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單位：湖北省財政辦公室系統政策研究課題組
在我國五級財政中,鄉鎮財政處于最基層,是國家財政體系的重要組成部分,也是鄉鎮政府履行各項職能的財力基礎。近年來,隨著社會主義市場經濟的發展和財政改革的深入推進,特別是農村稅費改革后,鄉鎮財政工作職能、任務等發生了深刻而顯著的變化,一些矛盾與問題也在改革和發展中逐步顯現,加強鄉鎮財政建設已經成為一個迫在眉睫的重要課題。
一、農村稅費改革前后鄉鎮財政工作格局的對比分析
2003年,經國務院批準,湖北在全省范圍內進行農村稅費改革試點工作。農村稅費改革是新中國成立后繼、實行家庭聯產承包責任制之后“農村第三次革命”。一方面,農村稅費改革從根本上減輕了農民負擔;另一方面,農村稅費改革改變了鄉鎮財政的收入結構、工作職責、管理內容等。農村稅費改革作為政治經濟領域的一項重大變革,給鄉鎮財政工作帶來了巨大變化。
(一)鄉鎮財政由收支管理型向支出管理型轉變。農村稅費改革前,組織收入、確保財政收支平衡是鄉鎮財政的主要職能。尤其是“農業四稅”(即農業稅、農林特產稅、耕地占用稅、契稅)征收工作是鄉鎮財政工作的重中之重。鄉鎮財政所組織的農業四稅收入是鄉鎮可用財力的重要組成部分。2003年以前,以襄樊市為例,農業稅收入占地方一般預算收入的比重一般在10%左右。隨著農村稅費改革的推進,2005年湖北取消了農業稅,為理順稅收征管,2007年湖北將煙葉特產稅、耕地占用稅、契稅移交稅務部門征收。由此,鄉鎮財政只承擔本轄區的收入組織協調工作,但不再承擔稅收征收任務,鄉鎮財政所的組織稅收職能轉為協稅護稅。與此同時,鄉鎮財政的總支出規模不斷擴大,尤其是涉農支出增長迅速。以襄樊市太平店鎮為例,該鎮財政總支出由2003年的1758•46萬元,增加到2008年的3560•66萬元,六年間凈增1802•2萬元,年遞增15•2%。其中:涉農支出由2003年的136•5萬元,增加到2008年的438•54萬元,六年間凈增302•04萬元,年遞增26•3%,涉農支出的增長大大超過財政支出的增長,管好、用好涉農支出就成了鄉鎮的一大重要職能。
(二)鄉鎮財政由預算管理型向核算管理型轉變。農村稅費改革前,鄉鎮財政以維持鄉鎮政府正常運轉為目標,建立了較為完善的預算管理制度。預算編制、預算執行、保證收支平衡是鄉鎮財政工作的主要內容。2008年,湖北全面推行以“鄉財縣管”為主要內容的鄉鎮財政管理方式改革。對基礎較好、管理較規范、財政收入增長能夠滿足自身支出需要的鄉鎮實行“一級政府一級預算”管理方式;對絕大多數自身財力不足、管理基礎薄弱的鄉鎮,實行了“預算共編、賬戶統設、集中收付、采購統辦、票據統管”改革,打破了原來鄉鎮獨立編制預算的格局。鄉鎮財政預算內外收入全部納入縣級財政管理,鄉鎮財政支出由縣級財政核定后劃撥,鄉鎮預算管理職能趨于弱化。與此同時,鄉鎮財政的核算管理職能不斷加強。2000年底,湖北在全省推行“零戶統管”。鄉鎮對所屬行政事業單位在保持單位資金使用權和財務自主權不變的前提下,取消單位銀行賬戶,收支直達,由鄉鎮財政部門統一管理會計人員、資金結算和會計核算。隨著非稅收入管理的逐步規范,鄉鎮財政的核算職能得到加強。2003年,湖北推行新型村級財務管理制度。全省絕大多數鄉鎮依托鄉鎮財政所(經管站),建立了農村會計服務中心,村級資金、財務實行“委托雙”的新型村級財務管理制度。農村會計服務中心和鄉鎮財政所(經管站),一套班子兩塊牌子,各村只設一名報賬員(會計)。會計服務中心與村集體簽訂規范的協議,受村級組織委托,轄區內村級集體資金和會計核算兩項主要工作,并協助村級組織搞好財務公開和提供會計信息服務等工作。會計服務中心以村為單位,編制財務收支情況公布表,在村財務公開欄按時公開,接受群眾監督。由此,鄉鎮財政已將轄區內的行政事業單位、村財務核算全部納入管理范圍。
