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一般農田保護條例范文1
作者簡介： 鐘太洋，博士，講師，主要研究方向為土地資源。
通訊作者： 黃賢金，教授，博導，主要研究方向為土地資源。
基金項目： 國家自然科學基金項目（編號：40801063；40971104）。
摘要 為分析基本農田保護政策對耕地保護的效果，論文把目標分解為兩個問題，一是基本農田保護政策的實施是否對耕地流失面積的減少產生了影響；二是如果有顯著影響，效果有多大，即因基本農田保護政策的實施，耕地流失面積減少了多少。論文收集了2004-2007年的省級面版數據，分別采用了固定效應模型、隨機效應和混合OLS模型加以估計，固定效應和隨機效應檢驗結果表明，固定效應和隨機效應模型均不優于混合OLS模型。在模型估計結果的基礎上，論文分析了基本農田保護政策對耕地流失的影響，并計算了基本農田保護政策的耕地保護效果。
關鍵詞 土地經濟學；政策效果評價；耕地保護；基本農田保護
中圖分類號 F301.21 文獻標識碼 A
文章編號 1002-2104(2012)01-0090-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2012.01.015
基本農田保護政策是我國耕地保護政策中的重要組成部分，土地管理法第34條第2款規定“各省、自治區、直轄市劃定的基本農田應當占本行政區域內耕地的百分之八十以上”?！痘巨r田保護條例》第9條明確規定“省、自治區、直轄市劃定的基本農田應當占本行政區域內耕地總面積的80%以上，具體數量指標根據全國土地利用總體規劃逐級分解下達”。自從1994年出臺《基本農田保護條例》以來，基本農田保護政策業已實施16年多，那么，以保護耕地為目標的基本農田保護政策效果如何？從已收集到的文獻來看，有不少文獻分析了耕地保護政策的運行效果，有研究將耕地保護的各類政策作為一個整體分析了耕地保護政策的綜合效果[1-6]，而有的研究則具體分析耕地保政策體系中具體某項政策的運行效果，例如分析土地用途管制制度的耕地保護效果[7-8]、耕地總量動態平衡政策效果[9]等，只有少量的文獻對我國基本農田保護政策的耕地保護效果進行了分析[10-11]。從已有研究來看，有關基本農田政策效果的研究還可以在以下兩個方面進一步深入：一是，在基本農田保護政策的表達指標方面，除采用虛擬變量和根據對政策強度的主觀賦值之外，可以采用更為科學的定量指標來表達基本農田保護政策；二是，評價方法方面，除選擇有關指標進行描述統計和對比分析、采用時間序列數據進行分析之外，還可以采用面板數據進行定量分析。
本文擬對以下問題進行分析：一是，基本農田保護政策是否對遏止耕地面積減少有效？二是，如果有效，基本農田保護政策的效果有多大？即因基本農田保護政策的實施，耕地流失面積減少了多少？
1 基本農田保護政策演變
1994年8月，國務院頒布了《基本農田保護條例》，正式確立了基本農田保護制度，1998年對《土地管理法》進行了修訂，在耕地保護方面區分了一般農田和基本農田，并對基本農田規定了相對更為嚴格的保護措施，在數量保護方面，明確只有國務院才有批準征收基本農田的權利?！痘巨r田保護條例》也在1998年作了相應的修改。2003年，國土資源部下發了《關于進一步采取措施落實嚴格保護耕地制度的通知》》(國土資發［2003］388號)，進一步強調加強基本農田保護，提出了“基本農田五不準”，即“一是不準除法律規定的國家重點建設項目之外的非農建設占用基本農田；二是不準以退耕還林為名，將平原（平壩）地區耕作條件良好的基本農田納入退耕范圍,違反土地利用總體規劃隨意減少基本農田面積；三是不準占用基本農田進行植樹造林，發展林果業；四是不準以農業結構調整為名，在基本農田內挖塘養魚和進行畜禽養殖，以及其他嚴重破壞耕作層的生產經營活動；五是不準占用基本農田進行綠色通道和綠化隔離帶建設?！?004年，國土資源部和農業部下發了《關于印發〈全國基本農田保護檢查工作方案〉的通知》，并在全國范圍內開展基本農田保護檢查工作。2006年5月，國土資源部下發了《關于當前進一步從嚴土地管理的緊急通知》（國土資電發［2006］17號）和2006年8月國務院《關于加強土地調控有關問題的通知》（國發［2006］31號），這兩個政策文件進一步加大了基本農田保護的力度。
