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摘要：
上世紀末期興起的新公共管理運動，本質上是一場公共管理模式的變革。革催生了新的公共事務管理理論———公共管理理論和公共管理學科。形成和建構中的公共管理理論和學科需要展開深入的理論研究和培養專業人才，給理論研究和人才培養提供了要求與可能。作為全新的公共管理人才培養基本依托的教材建設，是契合當代世界公共管理發展大勢，結合中國公共管理實踐，能深入淺出的公共管理教材建設，是當前我國公共管理學科專業發展中的重要任務。
關鍵詞：
公共管理模式；公共管理人才培養；教材建設
一
20世紀70年代末期，世界范圍內出現了一場在西方肇始，繼之波及全世界的政府管理改革運動，即新公共管理運動。至今，在世界范圍內階級矛盾總體走向緩和，傳統的階級統治走向常態的政治管理，并最終落腳于社會管理與公共服務的態勢下，各個國家依據自身的歷史文化傳統和現實的經濟社會發展條件，尤其是自身的政治與公共管理體制，以改革政府社會管理和公共服務為基本內容以回應公眾需求為總體目標，不斷探索，從而使得這一場波及世界的政府管理改革運動步步走向深入，方興未艾。從人類社會對公共事務的認識和處置來看，這一場政府管理改革即新公共管理運動，歸根到底就是公共管理模式的變革。所謂公共管理模式，就是在處置公共事務即公共管理過程中，各公共產品提供者的功能定位、參與程度和參與方法基本要素構成及組合方式。公共管理模式本質上是在公共管理過程中存在或可供選擇的政府與市場、政府與社會的分工方式。在人類已有的公共管理實踐中，主要出現過在公共產品的提供中政府為主并有限投入的公共管理保護模式、政府全面負責乃至完全壟斷的干預模式，以及前正在形成發展的政府與社會和市場合作的市場模式。①20世紀70年代末世界范圍內對公共管理模式的變革，是對曾經最具影響的公共管理干預模式的變革。公共管理干預模式形成于20世紀30年代中期，當認識到市場這支看不見的手并不能解決經濟尤其是社會中的一切問題后，以政府對經濟和社會的全面干預為起點和標志，人們開始認識并重視政府這支看得見的手。隨著政府的組織化程度的提升和財政能力的增強，政府（行政機關）開始對經濟和社會的發展全面主導，行政國家逐步形成。行政國家的公共管理，就是政府通過財政支撐社會管理與公共服務，政府是社會管理與公共服務的唯一主體，行政權力行使單向度，行政權力無所不包、行政權力無所不在。雖然行政國家塑造了自己的輝煌，即西方的高福利與東方國家通過計劃經濟獲得的國民經濟的恢復發展和社會的穩定，但在現代社會經濟快速發展和民主浪潮高起的態勢下，行政國家的公共管理模式面臨著一個無法解決的問題，即公共服務需求的快速增長與政府財政和能力有限的矛盾。循此視角，不難發現，20世紀70年代前后出現的世界范圍內的經濟滯脹和政府失敗，相當程度上就是政府公共管理方式的失敗。同時，也決定了政府管理變革，從內容上說主要就是要對政府的社會管理與公共服務改革，改革要解決最主要的問題，就是明確在當代經濟社會發展條件下政府管什么以及如何管，最大限度地運用好政府、市場和社會三大資源配置機制，整合資源，做好社會管理與公共服務，以回應公眾的需求①。從政府管理的角度看，這場政府改革運動與傳統上的政府改革最大的不同，不僅僅在于基于現實條件下更加深入地認識政府與市場、政府與社會的關系，確定現代市場經濟條件下的政府職能，即解決政府干什么的問題，更在于在行政職能的輸出方式，即政府的行政方式上進行探索，著重解決政府如何干的問題。這一場政府改革中解決政府在市場經濟條件下如何履行好自己的職能的問題，相當程度上是整個改革的一個主要內容和重大突破，其基本邏輯，是在強調政府管理的目標與價值的基礎上，加強對公共產品屬性認識，確認了私人和市場參與公共產品生產和提供的必要與可能，進而創新了政府管理的方法與技術，在現實中整合社會資源以滿足公共需求②，從而回應了公眾基本生活需求和社會經濟發展的需要，并且在一定程度上治理了傳統的政府難以應對的問題，即政府機構的“精簡———膨脹，再精簡———再膨脹”的怪圈。
二
