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摘要：生態環境治理難度日益上升，傳統的生態環境治理手段“利維坦”及“私有化”難以有效治理日益復雜的跨區域環境問題，奧斯特羅姆教授的自主治理理論為生態環境治理提供新的思路。通過梳理奧斯特羅姆教授自主治理理論探索自主治理在環境應用的可行性，梳理國內生態環境研究內容分析政府與市場機制治理生態環境的局限性，闡述生態環境自主治理的優勢及不足，探索三大生態環境治理機制的互補性，嘗試構建我國生態環境治理體系，以期提高我國生態環境治理能力。
關鍵詞：生態環境治理；自主治理理論；政府與市場；生態環境治理體系
一、引言
近年來，生態環境問題成為全球關注的焦點。伴隨著工業化進程的加快，人類干預自然環境的程度不斷加深，在滿足人類發展需要的同時帶來非常嚴重的環境問題。與以往的環境破壞問題相比，如今的環境問題呈現跨區域性的特征，生態環境治理的難度因跨區域治理主體問題日益上升，生態環境問題迫使人類對環境治理的手段和方式進行改良。自然環境是典型的公共池塘資源，具有非排他性和非競爭性的鮮明特點，意味著有限的資源使用不受限制，使用收益的私人性會激發個人占有環境資源的動力，采用“搭便車”行為，結果會產生“公地的悲劇”，現實的環境破壞情況印證了此觀點。人類對公共池塘資源治理之道的探索從未停止，對于環境等具有“外部性”的公共池塘資源，以往的解決辦法不外乎是依靠市場機制和政府干預，但并未取得預期的效果，簡而言之，如果人們在20世紀70年代不再幻想政府的作用，他們在20世紀90年代就不再幻想市場的作用。[1]在政府與市場都無法有效地治理環境的情況下，美國學者埃莉諾•奧斯特羅姆教授的自主治理理論提供了生態環境治理的新方向。奧斯特羅姆公共治理思想對政治、行政、經濟乃至社會學產生了深遠的影響，其思想體系的研究與設計，將有助于人們理解公共資源管理過程中的制度設計、產權界定等集體行動問題，為公共資源的可持續利用提供一定的參考和支持?；谧灾髦卫砝碚撗芯可鷳B環境治理，健全現有生態環境治理體系，有利于厘清個人短期利益與集體長遠利益，提升個人參與環境治理的能力，實現持久的集體利益，也幫助政府正確出臺環境保護措施，吸引更多個體的關注與支持，促進自然環境逐步轉向碧水藍天。
二、生態環境治理研究現狀
在過去數十年中，我國經濟社會發展取得巨大成功，綜合國力和國際競爭力躍居世界前列、工業生產能力迅速提高、科教文衛等基礎公共服務蓬勃發展、人民生活水平持續改善。經濟發展速度固然令世人震驚，但塔吊林立的代價卻是生態環境逐步邁向深淵：淡水資源的質量與數量持續走低、大氣污染難以控制、區域生態環境趨于失衡……在經濟發展迅速與生態環境破壞的復雜背景下，眾多學者對我國生態環境治理問題進行了研究。早期研究生態環境治理主要是針對生態脆弱的特定地區，如水蝕風蝕交錯帶小流域、[2]額濟納綠洲、[3]渾善達克地區、[4]青海湖地區[5]等，對這些生態更加脆弱地區的環境現狀與形成原因進行深入分析，以尋求生態環境綜合治理之道，提出改善生態環境的對策建議，為生態脆弱地區可持續發展作出重要理論貢獻與實踐指導。隨著研究的不斷深入，學者的視角逐漸多元化。在區域生態環境協調治理方面，羅志高和楊繼瑞在綜合傳統治理機制的基礎上構建網絡化治理機制，以期推動主體眾多的長江流域帶區域協作共治；[6]崔晶以祁連山為例探索跨區域橫向生態治理協作的破解之道，對跨區域生態治理中各主體作出建議；[7]藺豐奇和吳卓然認為京津冀區域生態環境治理不佳的原因是治理模式的“碎片化”，打破壁壘、互相協作才是正確的治理之道。