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［摘要］大慶作為內陸城市，進口食品安全監管主要落在流通環節上。現階段存在標簽違法、標準差異、超范圍添加等問題。產生問題的主要原因有監管體系不完善、監管機制不健全、標準體系不更新、檢測手段落后等。結合國外典型監管模式和成功經驗，大慶市進口食品安全監管要加強監管體系建設、優化監管制度、完善執行標準、增加技術投入等。
［關鍵詞］進口食品；監管；問題；對策
大慶市是位于黑龍江省的內陸城市，市面上可見的進口食品主要通過滿洲里、綏芬河口岸進口，大連、天津、上海等經銷商購進。由此可見，大慶市內進口食品的監管責任主要落在流通環節監管上。大慶市流通環節進口食品監管工作主要由大慶市市場監督管理局負責，根據大慶市市場監督管理局2018年11月份對大慶市食品流通環節監管主體統計，全市食品經營企業22，967家。[1]市級專職食品流通環節監管人員4人，專職執法辦案人員4人，[2]監管人員工作負擔較重，存在諸多問題現階段未解決。
一、大慶市進口食品監管現狀及存在問題
（一）進口食品標簽違法
大慶市市場監督管理局近5年查處的進口食品違法案件12起，其中11起案件案由為經營無中文標簽的進口食品或經營標簽不符合法律規定的進口食品。[3]標簽不符合法律規定的情形主要分兩種：一種是進口食品無中文標簽。由于部門監管不嚴或產品走私入境，導致中國市場內充斥著大量的未加貼中文標簽的進口食品。另一種是進口食品標簽標識不規范。主要表現為食品標簽要素不全，無制造商、進口商名稱地址等信息，生產日期或保質期外文標注，營養標簽單位樣式不規范，標簽標注虛假信息，聲稱疾病預防與治療功能等。
（二）存在使用藥品或超范圍、超限量使用添加劑的情況
由于我國同國外食品生產執行標準的不同，導致部分進口產品存在添加藥品或超范圍、超限量使用食品添加劑的情況。由于國內檢驗檢測機構能力限制，很多被檢項無法檢出，也無法出具正式檢驗報告，對于進口食品是否存在非法添加情況較難認定。
（三）產品真偽鑒定困難
對于假冒產品的認定要根據標簽標示進口商所在地的市場監督管理局出具的鑒定報告，而大多數假冒產品標注的是虛假進口商，國外制造商又需要外事辦協調聯系，導致進口食品的真偽鑒定較為困難。
（四）非法渠道進口食品屢禁不止
目前，市場上充斥著大量的跨境電商、海淘、“拎包客”帶入境內的進口食品，這部分食品未經過海關部門的備案注冊和檢驗檢疫，沒有正規進貨票據，食品質量無法保證。進貨商大多為網絡虛擬主體，一旦產品出現問題，市場監管部門無法追根溯源，給市場監管部門追查案源帶來極大困難。
二、大慶市進口食品監管問題及成因
（一）監管機制不健全，監管力度薄弱
一是執法力量嚴重不足。大慶市的專職流通環節食品安全監管人員數量嚴重不足。目前，各縣區市場監督管理所負責《營業執照》《食品經營許可證》的核準和辦理，轄區內各營業場所年報工作，轄區內各營業場所的日常監管巡查、投訴舉報、統計報表，市局、區政府分配的專項行動及其他臨時性工作，平均每日接到各級發文2—3份，工作應接不暇。轄區內經營業戶眾多，無法做到全面檢查，僅能依靠雙隨機檢查、飛行檢查、專項行動等檢查活動開展監管工作。如遇規模較大涉及范圍較廣的專項行動還要動用全局執法力量開展工作。工作任務重，部分執法人員出現了不愿執法、不敢執法的畏難心理，導致基層監管中即使發現違法行為也不愿立案查處。二是執法專業水平有待加強。食品監管工作具有較高的專業性，由于機構改革的調整工作重新劃分后，部分食品安全監管人員對于流通環節監管工作并不熟悉，加之基層單位人員流動性較大，一線監管執法的工作人員輪換頻率較高，對于日常監管要點、違法行為適用、風險環節控制等重要工作并未開展系統培訓，導致基層執法水平較低。三是人員老化嚴重。以大慶市市場監督管理局稽查支隊為例，局內執法人員人均年齡達到45歲，50—60歲人員占全體的1/3以上，[5]面對大量的執法工作體力嚴重不足，自我提升意識不高，對于先進執法設備、技術手段運用不熟練，不能適應信息化、現代化、法治化條件下的監管職責。