2 研究方法與數據
2.1 變量選擇
本文以年內減少耕地面積為因變量，選擇以下一些因素作為自變量：
（1）固定資產投資，有不少研究已證明了固定資產投資與耕地面積減少之間的關系[8]，由于固定資產投資項目需要占用一定數量的土地，因此，通常認為固定資產投資與耕地面積減少之間具有正向關關系；
（2）人均GDP，經濟增長與耕地面積減少尤其是建設占用之間存在著相關性[12-13]，已有的研究對于人均GDP與耕地面積減少之間關系形式還存在爭議[14]；
（3）路網密度，有研究認為與耕地減少之間存在聯系[1,15]，一般認為路網密度的提高會增加耕地占用的可能，因此，路網密度與耕地面積減少之間可能存在正相關關系；
（4）年初耕地面積，一個地區某一年度耕地減少面積不應超過該地區的耕地總面積，從土地占用的角度來看，如果某一地區耕地面積比較大，在區域土地總面積總耕地比重相對較高的話，耕地被占用的可能性也相應會更高，也就是說某有地區年內減少耕地面積與該地區年初耕地面積應有正向關系；
（5）年度虛擬變量，在不同年份，除實施基本農田政策之外，國家還可能出臺其他有關耕地保護的政策，這就導致耕地保護實際執行力度在年度之間存在差異，但是又很難將每年的政策力度加以量化，因此，這里設置年度虛擬變量以解決這一問題；
（6）基本農田保護率，在現行的土地統計體系中，基本農田面積包括耕地面積和非耕地面積，考慮到《基本農田保護條例》第9條的規定以及上一輪規劃，即《全國土地利用總體規劃綱要（1997-2010）》的規劃期限是1997-2010，基期年為1996年，因此，這里采用每年年初基本農田中耕地面積與1996年耕地面積之比作為年度實際的基本農田保護率；之所以不用基本農田面積除以耕地面積計算基本農田保護率，是因為基本農田中包含耕地和非耕地，基本農田中的非耕地主要包括園地、林地、牧草地和其他農用地，這就導致有的地方基本農田面積大于耕地面積，因此，這里采用基本農田中的耕地面積與1996年耕地面積的比值作為基本農田保護率。因基本農田和一般耕地的征轉審批存在差異，因此，如果某一地區的基本農田保護率越高，則其耕地占用的難度就更大，因此基本農田保護率對于耕地面積減少具有負向作用。
各變量的含義以及期望符號具體見表1。
其中，yit為第i區第t年年內減少耕地面積，a0為常數項，basicit為第i區第t年基本農田保護政策變量，Zit為第i區第t年影響耕地面積減少的其他因素，vit為殘差項；δ為basicit的系數，β為Zit的系數向量，i為區域，t為年度。
為避免共線性的影響，計算了表1中除年度虛擬變量的解釋變量之間的相關系數，固定資產投資與路網密度、人均 GDP的相關系數較高（分別為0.585和0.417）且均在1%水平上檢驗顯著，因此回歸模型中，未把這兩個變量包含在內。經過變量篩選之后的回歸模型為：
yit =a0+δbasicit+β1arableit+β2investit
+β3year2005+β4year2006+β5year2007+vit （2）
其中，β1、β2、β3、β4和β5分別為arableit、investit、year2005、year2006和year2007的系數，其余同式（1）。
2.3 效果評價方法
本文所要解決的問題是基本農田保護政策是否對遏止耕地面積減少有效？如果有效，基本農田保護政策的效果有多大？對于這些問題，判斷和計算方法如下：
（1）是否有效的判斷。如果δ0且檢驗顯著，則認為基本農田保護政策對遏止耕地面積減少有效；否則，認為基本農田保護政策對遏止耕地面積減少無效；