[8]在生態環境治理主體方面，余敏江基于生態環境治理中的央地利益糾纏認為構建中央與地方政府生態治理協調機制具有重要價值；[9]萬希平認為解決生態環境治理復雜疊加性問題的關鍵是實行政府主導的生態環境治理新模式；[10]朱喜群基于太湖流域生態治理發現，只有多元主體協同治理才能有效應對生態環境問題治理的復雜性與多樣性。[11]在國外生態環境治理經驗方面，鄔曉燕通過分析德國百年來的環境治理歷程，為我國生態環境治理提供經驗借鑒與措施啟示；[12]林英梅和龐昌偉發現俄羅斯在20世紀末核災難之后的生態環境治理取得巨大成功，我國可學習俄羅斯近年來在市場經濟下對生態環境治理的探索經驗；[13]楊振姣等基于我國海洋生態環境治理現狀和困境認為，我國應該學習美國、歐盟、日本等國家地區的海洋治理經驗，推進我國海洋生態治理現代化建設。[14]歷年來眾多學者對生態環境治理問題的研究取得突破性進展，為生態環境現實治理與理論探索提供寶貴的經驗。但隨著經濟社會發展的勢頭逐漸減弱，經濟結構轉型升級壓力不斷增加，在經濟發展與生態治理的復雜關系背景下如何改善生態環境治理模式成為生態治理的關鍵。實踐與理論都曾證明政府與市場皆難以單獨實現生態環境的有效治理，在這種情況下，奧斯特羅姆教授的自主治理理論帶來了生態環境治理的新思路。
三、自主治理理論基礎
對于公共事物治理這一難題，亞里士多德在2000多年前就已經關注，直至近代也沒有完美的解決之道，市場及政府機制都難以走出公共事物治理的困境。鑒于傳統的治理方式難以破解公共事物治理難題，奧斯特羅姆教授創造性提出了自主治理理論，在她的《公共事物的治理之道》中作出詳細的闡述，主要思想是“相互依賴的委托人如何組織自己進行自主治理，使每個人在面對搭便車、逃避責任或其他機會主義行為誘惑的情況下，實現持久的共同利益”。[15]奧斯特羅姆教授及其團隊通過對瑞士托拜爾高山草場、斯里蘭卡漁場等大量典型案例進行實證分析，總結各地公共事物治理的成功經驗與失敗教訓，從中發現影響公共事物治理的制度性因素，[16]認為可以通過社會機制的自主治理模式走出公共事物治理困境，建立自主治理組織為公共事物治理提供嶄新的視角，奠定生態環境自主治理的理論基礎。奧斯特羅姆教授的自主治理理論源于過往治理經驗的總結及大量的實踐調研，是在其多中心治理理論的基礎上衍生而來的，認為通過持續溝通交流建立互相信任和理解的協作組織模式可自發進行公共事物治理。在自主治理組織中，制度供給、可信承諾和相互監督是三大制度難題，制度供給事關自主治理組織，可信承諾解決有效激勵的難題，相互監督是制度可持續運行的保證。[17]自主治理理論中影響個人選擇的4大內部變量是預期收益、預期成本、內在規范和貼現率，內部選擇與外部環境會共同影響生態環境治理的成果，個人選擇的收益受其他人選擇的制約和影響，這是自主治理組織得以形成的理論基礎。自主治理理論的具體原則主要有8項，分別是界定邊界、制定規則、安排集體選擇、監督、分級處罰、沖突解決機制、承認組織權威、分權制企業，這些原則構成一個群體運行的規則基礎，具有可執行性規則的群體能夠加深與其他群體及內部人員的合作。奧斯特羅姆公共治理思想對經濟學、政治學、社會學等學科產生了深遠的影響，對公共事物治理提供相當程度的理論參考與實踐支持。
四、生態環境治理模式的爭端：政府和市場
傳統的生態環境治理手段不外乎政府干預和市場機制兩種，個人理性與集體理性的沖突導致生態環境治理陷入困境，市場機制外部性的存在導致生態環境治理手段失靈，政府干預生態環境治理也難以達成既定目標。在政府干預和市場機制都陷入生態環境治理瓶頸的現實背景下，生態環境自主治理方式為生態環境治理帶來曙光。
