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摘要
為緩解學前教育供需矛盾，更好地為人民群眾提供公益性和普惠性學前教育服務，各地不斷創新學前教育服務供給方式，積極開展政府購買學前教育服務的實踐探索。但作為一種新的政策工作，政府購買學前教育服務還面臨不少實踐困難，只有深入分析政策實施的風險與困難，從法律保障、制度設計、責任主體等多維度提出改革路徑，才能真正提高政府購買學前教育服務供給的質量與效益，促進學前教育事業健康和可持續發展。
關鍵詞
政府購買；學前教育服務；動因；改革路徑
學前教育是社會公益事業的重要內容。在當前民辦幼兒園是學前教育服務重要供給主體的現實情況下，通過政府購買服務使民辦幼兒園也能提供普惠性學前教育服務，是政府構建學前教育公共服務體系，保障學前教育公益性和普惠性的有效途徑。作為一種政策工具，政府購買學前教育服務的類型，不僅取決于當地學前教育發展現狀，而且與當地經濟社會發展水平及政府管理模式密切相關，因此在購買學前教育服務的路徑上有不同的改革探索。
一、政府購買學前教育服務的內涵
政府購買服務源自于西方國家對政府提供公共服務方式的變革，是指政府為節約行政成本，提高社會公共服務，將原先由政府直接供給的公共社會服務，改為采用公開招投標或直接提供撥款等方式，向社會有資質的組織或機構購買對應質量和數量的社會公共服務。［1］目前，政府購買服務的方式呈現多樣化趨勢，配套監督服務質量和效益的法律法規也日益完善。政府購買學前教育服務指政府為擴大學前教育服務供給，通過約定一定的服務質量和資質，以契約合同的形式向民辦幼兒園購買學前教育服務，并依據服務質量評估結果，用政府資金支付相應費用。一般來說，學前教育政府購買服務領域包含購買主體、購買客體和服務內容三個方面。其中，購買主體即各級政府；購買客體指能夠提供達到政府特定要求的各種民辦幼兒園；服務內容指政府根據社會實際需求，要求民辦幼兒園提供一定標準的各類幼兒教育保育服務。與傳統的政府直接出資建設幼兒園的方式對比，政府購買學前教育服務，尤其是以競價、競質等方式擴大學前教育供給，可以積極引導和鼓勵民辦幼兒園向普惠性學前教育方向發展，這不僅具有降低行政成本、促進政府職能轉變、保障教育公平等多方面社會效益，而且有利于滿足公眾多元的教育需求，實現公共服務優質化。在實踐中，政府購買學前教育服務可分為狹義和廣義兩個層面，且兩個層面相互融合、交互使用。狹義的政府購買學前教育服務指通過合同化管理或公開招投標的模式購買服務；廣義上則涵蓋所有以政府資金方式支持民辦幼兒園的管理活動，如項目補助、租金補貼、管理補貼、以獎代補等。不管是從實際效果還是最初動機來看，我國政府目前在購買學前教育服務的政策實踐中，盡管形式繁多，但都可以認為是對民辦幼兒園的直接或間接的資金扶持。因此，本文所指的“政府購買學前教育服務”為廣義的購買服務，涵蓋政府為擴大學前教育供給，對民辦幼兒園所有的管理資金扶持。
二、政府購買學前教育服務的主要動因
學前教育是教育體系的重要構成部分，提供普惠性學前教育服務是政府的基本職能。政府購買學前教育服務旨在加快轉變政府職能，創新公共服務提供方式，引導社會力量積極參與公益的普惠性學前教育服務，有效緩解“入園難”“入園貴”等問題，促進學前教育事業健康和可持續發展。
（一）破解學前教育服務供需矛盾的需要
