前言：尋找寫作靈感？中文期刊網用心挑選的村鎮債務清償建議，希望能為您的閱讀和創作帶來靈感，歡迎大家閱讀并分享。
一、研究背景 1999年《罔務院辦公廳關于徹底清理鄉村兩級不良債務的通知》下發后，鄉鎮政府債務清償問題一度成為許多鄉鎮財政的核心問題。各地鄉鎮政府清償債務的方法大同小異，但債權人的受償順序卻迥然不同。筆者調研過程中發現有的鄉鎮先行償還銀行借款，有的卻優先償還企業欠款，還有的先償還了據說是和鄉鎮領導有緊密關系的私人債務。由于不能清楚解釋債務清償時存在的先后之別，致使部分債權人加深了對政府償還意愿的懷疑，有的地方甚至出現了沖擊政府、要求立即予以清償的群體性行為。影響社會穩定成為鄉鎮債務的潛在風險之一。 我國目前處于社會轉型過程中，基層治理、財政體制等問題一時無法完全理順，鄉鎮財政困難現象一時難以徹底消除；同時伴隨著強烈的發展需求，新債務發生也難以避免，Ill所以確定一個為眾多債務人所接受的清償方案，一方面有利于緩解干群矛盾，維護地方穩定，恢復群眾投資的信心；另一方面，對保持鄉鎮政府債務的動態平衡，實現債務資金的有效利用，推進新農村建設意義重大。 本文中鄉鎮政府債務是指鄉鎮政府及其所屬部門，以及政府干部直接或間接以政府名義向上級財政、單位組織及個人舉債或欠款所形成的全部債務的總和，即顯性的直接負債。①國內現階段對于鄉鎮政府債務清償順序的研究非常少，主要是因為：(1)鄉鎮政府債務清償工作一直由中央政府強力主導。近年來中央在化解鄉村債務工作中開始強調要“優先化解與農民利益直接相關、基層矛盾比較集中的債務”，“把確屬因用于鄉村公益事業而造成對農民個人、鄉村干部、鄉村工程業主等個人債務的化解工作放在突出位置”，o這為鄉鎮政府的行動確定了基調。在中央嚴格要求、上級政府財政支持的情況下，各地只需按部就班進行。(2)研究者的主要精力都集中在關注債務的原因、特征、危害等，致力于在宏觀層面上提出制度改善的建議，較少從微觀層面上審視這樣一個關乎國家財政安全的問題。 部分論及鄉鎮政府債務清償順序的學者，普遍提出要優先償還個人債務，因為個人債務“引發的矛盾最為直接，也比較激烈”，關乎“政府的形象和信譽”。【“噠種觀點與常識相符。還有一些學者在此觀點基礎上，提出了完善方案。如牛竹梅提出了“先小后大，先個人后單位”的原則。對于債務額較大的債權人，可根據情況，在不同的年份按比例分別清償。151：李景耀提出的償還順序更加具體，“堅持先個人、后單位，先群眾、后干部，先借款、后一般往來款的原則”，要“按照有息讓無息、全額還本讓差額還本的原則安排債務償還順序”。l研前述方法均將著眼點放在了債權人身上，張德強另開思路，“根據鄉村所貸款項的實際用途”將債務首先細分為“沉淀債務”和“經營債務”，認為要優先償還具有公益性或半公益性特征的的沉淀債務。171在談及具體債權人時，其提出的原則和其他人相差無幾，“先個人、后集體、再銀行”。但這一思路仍然過于籠統。如沉淀債務“應從鄉村債務總量中剔除，由省級以上政府財政承擔償還責任”，這一提法忽視了公共產品外部性的大小，一概由高級別政府承擔償還責任，忽視了道德風險的存在。因此，在中央給出了債務清償基本原則的前提下，對于債權人之間受償順序的安排需要進一步討論。本文假設鄉鎮政府努力償債。其中上級財政的專項資金撥款主要用于償還高級別政府所設定的目標債務人的債務，而本文要探討的是鄉鎮需要依靠自身努力籌資去清償的其責任邊界內的債務。鄉鎮作為一級政府，不論其負債是為了糊口還是為了發展，都可看作是公共活動的一部分。所以，認為鄉鎮債務的直接起因是政府為了提供各項公共產品和服務，是本文的分析基礎。