（2）效果大小，這里定義為絕對效果。通過模型估計得到各變量的系數，并將自變量的實際觀測值代入模型，
2.4 數據來源
各省年內減少耕地面積的數據來自各《中國國土資源年鑒》，只有2005年和2007年的《中國國土資源年鑒》有基本農田的統計數據，2005年《中國國土資源年鑒》中有2004年年初和年末基本農田數據，2007年《中國國土資源年鑒》中有2006年年初和年末基本農田數據，這相當于具備2004年年初、2005年年初、2006年初和2007年初的基本農田面積數據；在《中國統計年鑒》中有關1996年耕地面積數據對應的時點是1996年10月31日，在其他正式出版的文獻資料中也沒有1996年年末耕地面積數據，因此，1996年年末各省耕地面積數據采用了中國土地勘測規劃院提供的數據。
人均GDP數據來自2005、2006、2007和2008年的《中國統計年鑒》，并用GDP指數修正為可比價人均GDP。
固定資產投資數據來自2005、2006、2007和2008年的《中國統計年鑒》全社會固定資產投資，并用全社會固定資產投資價格指數修正為可比價固定資產投資。
路網密度則根據2005、2006、2007和2008年的《中國統計年鑒》中公路里程數據和區域土地面積計算得到。
需要特別說明的是，由于在2005年《中國國土資源年鑒》中，沒有天津2004年初的基本農田數據，因此，在以下的分析中，未把天津包含在內；當然，本文分析所涉及的數據均不包含港澳臺地區。另外，數據均為省級數據。
3 結果與分析
3.1 模型估計結果與分析
本文的數據為省級面板數據，這里分別采用固定效應模型、隨機效應模型和混合OLS模型加以估計，并分別用F檢驗和B-P檢驗對固定效應和隨機效應加以檢驗。固定效應檢驗的F值為1.93，對應的P值為0.0109；B-P檢驗的卡方值為1.15，對應P值為0.2842。綜合以上檢驗結果，固定效應和隨機效應模型均不明顯優于混合OLS模型。因此，這里只報告混合OLS模型估計結果。估計結果具體見表2。
模型檢驗的F=16.48，其對應的P值為0.000 0，R2為0.47，N=120；各系數的T檢驗均在10%水平上顯著，因此，模型擬合較好，可以用于解釋。
從表2可以知道， arable、invest和basic的符號與預期一致。年度虛擬變量year2005、year2006和year2008均檢驗顯著，這三個年度虛擬變量的系數符號均為負，這說明與2004年相比較，2005年、2006年和2007年有更小的截距項。這可能是由于2005年國務院下發了《國務院辦公廳關于印發〈省級政府耕地保護責任目標考核辦法〉的通知》（〔2005〕52號），開始實施省級政府耕地保護責任目標考核制度、2006年5月國土資源部下發了《關于當前進一步從嚴土地管理的緊急通知》（國土資電發〔2006〕17號）和2006年8月國務院《關于加強土地調控有關問題的通知》（國發［2006］31號），這些文件的出臺加強了耕地保護的力度，使得相對于2004年，2005、2006和2007年耕地保護的力度相對更大、形成更為嚴格的用地政策和耕地保護政策環境。比較年度虛擬變量year2005、year2006和year2007的回歸系數可以發現，這三個變量系數的絕對值越來越大，這說明，在2004-2007年期間，耕地保護的政策力度逐步加大，可能在2004-2007年期間地方各級政府面臨著更大的耕地保護壓力，2006年9月，國土資源部上報的《全國土地利用總體綱要》在國務院第149次常務會議上沒有被通過，2007年，國務院了《國務院關于完善退耕還林政策的通知》（國發〔2007〕25號），其中明確“原定‘十一五’期間退耕還林2 000萬畝的規模，除2006年已安排400萬畝外，其余暫不安排”，即暫停了退耕還林。
