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作者：賈蕊 單位：信陽師范學院經濟與管理學院
2006年12月，為解決農村地區銀行金融機構網點覆蓋率低、金融供給不足、競爭不充分等問題，中國銀行監督管理委員會了《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策更好支持社會主義新農村建設的若干意見》，引導各類資本到農村地區投資設立村鎮銀行、小額貸款公司和農村資金互助社等新型農村金融機構，鼓勵銀行業金融機構到農村地區設立分支機構。決策層和理論界都對新型農村金融機構破解農村資金瓶頸寄予了厚望，但目前眾多的研究已表明，新型農村金融機構的發展面臨著諸多問題的制約［1－6］。本文擬在金融生態理論指導下，探討目前我國部分地區成立的村鎮銀行在金融生態方面存在的問題，并提出相應的對策建議。
一、金融生態理論分析的基本框架
金融生態最早由中國人民銀行行長周小川于2004年提出。目前，學術界對這一概念的內涵和外延仍有不同的認識。一種觀點認為，金融生態不是指金融業內部的運作，而是借用生態學的概念來比喻金融業運行的外部環境，主要包括經濟環境、法制環境、信用環境、市場環境和制度環境等［7－8］。另一種觀點認為，金融生態是各種金融組織為了生存和發展，與其生存環境之間及內部金融組織相互之間在長期的密切聯系和相互作用過程中，通過分工合作所形成的具有一定結構特征、執行一定功能的動態平衡系統，就像自然界的生態平衡系統一樣［9］。還有學者認為，金融生態是指各類金融活動主體(資金供應者、資金需求者和金融中介機構)之間、金融活動主體與其外部生存環境之間通過相互作用、相互影響而形成的相互依賴的動態平衡系統［10］。筆者認為一個完整的金融生態范疇應該涉及金融生態主體、金融生態環境和金融生態調節等三個方面，它涵蓋了金融機構、金融市場、金融法律法規、社會信用體系、中介調控體系等方面內容(見圖1)。
二、當前我國村鎮銀行的金融生態存在問題分析
(一)村鎮銀行的金融生態主體競爭性不足且競爭力不強
金融生態主體是金融生態的核心。從金融生態主體看，村鎮銀行存在著發起人條件要求嚴格、資金不足與專業人才匱乏的問題。
1．發起人門檻制約著村鎮銀行的成立，造成村鎮銀行數量有限，競爭性不足自2007年3月首家村鎮銀行———四川儀隴惠民村鎮銀行成立以來，截至2009年年底，全國已成立的村鎮銀行達到148家(2007年成立19家，2008年新增70家，2009年新增59家)，但這樣的發展速度與設立村鎮銀行的工作計劃要求相比，仍然相距甚遠。按照銀監會《新型農村金融機構2009年—2011年總體工作安排》，到2011年年末，全國應設立1027家村鎮銀行。按照銀監會《村鎮銀行管理暫行規定》(以下簡稱《規定》)，村鎮銀行的發起人(出資人)應符合規定的條件，且發起人或出資人中應至少有一家銀行業金融機構(唯一股東或最大股東是銀行業金融機構)，最大銀行業金融機構股東持股比例不得低于村鎮銀行股本總額或股份總額的20%。目前，村鎮銀行的設立處于“兩頭熱中間冷”的狀態。當地政府為了經濟發展獲得金融支持，急需在當地設立村鎮銀行;村鎮銀行的賺錢效應，讓民營企業躍躍欲試，參股意愿強烈;但是發起人這一瓶頸問題，卻制約了村鎮銀行的發展。在缺乏社會認同，吸儲難度較大;貸款需求旺盛，可貸資金不高;稅收壓力較大，政策扶持較弱;人力資源不足;無法發行銀行卡，客戶只能拿著存折辦理業務;客戶通過村鎮銀行匯款，還要轉借第三方通道等問題的制約下，商業銀行作為發起人的積極性不高，大中型銀行對成立村鎮銀行興趣淡薄(見表1)。以河南省已成立的7家村鎮銀行為例，其發起人多是外地商業銀行，如浦發銀行、萊商銀行、包商銀行、廣州農商行等，而城市商業銀行組建村鎮銀行多是為了實現異地擴張(見表2)。