(三)鄉鎮財政由生產發展型向公共服務型轉變。服務地方經濟發展、加強財源建設是鄉鎮財政工作的一個重要方面。在財源建設的實踐中,湖北各地形成了許多寶貴的經驗。20世紀80年代中期襄樊、荊州等地提出梯級財源建設理論;1994年湖北省財政廳提出的“建設效益財政”的理論;2000年襄樊提出的“質量財政”理論,等等。20世紀八九十年代,鄉鎮企業處于高速發展期。為支持企業發展,鄉鎮財政采取向上級財政申請周轉金、向金融部門貸款、向私人或企業借款等方式,籌集了大量資金,并投放到生產中。但由于部分鄉鎮財政部門在鄉鎮財政周轉金的管理、使用和回收上,措施不得力,使用不盡合理,管理比較松弛,致使大量資金無法按期歸還,形成呆賬,給鄉鎮財政帶來較大風險。為強化鄉鎮財政管理,控制財政財務風險,1999年,財政部發文要求整頓財政周轉金,所有財政周轉金一律只收不貸。鄉鎮財政失去了支持經濟發展最重要、最直接的手段。與此同時,隨著我國社會主義市場經濟的發展,行政管理體制改革的深化,公共財政體制的完善,政府與市場間的職能邊界更加明晰,政府逐漸將提供公共服務作為其核心職能。服務群眾、服務鄉村經濟社會發展正在成為新時期鄉鎮財政工作的顯著特征。鄉鎮財政通過加強預算收支管理,服務基層政權建設;通過落實各項惠農政策、籌集新型農村合作醫療基金、落實農村綜合改革政策等工作,服務社會主義新農村建設;通過加強基礎設施建設,提供農村公共產品,服務社會事業發展。
二、新時期鄉鎮財政承擔的主要職能
隨著農村稅費改革、農村綜合改革的不斷深入,鄉鎮財政承擔的職能也在發生變化。主要包括四個方面:
1•鄉鎮財政收支管理職能。包括:鄉鎮政府預(決)算編制、稅收收入監管、非稅收入征管、農村合作醫療基金征管、農村社會養老保險基金征管、易澇地區農業排澇水費征管、財政轉移支付資金和專項資金監管等。具體看,在鄉鎮政府預(決)算編制、稅收收入監管職能方面,主要在組織征收、督辦入庫、資金調度安排等方面發揮參謀助手和綜合協調作用;在非稅收入及兩項基金征管、財政轉移支付資金和專項資金監管等方面,則是由鄉鎮財政直接承擔征收及管理職責。其中,以鄉鎮零戶統管為平臺的非稅收入征管,是強化資金監管,增強鄉鎮政府調控能力的重要手段。兩項基金征管,是構建農村社會保障體系的物質基礎。財政轉移支付資金和專項資金監管,是確保各項涉農惠農政策落實到位的重要職責。#p#分頁標題#e#
2•惠農政策和資金落實職能。包括:財政補貼資金發放和監管。近年來,各項惠農補貼政策和資金不斷增多,僅2009年直接發放到農民手中的惠農補貼資金就達29項,這些政策和資金的落實工作都涉及鄉鎮財政所或完全由鄉鎮財政所承擔。但由于補貼項目多,發放程序復雜、政策標準不統一,這項工作已經成為鄉鎮財政所落實難度最大、工作任務最為繁重的部分。
3•鄉鎮財政財務管理職能。包括:鄉鎮行政事業單位財務監督管理、鄉鎮國有資產管理、鄉鎮政府債務管理、政府采購、會計管理、村級會計委托服務、農村土地承包經營及流轉管理、農民專業合作經濟組織建設等、財政與編制政務公開管理等。其中,農村土地承包經營及流轉管理、農民專業合作經濟組織建設等為原鄉鎮農經站工作職能,在農經站并入后,統一納入鄉鎮財政職能范圍。
