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作者：張玉波 李樹春 郭平 單位：黑龍江省牡丹江林管局
一、必須從整休上調整林業總政策與具體政策相匹配
當前，國內外對發展林業的呼聲很高，然而李我國林業“兩危”卻日益加劇，其癥結何在?我們認為最根本的問題是在國家宏觀經濟管理的調控上，有許多具體經濟政策與國家的總政策不配套，由于小政策不與大政策配套實施，大政策就很難發揮其應有效力。因此，我們巫待解決的是制定與大政策相配套的具體政策，用政策杠桿促進林業大發展。所以，我們認為首先是在主導思想上變“以利潤為中心”的以犧牲森林資源為代價的低投入、高產出，低價格，高稅利的總政策，為“以營林為基礎”的以保護和培育擴大森林資源為重點的高投入、高價格、低稅利的總政策，并制定與其相互適應、相互協調的配套政策。使各系統、各部門的政策服從并服務于中央的總政策要求，使各方面的子政策統一于總政策的有序運行之中。根據國家“八五”計劃的要求，我們認為具體的配套政策如下:
第一，必須實行林價制度并制定與之相協調的配套政策。針對林業長期存在的價格扭曲、結構失衡、效益低下的問題，盡快全面實行林價制度，改變營林、采伐兩張皮的核算體制，林價的收入全部由林業部門支配，建立林業專業銀行，實行擴大森林資源?？顚Ｓ?，變價格雙軌制為單軌制，這是關系到林業經濟體制改革和“治危興林”成敗的關鍵，否則，林業的自主經營、自負盈虧、自我完善和自我發展的微觀機制就難以形戍，治危興林就沒有保障，其它的配套政策，如稅收、財政、金融等政策也難以實行。因此，國家在“八五”期間對林業的價格政策即使不能一步到位，也要盡快分步實施。第一步先由各林業企業實行模擬林價，建立企業內部銀行，實行內部結算價格，第二步可先由各省(區)或各大林區實行林價;第三步最遲在“八五”期末也要在全國實行統一林價。
第二，必須抓緊研究制定與產業結構政策相配套的產業區域政策。目前出臺的《產業政策要點》還是不完善的，•它在很大程度上沒有考慮產業政策中不可缺少的一個重要間題，即產業區域政策。國家產業政策并不等于省、區產業政策，也不等于部門或行業的產業政策，二者之間的界定模糊，易出現兩種傾向:一是國家宏觀產業結構政策出現“長短錯位”;二是可能引起新的地區產業結構趨同化，這種趨同必然以犧牲地區優勢的發揮以及地區專業化分工效益為代價，尤其是在財政包干的地方，必然會被來自局部利益的實用主義打亂總體布署。因此，必須抓緊制定適合治危興林要求的產業區域政策。這樣，不僅有利于解決產業地域分工向題，也有利于處理好中央與地方之間的產業責任合理分工關系，更有利于國家產業政策的落實。所以，要把林業的發展政策向產業政策結合起來，把國家的產業政策與林業行業和省、區的產業政策結合起來，以避免產業政策短期化、封閉化、低效化和多元化。積極推行具有優化結構效益和區域經濟效益的產業政策，產生新的地區分工格局重組。我們認為，應以全國產業政策為依據，緊密結合各林區不同的情況和特點，一對全國產業發展目標進行分解，使產業政策區域化，以形成全國產業政策體系。如:對林業的產業實行政策傾斜，確定投資重點，并在傾斜的方式和力度上增加剛性，并且盡快一步到位，變“輸血”為“造血”。以充分發揮林區的比較優勢，真正建立起符合本地資源和技術等條件的產業結構政策、產業組織政策、產業技術政策和出口貿易政策，并以此為主體相應建立其它配套政策，包括價格政策、勞動力就業流動政策、國民收入分配政策、教育政策、林區社會保險養老政策等等。進而增強林區經濟的擴散度和輻射力，并帶動關聯產業協調發展，推進橫向經濟聯合和企業集團化，為治危興林目標的實現奠定堅實的產業基礎。