政府存在的基本要求，就是處置公共事務以滿足公眾需求，促進社會的存在和發展。政府管理公共事務的方式，是隨著歷史的發展而發展的。而這一發展的內在邏輯，在于現實對公共事務管理方式提出新的需求和挑戰，而現實的改變和理論的研究，遲早會促進思想與觀念的轉變，進而推動實踐中公共事務管理方式的變革，并逐步形成與這一變革相應適應并促進變革走向深入的理論。人類對公共事務專業化的管理，是19世紀末期開始的，其標志就是基于政治與行政二分、科學管理、馬克斯•韋伯的官僚組織理論和英國文官制度而構建的現代科層制政府，同時，隨著政府對公共事務的壟斷，也形成了相應的公共事務管理理論———公共行政理論。由是，隨著20世紀70年代末至今的政府管理改革或者說新公共管理運動的展開，基于理論與實踐的互動，針對公共管理市場模式的出現和逐步走向成熟，相應的公共事務管理理論業已出現一個新的注重以政府為核心，多元主體合作共治，協力做好公共事務管理的理論。當然，對當前是否已有一個不同于傳統的公共行政的新的公共管理理論人們仍然有不同的觀點，但如果我們從托馬斯•庫恩關于一個新的學科模式出現的基本要素，即范式的承載主體———科學共同體（scientificcommunity）、范式的本質內容———如何看待世界的信念、范式的運動方式———軌跡的連續性與非連續性的統一來看，可以肯定的是，公共管理至少已是一個正在成長的新的研究范式。這一點，在我國，從1990年代中期教育部規定的學科專業目錄的調整，以及近期社會科學研究及管理部門的及時調整，也足以說明。在當代中國，自1992年建立社會主義市場經濟體制的改革展開以來，可以說正是得益建立社會主義市場經濟體制改革的展開和深入，以及社會主義市場經濟體制的初步確立，公共管理模式的轉換已成為一個不以人的意志為轉移的客觀進程。概言之，這一客觀進程的內在邏輯是，一方面，建立社會主義市場經濟體制改革的逐步深入，導致了公共需求的日益豐富和復雜，對政府公共管理的方式提出了新的要求。另一方面，正是隨著建立社會主義市場經濟體制改革的展開和深入，使作為公共管理模式從干預走向市場的重要因素———以民間組織或非盈利組織為基本組織形式的社會（公民社會），相當程度上從無到有，不斷發展，而黨中央和國務院及時地認識了當代中國的公共需求的發展變化，把握了公共管理發展的內在邏輯，因而隨著改革的深入，提出必須以社會主義市場經濟運行的基本要求來確定政府職能，必須大力培育和發展社會中介組織，并且制定了一系列促進民間組織發展的方針和政策，要求加強社會管理和公共服務職能，提出要努力提高干部和公務員的現代公共管理素質，建立一個既與當代公共管理發展總體趨勢相一致，又符合中國特點的新型公共管理體制。一句話，當今中國，公共管理模式的轉換應該已是一個不爭的現實。正如有學者指出的那樣，當代西方的“新公共管理”在實踐上與傳統的公共行政或說公共管理有明顯的不同，因而在理論與實踐的互動中形成了對傳統的公共行政理論進行重大變革，進而形成“新公共管理理論”①，當代中國公共管理模式的轉換作為一種在中國出現的客觀現實，一種在中國未曾有過新的公共管理實踐，它為能夠對這一實踐做出解釋并做出進一步改革導引的理論的構建提出了要求。正因為如此，在當代中國的社會科學領域，自上世紀90年代中期至今，公共管理研究已成為一個理論熱點，一個正在探索的理論面向現實的重要領域。
三
對社會科學而言，現實變革推動和進一步發展的需求，決定了一個學科形成后，必然是深入地展開學科理論研究和培養學科專業人才，而且，理論研究同時也是人才培養質量的基礎和保證。如何進行理論研究？公共管理是對公共事務的管理，就此而論，公共管理的共通的、是普適的。但任何一個國家的公共管理，無不是在自己歷史發展和現實條件，尤其是在自己的政治和公共管理制度下展開的，從而有自己的特點，回應自己國家特定的需求。在當代中國，對公共管理理論的探索，我們認為基本目標有二：第一，總結研究當代世界的公共管理變革和理論發展。具體言之，即審視當代世紀范圍內，尤其是20世紀70年代末期以來政府管理改革先行國家公共管理改革的實踐，總結其經驗和教訓，研究其新公共管理理論之所以產生的動因、理論發展的脈落，如從管理主義、公共選擇理論，到新公共管理理論，再到治理理論、新公共服務理論內在的發展邏輯與現實影響因素。在把握當代世界范圍內公共管理變革的基本趨勢，追蹤理論發展前沿的基礎上，探求公共管理中具有普適性的因素，本著“他山之石，可以攻玉”的原則，促進當代中國公共管理變革及理論的發展。第二，探索有中國特色的，能對中國公共管理實踐有解釋、說明和預測的公共管理理論。當代中國的公共管理，是對當代中國公共事務進行協調和控制的過程。這一過程是在基于中國文化傳統的發展，在當代中國特定的社會經濟發展條件下，在有中國特色的社會主義政治制度下，在中國共產黨的領導下展開的，是公共管理有中國特色的一種管理模式。因此，對當代世界范圍內公共管理理論的追蹤和研究，歸根到底，就是要探索有中國特色的公共管理理論，尤其是要通過這一理論的探索和建構，對改革開放以來我國經濟的高速而持續地增長，社會穩定，民主進步，人民群眾不斷增長的物質和文化需求得到滿足，公眾生活質量不斷提高的這一“中國模式”做出令人信服的解釋和說明，為未來的進一步發展基于公共管理做出有價值的參考的預測。