4•農村綜合改革工作。包括:農民負擔監管、農村“一事一議”資金監督管理、農村公益性服務“以錢養事”資金監管等。農村公益性服務“以錢養事”項目,主要指文化體育、農村廣播電視、鄉鎮農機技術、鄉鎮農業技術、鄉鎮特產技術、鄉鎮農業水利水產、村鎮建設、鄉鎮動物防疫、鄉鎮計劃生育等9類站所公益服務項目。
三、當前鄉鎮財政履行職能過程中存在的問題及原因
農村稅費改革以來,鄉鎮財政認真履行財政職能,積極發揮基層財政服務、管理和監督的基礎性作用,為支持社會主義新農村建設、貫徹落實黨的支農強農惠農政策、提供公共產品和服務、保障和改善民生、深化和延伸財政改革、推進財政科學化和精細化管理作出了有益的嘗試和重要的貢獻。但是,全面而深入地進行分析,鄉鎮財政在當前履行職能過程中,也還存在許多問題,主要表現在:
1•支農惠農資金監管不到位。當前,鄉鎮財政的資金監管作用不到位,主要體現在兩個方面。一是監管工作不到位。當前,涉農惠農資金發放存在一些問題,如滯留、截留、挪用資金,專款不專用;不按規范程序申報、撥付、發放補貼資金;虛報、冒領,騙取補貼資金;不按規定上網公示;部分地區惠農政策宣傳不夠,惠農補貼發放工作不透明等。這些問題的出現,很大程度上是因為監管工作流于形式,不落實。二是監管職能不到位。由于條塊分割,很多涉農政策和資金都由相關職能部門具體落實,項目資金存在擠占、挪用等現象,鄉鎮財政在監管方面“插不進手”。
2•財政預算約束不嚴格。由于條塊分割,在教育、衛生、公安、法庭、民政、計生等體制上劃后,監管工作存在“管得著的看不見,看得見的管不著”的現象。鄉鎮財政預算管理約束的范圍僅限于鄉鎮黨委、政府,財政所、經管站(財經所),以及“以錢養事”的事業單位。由此帶來三個方面的問題,一是部分預算內資金處于監管約束的“真空”地帶。如在編制預算時,由于體制上劃的基層預算單位直接對上級主管部門,鄉鎮財政部門雖然能夠“看得見”,但沒有相應的管轄約束權;而縣級財政部門無法核實各主管部門上報預算,基本上采取“基數+因素”的方式來編制,“零基預算”無從推行,財政預算約束相對于鄉鎮體制上劃的基層預算單位來說就成了一句空話。二是部分政府非稅收入游離于財政預算約束之外。體制上劃部門、單位在履行職能中形成的非稅收入和國有資產經營、處置收益,往往演變成了這些部門、單位的“小金庫”,濫發亂支現象嚴重,容易形成腐敗。三是鄉鎮財政自身預算調整變動多,通過法律程序少,缺乏嚴格有效的預算約束。
3•鄉鎮財務管理不到位。主要表現在:一是部分鄉鎮領導和鄉鎮行政單位領導財經紀律觀念淡薄,財務管理薄弱。在鄉鎮收支和日常財務管理上,不能按財政財務管理制度辦事,開支隨意性較大,支出管理全憑領導“一句話”說了算,截留、挪用財政資金的現象比較突出。二是鄉鎮財會人員業務素質較低,執行財經法規觀念不強,工作責任感不夠,部分財會人員無證上崗,難以適應當前農村財務管理要求。三是財務管理制度執行不力。存在會計憑證不合法,以假發票、大頭小尾發票,有的甚至以白條和收款收據入賬;支出票據不合規定,手續不完備,有的無領導簽批;不按規定設置賬目,多頭開設銀行賬戶,逃避監管;會計核算不及時,不詳細,跨年度記賬、記流水賬、“包包賬”等問題。
4•內部控制不健全。內部控制是指一個單位內部的管理系統,即為保證單位經濟活動正常進行所采取的一系列必要的措施,包括核算、審核、分析各種信息資料及報告的程序和步驟,還包括對單位經濟活動進行綜合控制和評價而制定的各項規章制度,其根本目標是保護單位財產,檢查有關數據的正確性和可靠性,保證管理行為的規范性和資金資產的安全性、效率性。內部控制按其控制的目的不同,可分為會計控制和管理控制。當前就鄉鎮財政來說,內部控制體系不健全、管理不規范,違犯財經制度和紀律的現象時有發生,有時甚至導致犯罪行為。