和預期一樣，固定資產投資的符號為正，回歸系數表明，固定資產投資每增加1億元約需增加4.3 hm2 耕地，這與對土地用途管制制度績效采用基本建設投資數據的一項研究的估計結果比較接近[8]。年初耕地面積這個變量的回歸系數的符號也與預期一致，估計得到的系數為正且系數檢驗顯著，表明區域耕地減少面積與該區域的資源基礎相關的，耕地面積相對多的地區其耕地減少面積也相應多一些。
3.2 政策效果評價
根據模型估計結果，δ的符號為負且t檢驗值在10%水平上檢驗顯著，這說明基本農田保護政策對遏止耕地面積減少確實產生了顯著影響。δ等于-364.435 5，這說明，基本農田保護率每提高1%，每省每年平均約能減少耕地流失面積364.4 hm2。
采用式（5），計算各區域各年度基本農田保護政策效果，計算結果見表3。
表3的數據是根據式（5）計算的，從式（5）來看，式（5）的計算出來的值的含義是與不實行基本農田保護制度、不劃定基本農田保護區相比較，各地區各年度（2004年-2007年）以不同比例的基本農田保護率劃定基本農田實施基本農田保護制度，減少耕地面積減少量。從表3可以看出，2004年-2007年期間，由于實施了基本農田保護政策、劃定了基本農田保護區，全國（不包括天津市和港澳臺地區，下同）分別減少了耕地流失面積為853 44519 hm2、847 72491 hm2、859 55937 hm2和857 96126 hm2，4年合計減少耕地流失面積3 418 69073 hm2，約為期間實際耕地流失面積3 020 76949 hm2的113倍。可見，基本農田保護政策的實施的確有效地遏止了耕地面積減少。
將表3中各地區各年數據與各地區1996年年末耕地面積相比，計算相對效果，計算公式如下：
從表4可以看出2004-2007年之間，北京、上海、浙江、福建、海南、青海、寧夏和等地的相對效果比較明顯。以表4中的相對效果(r)為因變量，因人均GDP和路網密度為自變量進行回歸分析，模型擬合效果不好，因此，還不能確定基本農田保護政策的相對效果與和人均GDP、路網密度的關系。
4 主要結論
通過前面有關基本農田保護政策效果的分析，可以得到以下結論：
（1）在2004-2007年期間，基本農田保護政策的實施對于減少耕地流失面積產生了顯著影響，基本農田保護率每提高1%，約能減少耕地流失面積364.4 hm2；
（2）2004年-2007年期間，由于實施了基本農田保護政策、劃定了基本農田保護區，全國分別減少了耕地流失面積為853 44519 hm2、847 72491 hm2、859 55937 hm2和 857 96126 hm2，4年合計減少耕地流失面積3 418 69073 hm2，約為期間實際耕地流失面積3 020 76949 hm2的113倍。
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Arable Land Conversion Effects of Basic Farmland Protection Policy
ZHONG Taiyang HUANG Xianjin CHEN Yi
(Department of Land Resource and Tourism Sciences, Nanjing University，Nanjing Jiangsu 210093, China)
一般農田保護條例范文2
第二條條例所稱建房，包括建設建筑物和構筑物。
農田水利占用耕地的,不征收耕地占用稅。
第三條占用園地建房或者從事非農業建設的，視同占用耕地征收耕地占用稅。
第四條經申請批準占用耕地的，納稅人為農用地轉用審批文件中標明的建設用地人；農用地轉用審批文件中未標明建設用地人的，納稅人為用地申請人。
未經批準占用耕地的，納稅人為實際用地人。
第五條條例第四條所稱實際占用的耕地面積，包括經批準占用的耕地面積和未經批準占用的耕地面積。
第六條各省、自治區、直轄市耕地占用稅的平均稅額，按照本細則所附的《各省、自治區、直轄市耕地占用稅平均稅額表》執行。