21世紀以來，特別是2010年《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》出臺后，各級政府大力發展學前教育，著力解決“入園難”的問題，學前教育普及程度大幅提高。2015年，全國在園兒童4264．83萬人，其中民辦在園兒童2302．44萬人，占比達53．7％，學前教育毛入園率達75．0％。［2］但隨著學前教育越來越受到人們的重視，以及二孩政策的放開，我國學前教育規模將不斷擴大，實現《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010－2020年）》提出的“基本普及學前教育”目標任務面臨巨大挑戰。如不采取措施，鼓勵社會力量以多種形式舉辦幼兒園，形成公辦幼兒園與民辦幼兒園共同發展的格局，越來越多的幼兒將無緣公平優質的學前教育服務，“入園難”矛盾將更加突出。當前，民辦幼兒園為普及學前教育貢獻著重要力量，政府購買服務的方式可以有效整合現有公辦、民辦幼兒園教育資源，擴大學前教育資源的基本覆蓋面，對解決當前普惠性優質學前教育短缺的矛盾有重要意義。
（二）保障學前教育服務公益性和普惠性的需要
教育是一項公益性質的事業，政府發展學前教育只有堅持公益性和普惠性原則，才能促進學前教育沿著正確的方向發展，提高學前教育水平以滿足人們的需求。但民辦幼兒園大多有贏利性需求，公益性和普惠性不能依靠民辦學前教育服務市場來實現，市場規律遵循的是私人利益驅動下平等交換的機制，即“按質論價、優質優價”?，F實中，有些民辦幼兒園投資較大，辦學質量高，但其收費很高，出現“入園貴”現象；還有部分民辦幼兒園沒有達到辦園標準，缺乏相應的辦學資質，特別是一些小規模家庭式民辦幼兒園缺乏一些基本的教學設施；辦學質量較好、收費合理的普惠性幼兒園因其高成本低回報的特點無法吸引資金投入，從而使符合公益性和普惠性原則的民辦幼兒園數量明顯不足。由于缺乏政府的支持和投入，民辦幼兒園很難提供普惠性學前教育服務。因此，政府通過向民辦園購買服務的方式，引導和支持民辦園提供面向大眾、收費合理、環境完備、師資可靠的普惠性服務，是維護學前教育的公益性和普惠性的有效途徑。如對自愿接受政府物價部門制定的“最高收費指導價標準”，并與轄區教育部門簽訂協議、接受辦園質量評估的民辦幼兒園，以現金或代幣券的方式購買服務，給予民辦幼兒園一定比例的生均公用經費，或采用減免租金、提升教師待遇、撥付社保經費、派駐公辦教師等方式購買，引導和支持民辦園在辦園質量和收費水平上都向公辦園靠攏，從而保障學前教育的公益性和普惠性。
（三）創新學前教育服務提供方式的需要
黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要“加大政府購買公共服務力度”。《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》提出：“創新公共服務提供方式。推動供給方式多元化，能由政府購買服務提供的，政府不再直接承辦；能由政府和社會資本合作提供的，廣泛吸引社會資本參與。”在這種背景和要求下，政府提供公共服務的方式便由政府直接提供轉變為政府間接提供。從理論上講，作為準公共產品的學前教育服務，可由政府、市場或二者合作提供，但在不同提供主體間形成互補機制是公共產品供給的重要趨勢。由于人口在數量、結構、分布等方面快速變化，由此產生的各類學前教育需求也不斷變化。近些年出現學前教育資源供給不足、投入短缺等問題，主要原因在于過去政府對學前教育的科學性和重要性認識不足，以及財政性教育經費投入不足。在以市場為導向的改革背景下，購買服務作為一種新型的政府公共服務供給方式，具有特定的優勢，既能解決當前學前教育資源不足、“入園難”“入園貴”等問題，又能使政府根據學前教育需求變化狀況進行調整，促進公辦幼兒園與民辦幼兒園之間的良性競爭，形成多樣化的學前教育服務供給形式，為社會提供更多優質的學前教育服務。