如何展開這一探索，從理論建構的角度看，我們認為最基本的就是要基于學科綜合的基礎上來進行。當代公共管理理論的產生和發展，正如人們說公認的，當代正在成長的公共管理理論，它的關注焦點由“內部取向”轉變為“外部取向”，由重視機構、過程和程序研究轉到重視項目、結果與績效的研究，從而使戰略管理、管理的政治環境、項目執行、績效評估、公共責任及公共管理倫理成為核心問題；它倡導的管理理念，其中心問題是“如何提供公共利益和服務”。它提供的一整套管理的方法和技術，則是十分注重在處理公共管理問題，尤其是政府與市場、企業與社會關系時，提供一整套不同于傳統公共行政學的新思路與新方法。而這一切之所以成為可能并形成一種較完整的知識體系，則是由于它的知識基礎，即公共管理學作為一種廣泛和綜合的知識框架，把當代經濟學、管理學、政策分析、政治學和社會學等學科的知識和方法融合到公共部門管理尤其是政府管理的研究中。因此，要追蹤研究當代世界的公共管理知識，尤其是要建構有中國社會主義特色的公共管理理論，必須走一條基于以政府為主要研究對象，但又不局限于政府，以公共行政學為基本視野，但又必須同時關注相關的多學科，即基于以公共事務管理為核心，基于公共管理又必須逸出公共管理，逸出公共管理又必須回歸公共管理的多學科研究路徑。
四
學科理論的研究，是專業人才的培養的先導。所謂專業，是社會分工、學科知識和教育結構三位一體的組織形態。其中，社會分工是專業存在的基礎，學科知識是專業的內核，教育結構是專業表現形式。三者缺一不可，共同構成高校人才培養的基本單位。專業教育過程，是一個確立人才樣式并表述了培養目標，明確知識、能力和素質結構，并落實到課程與教材，而教材是決定人才培養質量的一個基本因素。在我國，1990年代中期以來，隨著公共管理學科的確立和公共管理專業的建立①，在全國公共管理學者和教師的努力下，從“八五”到“十二五”，系統地在不同層面展開了公共管理類專業教材的建設，取得了豐碩的成果，回應了公共管理專業人才培養的基本需求。“十三五”展開在即，隨著世界范圍內公共管理的發展，隨著我國社會主義市場經濟體制的基本建立并走向完善，隨著改革進入深水區的變革需求，如何在以往教材建設的基礎上展開新一輪的教材建設以回應改革發展和人才培養的需求，成為公共管理人才培養中一項新的具有挑戰性的任務。高等教育出版社是率先展開這一工作的出版社之一。2013年開始，時任高等教育出版社經濟管理分社社長的張冬梅同志和編輯劉杰同志向公共管理學界征詢公共管理新一輪教材建設的方案。2014年初，云南大學崔運武提出的公共管理類專業教材建設方案得到了高等教育出版社的基本認可。以此為基礎，高等教育出版社聯合了浙江大學、中山大學、吉林大學、四川大學、上海交通大學、廈門大學和云南大學，組成了編寫委員會。2014年4月19日，由高等教育出版社牽頭，在云南大學召開了第一次編寫會議，討論了教育體系和書目，以及基本分工和要求。2014年9月20日，在四川大學召開了第二次編寫會議，重點討論了教材的基本內容和基本形式，展開了編寫工作。我們形成的教材的基本編寫主要原則或要求，一是盡可能吸納當代國內外公共管理研究中得到學界公認的成果（這是教材編寫的基本要求），同時，盡可能結合中國公共管理的現實和制度要求，寫出中國的特色，回應中國公共管理者培養的要求。二是在教材的表達上，力求簡潔、清楚，并盡可能吸引當前教材建設的新技術和新方法，同時，通過教材的引導，拓展學習范圍，讓使用者喜歡用、能夠用、便于用。教材的編寫實際上是一項十分具有挑戰性的任務，因為要求編寫者不僅要有相應的理論研究或理論準備，以便準確地把握當前理論的成果與前沿，同時還要用深入淺出，在有限的教材篇幅中將學科理論精華向學習者講清楚并讓學習者認同乃至喜歡。就此而論，盡管當今世界已是一個信息社會，資訊的傳遞和使用已非傳統社會可比，但由于編寫者或編著得原有的學科基礎，以及各自的地域等條件所限，使得我們對當代公共管理理論的追尋和探索，以及教材的編寫和表達，難免前瞻與后顧并存、深刻與膚淺共融。但我們以為，一方面，對在一個誘人的，但實際上又充滿艱難、困惑，迷宮般的思想殿堂里的探索者而言，或許同樣重要的，不僅僅在于所得，還在于有一種為理想而追求的鍥而不舍的探索精神，一種為中國公共管理理論發展和人才培養貢獻一得之愚而帶來的創造的歡樂。另一方面，我們也期待者廣大公共管理學者、從事公共管理教學的教師和同學，以及相關學科和專業的教師和同學，提出寶貴的意見和建議，以便我們不斷的努力和進步。
作者：崔運武 單位：云南大學公共管理學院