縣級行政區域的適用稅額，按照條例、本細則和各省、自治區、直轄市人民政府的規定執行。
第七條條例第七條所稱基本農田，是指依據《基本農田保護條例》劃定的基本農田保護區范圍內的耕地。
第八條條例第八條規定免稅的軍事設施，具體范圍包括：
（一）地上、地下的軍事指揮、作戰工程；
（二）軍用機場、港口、碼頭；
（三）營區、訓練場、試驗場；
（四）軍用洞庫、倉庫；
（五）軍用通信、偵察、導航、觀測臺站和測量、導航、助航標志；
（六）軍用公路、鐵路專用線，軍用通訊、輸電線路，軍用輸油、輸水管道；
（七）其他直接用于軍事用途的設施。
第九條條例第八條規定免稅的學校，具體范圍包括縣級以上人民政府教育行政部門批準成立的大學、中學、小學、學歷性職業教育學校以及特殊教育學校。
學校內經營性場所和教職工住房占用耕地的，按照當地適用稅額繳納耕地占用稅。
第十條條例第八條規定免稅的幼兒園，具體范圍限于縣級以上人民政府教育行政部門登記注冊或者備案的幼兒園內專門用于幼兒保育、教育的場所。
第十一條條例第八條規定免稅的養老院，具體范圍限于經批準設立的養老院內專門為老年人提供生活照顧的場所。
第十二條條例第八條規定免稅的醫院，具體范圍限于縣級以上人民政府衛生行政部門批準設立的醫院內專門用于提供醫護服務的場所及其配套設施。
醫院內職工住房占用耕地的，按照當地適用稅額繳納耕地占用稅。
第十三條條例第九條規定減稅的鐵路線路，具體范圍限于鐵路路基、橋梁、涵洞、隧道及其按照規定兩側留地。
專用鐵路和鐵路專用線占用耕地的，按照當地適用稅額繳納耕地占用稅。
第十四條條例第九條規定減稅的公路線路，具體范圍限于經批準建設的國道、省道、縣道、鄉道和屬于農村公路的村道的主體工程以及兩側邊溝或者截水溝。
專用公路和城區內機動車道占用耕地的，按照當地適用稅額繳納耕地占用稅。
第十五條條例第九條規定減稅的飛機場跑道、停機坪，具體范圍限于經批準建設的民用機場專門用于民用航空器起降、滑行、停放的場所。
第十六條條例第九條規定減稅的港口，具體范圍限于經批準建設的港口內供船舶進出、?？恳约奥每蜕舷?、貨物裝卸的場所。
第十七條條例第九條規定減稅的航道，具體范圍限于在江、河、湖泊、港灣等水域內供船舶安全航行的通道。
第十八條條例第十條規定減稅的農村居民占用耕地新建住宅，是指農村居民經批準在戶口所在地按照規定標準占用耕地建設自用住宅。
農村居民經批準搬遷，原宅基地恢復耕種，凡新建住宅占用耕地不超過原宅基地面積的，不征收耕地占用稅；超過原宅基地面積的，對超過部分按照當地適用稅額減半征收耕地占用稅。
第十九條條例第十條所稱農村烈士家屬，包括農村烈士的父母、配偶和子女。
第二十條條例第十條所稱革命老根據地、少數民族聚居地區和邊遠貧困山區生活困難的農村居民，其標準按照各省、自治區、直轄市人民政府有關規定執行。
第二十一條根據條例第十一條的規定，納稅人改變占地用途，不再屬于免稅或減稅情形的，應自改變用途之日起30日內按改變用途的實際占用耕地面積和當地適用稅額補繳稅款。
第二十二條條例第十三條所稱臨時占用耕地，是指納稅人因建設項目施工、地質勘查等需要，在一般不超過2年內臨時使用耕地并且沒有修建永久性建筑物的行為。
第二十三條因污染、取土、采礦塌陷等損毀耕地的，比照條例第十三條規定的臨時占用耕地的情況，由造成損毀的單位或者個人繳納耕地占用稅。超過2年未恢復耕地原狀的，已征稅款不予退還。
第二十四條條例第十四條所稱林地，包括有林地、灌木林地、疏林地、未成林地、跡地、苗圃等，不包括居民點內部的綠化林木用地，鐵路、公路征地范圍內的林木用地，以及河流、溝渠的護堤林用地。
第二十五條條例第十四條所稱牧草地，包括天然牧草地、人工牧草地。
第二十六條條例第十四條所稱農田水利用地，包括農田排灌溝渠及相應附屬設施用地。
第二十七條條例第十四條所稱養殖水面，包括人工開挖或者天然形成的用于水產養殖的河流水面、湖泊水面、水庫水面、坑塘水面及相應附屬設施用地。
