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作者：肖澤忱 布仁倉 胡遠滿 單位：中國科學院沈陽應用生態研究所 中國科學院研究生院
林業政策是國家在一定歷史時期內,為保護森林資源、發展林業生產而制訂的行為規范和準則[1-2]。林業政策績效則是特定林業政策實施以后,所產生的作用和結果,可以分為直接績效和間接績效[3],或正效益和負效益[4-5]。林業政策績效評價是衡量其目標實現程度和社會效果,判斷林業政策合理與否的關鍵工作,是林業政策評價的一項重要內容,對調整與優化林業政策有重要意義[1,3,6]。
1我國林業政策績效評價研究述評
在我國,長期以來只重視林業政策目標、方向、設計、決策、制定以及林業政策與其他部門政策相互關系的研究。而對林業政策的績效評價和如何通過績效評價來優化林業政策的研究卻很少[3]。新中國成立以來,特別是改革開放以來,我國林業建設取得了巨大成就[7]。許多專家和學者對我國林業建設發展過程中的一些政策做了分析和研究。隨著我國林業的持續發展以及生態環境問題的持續升溫,國家和社會對于林業綜合效益的認識越來越深,許多專家和學者都論述了績效評價的重要性和緊迫感,尤其是從1998年起,我國相繼啟動了六大林業重點工程,這些林業政策已陸續顯現出效果,對于政策績效的評價研究越來越多。
從不同的角度,采用多種方法,學者們闡述了林業政策績效評價的定義、特點、方法和內容,并嘗試構建了評價體系。如以經濟政策績效為出發點,提出了林業政策績效的評價方法和內容[3];對林業重點工程投資的績效評價、管理體系和方法進行了思考[8];對林業重點工程的績效審計進行了探析[9];對我國林業支出項目評價體系的建立進行了探索[10-11];從林業財政支出的角度,嘗試建立了林業財政支出績效評價的基本思路、原則和指標體系[12-14];黃渝祥和劉俊(2005)專門就費用-效益分析評價方法作了介紹和研究[15];研究了國有林場改革的績效評價體系[16];從系統論的角度,提出我國林業外資綜合績效評價指標體系,并運用層次分析法(AHP)對其進行了分析[17];進行了基于Agent的林產業績效評價系統的模型研究[18];構建了相應的評價指標體系,對黃土高原400~500mm降水帶內農林復合生態系統綜合效益進行了評價和結構優化[19];分析了我國林區建設工程項目經濟評價指標體系的應用現狀,并針對其主要缺陷,對相關指標進行了修改和補充[20]。
針對不同的林業政策,學者們也做了相應的績效評價和實證分析,嘗試和探索了績效評價內容、方法和體系的構建。如對我國南方集體林區主要林業制度安排進行了績效分析[21];針對集體林權制度變遷和改革的績效進行了初步評價[22-23];對“十五”期間寧夏自然保護區建設進行了績效評估[24];對公益林補償政策的績效評價[25-26];對不同林地產權配置進行了績效分析和比較[27];對當前西部開發實施中退耕還林、天然林資源保護、防沙治沙等重大林業政策的評價[28];對各省(市、區)的退耕還林進行了相應的績效判斷和評價[29-38]。
2林業政策績效評價的特點
2.1時效性
林業政策的時效性是指任何一項林業政策總是在特定的時期內發揮作用,這就決定了不受時間維度約束的林業政策績效是不存在的。林業政策績效的時效性可分為3種情況:(1)超前績效(相對于林業政策正式實施而言);(2)同步績效;(3)滯后績效[3]。
2.2關聯性和復雜性