同時。我國雖然正在逐步推進農村綜合改革等制度變革，但短期內政治、經濟體制不會發生根本性變化，這是本文進行分析的重要前提。 對債務清償順序的理論研究多見于企業破產后清算的過程，其中所蘊含的價值選擇對本研究有重要的借鑒意義。本文首先根據公共產品的相關理論，明確鄉鎮政府的償債責任，討論通常情況下不同類別債務的清償方法；其次，嘗試通過分析民事執行中參與分配和企業破產后債務清償順序所遵循的一般原則，探尋價值所在，然后根據鄉鎮政府債權人之間的差異。 對我國鄉鎮政府債務的清償順序提出一般性的建議。 二、公共產品理論視角下的鄉鎮政府債務清償順序 鄉鎮政府雖然作為直接債務人，但卻并不需要為所有債務負責。一方面是因為鄉鎮財力有限，更主要是高級別政府要主動償還前期發展過程中的“政治債務”。q]在目前大規模開展的義務教育負債化解工作中，就是省縣兩級政府承擔了主要償還責任。所以鄉鎮政府基于自身的努力去償還部分債務時，首先要明確償還責任的范圍。 (一)基于轄區受益原則的鄉鎮債務邊界 鄉鎮政府債務邊界的確定，本質上是對鄉鎮在提供公共產品和服務中責任大小和范圍的確認，關乎各級政府問關系的定位。這里中央與鄉鎮責任的劃分，是基于目前二者財政收入差異、依據公共產品理論所做}n的。未來二者間關系必然會發生新的變化，ISl而且二者間關系因地區經濟發展水平差異也存在差別，這些差別和變化并沒有納入本研究當中。 地方性的公共產品由于受到地理空間的限制。帶有強烈的區域特征，所以考慮根據公共產品理論中的轄區受益原則來明確鄉鎮政府的債務償還責任。“盡管轄區受益原則的具體應用會存在操作上的難度，但是作為政府問職責劃分依據的理論基礎，尚沒有其他更有說服力的原則能夠取而代之”。191根據公共產品的特性，嘴鄉鎮致債的公共產品和服務粗略地分為三類，110-13]鄉鎮政府根據相應的類別承擔相應的償還責任。一類負債的項目，存在巨大的外部性，中央等高級別政府應該承擔起完全償還責任，主要包括義務教育、計劃生育、衛生防疫、大型水利工程、興辦職業教育、民兵建設及征兵等；二類負債的項目，仍存有較大的外部性，但當地受益相對較大，應由鄉鎮和高級別政府共同償還，部分項目需要其他鄉鎮參與分擔。至于分擔的比例。具體項目需要具體討論。主要包括交通干道修筑、農技及機械推廣、環境保護等；三類負債的項目。外部性較小，基本上可由鄉鎮完全自行負擔。如治安、鄉村內道路、招待費、辦公樓建設等。這里的分類受到地方居民傾向性的影響，如環境保護等的歸類。也因此這種分類與實際情況必定存有差距。實際工作中，應該允許對責任的劃分進行微調。當然，這在很大程度上依賴于鄉鎮的博弈策略和議價能力。#p#分頁標題#e# (二)基于時期受益原則的鄉鎮債務分類明確了鄉鎮政府債務的邊界，即明確了鄉鎮政府需要償還的債務總量。但由于債務種類繁雜，這尚不足以有效指導債務清償的實踐工作。本文依據公共產品理論的時期受益原則，對邊界明確的鄉鎮政府債務進行了細分。 根據時期受益原則，公共產品的成本應當由不同時期的受益群體分別承擔。根據受益期的長短，將公共產品和服務分為經常性項目和資本性項目。q受益期只限于一個財政年度的公共產品和服務，稱為經常性項目，如上述第三類債務中的行政辦公費用等；受益期分布于多個財政年度的公共產品，稱為資本性項目，如水利工程、公路等。據此鄉鎮負債可以分為經常性項目負債和資本性項目負債。作為鄉鎮，其有足夠的信息判斷某項產品和服務所產生的效益的持續時間。但同時這也給鄉鎮政府留下了較大的操作空間，因為一個項目的效益到底能夠持續多久，鄉鎮政府有靈活判斷的空間。