2．資金瓶頸制約著村鎮銀行的盈利能力與可持續發展村鎮銀行剛進入農村市場，規模小、網點單一、業務種類有限，缺乏品牌效應，吸儲難是個無法回避的現實問題。截至2009年6月，全國金融機構存款余額為58萬億元，而同期村鎮銀行的存款余額為130億元，僅占0．022%。同時由于村鎮銀行不能進入全國拆借市場，因此只能向當地金融機構拆借資金，但向當地銀行拆借成本又太高。在資金來源受限的條件下，村鎮銀行支持新農村建設的信貸資金較為有限，加之在正規監管之下的必要成本支出，支持新農村建設的信貸資金投放非常有限，制約了其盈利能力和可持續發展能力［11］。以成立1年的安徽鳳陽利民村鎮銀行為例，截至2009年5月24日，存款余額9315萬元，貸款余額7729萬元，貸存比高達83%，已經超過《商業銀行法》規定的75%的比例。截至2009年6月末，我國農戶經營性貸款為14308億元，而村鎮銀行發放的總貸款余額只有90多億元，按農戶貸款比例為40%計算，村鎮銀行發放的農戶貸款在我國農戶經營性貸款中僅占0．25%。
3．人才短缺制約著村鎮銀行競爭力的提高《規定》要求村鎮銀行董事長和高級管理人員應具備從事銀行業工作5年以上，或者從事相關經濟工作8年以上(其中從事銀行業工作2年以上)的工作經驗，具備大專以上(含大專)學歷。大多數村鎮銀行的高級管理人員基本能滿足要求，但一般工作人員的綜合素質有待提高［11］。以安徽鳳陽利民村鎮銀行為例，該行的18名工作人員中，董事長、行長、副行長3名高管和綜合辦主任擁有中級職稱和多年金融工作經歷，基本符合要求，但其他的14名員工中由應屆畢業生、退伍軍人、公司職員構成，員工整體從業經驗不足，專業知識、業務技能和風險防控能力亟待提高。同時，由于農戶數量多且居住分散，村鎮銀行又大都設在縣城(市區)，信貸人員的數量就顯得非常不足，增加了吸儲難度和信貸風險。以吉林省的磐石融豐村鎮銀行為例，該行2007年7月共有12人，其中信貸員4人，而他們面對的是14個鄉鎮的36萬農民，最遠的距磐石市100公里。該行的負責人估算，村鎮銀行信貸員至少得有30人、平均每個鄉鎮有2名信貸員，才有一定的競爭力，人才的匱乏制約著村鎮銀行的發展。
(二)村鎮銀行的金融生態環境不佳
良好的金融生態環境是金融生態的重要保障。從金融生態環境看，村鎮銀行存在著社會認知度不高、社會信用環境不佳的制約因素。
1．缺乏社會認知，難以吸收社會存款村鎮銀行自成立以來，雖然也做了大量的宣傳工作，但社會認知度仍然不高。據調查，有近30%的被調查者認為村鎮銀行是私人銀行，客戶存在風險疑慮，經常有人咨詢其“是否為私人開辦的銀行，能否長久開辦下去”。許多居民和村民認為“村鎮銀行是雜牌”，“有錢老板開的”，擔心“存錢被卷跑了怎么辦”，因而“不敢貿然去存款”。甚至有居民認為在全球性金融危機面前，國外一些銀行都破產了，萬一這個村鎮銀行也破產了，存進去的錢怎么辦”。缺乏社會認同，造成村鎮銀行吸收存款非常困難［12］。以江蘇省宿遷市沭陽東吳村鎮銀行為例，該行2008年末存款余額為15347萬元，其中對公存款13292萬元，主要是地方政府及股東幫助協調的存款，儲蓄存款余額僅為2055萬元，僅占全部存款的15．5%。#p#分頁標題#e#