（一）政府干預生態環境治理方式
在馬歇爾外部經濟的理論基礎上，經濟學家庇古在1920年出版的《福利經濟學》一書中創造性指出外部性問題———即外部不經濟，并據此主張征收高額稅收或罰款的方式解決外部性問題，也就是著名的“庇古稅”。庇古發現社會經濟活動中私人邊際成本（及收益）與社會邊際成本（及收益）的不匹配，隨即提出消除外部性的方法———政府對私人邊際成本大于社會邊際成本的經濟活動進行征稅、對私人邊際收益大于社會邊際收益的經濟活動進行補貼，構成“庇古稅”的理論基礎。“庇古稅”主張對造成環境污染（即外部負效應）的主體征收其造成額外社會成本等量的稅收，將經濟主體所產生的外部負效應內部化。庇古稅及其補貼手段對后世環境污染治理的影響巨大，基于庇古稅的環境治理手段有OECD國家實行的污染者付費的征稅政策、排污收費制度等，為政府干預生態環境治理作出重大貢獻，在相當程度上解決環境污染難以治理的問題，但不可避免的存在一些缺陷使政府難以有效處理生態環境污染。第一，政府干預生態環境治理是政府利用行政命令對污染嚴重的企業進行管制，達到環境治理最優化目標，需要政府能夠厘清私人邊際成本（記收益）與社會邊際成本（及收益）相差的具體額度，有關信息的不完全導致政府難以出臺最優的稅收或補貼政策。第二，由于政府是多個主體組成的行政機構，政府內部的個人理性容易產生尋租問題，導致政府失靈現象的出現。第三，政府干預生態環境治理也會產生一定成本，如果高于環境污染成本則會得不償失。
（二）市場機制生態環境治理方式
與庇古主張政府干預治理環境污染的外生方式不同，科斯在其1960年的著作《社會成本問題》中闡述其市場自由主義的思想，認為依靠市場機制也能夠有效解決環境污染等外部負效應問題，通過界定產權使外部效應內生化?？扑拐J為在交易費用為零時，可通過市場機制自動實現帕累托最優配置，且不必關注產權歸屬問題；在交易費用不為零時，產權的界定是市場交易的基本前提，[18]在明確界定產權并保護產權的基礎上通過市場交易就能夠避免外部負效應問題。20世紀70年代以來，僅依靠政府干預生態環境治理難以應對日益嚴重的生態環境污染，政策制定者積極探索市場機制解決生態環境污染的新路徑，科斯定理逐漸應用于現實治理并取得可觀的成績，排污權交易政策正是解決生態環境外部性的現實方案，[19]通過市場交易排污權可有效配置稀有的環境資源?？扑苟ɡ砑捌湓谏鷳B環境治理中的應用讓人們看到市場機制自發解決環境問題的曙光，但存在一些局限性。第一，科斯定理需要高度發達的市場經濟體制作支撐，除歐美等少數發達國家能夠達到這個條件外，大部分發展中國家包括我國都難以具備這個條件，甚至在歐美等國的政策應用也寥寥可數。第二，生態環境是典型的公共資源，產權難以界定、界定成本較高等問題都難以解決，特別是對我國來說，國有企業的存在使得界定產權難以實現。第三，我國市場機制的不完善導致生態環境信息的缺乏與非對稱，容易發生生態環境市場失靈問題，增加企業間交易成本，與行政成本過高一樣，交易成本過高也會導致環境治理難以為繼。
五、生態環境自主治理的優勢與局限
各國治理生態環境的模式從早期以政府為主轉向后來的市場機制主導，再到后來政府機制與市場機制合力治污，生態環境治理的方式也逐漸多樣化，基于自主治理理論的生態環境自主治理模式是政府機制與市場機制的重要補充。與傳統生態環境治理手段相比，自主治理模式的治理重點從事后補救轉向事前控制，源頭治理理念使得生態環境治理更有效率，奧斯特羅姆教授的實證研究也證明自主治理模式既能節約治理成本又能提高治理效率。自主治理理論是奧斯特羅姆教授及其團隊在比較分析許多公共資源治理案例的基礎上得來的，這些公共池塘資源在長時間內具備可持續性自我治理的能力，運用的是不同于政府及市場機制的非正式制度，源動力是社會資本。