表現為,有的是財務人員的配備上,出納、會計一人兼,既管錢、又管賬,在客觀上為違反財經制度和紀律提供了條件;有的是報賬審批程序不規范,有些票據未經審核、簽批就入賬報銷;有的雖然內部控制制度比較健全,但是在執行上不嚴格,撥款憑證和印章隨意存放,給犯罪分子造成了可乘之機。過去發生在湖北省某市一財政所干部合伙挪用單位資金達170萬元之巨的案件,就是內部控制制度不健全、執行不嚴格造成的。產生上述問題的原因很多,有主觀原因,也有客觀原因,有些是鄉鎮財政所不能左右的。歸納起來,主要有以下幾個方面的原因:
(1)鄉鎮財政所職責多,任務重,壓力大。當前,鄉鎮財政職責不斷增加。一是征管職責不變,但征管內容由稅收收入為主轉變為“兩基”征管為主;二是財政支出監管職責不斷增加,特別是惠農補貼政策多、資金量大;三是鄉鎮農經站并入財政所后,其工作職責也隨之轉入財政所;四是農村綜合改革任務不斷增加。從財政所干部配備看,按現有編制,一個鄉鎮財政所一般定編17人,鄉鎮農經站并入財政所,原農業部門的工作也隨之轉入財政所,鄉鎮財政所實有人數略有突破,約在20人左右。由于湖北省大部分地方進行了鄉鎮合并,一個財政干部平均要管轄1~2個村、約400農戶、1500人,較大的鄉鎮,一個財政干部甚至要管轄3個村。工作任務十分繁重。根據英山縣楊柳鎮財政所工作量典型調查的結果,以財政工作人員到戶次數為量化標準,可以初步測算財政所減少的職能和新增職能及移交職能改革前后工作量變化。農村稅費改革前,財政所主要從事農業四稅征收,工作量按到戶人次算為110100人次;稅改后,涉及到戶工作11項,共計為340719人次,為前者的3倍。鄉鎮財政所往往是應接不暇,疲于應付。#p#分頁標題#e#
(2)鄉鎮財政管理體制不順。改革后,鄉鎮財政所雖屬鄉鎮直屬事業單位,但縣對鄉鎮財政所存在多種管理體制,有的下放到鄉鎮,有的由縣財政局垂直管理,有的采取雙重管理辦法。全省1177個鄉鎮財政所中,由縣(市)財政部門管理,占43%;下放到鄉鎮管理的,占46%;有131個財政所由縣級財政部門和鄉鎮政府共管,占11%。基層財政所管理模式不統一帶來工作上的一些弊端:一是基層財政管理上下難以協調統一,上級財政對基層財政管理、指導和監督的難度加大。據湖北省對基鄉鎮財政財務檢查出的問題來看,有很大部分與財政所管理體制不順有關。特別是下放鄉鎮管理的財政所,由于人、財、物的管理關系發生了變化,地方干預大,財政方面的法律、法規、政策不能有效執行,支農和惠農資金違紀違規和侵占農民利益的行為時有發生,財政監督職能被弱化。二是不利于“鄉財縣管”改革的推行。“鄉財縣管”改革是當前欠發達地區財政經濟狀況下的現實選擇和制度安排,核心內容是將鄉鎮視同縣直一個部門實行“五統一”,需要鄉鎮財政財務管理要切實執行上級的政策要求,但基層財政所的行政管理體制與之明顯相悖,阻礙了“鄉財縣管”改革的推行。
(3)鄉鎮財政所干部身份不明確。根據公務員法的規定,湖北開展了事業單位參公登記工作。但未將鄉鎮財政所納入參照公務員管理的事業單位的范圍(以下簡稱參公)。其原因:一是中組部、人事部關于參公的通知規定,鄉鎮所屬事業單位不能納入參照管理范圍;二是人事部要求各省納入參照管理的事業單位人數,原則上不得超過各省公務員登記人數的1/3。因事業單位多,公務員編制少,財政所隊伍大,未能納入參公范圍。其造成的后果有兩個方面:一是基層財政干部身份不明確,人心不穩,不利于集中精力干工作。二是工資福利待遇保障不足。以咸寧市嘉魚縣為例,全縣2008年鄉鎮財政干部總人數為127人(含離退休),工資總額為207萬元,人均月工資僅1358元。