（二）標準體系不接軌，更新速度過慢
我國食品安全標準采用國際標準的僅占20%，除食品添加劑標準較嚴格外，其他食品安全標準有相當一部分低于國際標準，并且應用性較差。截止到2018年6月，我國制定食品安全國家標準1260項，其中通用標準12項，食品產品標準70項，食品添加劑質量規格及相關標準591項，食品相關產品標準15項。[6]食品分類繁多導致認定食品類別時易發生混淆，有些標準沿用時間較長卻未經修訂，已不符合當前食品生產企業需求。由于不同國家應用的食品標準不同，導致進口食品檢出的不合格率較高。尤其是我國對于嬰幼兒食品生產標準要求較高。部分進口嬰幼兒食品中使用的添加劑不符合我國食品國家標準要求，但是國內家長對于進口嬰幼兒產品具有很高的信任程度，市場的需求催生了一些經營者非法購進并銷售進口食品的行為。
（三）基層檢測設備落后，技術存在壁壘
大慶市食品藥品檢驗檢測中心是市級食品檢測機構，主要負責國家、省、市級抽樣食品藥品的檢測工作以及疑似問題食品藥品的檢測工作。2019年大慶市市場監督管理局共抽檢預包裝食品382批次，食用農產品1212批次，大慶市食品藥品檢驗檢測中心僅承擔了290批次食用農產品的檢測工作。[7]由于實驗設備的限制和檢驗指標的單一，在食品檢測中仍有諸多項目無法進行鑒定，檢測技術的落后嚴重影響了日常監管工作的推進和案件的辦理，也使得一些進口食品無法根據實際添加情況進行產品添加物認定，僅能通過標簽標識進行認定。
三、國外典型監管模式及啟示
（一）美國進口食品監管模式
美國食品監管機構有聯邦食品藥品署（FDA）、聯邦動植物檢驗檢疫署、農業部食品安全監督服務局等部門，但是總體來說一個部門負責著相關產品的全鏈條監管。FDA作為美國食品監管最重要的執法部門，主要負責食品生產、儲運、銷售和進口等環節的監管，即負責進口食品的全程監管，統一的部門監管使得工作更加高效。[8]美國具有較完善的食品監管體系，其中包括全面的標準體系、成熟的質量認證體系、完善的食品檢測體系等等。要求進口食品在生產過程中必須按照現有標準進行生產，并在進口檢驗中有著嚴格的檢驗標準，美國食品標準由技術法規和食品安全標準組成，由美國國家認可的標準化協會、行業協會和政府部門制定，能夠達到國際標準水平。[9]檢驗機構也是由官方檢驗機構、聯合檢驗機構和第三方檢驗機構組成，其中第三方檢驗機構最多。
（二）歐盟進口食品監管模式
歐洲聯盟擁有28個成員國，作為多國同盟，職能部門監管體系較為復雜，在監管理念上多國達成一致更為困難，歐盟借鑒其在經濟、政治上的經驗，成立歐盟食品安全署，主要負責制定相關食品安全法規及食品安全相關標準為主要工作，對歐盟食品安全進行監管。歐盟各成員國結合各自經濟、政治狀況通過制定二級立法的方式統一食品安全規定和標準，同時不斷修訂和完善法律和標準，以動態形式對食品市場進行監管。[10]對于歐盟成員國以外的向歐盟進口食品國家，食品進入成員國前要按照食品安全統一原則接受檢疫檢查，并且禁止進口不具備可追溯性的食品，在源頭上控制了進口食品的質量。
（三）日本進口食品監管模式