三、政府購買學前教育服務的探索實踐
（一）直接購買
購買學位。在當地公辦幼兒園資源供給嚴重不足的情況下，由政府向民辦幼兒園直接購買學位是一種常見的購買服務方式。購買學位政策通常遵循一定的行政程序，即政府對參與購買服務的民辦幼兒園的辦學資質、質量標準提出明確規定，再對提出申請的民辦幼兒園進行評估與審核，擇優選擇參與購買服務的民辦幼兒園，并簽訂購買學位合同。如四川省樂山市的市中區投入資金250萬元用于購買幼兒學位1000個，經過競標和專家評審，由城區18所民辦幼兒園承接這1000個學位，保教費收費按中心城區同類同期公辦幼兒園的標準執行，并接受教育部門評估。［3］在這種競爭性購買模式下，符合政府購買服務要求的民辦幼兒園并不都能獲得合同，從而提高財政資金效益，更好地實現增加學前教育資源供給，提升學前教育質量等政策目的。分類補助。政府根據一定的政策標準對民辦幼兒園進行補助是一種廣義層面的購買服務。通常來說，政府資助的是往公益性和普惠性方向發展的民辦幼兒園，并按照這一發展目標，分類提出補助的標準和要求。此后，政府在民辦幼兒園提出申請的基礎上，審核批辦其獲得政府補助的資格。如廈門市對民辦幼兒園進行等級評估，對執行政府最高限價規定的民辦幼兒園按每生每月100元、150元、250元和350元標準補助，并規定民辦幼兒園每提升一個評估等級標準的，給予財政補助10萬元。［4］還有些地市按規定標準興建幼兒園，建成后委托具有辦園資質的民辦學前教育機構舉辦公益性和普惠性幼兒園，并每年給予生均補貼。與競爭性購買服務不同，民辦幼兒園獲得補助資格主要取決于自身條件能否達到政府規定的標準要求。
（二）間接購買
相比由政府直接向民辦幼兒園購買服務，間接購買主要指政府向符合條件的兒童家庭發放學前教育券，家長根據自身情況選擇幼兒園，政府憑教育券支付經費。如南京市對包括流動人口子女在內的適齡幼兒童，按照每人每年2000元標準發放學前教育券。［5］通過發放學前教育券的間接購買方式，能夠增強受教育者自主選擇和監督的權利，促使民辦幼兒園不斷提升辦學質量，提供更多的優質低價的學前教育服務。但學前教育券在實施過程中能否實現優質低價的目標，還受到教育券面額標準、家長選擇能力水平，以及學前教育發展情況等多種因素限制。
四、政府購買學前教育的改革路徑
從目前各級政府購買學前教育服務的探索實踐看，購買學前教育服務制度的構建還處于初始階段，政策制定與實施存在不少困難。在政府層面上，財政投入不足，購買學前教育服務的相關法律法規制度等不完善；在民辦幼兒園層面，能夠承接購買學前教育的民辦幼兒園總體實力不強，“質”和“量”有待提高。為使政府購買學前教育服務更加規范化、制度化，提升政策效益，需從法律保障、體制建設、監督機制和責任主體等方面提出改革路徑。
（一）健全政府購買學前教育服務的法律法規
政府購買學前教育服務是一項創新性政策，制定法律法規是進一步規范和推進政府購買學前服務政策制定與實施的根本保障，［6］要從學前教育和政府購買服務兩方面完善法律體系，強化法律保障。從教育系統看，義務教育、職業教育、高等教育等相關法律都已頒布實施，而學前教育至今沒有全國性的法律，需加快立法進程，就學前教育的性質、政府職責、投入體制、管理體制、辦園模式等做出法律層面的規定，特別是要明確學前教育的公益性，明確經費保障，將學前教育納入我國基本公共服務體系，以適用于政府購買公共服務領域。另外，我國2002年頒布的《政府采購法》是目前涉及政府購買服務的最高法律，但并沒有細化到“教育服務”范疇，政府購買學前教育服務涉及的購買主體、購買對象、經費來源、評估機制等方面均無法可依，需進一步完善相關法律法規，推進政府購買學前教育服務規范化和法制化。