(4)鄉鎮財政所經費保障不足。一是工作經費沒有來源。農村稅費改革前,財政所工作經費來源是按農業稅征收額的一定比例(湖北省為4%)在各級預算中安排征收經費(湖北省約6000萬元左右),和稅務總局每年下達湖北省的業務經費為300萬元左右。農業稅取消后,由于湖北縣級財政普遍困難,屬“吃飯型”財政,預算內只能安排人員工資支出,基本上沒有財力安排相應的公用經費和專項支出,財政所工作經費失去了來源,只能自籌解決。尤其是下放管理的鄉鎮,鄉鎮更不愿安排工作經費。二是財政所辦公條件差,不適應現代辦公需要。稅費改革后,原從農業稅附加費安排的房修費(湖北省有約5000萬元)也隨之取消。由于缺乏經費保障,大部分財政所辦公條件已不適應工作要求。以隨州市淅河鎮為例,全所在職29名干部辦公室僅十間用房,平均2~5人擠在一間辦公室,全所共有8臺電腦,平均3人擁有一臺。另據調查統計,全省財政所2000年以后建的僅131個,占11%,1990~2000年建的321個,占28%;1990年以前建的718個,占62%。部分鄉鎮財政所租房子辦公。三是財政所自身債務沉重。調查表明,由于鄉鎮財政所經費得不到有效的保障以及農經與財政合并后原農經債務并入等歷史原因,大部分財政所負債運行,債務包袱沉重,欠債運轉,寅吃卯糧。由于債務長年得不到化解,導致越積越多、越背越深。四是經費緊張誘發自身違紀。由于沒有正規渠道的經費來源,基層財政部門頻頻發生截留、挪用專項資金用于經費開支等違紀行為。從湖北省2006年組織的基層所財務檢查的情況看,這方面的違規支出達1600余萬元。
(5)鄉鎮財政干部素質不適應職責需要。一是人員結構老化,干部青黃不接。目前,湖北財政所年齡在35歲以下的職工僅占30%左右;而接近退休的的職工比例占20%左右。從赤壁市的情況看,2008年,30歲以下僅23人,31~35歲63人,36~45歲75人,46~50歲93人,51歲以上113人(含離退休47人)。干部人數隨著年齡區間的提高而增加,特別是46~50歲區間干部人數比例明顯偏高,年齡結構老化情況較嚴重。二是學歷層次低。以赤壁市為例,全市鄉鎮財政所職工367人,高中以下學歷比例為59•4%,大專學歷比例為37•6%,本科以上學歷比例為3%;初級職稱比例30%,中級職稱比例36•2%,高級職稱比例1•6%,還有33•2%的干部無任何職稱,大量干部不具備財政財務管理的專業技能。三是教育培訓不足,知識結構老化。由于過去以收農業稅為主,知識結構及應用較為單一,加上缺乏經常性、系統性的教育培訓,大量的鄉鎮財政干部不能適應新時期財政工作的需要。
四、加強鄉鎮財政建設的建議
面對日益變化的新形勢、新要求,日益繁重的新職責、新任務,日益突出的新矛盾、新問題,鄉鎮財政在職能定位、工作機制、管理模式、隊伍建設等已發生了很大變化,很多方面已經不適應推進社會主義新農村建設、加強財政科學化和精細化管理的要求。為此,應該從以下五個方面著手:
(一)進一步明確鄉鎮財政地位、作用與職能,充分重視鄉鎮財政建設。
我國是農業大國,農村人口眾多,農業在國民經濟中具有舉足輕重的地位。農村、農業的穩固和發展,關系到我國的糧食安全,關系到占全國70%的農村人口奔小康目標的實現,關系到城鄉統籌、科學發展和和諧社會建設。黨的十六大以來,黨中央出臺了一系列的重大改革舉措和支農強農惠農政策,著力解決“三農”問題。在這樣一個特定的歷史時期,鄉鎮財政理應具有也可以發揮重要作用。