日本60%的食品依賴于進口，日本在進口食品監管中研究出一套優秀做法。日本在進口食品的監管主要由兩個部門來進行管理，即全國食品安全委員會提供食品安全政策指導和食品安全風險防控；厚生勞動省負責加工食品的進口和流通問題上的監管及進口食品的檢驗檢疫。[11]厚生勞動省對進口食品的檢驗檢疫的程序是非常復雜且完備的，食品入境前需要到厚生勞動省下設的檢驗檢疫所進行審查，檢驗檢疫所通過分析出口國的相關信息、原料、制作方法、產品違規記錄等確定審查方法，審查通過后方可進入國內流通，并且在食品流通過程中仍要受各地區部門進行監督檢查。[12]2006年日本全面推行了“食品身份證制度”，消費者在購買食品外包裝可查看該產品的“身份信息”，這也使得食品進口、生產、貯存、運輸全程可追溯，對于食品添加劑采用“肯定列表制度”，消除了國內外食品安全標準的差異，防止國外無安全標準或安全標準過低的食品進入國內。[13]
（四）經驗和啟示
各國在進口食品監管上均存在一定的優勢，健全的監管體系、完善的執行標準、先進的技術設備、嚴密的監管程序、全面的追溯系統都成為了各國進口食品監管工作的亮點。美國機構設置更注重權責分明，聯邦各機構界限清晰，同時也鼓勵行業自治、專業協會共同參與。歐盟采用歐盟和各成員國兩級監管的方式，在制定法律時更加注重風險評估，參與者不僅有專業學者，更有食品生產者、食品經營者等存在利益關系的主體，注重風險分析的獨立性和實用性。日本更注重食品的可追溯性，把好源頭進口關，在后期原料生產、流通過程中不斷監管并進行公示，公眾對食用產品具有知情權，也提升了公眾的滿意度。與國外先進監管經驗的對比，也能看到我國現階段進口食品監管存在的差距，監管部門機制不暢、監管人員數量不足、監管部門專業性不強、食品安全執行標準不全、檢驗檢測技術不精、經營者法律意識不強等問題導致了目前進口食品問題頻發，嚴重威脅人民群眾健康安全。
四、完善大慶市進口食品監管的對策
（一）健全監管機制
一是加強區域之間協作機制。對需要跨地區辦理的案件，目前多是向當地局發函調查的形式完成情況收集工作，協助調查時間長短、情況收集是否有效均取決于當地局配合程度，故導致一些案件辦理時間拉長、當地企業情況調查不清等情況的出現。因此要建立規范性的區域間協作機制，明確合作范圍、工作程序、協查時限、雙方權利義務等內容，提高協查工作效率。二是加強市縣區兩級機構合作。制定全市食品安全監管事權劃分清單，明確市、縣區兩級食品監管工作責任和義務；專項行動采取市、區兩級聯合執法形式開展，市局指導各縣區開展工作，幫助各縣區協調解決工作中存在的困難；充實基層執法力量，為各縣區提供技術支持，從基層抓好食品安全工作。三是提升執法人員專業化水平。對于一線執法人員開展業務培訓，通過對進口食品監管中常見的違法行為進行剖析，并對進口食品報關、入關、流通等流程進行系統化的學習，開展進口食品標簽標識、添加劑的使用等專題培訓，使執法人員深入了解進口食品監管重點，有目的的開展監督執法工作，提高工作效率，快速、高效地解決進口食品出現的各類問題。
（二）完善執行標準
一是整合現有食品安全標準。對于同一類別或是同一產品不同執行標準進行整合，形成統一執行標準。對于不適用的標準進行清理，鼓勵和支持大型企業形成自身高于現有食品安全標準的企業標準。二是健全和完善標準體系。吸收借鑒國外先進的食品安全執行標準，結合我國食品安全監管情況，對與國外主流食品安全執行標準相違的食品安全標準進行補充和完善，加快食品安全執行標準的更新和修訂速度，加大食品安全執行標準的投入力度，確保我國食品執行標準與世界接軌。
（三）加大技術投入
一是加大信息技術投入。建立可追溯平臺，在進口食品自入關時便將生產企業信息、儲運管理信息、國外執行標準情況、風險預警信息、進口商信息等錄入開放平臺，各執法部門、經營企業均能在平臺中查看食品的相關信息，一旦食品出現問題，通過平臺便可追溯到食品來源。二是加大檢測技術投入。加大對于市級食品檢測技術的投入，購置高精尖設備，以確保檢測工作高效開展。提倡快檢設備應用，將快檢作為重要的一項檢測手段，一方面可減少檢測人員的工作量，提高不合格產品在檢測機構的檢出率；另一方面能夠更加及時有效地發現、查處食品安全問題。
作者:馬三喜 李婭嬌 單位:黑龍江八一農墾大學馬克思主義學院