每一項林業政策都不可能孤立地發揮作用,各種林業政策要實現的是一個多元目標體系,在這些目標體系之間存在關聯性[3]。林業政策效益有直接的、有間接的;有短期的、有長期的;有有形的、有無形的;有貨幣化的、有非貨幣化的[1]。在存在協同性的情況下,要綜合分析這些效益,很難區分績效中有多少是林業政策本身帶來的,因此,績效評價工作是復雜的,表現為間接績效的存在[3]。有時候對于某項林業政策的績效評價需要多種方法并用。
2.3針對性(獨立性)
由于學術背景、關注點、研究地點和目的、理念等的不同,不同的學者對于政策績效的評價可能從不同的角度和方法出發,希望得到績效評價的某一項或多項特征,具有較強的針對性。一般而言,生態學家較注重生態效益方面的績效,而經濟部門更重視經濟統計方面的成果等。因此,績效評價具有獨立性特征,評價指標應具有獨立的內涵界定。
2.4層次性
根據林業政策績效的特點對評價目標進行分解,使得林業政策績效評價具有層次性。如某一項林業政策績效往往可分為生態、社會和生態效益,形成一級指標,在生態、社會和生態效益之下又可再各自劃分層次,形成二級指標,從而將其細化以利于操作和計算等。采用層次性評價可以增加評價工作的可操作性和準確性。
3林業政策績效評價的原則、內容和方法
3.1原則
林業政策評價指標的選擇和內容體系的確定,直接關系到績效評價的質量。為了得到一個科學、準確的評價結果,在選擇評價指標和構建評價體系時,應該遵循以下原則。
3.1.1目標一致性原則每一項林業政策的實施都有一定的目的,績效評價的指標和體系必須能夠反映出該項林業政策目標的實現程度。因此,評價指標的選擇應從林業政策的績效目標出發,以構建相應的評價體系。
3.1.2全面系統性和簡明實用性相結合原則林業政策的影響非常復雜,所設計的評價指標必須涵蓋所有的考評要點,全面而系統地反映林業政策的評價要求。這就要求對評價對象的全過程(即投入、運作、產出、結果)都進行考察,設立指標。但是無論是從操作技術或是人力物力上來看,都不可能對每一項指標都進行準確細致的評價。因此,績效評價指標數量不是越多越好,指標體系必須簡明實用。在完備性的基礎上,選擇最具代表性指標,盡量做到簡單明了。
3.1.3可操作性原則在構建指標體系時,要考慮實現條件及可操作性,在合理成本的基礎上,對某些指標進行取舍,對于那些難以獲得甚至無法獲得,或是數據精確度難以保證的指標,在考評體系中盡量少用或暫時不用,保證數據的可采集性[13,17]。評價指標和方法必須含義明確,具有可比性和較強的現實意義。
3.1.4發展性原則政策、市場、科技、社會等各方面因素都處在一個不斷變化的環境中,使得林業政策的影響隨著時間而有所變化,而且績效評價工作本身就是一個不斷發展完善的過程,這些都要求評價指標體系必須是可發展的,必須隨著績效評價工作水平的提高以及公眾對政府政策信息的認知需求而不斷更新[10]。#p#分頁標題#e#
3.2方法
隨著科學技術的進步,各種新的評價方法不斷涌現,豐富了政策評價的實踐活動[1]。評價方法可以從多種角度進行劃分,從事物的質和量的角度,可劃分為定性分析和定量分析;從方法論角度,可以劃分為經驗分析方法和演繹推理方法;從評價所涉及的工具,可以劃分為傳統方法和現代方法[1];從表現形式上來講,可以劃分為評議法和指標法;從是否考慮時間因素的角度,可以劃分為靜態評價法和動態評價法;從評價指標上來看,可以分為單因素評價法和多因素評價法。綜合來說,目前的林業政策評價主要采用以下方法。
3.2.1對比分析法