1•鄉鎮財政是我國公共財政體系中的重要組成部分。在當前及今后相當長的一個時期內,由于我國農村人口多、幅員遼闊、地區差異性大、生產力水平低以及行政管理體制的路徑依賴等因素影響,農村事務管理、農村公共產品供給都離不開鄉鎮政權,這是由我國特殊的國情和生產力發展水平所決定的。因此,按照“一級政府,一級財政”的原理和憲法的規定,由于鄉鎮政府存在的合理性和必要性,鄉鎮財政部門作為鄉鎮政府的重要職能部門之一,其存在也就有其必然性。同時,從公共財政體系建設看,對應于現行的五級行政管理體制,鄉鎮財政是國家財政管理體系的基石,處于財政管理鏈條的末端,是農村與縣(市、區)財政的橋梁和紐帶,承擔了提供農村公共財政服務的任務,加強鄉鎮財政建設是完善農村公共財政體系的重要內容。
2•鄉鎮財政是協助提供農村公共產品和服務的重要力量。從供給效率和效益看,鄉鎮財政直接面向廣大農村和廣大農民,信息更加充分、準確,對本轄區內農村情況最熟悉,對本轄區對公共產品的需求最了解;而由于管理層級較遠,縣級財政無法真實了解和核實核準每個鄉鎮對公共產品需求的層次、數量和規模,以及變動情況。因此,由縣級財政直接承擔提供公共產品的組織實施,既不經濟,也無效率。從財政供給保障看,在當前財力十分緊張的情況下,縣級財政無力承擔全部公共產品的供給,很大一部分要靠鄉鎮自籌解決。比如,鄉鎮道路建設、農田水利基本建設,村級集體和農戶都相應承擔了部分責任,這些都需要鄉鎮財政來協助組織實施。#p#分頁標題#e#
3•鄉鎮財政是貫徹落實支農強農惠農政策的重要途徑。近年來,中央先后出臺了八個一號文件,著力解決“三農”問題。對基層政府來講,落實國家支農強農惠農政策,已經成為其工作核心。落實好這些政策資金,鄉鎮財政可以發揮重要作用。一是各類支農強農惠農項目資金都需要財政支持,鄉鎮財政可以發揮上下聯通的作用,加強與上級財政部門的溝通,更好地把握政策意圖。二是近年來,各項涉農政策和資金基本上都是通過鄉鎮財政落實,鄉鎮財政已建立較為完整的轄區信息資料庫,形成了一套完備的工作規程,積累了應付各種問題和困難的經驗,能夠保證政策資金的順利落實。三是鄉鎮財政信息充分,能夠發揮就地和就近監督管理的優勢,監控截留、挪用支農強農惠農資金的行為,保證資金使用安全,提高資金使用效益。
4•鄉鎮財政是推進財政科學化精細化管理的重要環節。加強“兩基”建設是推進財政科學化精細化管理的基礎,包括基層建設和基礎建設兩個方面。鄉鎮財政作為我國公共財政體系中的重要組成部分,是財政管理系統的終端,是財政業務的末梢。加強財政基層建設,就是要加強以鄉鎮財政為主體的基層干部隊伍建設,提高財政干部隊伍素質和能力;加強基礎建設,就是要夯實財政業務工作的軟硬件條件,建立高效、規范的財政管理體系。這兩點在鄉鎮財政建設中形成緊密結合,是目前鄉鎮財政建設中面臨的關鍵問題,是全面推進財政科學化、精細化管理的基礎性工作。
(二)建立有利于鄉鎮財政建設的體制機制,強化對鄉鎮財政工作的領導。
1•明確鄉鎮財政所為縣(市、區)財政派出機構,實行縣(市、區)財政垂直管理。目前,湖北各地對鄉鎮財政實行多種管理體制并存,大致分為三類:有的實行鄉鎮塊塊管理,有的實行縣(市、區)垂直管理,有的實行縣、鎮共管。課題組認為:鄉鎮財政所應實行縣(市、區)級財政垂直管理,并將其作為縣(市、區)財政派出機構。其理由:一是推行“鄉財縣管”改革之后,鄉鎮財政已不是一個“實體財政”;二是農村綜合改革后,“七站八所”改制為“八個中心”,加上教育、衛生、民政、公安、法庭等經費上劃,鄉鎮財政預算管理職能弱化,已算不上完整的預算;三是各地縣對鄉鎮的財政管理體制基本上只涵蓋鄉鎮政府和財政所兩大塊。基于上述理由,建議將財政所改為縣(市、區)財政派出機構,統一改為由縣(市、區)財政實行人、財、物“一條邊”垂直管理的體制。