第二十八條條例第十四條所稱漁業水域灘涂，包括專門用于種植或者養殖水生動植物的海水潮浸地帶和灘地。
第二十九條占用林地、牧草地、農田水利用地、養殖水面以及漁業水域灘涂等其他農用地建房或者從事非農業建設的，適用稅額可以適當低于當地占用耕地的適用稅額，具體適用稅額按照各省、自治區、直轄市人民政府的規定執行。
第三十條條例第十四條所稱直接為農業生產服務的生產設施，是指直接為農業生產服務而建設的建筑物和構筑物。具體包括：儲存農用機具和種子、苗木、木材等農業產品的倉儲設施；培育、生產種子、種苗的設施；畜禽養殖設施；木材集材道、運材道；農業科研、試驗、示范基地；野生動植物保護、護林、森林病蟲害防治、森林防火、木材檢疫的設施；專為農業生產服務的灌溉排水、供水、供電、供熱、供氣、通訊基礎設施；農業生產者從事農業生產必需的食宿和管理設施；其他直接為農業生產服務的生產設施。
第三十一條經批準占用耕地的，耕地占用稅納稅義務發生時間為納稅人收到土地管理部門辦理占用農用地手續通知的當天。
未經批準占用耕地的，耕地占用稅納稅義務發生時間為納稅人實際占用耕地的當天。
第三十二條納稅人占用耕地或其他農用地，應當在耕地或其他農用地所在地申報納稅。
一般農田保護條例范文3
1．1立法過于原則化
我國《農業法》中涉及生態農業的規定僅是原則性要求而已，而《環境保護法》等單項資源法及一些農業法規中涉及的農業環境保護限制，僅是與生態農業發展有一定關聯，并沒有針對生態農業的特點與發展做出相關具體的規定。1．2 缺乏具體可操作性從現有涉及生態農業的相關法律規定看，對生態農業的保障都只作原則性的規定，并沒有明確生態農業的內涵，沒有規定相應的法律責任，更沒有具體可行的發展生態農業的實施細則，在法的適用上明顯缺乏具體可操作性。
1．3“以政代法”現象嚴重
長期以來，我國的環境保護強調以行政管理為主導，政策起決定性作用。生態農業建設及管理主要還是以各級政府的紅頭文件、工作報告和會議文件作為宏觀政策的引導。比如2006年頒布的《全國生態農業建設技術規范》是指導生態農業建設的主要依據。
2國外生態農業法律制度保障的特點和經驗
20世紀70年代國外提出了發展生態農業，并在法律法規上進行了許多有益的實踐，取得重大成效。本研究探究了生態農業處于世界領先水平的瑞典、以嚴謹生態農業著稱的德國、與我國農業發展條件有許多相似的日本等3個國家生態農業法律體系建設的特點和經驗。瑞典、德國、日本這3個國家在發展生態農業上的同時都建立起了相對健全和完善的生態農業法律保障體系。瑞典于1999年1月1日出臺了《農業環保法》，對農藥、肥料、水的使用進行了規定，明確了污染者補償原則、節省原材料和能源的“生態環境原則”，被許多國家視為農業環境保護領域最為完善的法律之一。德國農業有一套較完善的法律法規，一般農產品種植必須遵循的法律法規有《種子法》、《物種保護法》、《肥料使用法》、《自然資源保護法》、《土地資源保護法》、《植物保護法》、《垃圾處理法》和《水資源管理條例》。除此之外，德國根據歐盟規定分別于1991年和1994年公布了種植業和養殖業的生態農業管理規定。2001年12月15日德國的《生態標識法》正式生效，實行生態標識制度對于生態農業發展是非常有意義的一步。2002年的《生態農業法》對農業生產過程中的肥料使用，土壤松土的深度、輪作、休耕等方式、期限都有嚴格規定，避免不良的耕作導致環境污染和資源浪費，把清潔生產模式從工業領域擴展到農業生產領域，還規定了已注冊的生態農業企業的經營活動及其產品的監測、檢查或檢測，以及對違反法律經營者的處罰，確保法律能夠得到充分的實施。日本生態農業立法具有超前性和可操作性，除《食物、農業、農村基本法》、《可持續農業法》、《堆肥品質管理法》、《食品廢棄物循環利用法》等4部法律外，圍繞生態農業的法規還有《農藥管理法》、《家畜排泄物法》及《肥料管理法（修訂）》等。其中，1999年7月28日頒布實施的《可持續農業法》針對可持續農業生產方式明確規定了農業生產者使用堆肥和其他有機質生產肥料，使用農林水產省規定的高效減量的農藥化肥，各都道府縣根據《可持續農業法》規定，酌情制定實施細則，包括生產方針、實施措施、其他必要事項。