2．社會信用環境不佳制約信貸投放完善的農村征信系統，是農戶小額信用貸款大范圍推廣的前提條件。長期以來，農村信用問題未被重視，信用體系建設滯后。主要表現在缺乏科學統一的信用等級的評定標準;農戶信用資料收集難，多數農戶以種養業為主，經濟檔案資料不全，信用評級缺乏依據;逃廢金融債務現象嚴重，對逃廢債的個人和企業打擊力度不夠［13］。以河南省縣域企業逃廢債為例，2004年末全省縣域企業逃廢債務的數量增加了2775家，達到18540家，逃廢金融債務本息達到176．97億元。
(三)村鎮銀行的金融生態調節機制不暢
健全的金融生態調節是金融生態持續健康發展的重要條件。從金融生態調節看，村鎮銀行存在著政策支持不足、監管部門非現場監管難度大、自身調節不暢等問題。
1．政策支持不足，發展面臨諸多難題(1)貨幣政策支持不到位人民銀行和銀監會聯合的《關于村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社、小額貸款公司有關政策》的通知，雖然解決了開戶、資金清算、存款準備金和征信、統計管理等方面的問題，但急需解決的央行再貸款、銀聯入網等問題仍未得到明確規定。(2)缺乏地方政府的政策支持村鎮銀行作為服務“三農”的銀行業金融機構，卻沒有享受到與農村信用社一樣的待遇，相關行政性、事業性收費項目減免和涉農資金存款的支持都沒有體現。如政府沒有出臺配套的存款保險、稅收減免、財政補貼、貸款利率及信用擔保、法制規范等政策，由于業務開展缺乏相應的政策扶持，不同程度地影響了新型農村金融機構的業務開展。
2．難以滿足監管要求，金融風險防范有待加強目前，村鎮銀行不能很好地滿足非現場監管數據報送要求，主要表現在:(1)不能實現報送的自動化。填報依靠手工填制，工作量較大。(2)不能滿足報送的及時性。由于村鎮銀行大多設立在縣城或鄉鎮，沒有專用網絡與監管部門連接，傳輸數據只能依靠其他銀行業金融機構網絡，影響了數據報送的及時性［14］。如信達村鎮銀行借用其發起行張家口市商業銀行的報送網絡，而周家莊資金互助社只能借助當地農村信用社的網絡進行非現場監管信息系統數據報送。(3)成本因素和技術因素制約了非現場監管信息系統的應用。據測算，建設專用網絡耗資較大，鋪設網絡、購置服務器、終端機等前期投資至少需8萬元左右。而每年網絡線路租賃費約需1萬元左右，此外，專用網絡需定期進行維護，而新型農村金融機構科技人員缺乏，無法完成維護工作，如將維護工作外包，無形中又增加了機構運營費用。
3．內部控制不完善，金融風險不容忽視由于機構規模有限，為降低經營成本，多數村鎮銀行沒有設立董事會、監事會等內部監督部門，組織機構不完善、內控制度不健全可能導致管理者或者大股東的“獨裁”現象，容易把金融機構變成其個人的小金庫，增大了內部人控制的風險。內部人控制不但會改變村鎮銀行設立的基本宗旨也會產生大量的內部關系人貸款或關聯方貸款，從而積累金融風險。
三、優化村鎮銀行金融生態的政策建議
推進村鎮銀行的可持續健康發展，需要從健全金融生態主體、優化金融生態環境和完善金融生態調節三方面綜合采取有效措施。
(一)健全村鎮銀行的金融生態主體
1．放寬主發起人為銀行業金融機構的條件限制，大力增加村鎮銀行的數量目前，銀監會對主發起人的資格要求是必須為銀行業金融機構且持股比例達到20%以上，同時實行“東西掛鉤、城鄉掛鉤”的雙掛鉤政策，即在全國百強縣(或大中城市轄內)設立1家村鎮銀行，必須在中西部地區設立2家村鎮銀行;在國定貧困縣設立1家村鎮銀行，可以在全國百強縣(或大中城市轄內)設立1家村鎮銀行。這極大地制約了銀行業金融機構發起設立村鎮銀行尤其是在縣域經濟發達的東部地區設立村鎮銀行的積極性。建議允許資本實力雄厚、經營穩健、法人治理結構完善的非銀行業金融機構(如保險公司、投資公司等)、國有大中型企業、省級龍頭企業也可以作為村鎮銀行的主發起人。