2•明確鄉鎮財政所稱謂。湖北實行鄉鎮農經站與財政所合并后,財政所更名為“財經所”。“財經所”的稱謂既與《預算法》規定的“一級政府,一級財政”相悖;又容易產生執法“主體”的錯位,容易引起群眾歧義,基層財政干部對此也不理解。建議全省鄉鎮統一使用“財政所”稱謂,且不再加掛“農經站”牌子。理由:一是原來鄉鎮財政固有的職能已經承接下來,原來沒有的現在已經具體化的工作(如農村財務監管),目前已經基本覆蓋。二是站、所合并多年,已經融為一個整體,統一稱謂“財政所”有利于開展工作,更有利于增強團結。
3•明確鄉鎮財政所干部身份,解決長期以來鄉鎮財政干部身份“待定”問題?？梢钥紤]從以下兩個途徑加以解決:第一個途徑:將鄉鎮財政所干部納入行政編制,并按照《公務員法》實行“參公”管理。財政所作為基層的綜合職能管理部門,其機構屬性和人員身份歷來是明確的,農村綜合改革時保留了機構,增加了職能,其屬性也不應改變,但現在財政所的干部既不像行政編制也不像事業編制,其身份一直未能明確。就全省來看,情況也各有不同,有的是行政編制,有的是事業編制。課題組認為納入行政編制實行“參公”管理的理由有五個方面:一是從機構性質看,鄉鎮財政所是行政機關。二是從法律授權職能上看,鄉鎮財政具有法律法規授權的行政管理職能,如《預算法》規定的預算管理職能等。三是從改革方向看,根據鄂人函[2007]91號《關于實施事業單位綜合配套改革的意見》中關于分類改革的第一種類型:“承擔行政管理的事業單位。這類單位目前完全或基本從事行政管理決策、行政執行、行政監督等行政管理工作,按照行政機構方式執行;不能由市場配置資源。改革方向是結合行政體制改革,逐步轉為行政機構”,財政所應為事業單位,并納入參公管理。四是從行政管理職能構成看,財政所符合行政單位履行行政決策、行政執行、行政監督職能的三個要件中兩個要件,即行政執行、行政監督兩項職能,是典型的行政管理部門。五是從農村綜合改革后財政所職能看,鄉鎮財政所與經管站合并,成為鄉鎮除黨委政府的“三辦”之外的唯一的具有公共事務管理職能的事業單位。據此,鄉鎮財政所干部應納入公務員管理。第二個途徑:將鄉鎮財政所干部納入事業編制,并實行職稱與工資掛鉤政策。課題組認為:實行職稱與工資掛鉤政策有利于保障干部工資待遇,解決長期以來財政干部“政治上無奔頭,職稱上當擺設,待遇上低水平”和安于現狀、不思進取的問題;有利于提高干部自主學習積極性,促進更多的干部向更高一級的職稱努力,改變財政隊伍知識結構。
4•明確待聘人員退出機制,解決落崗人員的后顧之憂。鄉鎮財政所經過幾次改革,落崗人員較多,改革的初期上訪甚至越級上訪者不斷。當時,為了安撫這一批干部,采取了三年過渡期的辦法,目前這些干部過渡期合同已滿,縣(市、區)財政部門壓力都非常大,待聘干部也憂心忡忡。如何解決落崗人員的“出口”問題,是亟須解決的重要課題。
5•疏通進口出口,盤活人力資源,解決鄉鎮財政所干部流動緩慢的問題。多年來,鄉鎮財政一直沒有進人,“進口堵死,出口不暢”的問題十分突出。另外,鄉鎮財政實行“一人一編一卡”的編制管理制度,干部流動慢,難度大。建議采取“疏通進口,吸納人才;擴大出口,盤活人才”的辦法,加快鄉鎮財政所干部流動速度,以此激發財政干部的工作熱情,調動干部的工作積極性。具體可采取三個辦法:(1)提拔、輸送一批。鄉鎮財政所的干部在農村工作多年,對農村工作比較熟悉,具有豐富基層工作經驗。對部分業績突出的干部,應該向組織部門推薦,通過橫向、縱向交流,提拔重用一批,向外輸送一批。(2)達到法定退休年齡的退休一批,年齡偏大且身體狀況欠佳的退養一批,逐步改變鄉鎮財政干部年齡結構編大的問題。(3)通過正式考試選拔錄用一批。當前,鄉鎮財政缺乏掌握現代辦公技能的干部。建議通過正規考試,每年從應屆大專生或省委選調生中選拔錄用一批,充實到鄉鎮財政,為財政隊伍及時補充新鮮“血液”。通過建立鄉鎮財政人才準入機制,以此解決基層財政所出現“人才斷層”的問題。#p#分頁標題#e#