3完善我國生態農業法律制度保障的思考
3．1確立生態農業的法律地位，明確相關制度及法律責任
《農業法》作為我國農業領域的根本大法，是其他涉農法律的依據和指導。因此，要想建立起一個完備的生態農業法律保障體系，首先要在《農業法》中確立生態農業的法律地位。建議對《農業法》進行修訂，明確規定生態農業的內涵、相關制度及法律責任。一是對生態農業的內涵予以明確，繼而與生態農業有關的一切活動所產生的有關資源循環利用和農業生態環境保護的社會關系均列為法的調整對象。二是對促進生態農業發展的相關制度予以明確，如生態農業補貼制度、生態環境稅收制度、農業生態補償制度等。三是對破壞生態農業發展行為的法律責任予以明確。如果法律法規對違法行為缺少法律責任的規定，就會造成執法中“無法可依”的局面，因此，應對破壞生態農業發展的違法行為所產生的民事責任、行政責任和刑事責任（包括各類從重處罰的情節）做出詳細和明確的處罰規定。
3．2完善配套立法，出臺《生態農業規范實施細則》
在《農業法》明確生態農業的內涵、相關制度及法律責任的前提下，需要對現有的涉及生態農業的法律進行相應補充完善，強化立法配套性，填補法律漏洞，消除重疊沖突。同時，為了增強法的可操作性，在《農業法》及相關單行法的基礎上，建議制定《生態農業規范實施細則》，詳細規定具體的實施辦法與措施，明確生態農業相關的各種影響因素和具體技術標準。要尤其注重同類生產產業的代表性、具體操作方法的規范化、監測評估操作的可行性、限制行為的權威性、鼓勵方向的有效性。
3．3加強地方立法，制定《福建省生態農業發展條例》
一般農田保護條例范文4
關鍵詞：新農村建設；耕地保護；保護模式；崇信縣
中圖分類號：D9
文獻標識碼：A
doi：10.19311/ki.16723198.2016.27.073
建設社會主義新農村，是國家戰略層面的決策，是全面建設小康社會的重要內容，是解決“三農”問題的有力途徑。耕地保護是實現國家糧食安全的有力保障，是實現經濟發展和社會穩定的基礎。但當前我國耕地資源保護面臨著耕地數量銳減、耕地質量下降的嚴峻問題。而耕地減少的主要原因是城市化、基礎設施建設和農戶建房占用。因此，如何以推進新農村建設為契機更好地保護耕地是值得深入思考和認真解決的問題。
目前已有很多關于耕地保護方面的研究。從研究區域來看，主要集中于東部沿海地區、中部糧食產區，或東北老工業基地，對西北地區的研究較少。從研究尺度看，新農村建設和耕地保護的研究以宏觀性的大、中區域研究為主，主要集中于全國和省（區）層面的研究，也有少量對地區（市）等中等區域題進行研究，但極少有對諸如縣等更小區域的此類問題研究，使得新農村建設和耕地保護在研究尺度上不盡完備，缺少對微觀、小區域的相關研究。而且把新農村建設和耕地保護兩者結合起來，以小區域為切入點進行探討研究更少。針對目前研究主要以大中區域為主的狀況，應進一步加強和完善對縣級等更小區域的微觀研究，以豐富研究區域類型，將新農村建設導向下的耕地保護推向深入。
崇信縣耕地面積在2004～2011年間耕地面積總體呈減少趨勢，平均每年減少52.8hm2，2004――2005年間減幅最大，達到2%。2006～2009年間基本維持平衡，2010年開始有一定增長趨勢，但增長速度較為緩慢，增幅不超過1%。柏樹鄉申家莊的耕地面積變化情況與所在縣基本一致。并且在新農村建設過程中耕地保護存在的問題在該區域具有普遍性，問題存在的根源也具有典型性。因此以該村為例，通過對新農村建設和耕地保護關系分析，構建新農村建設導向下的耕地保護模式，以期能對現實耕地保護與新農村建設的目標提供理論參考和實踐指導。同時，崇信縣是西北地區欠發達縣域的代表，希望研究結果可以為其周邊區縣或其他相似地區的新農村建設和耕地保護提供參考。