（二）強化政府購買學前教育服務制度建設
公平、公正、公開是保障政府購買學前教育服務科學規范的制度基礎。為避免購買學前教育服務政策實施的隨意性和不穩定性，政府部門要強化制度建設，為民辦幼兒園承接教育服務提供制度保障。首先，要遵循商品價值規律，建立科學合理的成本核算制度，提供學前教育服務的成本開支要充分體現在政府向民辦幼兒園購買服務的價格上，增強購買服務的吸引力。其次，要科學設計購買工作程序，明確政府購買學前教育服務的購買方式、項目內容、評估指標、責任分工、承接主體資質、招投標程序等，標準化管理整個購買服務的流程，提高購買服務的執行力。最后，要主動加強信息公開，暢通信息溝通渠道，主動回應公眾關切的購買服務內容，提升增強政府的公信力。
（三）建立雙重的績效考核和監督機制
績效考核和監督是確保政府公共政策有效實施的重要手段。政府購買學前教育服務涉及教育、財政、審計等多個政府部門，以及家長（兒童）和民辦幼兒園的權益，要從政府和民辦幼兒園兩個層面建立績效考核和監督機制。首先，政府部門要對購買學前教育服務政策實施進行績效考核和監督，依據職能分工，建立激勵和問責機制，考核評價政策實施效度、財政資金使用效益、服務受眾滿意度等。其次，要對承接政府購買服務的民辦幼兒園進行考核評價，制定政府購買學前服務的監管辦法，通過相關職能部門或第三方評估機制對民辦幼兒園提供的學前教育服務質量進行考核，做到“事前資格審核、事中過程監督、事后總體考核”，確保民辦幼兒園提供學前教育服務的質量。最后，要發揮社會公眾對政府購買學前教育服務政策的監督作用，積極吸納公眾的意見建議，更好地滿足公眾接受學前教育服務的需求。
（四）培育民辦幼兒園的公共責任意識
長期以來，我國對民辦幼兒園采取的是市場化管理原則，民辦幼兒園普遍缺乏承擔公共責任的意識。在政府購買學前教育服務的過程中，政府和民辦幼兒園通過契約建立合作關系，成為學前教育服務的購買方和提供方，使民辦幼兒園的社會性質發生改變，成為社會基本公共服務的提供主體。新的社會身份要求民辦幼兒園增強公共責任意識，從以市場為導向辦園轉為發展公益性和普惠性的學前教育，以承擔公共責任的主體地位參與公共服務中。但這種市場化的公益行為與取得合理回報的矛盾需要政府進一步引導與規范，在尊重民辦幼兒園取得合理回報的基礎上，科學核定購買服務的價格，明確民辦幼兒園獲取“回報”標準和要求，不斷引導民辦幼兒園提高公共責任意識。
作者：陳建超 單位：福建省教育科學研究所
參考文獻：
［1］周翠平．政府購買教育服務的內涵、類型與展望［J］．全球教育展望，2010（8）：72－73．
［2］中華人民共和國教育部．2015年全國教育事業發展統計公報［R］．2016－07－06．
［3］陳君．政府掏腰包250萬元購買民辦幼兒園學位1000個［N］．四川日報，2015－06－16（08）．
［4］廈門市教育局．廈門市民辦幼兒園評估管理辦法（廈教綜〔2014〕7號）［A］．2014－06－09．
［5］南京市政府辦公廳．關于發放幼兒助學券的工作意見（試行）（寧政辦發〔2011〕45號）［A］．2011－11－15．
［6］龐麗娟，韓小雨．中國學前教育立法：思考與進程［J］．北京師范大學學報（社會科學版），2010（5）：14－17．