第三，必須制定優惠的財政政策。根據總政策的要求和適應產業政策傾斜的需要，首先，要深化體制改革，盡快實行政企分開，把林業企業辦社會、養社會的沉重負擔由政府開文統管，以便為企業創造一個平等競爭的良好環境。其次，增加營林投入，實行“以工養林”，即用工業和其它項目的收入，補償林業的全部利稅，建議國家對采育企業實行收支差的財務體制，實行以省(區)為單位的行業包干管理。再次，要改革稅制，取消不合理的稅費，如停止征收營業稅，杜絕重復稅制，免征土地稅、城市建設維護稅、預算調節基金等。同時，要采取輕搖薄賦政策，實行差別稅率，盡快制定適應當前治危興林迫切需要的稅目、稅率，減少或兼并稅費項目，改變當前不分檔次，不分產業的統一稅率的狀況。隨著林區產業結構的調整和以木材“三剩”為原料的綜合利用產品深精加工規模的擴大，對凡以“三剩”為原料的綜合利用產品應全部免稅，不能僅限14種(國稅〔1991〕100號文件)，特別是對有利于森林資源恢復的稅種實行退稅、延期納稅或免稅。而且，更重要的是要盡快制定林業征稅、收費的法律規定，對林業的稅費使用和管理實行法制化管理，以避免和杜絕擅自開口子、立名目、亂收稅(費)、亂罰款、亂攤派等間題的發生，特別是對林業的減稅讓利政策，盡快到位，防止“中梗阻”。為此，要做到:(l)明確政策界限和功能。減稅讓利是合理而又必須的政策投入，而不是單純的減稅讓利于企業，如，關于提高企業留利率，過去是統收統支，基本上是財政全收全支。改革后，提高了企業留利率(雖然不盡合理)，但是企業上交財政的基數卻不減，而且逐年增加，把企業多創造出來的財富視為財政的讓利，這是用過時的標準來衡量新事物，不符合改革情理，又如，提高折舊率，過去和現在都是補償不足，可現在卻把提高的折舊費也視為讓利，這種把折舊費列入“稅利”進行財政分配的作法屬于吃老本的短期行為，還比如，關于稅前還貸，這是改變統收統支后搞活企業的變通措施，因為稅前還貸中已包含企業的留利，不能簡單地認為是財政對企業的讓利。(2)針對林業待點，建立一套新的經濟分析方法和核算手段，使林業行業與其它行業發展相適應并具有可比性。一是建立一套完整的林業經濟效益評價體系，以部門可比為主線，以反映資金使用效率為原則，為分析產業投資環境，制定產業發展政策服務;二是建立產業扶持基金，由國家統潑，專項使用;三是制定一個能夠合理規劃用材林生產，正確地選擇林種、樹種，確定科學的經營措施和獲得最佳效果的資金來源定量分析方法，使這一方法在經濟分析上是科學合理的，在執行中是硬性強制的，并且具有制度化、法律化效力。#p#分頁標題#e#
第四，必須根據財政政策制定相協調的投資金融等配套政策。近幾年，由于國家收緊銀根，對林業的隱定發展，尤其經濟體制改革帶來了一定影響。因此，一是要制定一個穩定的林業金融政策，調整并完善投資政策，建立林業發展基金特別是營林專項信貸資金，逐步形成營林投入自我積累、自我發展、自我循環的新機制。二是妥延長還款期限，根據不同氣候條件和不同林種，適當延沃林業項目貼息貸款的還款期或貼息期，按不同項目分別實行低或無息貪款，甚至減免或豁免，如對生產生活欠帳的基建投資實行豁免本息等。三是建議林業貸款實行政策性優惠基準利率，其差由財政或上級實行統一補貼解決，這些作法在國外已有成功的先例。四是積極創造條件建立全國林業專業銀行，實行森林保險政策等。當前，重塑產業結構的關鍵，是匡正投資流向沿著國家頒布的產業政策傾斜，用投資的傾斜力沖撞不合理的產業結構，以投資結構的裂化組合帶動產業結構的調整。就投資政策和投資部門而言，要堅定樹立對林業投資的傾斜意識，根據產業發展的序列要求，制定林業投資貸款優先順序，規劃出林業重點產業投資貸款比例，使整個投資增量始終按照國家的產業政策有序分配，特別是針對投資項目與生產流動資金不同步的間題，建議國家在今后確定固定資產投資時應同時核定和安排所需的流動資金，不留缺口;同時，國家應重新核定企業流動資金定額，提高折舊率，以盡快改變企業技改貸款掛帳多、利息負擔重的狀況。
二、必須創造有利千政策貫徹實施的良好環境
政策貫徹實施的特點:一是廣泛性。在對政策的學習和宣傳之后，必然影響社會組織及其成員的行為，使社會環境發生相應的變化。二是動態性。政策的貫徹實施是在動態的社會環境中進行的，政策方案與客觀實際之間，政策目標和政策手段之間，會經常出現不協調、不一致的狀況，這就需要政策執行者不斷地對政策進行調整和完善，并貫穿于政策執行全過程。三是統一性。即執行政策和決策過程是統一的，執行政策過程又是動態的，所以，政策執行決不是簡單照章辦事，而是不.同層次的執行者要根據政策目標的要求和自己所處的環境，選擇并實行各自不同的執行措施，使決策和執行達到統一，以免造成“缺陷”。