2．適當提高注冊資本的準入門檻，增強村鎮銀行的資金實力和盈利能力《規定》要求，在縣(市)設立的村鎮銀行，注冊資本不低于300萬元人民幣，在鄉(鎮)設立的村鎮銀行，注冊資本不低于100萬元人民幣，資本準入門檻明顯過低。在目前民間資金充裕的背景下，適當提高注冊資本準入門檻，可較好地解決村鎮銀行資金不足問題，增強服務三農的能力，同時也可以增強自身抵御經營風險的能力。
3．加強人力資源建設，提升村鎮銀行的競爭力吸納熟悉農村金融、經驗豐富、善于管理的金融專業人才，通過以老帶新、以崗代訓、以會代訓等培訓模式，規范員工業務操作行為，熟練掌握業務操作流程，提高金融從業人員的專業素養。在村鎮范圍內培育有一定文化背景、熟悉當地情況、具有農業技術專長的人員成為村鎮銀行的信貸員，降低信貸風險。以村為切入點，讓村干部成為銀行和農民之間的橋梁，建立一種簡便、安全的貸款模式。同時，從農行、農信社精簡的富余人員中吸收富有經驗的金融管理和經營人員進入村鎮銀行，提升村鎮銀行員工的數量和質量。
(二)優化村鎮銀行的金融生態環境
1．加強社會宣傳，提高社會認知度首先，召開由縣委、縣政府、縣人民銀行、鄉鎮政府、村委會、農村中小企業代表、農戶代表組成的村鎮銀行推介會，讓村鎮銀行所在地各個階層均能深入認識村鎮銀行的性質、特點與服務特色，消除對村鎮銀行是私有銀行的認識誤區。其次，村鎮銀行要做好戶外廣告宣傳，讓宣傳進社區、進村莊。利用村干部貼近農戶與農村中小企業的優勢，聘請村干部代為宣傳。最后，村鎮銀行的信貸員在深入農戶與農村中小企業發放貸款進行信用評估時，全面介紹村鎮銀行的性質、金融產品種類、辦理各項金融服務的具體流程與要求，讓農戶與農村中小企業信賴村鎮銀行。
2．加強信用體系建設，營造優良信用環境首先，加快完善金融法律環境，嚴厲打擊逃廢債務行為，優化執法環境。其次，加強金融知識教育和宣傳，使廣大農村金融消費者更多地了解金融知識、使用金融工具。最后，加快信用體系建設，將農民納入社會誠信系統，培育全民信用意識，做好信用村、信用鎮的建設工程，對信用環境好的自然村、誠實守信的農戶，給予更優惠的信貸政策［15］。
(三)完善村鎮銀行的金融生態調節機制
1．完善政府扶持機制一是實行分類監管。農村金融具有高風險、高成本的特征，并有一定的政策性，需要在宏觀政策方面予以必要的扶持。堅持審慎但行政不干預的監管標準，在機構準入、產品開發等方面制定合理的監管門檻，營造適度競爭、勇于創新的農村金融市場。二是要提供必要的財稅扶持，構建財政的風險擔保與損失補償機制，對涉農業務，通過提供稅收優惠或財政補貼等來幫助新型農村金融機構的生存和發展。#p#分頁標題#e#
2．提高外部金融監管的有效性監管部門要充分利用現有的監管網絡和監管資源，切實解決村鎮銀行銀聯入網、銀行再貸款等問題，密切跟蹤試點機構風險情況，建立非現場監管制度，設置主監管員，實施現場檢查，重點糾正超業務范圍經營、超比例發放大額貸款、向關聯方提供貸款等違規行為，同時督促其完善法人治理結構，健全內部控制制度，嚴格防范信用風險、操作風險和市場風險［16］。在監管體制上，執行嚴格的退出機制，對于相關指標超過警戒位置、確實經營困難、難以為繼的機構進行退出處理。
3．完善村鎮銀行內部法人治理完善村鎮銀行的法人治理結構，建立約束與激勵機制，規范管理層的經營行為，形成相互制衡機制。按照“股東參與、簡化形式、運行科學、治理有效”的原則，強調董事會在風險防控中的核心作用。健全內控制度和風險管理機制，科學評估與有效預防各種金融風險，及時處理各種風險事件。