根據林業政策及其績效的特點,選取一系列評價指標,通過對比政策實施前后這些指標的變化,分析政策實施的績效大小和程度。對比分析法是目前林業政策績效評價最常用的一種方法。具體還可分為成本效益比較法、目標預定與實施效果比較法、歷史動態比較法、橫向比較法等。例如,杜廣民等(2000)運用比較法對1990-1997年水城縣長防林工程建設績效進行了核查和評價,內容包括造林面積、林木生長量、封山育林面積、保存率等[39];梅瑩等(2007)運用比較法研究了退耕還林前后的森林覆蓋率和蓄積量、林農收入等變化,作為對安徽省退耕還林工程的績效評價的一部分[34]。這種方法的優點是評價結果簡單明了、概念明確、使用方便,能夠很明顯、直觀地反映出林業政策產生的影響及其影響程度。但是,林業政策產生的績效往往與其他非林業政策因素(如社會經濟政策、市場波動、人們的生活習慣等)產生的績效結合在一起,單純地使用對比分析法評價林業政策績效時,有時候難以將其他因素產生的績效區分開來,從而造成誤判。
3.2.2問卷調查法(訪談法)
根據所構建的績效評價體系設計調查問卷,對問卷的調查結果進行分析,從而對林業政策實施結果進行評價。問卷調查法往往根據受林業政策影響的不同人群,有針對性地設計不同的問卷進行調查和訪問,如政策的分管領導、實際操作人員、受影響農戶等。如梅瑩等(2007)為了解安徽省退耕還林工程的績效,對退耕農戶進行了問卷調查,調查內容包括退耕意愿、退耕前后收入、退耕前后勞動力的轉移、退耕補貼、林權證的發放、復耕意愿等[34]。這種方法的優點是最有可能深入群眾,獲得第一手資料,能夠真實地反映林業政策在不同群體中的影響。但是,問卷調查方法得到的數據比較主觀[30],可能影響到評價的客觀性。
3.2.3費用(成本)-效益分析法
任何林業政策的實施都有成本,在評價某個具體政策時,比較該政策的費用(成本)和政策實施后產生的效益,從而得出結論,即基于折現的效益和費用大小來判斷和評價項目、計劃或投資的資源配置效率性的一種方法框架。林業政策的成本和效益比企業的投資效益復雜得多,當林業政策效益不能用貨幣來衡量時,則要進行指標化或者指數化[1]。該方法將經濟學和管理學的理論和方法引入林業政策績效評價,符合人們平時的經濟評價習慣,也是一種非常直觀反映林業政策績效及其程度的方法,但這種方法主要適用于效益是經濟的、有形的、可以用貨幣衡量的支出項目,如公共支出中的公共工程項目[14]。且成本-效益分析法需要的數據量往往比較繁瑣和巨大,可能因此增加工作量。
3.2.4層次分析法
由于林業績效及其影響因素的復雜性,現在的科研水平還難以對政策的績效作全面完整地評價,因此,常采用層次分析法。層次分析法是一種實用的多方案或多目標的決策方法,將與決策有關的元素分解并選取重要的影響因素,分別賦予權重,在此基礎之上進行評價。從而為多目標、多準則或無結構特性的復雜決策問題提供簡便的決策方法[1]。該方法的優點是將復雜的問題簡單化,突出重點,減少工作量的同時能夠比較好地反映政策的績效。但是,目前層次分析法在權重的選擇上還沒能形成一個被廣泛接受和使用的規范,很多權重都是依照專家建議和以往經驗而主觀判定和選擇,往往忽略了地域環境、時間效應等因素的影響。權重分配是否準確,在很大程度上影響到評價結果的準確性和科學性。
3.2.5時間模擬法
利用所獲得的具體數據,對不同年份作績效分析和對比的同時,也對政策效應做時間上的模擬,通過動態評價分析和預測林業政策隨時間推移所產生的效益變化和發展趨勢,分析其結構的穩定性和應變力。該方法考慮到林業政策績效的時間效應,但是由于林業政策實施的環境處于不斷變化的過程中,且對林業政策影響的因素眾多,有些因素在進行林業績效評價時可能還沒有產生作用,影響因素很難把握。因此,當時間模擬法難以將這些因素都考慮進去時,可能會造成模擬結果的偏差。