(三)正確把握“有為”與“有位”的關系,轉變觀念,強化服務。
近幾年來,鄉鎮財政建設不受重視,鄉鎮財政的地位在黨委、政府和人民群眾心目中的地位有所下降,在某種程度上來說,與我們鄉鎮財政自身也有很大的關系。農村稅費改革以前,農業稅收構成了鄉鎮財政收入的主要來源,鄉鎮黨委、政府高度重視,為鄉鎮財政創造了有利的條件;農村稅費改革后,隨著收受征收管理職責移交給地方稅收征管部門,部分鄉鎮財政所一時難以適應,找不準職能定位,不能適應新形勢,發揮新作用,工作上碌碌無為,毫無建樹,在黨委、政府和人民群眾心目中的地位自然下降。要改變這種狀況,加強鄉鎮財政建設,在依靠上級重視、支持的同時,還要依靠鄉鎮財政自身去努力爭取。要讓黨委、政府了解新形勢下鄉鎮財政的新職能,了解發揮新職能需要在哪些方面加強鄉鎮財政建設,從而為鄉鎮財政發展創造良好的環境和條件。有為才有位,有位須有為。新時期,鄉鎮財政要有所作為,必須要轉變觀念,強化服務意識,充分發揮職能作用。一是要全面落實好黨的各項惠農政策,不折不扣地把各項惠農補貼資金及時、足額地發放到農民手中,讓廣大農民群眾真正享受到黨的政策的溫暖。二是要落實好各項民生政策,做好新型農村合作醫療基金的征繳與兌付,農村低保、城鎮低保、五保戶供養、大病救助等涉及農民群眾切身利益的資金的管理與發放工作,確保政策執行到位。三是要加強農村財務和鄉鎮行政事業單位財務、農村公益性服務“以錢養事”資金、鄉鎮國有資產(資源)、轉移支付資金監管工作,堵塞管理漏洞,提高資金使用效益。四是服務新農村建設,加強財政支農專項資金監管,確保財政資金安全、高效。五是要因地制宜,支持地方經濟發展,通過促進地方經濟發展,優化財政收入結構,提高自身保障能力。
(四)全面推進科學化精細化管理,完善鄉鎮財政運行機制。
財政部出臺了《關于推進財政科學化精細化管理的指導意見》,從就地和就近實施監管職能、提供公共財政服務、落實民生政策、提高現代化辦公水平等方面,對鄉鎮財政建設提出了明確要求。從湖北情況看,要在現有的基礎上,進一步優化財政管理運行機制,健全內部控制體系,提高政策執行效率和效益;做好基本數據的整理收集工作,全面掌握包括預算單位人員、工資及津貼補貼、資產負債、收費項目和標準,地方財政的供養人口、財源財力、非稅收入、貧困人口等基本數據。建立完善部門基礎信息數據庫,逐步實現對本級行政事業單位機構、編制、人員、資產、經費類型等數據的動態管理;強化屬地監管職能,強化對本級和上級財政安排的資金以及其他部門、其他渠道下達的財政資金的監管,加強項目實施的監督檢查和跟蹤問效,及時將資金使用中存在的問題、項目實施效果等信息上報上級財政部門。
(五)加強自身建設,提高執行力。
1•加大硬件設施投入力度。建議出臺相關政策文件,對鄉鎮所辦公用房、辦公自動化、信息網絡建設、交通工具等制定明確標準,在部門預算經費中逐步安排鄉鎮財政所工作經費,改善辦公條件。同時,對鄉鎮財政所自身因基本建設所形成的歷史債務,經清理核實后,建議采取省、縣、鎮比例負擔辦法,逐步化解鄉鎮財政債務包袱。
2•加強教育培訓。由于鄉鎮財政干部學歷結構、知識結構參差不齊,干部培訓任務十分艱巨。省、市、縣、鄉鎮財政都應該制定長期性的培訓計劃,列足培訓經費,通過培訓逐步提高基層干部綜合素質,努力解決干部政策水平、業務技能不能適應新形勢、新要求的問題。