民間債務由本轉利的，防止債務雪球越滾越大，可停息掛帳，阻止本息轉貸；對拖欠的高息借款，實行調低利率、本息剝離、不計復利、利隨本清、重新換據、分期償還；對欠發村干部的工資一律不計利息等。三要加大對欠發達鄉鎮村發展經濟的扶持力度。上級有關部門應在信息、資金、信貸、稅收等方面給予一定的優惠，實施對口扶貧，采取以強帶弱、以富幫窮的辦法，幫助引進項目、資金和技術，創造發展條件，支持鄉村經濟發展壯大。 第四，嚴格控制管理，遏制新債務的產生。縣鄉政府和村級黨政組織要樹立“減債就是政績”的觀念，花大力氣化舊債、控新債。一是農村基礎設施建設要量力而行。本著有多少錢辦多少事的原則來進行建設，不得通過大肆貸款、舉債等方式來完成上級交辦的“做好事”的任務及搞農村基本建設。同時，上級扶持的各類農業、水利等項目，要足額安排資金，不得留缺口，強行要求鄉村提供配套資金，要盡量讓鄉村少投資或不投資。二是嚴控鄉鎮債務。為防范和化解鄉鎮債務風險，縣級政府或相關部門可成立債務管理機構，對各鄉鎮的債務作全面的調查和統計，并對其新的舉債行為加以規范和嚴格監控，遏制新債務的產生。三是鄉鎮要加強對村級財務的管理。繼續實行“村財民審鎮管”制度，規范村級財務管理。鄉鎮要督促村級全面推行財務預決算制度，合理安排村級支出，避免村級超前或舉債建設非生產性項目，出現新的不良債務；建立健全民主理財小組，完善民主管理及村民議事規則，實行財務定期公開，把公開村級財務收支情況作為村務公開的一項重要內容；堅持實行村級舉債報批制度，對未按程序報批舉債的，做到誰舉債誰償還；健全村干部任期審計制度，對未按政策規定，盲目決策、靠舉債營造政績并造成經濟損失的要追究其相關責任。四是明令禁止上級部門對行政村的各種攤派。不得對村級強行征訂各種報刊書籍，不得要求村級支付學習、培訓、會議費用，教育、計生、征兵、五保戶供養等費用應從村級負擔中剝離出來，改由縣以上各級財政承擔，取消要求鄉村出資的各種達標創建活動。 第五，對不同類型鄉鎮，實施不同的鄉鎮財政管理辦法。對經濟發達、規模較大、經濟增長后勁較強的鄉鎮，實行收支掛鉤的一級財政管理辦法；對經濟欠發達、財政收入增長后勁不足的鄉鎮，可將其財政收入納入縣級財政預算，由縣級財政核定支出，并加以保證。 第六，發展經濟償還債務。無論是鄉鎮債務還是村級債務，最根本的要靠發展經濟來解決，只有經濟發展了、強大了，才會有償還債務的資金來源。