3.2.6其他方法
績效評價的方法還有很多,如因素分析法、分級評價法、加權評價法、模糊綜合評價法、公眾評議法、生產函數法等。在林業政策績效評價中,往往不是采用某一種評價方法,而是采用多種評價方法相結合,從而為林業政策績效評價提供更為全面和準確的評價結果。3.3內容體系目前,我國林業績效評價的研究越來越多,學者也從不同的角度,運用多種方法對一些林業政策作了相應的分析和效果評價。指標的設計是績效評價的核心內容[11],但從現有的文獻來看,在評價內容上還存在比較大的差異,沒有形成被廣泛接受和使用的績效評價體系。目前,對我國林業政策的績效評價體系主要有生態效益評價指標、社會效益評價指標、經濟效益評價指標和成本-效益評價指標4個方面(表1)。也有學者將成本-效益評價指標歸入經濟效益評價指標內。
4林業政策績效評價的缺陷和建議
總體來說,我國林業政策績效評價方面的研究還不多。雖然學者們對各項林業政策進行了一些績效評價的嘗試,也取得了一定的成效,但是這些研究主要是從評價指標體系的確立、評價方法和評價模型的建立等方面進行宏觀的初步探討,在許多方面還不完善,有許多工作亟待加強。
4.1定性和定量分析相結合
評價方法絕大多數采用定性分析和簡單推斷,定量分析和模型分析水平低,所應用的評價方法缺乏科學性[1]。因此,應加強與各學科的融合,借助經濟學、管理科學等現代科學,豐富林業政策績效評價的方法,定性和定量分析相結合,增強其數據分析的能力。
4.2加強綜合評價研究
林業政策的績效是多方面和復雜的,但有些研究主要從某個單一角度分析林業政策的實施效果,缺乏系統和全面的宏觀分析和評價,評價的深度和廣度明顯不夠。如在進行生態公益林政策評價時,對當地財政收入的影響評價和農民的直接經濟損失評價較多,對其他相關行業的影響評價和農民的間接損失評價較少[26]。應該堅持全面系統性和簡明實用性相結合的原則,在實踐中進一步加強綜合評價的研究和總結。#p#分頁標題#e#
4.3重視政策的制定、設計和管理評價
目前,林業績效評價多是對于林業政策產生效果的評價,很少有對林業政策本身的制定和設計以及實施管理的評價與分析,而這顯然應該是林業績效評價中的一個重要內容,應該將其納入林業政策績效評價體系之中。
4.4加強數據的長期和全面監測
目前的政策評價主要針對近期效益,少有中期、遠期社會經濟影響的評價,忽略了林業政策績效連續性的特點。由于林業周期長,在林業政策、項目實施過程中和實施后評價結果不一定相同,缺乏長期的檢測和評價,使得評價難有說服力。政府目前主要對面積、管護等方面的技術指標進行監測,缺乏對生態、社會和經濟效益方面價值量的及時監測,評價主要是事后進行,使得實證分析多以離散、間斷資料為依據,給績效評價工作造成了一定的困難[1]。對此應該加強數據的長期和全面監測,強化與其他部門或機構、當地居民等的合作,以增加數據源,保持數據的連續性和穩定性,進行多階段的效果評價。
4.5構建相對統一的評價體系
評價指標選擇較主觀,缺乏理論依據,沒能形成被廣泛接受的系統評價體系,使評價結果的權威性受到質疑[1]。甚至有些評價沒有考慮不同區域的差異,直接套用別人的內容和方法。構建一個相對統一、操作性強、認同度高、適合我國國情的評價體系是目前林業政策績效評價工作的重中之重。對林業政策的績效評價需要結合林業特點,制定一套適合林業項目的績效評價體系[11]。對此需要加強績效評價的工作實踐和經驗總結,加強交流與合作。