靈活性與紀律性的沖突，是當代基層政府工作中普遍存在的問題，需要單獨深入研究。 (三)公共產品理論視角下不同類別債務的清償順序 致債的經常性項目和資本性項目由于受益期長短不同，其成本的分擔方式自然有所差別，現實中兩類債務期限結構也確實存在差異，所以兩類債務償還的先后也應有所不同。 “對于經常性項目而言，一般可以由稅收支付所需資金。因為稅收與經常性開支形成的現期受益正好在時間上和人群分布上相對稱”。這也是現行財政分權體制下，鄉鎮往往尚能“保運轉”的重要原因所在。“在稅收不足的情況下，短期債務融資是可以接受的”。 “對于資本性項目而言，由于受益期分布于多個財政年度。 應該將成本在整個受益期內進行分割，由各期受益的人們分別承擔。地方政府通過債務融資，特別是發行債券，哆正好滿足了這一要求”。 相對于經常性項目而言，資本性項目可能會獲得來自其他方廄的投入，而且項目本身可能也會形成收益，從而可以對債務進行償還。但經常性項目負債往往缺少其他的償債資金來源。這樣即使是短期負債，在鄉鎮政府沒有實現財政盈余能力的前提下，也會導致債務逾期。這種逾期債務是懸在鄉鎮政府頭上的一把刀，考驗著債權人和債務人兩方的心理承受能力。 所以，在債務治理的過程中，優先將到期的經常性項目負債通過專項資金(如償債基金)予以償還。可以減緩鄉鎮的即期壓力；同時將負債的資本性項目建設好、管理好，爭取實現項目本身和債務資金的最大收益，及早清償相關債務。 三、引入債權人后債務清償順序的一般化設計 公共產品理論視角下的債務清償順序。對正常情況下鄉鎮政府的債務清償具有較明確的指導作用。但是由于鄉鎮政府債務沉疴嚴重，債權人復雜，清償方法必須細化。在對債務事項本身關注的基礎上加入對債權人的關照，是一個可取的方向。正如本文前面所指出，對不同債權人的償還態度反映出鄉鎮政府的價值取向。在堅持科學發展觀、建設和諧社會的要求下，這一問題尤其值得作為基層政府的鄉鎮重視。本文借助于對民事訴訟法中參與分配和企業破產法中破產清償順序規定的解讀，梳理了作為道德底線的法律對債權人權利的認識與思考，并參考法理學中價值沖突的平衡原則和方法，提出鄉鎮政府債務清償的一般性建議。 (一)參與分配與破產中的價值選擇 現行司法實踐中，參與分配與破產的相關規定犬牙交錯，非本文所關注。這里重要的是呈現其中的價值追求。 1．參與分配。民事執行中的參與分配是一種“特殊的民事執行制度，其核心內容是將被執行人的已知財產在各申請執行人之間公平清償”。舊參與分配是執行程序而非破產程序。 債權人申請執行后，其他債權人申請參與分配的，對數個債權人的債權如何清償，各國的立法大致遵循三種原則，即優先主義，平等主義，折衷主義，¨q不同原則反映了不同國家的立法觀和公平觀。 “根據我國民事訴訟法的規定，我國基本上是采取了優先主義與平等主義并用的執行分配原則。優先主義鼓勵債權人積極行使申請執行權，強調競爭機會公平，手續簡便，操作容易。 平等主義從債務人的財產應為全體債權的總擔保的觀念出發。 強調平等原則。兩者對債權人保護的角度不同，故也不存在優劣之分。但從實踐工作出發，為了提高丁作效率和體現對積極求償的債權人的補償，學者及實務工作者均青睞于優先主義”。 2．破產。2006年我國頒布《中華人民共和國企業破產法》，第113條規定破產財產在優先清償破產費用和共益債務后。依照下列順序清償：(I)破產人所欠職丁的各項費用；(2)破產人欠繳的除前項規定以外的社會保險費用和破產人所欠稅款；(3)普通破產債權。 有學者認為破產法“最基本的原則在于公平對待所有債權人，平等分配債務人的財產”。