社會資本是經過時間積淀自發形成的非正式社會規則，這種特殊的規則是組織內部不同主體間互相博弈達成的共識，逐漸形成以主體互相信任、互相監督為基礎的自主運行機制，一旦達成自主治理條件，自主治理機制就會低成本持續運行。生態環境自主治理機制具有政府干預和市場機制難以達成的優勢，一是信息優勢，與信息缺乏導致的“政府失靈”與“市場失靈”相比，自主治理機制是各主體進行長時間博弈達成的“合作解”，各主體能夠掌握高度完備的環境信息；二是成本優勢，自主治理機制處于非正式規則的軟約束之下，各成員之間協作溝通便捷能夠降低沖突成本，基于可信承諾的信任機制能夠降低監督成本；三是主體優勢，政府機制與市場機制的治理主體僅限于政府和企業，自主治理機制提高治理主體的多元化，把公眾和第三方組織納入生態環境治理中來，形成全社會共同參與生態環境治理的良好氛圍。運用自主治理理論可以解決困擾我們很長實踐的環境污染問題，如我國西部生態環境治理實踐中的環境認證制度、民間環保組織、自主治理組織等，[20]給予我們更多的實踐指導。但自主治理理論實施條件要求苛刻，且理論發源地的政治制度設計與我國有很大差異，在我國實踐應用存在一定的局限性。第一，自主治理理論是在研究小規模公共池塘資源治理的基礎上得來的，在農村、社區等小規模區域治理場景中應用廣泛，卻難以應對當前日益嚴重的跨區域生態污染。第二，自主治理理論強調社會資本而忽視政府的作用，自主治理制度與政府威權成為矛盾對立面，特別是在我國現實國情背景下，更好的發揮政府作用是生態環境自主治理的基礎。第三，我國傳統文化與公眾習俗皆是以政府為主導的思維，公眾自主治理積極性不高，如何調動公眾積極性去積累社會資本、建立社會機制是亟需解決的難題。制度設計難以做到面面俱到，自主治理機制不可避免的存在一定局限性，難以在我國大規模實踐應用生態環境自主治理機制，但與政府機制、市場機制存在互補性，能夠健全生態環境綜合治理體系。
六、結語
與國家環境治理理念相契合，考慮政府、市場、社會等機制的適用性與互補性，應健全政府—市場—社會協同高效的生態環境綜合治理體系。完善環境治理體系需要切實發揮三大機制的協調作用，首先要發揮政府的宏觀調控作用，注重頂層設計完善環境治理法律法規體系，按照“污染者負責”原則對高污染企業進行征稅或補貼，倒逼高污染企業實現轉型升級、綠色發展；建立跨區域生態環境治理成本分擔機制，建設跨區域生態環境治理機構，實現生態環境信息共享協同，提高跨區域綜合治理能力。其次發揮市場在生態環境治理中的資源配置作用，繼續探索排污權交易制度在異質化區域的實施條件，增加生態資源交易市場種類和數量，保障市場機制配置生態資源的能力；通過增加消費者綠色需求推動企業實行綠色發展路線，利用供求關系減少環境污染。最后發揮公眾的積極參與作用，在政府與市場難以應對的基層生態環境治理方面，建立激勵機制鼓勵公眾參與生態環境治理，培育社會資本建立基層生態環境自主治理組織，引導提升自主治理組織參與環境治理的能力；發揮兩微一端等工具的輿論監督作用，持續加強生態環境宣傳教育，切實提高公眾的生態環境保護意識，依靠公眾、媒體對環境問題責任人進行有效監督。總之，建立健全我國生態環境治理體系，必須發揮政府在生態環境治理頂層設計與宏觀調控方面的積極作用，發揮市場在生態環境治理中的資源配置決定性作用，發揮社會資本自主治理的補充性作用，不斷加強政府、市場、社會三方內部聯系，共同發揮合力作用，才能形成良性的生態環境治理體系，提升生態環境治理能力。
作者:劉志遠 單位:河北經貿大學經濟研究所