所謂“政策缺陷”，是指政策選擇不當，力度把握不穩不準，以及缺乏實施政策的有效手段與中介。因此，重要的是要有一個好的政策手段。而政策手段的選擇，必須要考慮和創造一個符合林業經濟運行的現實穩定的宏觀政策環境，給林業企業提供強有力的政策支持，這種環境是林業經濟運行中各種關系的總和，包括資源狀況、管理體制、發展水平、社會背景等諸多因素，而這些因素都制約著政策手段的選擇?，F在一些地方經濟管理部門、經濟監督和經濟杠桿部門，習慣于按條條框框辦事，•搞“一刀切”，未能從扶植、培育林區經濟出發，去“放水養魚”、“先予后取”，結果使林業企業在實施國家優惠政策時，不僅比地方嚴得多、死得多，而且都不如一些鄉鎮企業?？梢?，林業政策的實施，牽涉到橫向的各個部門，縱向的各級政府，需要有一個高層次的有決策權威的機構來協調各方面、各層次的權益關系，并作出綜合決策，組織實施，以改變目前有制定和頒布政策的機構，但沒有機構負責林業政策實施過程中大量的綜合平衡、協調決策、監督實施工作的狀況。當前，林業政策之所以落實不好，其重要原因之一就是中央和省定的政策與企業之間存在著“絕緣體”，即舊體制的弊端和政策、部門的主體固定及“剛性”利益的矛盾，特別是象林業這樣一個多“婆婆”企業，由于利益的多元化，導致企業經營活動層層受阻，又由于地方政府和部門的財權事權界定模糊，企業和地方的矛盾較多。所以，中央應在政策制定中，既要注意政策的開發性，又要注意政策的規范性，只注重開發而忽視規范，政策再好也易出現負效應，尤其是在政策實施的同時，一定要規范好地方政府的行為，即規范好地方政府執行政策和皮用權力的范圍和方式等，把執行政策的好壞作為中央政府對地方政府和部門政績考核的重要標準之一與地方之間的“絕緣體”。，不斷健全和完善中央和地方政策的制衡機制，盡快消除橫在中央同時，中央在制定宏觀政策時，也不能搞“一刀切”?，F在企業存在“兩怕”:一怕政出多門，政策“頂牛”、“卡殼”，互相打架，二怕政策多變，前后脫節，無所適從。為改變此種情況，當前重要的是決策部門要加強政策協調，不要各吹各
的號，各唱各的調，而是要一個“漏斗”下達，搞好政策銜接，盡快解決政策“懸空”問題，使政策盡快到位，同時，要抓緊組織力量對政策執行情況作一次全面檢查，讓中央關于搞活企業的若干政策的春風，真正變成政策到位的“及時雨”，為企業創造一個比較寬松的政策環境。地方政府的經濟部門要找準拉置，真心實意為企業出力獻策，排憂解難;企業應主動與地方政府部門聯系。積極接觸，及時溝通，爭取多一些理解和共識。三、增強落實政策的科學性一是政策要有透明度。政策越清晰、明確，指導和約束作用就越強，越能發揮效力。同時要搞好政策導向，要突出解放和發展社會生產力，要體現主客觀一致，穩定性與變動性相統一。要以科學、嚴肅、有效的政策系統為依托，要建立政策導向的制約機制，從而保證政策導向的有效性。二是政策要有穩定性。政策多變而不連續，必然導致企業行為不規范而出現短期化傾向。因此在調整政策時切忌急轉彎。三是政策要有協調性。四是政策要有可操作性。五是政策要有權威性。最重要的是在清“三亂，的同時，也要徹底清理“土政策”，唯此“雙管齊下’，才能盡快解決一些地方以“紅頭文件，等為名，對中央、省(區)給林業的優惠政策的阻滯和千擾，以保證政策的嚴肅性和權威性，進而才能保證林業優惠政策得以順利實施而取得明顯的政策效益。
執行和落實政策要行為規范化。要使政策執行人員行為規范，必須做到“四防四實”(防止官僚主義、防止教條主義、防止形式主義、防止自由主義，說實話、辦實事、抓落實、見實效)，“德才”兼備，(以國家利益為重，提高干部的政策水平，一切從實際一出發，提高干部的管理水平，減少決策的盲目性，增強決策的科學性、系統性和可行性)。同時，還必須加強監控功能，保證監督行為規范。執紀執法機關要對政策制定和實施全過程進行監督，及時發現政策設計和執行過程中的違法違紀行為，并以有效的制約機制予以制止。所以，要求政策設計者具有現代化思維方式，預見性思考，全方位的系統觀念，精通各種政策手段，善于逆向思維，確定合理適度的政策損益值。對政策執行者主要是要求具有較強的政策意識和執行政策的系統性、協調性和選擇性能力，以避免出現“沒有政策要政策，放著政策討政策，有了政策不會用政策”的傾向，對政策客體主要是提高其對新政策的適應能力，消除逆反心理，增強心理承受能力，使其對政策作出積極反應。只要我們按著以上對策去辦，就一定能夠制定出符合林業實際的政策并能得以順利實施，盡快到位，減少負效應，獲得最佳的政策效益。由此，治危興林的步伐就會大大加快，振興林業的目標就一定會早日實現。#p#分頁標題#e#