Il卅實際上不管是參與分配還是破產，目前‘峙5規定了享有擔保物權的債權人要優先受償等其他優先權。這種改變一度引起了很大的爭論?！疽?l實際上“二者對債權人受償順序的新規定，主要是為了適應市場經濟發展的要求，并根據法理所做出的規范調整”。121]不管是參與分配還是破產程序，債權人都承擔著損失的風險，就投資活動而言，這是合理的。但鄉鎮政府債務是憑借國家信用發生的，更關乎政府信用，并不能看作是單純的融資行為。 而且鄉鎮政府在我國并不會破產，⑦即使負債累累，仍會有持續性收入，如稅收、政府轉移支付等。因此在考慮鄉鎮債務的清償順序中，不能完全從經濟活動視域中的債務債權關系出發，而要著重考慮政治因素，即社會穩定。在穩定的前提下促進經濟發展。#p#分頁標題#e# (二)引入債權人的債務清償順序 鄉鎮政府債務的債權人主要包括個人(包括群眾和鄉鎮干部)、企業、銀行、農村合作基金會、o農村信用社、行政事業單位(財政周轉金)、國外政府和國際金融組織等。不同的債權人有著不同的利益訴求，“權利只有在和權利的比較中才能夠劃分保護的界限”。閻出于社會穩定、操作便利等方面的考慮，一般情況下將鄉鎮政府債權人之間的受償順序設計為“私優于公。 個人優于集體”。“私”④是指私人部門，I。包括個人和私人企業等。“集體”是指單位和組織，與個人相對，區別于哲學上辨證統一的關系。這種設計主要是基于四個方面的原因：一，政府是公共部門的典型代表，集中反映民意，但在此卻作為債務人，使得公共部門處于被動的地位。從群眾情感角度而言。也要先滿足私人部門的要求；二，部分公共部門之間的債務很有可能被核銷減免，其風險會在很大程度上得以降低，所以可以推遲考慮；三，集體行動下往往存在組織效率的損失，集團規模越大，增進自身利益的動力越弱，例為提高效率應當個人優先；四．相比較而言，個體的抗風險能力要弱于集體組織，所以個人債務應得到優先考慮。個人和集體都是數目龐大的集合體，在集合內部又如何安排呢?根據法理上的一般規定，“發生在不同權利主體之間的同一權利的沖突，屬于同一位階的權利，只是權利的主體不同，法律一般規定權利主體應具有平等性，如果因為資源稀缺等因素而產生沖突，一般通過‘不同情況不同對待’、自由競爭、尊重習慣等途徑解決”。瞄呲時問題的關鍵不是哪一個具體的人優先受償，更為重要的是鄉鎮政府能夠將清償順序的安排進行公示和說明，并嚴格按照規定進行清償。 在傳統的公共產品理論中嵌入對債權人的關照，將鄉鎮債務的清償順序設計為如圖I所示。即在依據公共產品理論所劃分的兩類債務中，優先化解經常性項目負債；在經常性項目負債中，相對于公共部門，優先化解私人部門的債務；在私人部門中，先償還個人債務，再償還企業債務。當然，這與高級別政府專項撥款予以化解的事項并不沖突。 四、結語 將債務類別屬性與債權人相聯系，綜合考慮情理法諸因素，實現了債務清償過程的系統化設計，完善了當下債務清償思路，對鄉鎮政府債務化解工作有積極的實踐意義。 我國即將展開新一輪財稅體制改革，地方政府間財稅關系必將得到進一步調整，所以就目前的鄉鎮政府債務清償T作而言，應該允許具體問題具體分析，如分歧較大的債務事項，可以先進行掛賬處理，而不一定硬要啃掉某塊骨頭。同時由于我國地域遼闊，各地經濟發展水平迥異，所以根據各地特殊情況進行微調也是必需的。 鄉鎮政府債務清償順序涉及到基層政府價值取向，不同的約束條件下自然會呈現出多元化的特征。而且，這種順序安排也受制于整體社會制度的安排。而本文是從鄉鎮各項制度安排短期不變的前提下出發的，并沒有將制度變化、償債方法等內容納入考慮，以及企業與鄉鎮政府債務的若于同，這也是后續研究中需要深化的地方。