1新農村建設與耕地保護的關系
1.1耕地保護是新農村建設的前提
糧食是一個國家和地區安全體系的基礎，耕地資源是糧食生產的基礎。因此，保護耕地是保障國家糧食安全，滿足人民正常生存發展需要的必然選擇。新農村建設以解決“三農”問題為目的、以促進農業和農村經濟的發展為目標。因此，新農村建設必須以保護耕地、保證國家糧食安全為前提。
1.2新農村建設是耕地保護的基礎
新農村建設是完全按照解放和發展農村生產力，全面推進農村的經濟發展來計劃和實施；是從全體農民的根本利益出發，保障農民生活寬裕、生產安定有序，權利及權益不受侵害；保證農村、農業進一步發展，保護農村經濟快速、穩定、持續發展。新農村建設的順利推進，更加強化了耕地保護的重要性，更有利于耕地保護有效實施。
1.3耕地保護是推動新農村建設的有效手段
新農村建設的目的是縮小城鄉差距，增加農民的經濟收入。耕地作為最重要的農業生產資料，是農民主要的衣食之源和社會保障，對農民生活和農村發展至關重要。保護耕地能夠增加農民收入、能夠更好地保障農民權益和提高農民生活水平。因此，耕地保護有利于推動新農村建設，是新農村建設的有效手段。
1.4新農村建設是耕地保護的有力保障和重要途徑
新農村建設過程中的基礎設施建設、土地整理、宅基地復墾、土地權力明晰、環境整治、管理改進、產業培育、農民技能培訓等措施將會促進耕地利用效率提高、基礎設施改善、生態環境改善、農戶保護意識增強。因此，新農村建設是耕地保護的有力保障和重要途徑。從長遠來看，新農村建設的政策指導性使耕地保護在制度、政策層面的保障更加有力。
2柏樹鄉新農村建設中耕地保護存在的問題
崇信縣柏樹鄉申家莊村在新農村建設中存在著非常突出的耕地保護問題，申家莊村位于崇信縣北部塬區東段，屬典型的黃土高原丘陵溝壑區。全鄉總面積7532hm2。2006至2010年間耕地面積減少了613867hm2，平均每年減少153.467hm2，耕地面積減少數量多、速度快。新農村建設中對耕地保護影響較大。
2.1新村莊建設缺乏科學合理的規劃
申家莊村特殊的地理位置和地貌造就了具有隴東地方特色的居住形式――窯洞。窯洞多位于塬邊、溝頭、峁墚等位置，從而形成了“人在山下住，地在山上種”的人文景觀。隨著生活條件的改善，人們逐漸改變了這種居住方式，原來在山下住的逐漸搬遷到塬邊，有的在原有窯洞附近建筑房屋居住，雖然居住形式發生改變，但村落選址基本保持在原來位置，向外有所延伸。新農村建設過程中，政府劃定的新村址完全拋開原有的村莊，位于塬面中部的一條縣鄉公路兩側。而這些建設用地全部為原有農戶長期經營的承包責任田，導致共占用耕地13.33hm2。同時，新農村建設對當地生產生活習慣考慮不夠，一部分耕地周邊的道路未得到改善，不能進行機械化耕作及收割。農戶種植的小雜糧只能在新置打碾場進行打碾、晾曬，既浪費土地又不利于新農村建設。
2.2鄉村公路建設占地過多
農村公路作為農村最主要的基礎設施，要與農村各項資源要素，尤其是與耕地資源統籌考慮、有效配置，以實現新農村建設的可持續發展。但柏樹鄉一條鄉級公路境內總長約27km，其中有9km路段路面寬7m，兩側路肩至兩側行道樹外側距離都在10.5m以上。有14km路段路面寬6m，兩側路肩至兩側行道樹外側距離都在8.5m以上。這條路占用柏樹鄉耕地39.648hm2，除去兩側路肩、路基和綠化帶共3m。據推算我國單位里程公路和單位里程農村公路用地面積分別是1hm2/km、0.67hm2/km。與上述標準比較，柏樹鄉公路單位用地1.49hm2/km，遠大于國家級公路用地標準。所以，公路建設占地過多造成耕地資源浪費。
2.3違規違法用地現象普遍
2.3.1基本農田規劃不到位
《基本農田保護條例》第十條規定：“鐵路、公路等交通沿線，城市和村莊、集鎮建設用地周邊的耕地應當優先劃入基本農田保護區”。對照該縣的基本農田保護區規劃圖（圖1）我們可以清楚的看到位于塬區中部的縣鄉公路周邊紅色區域為村莊建設用地，土黃色區域是一般農用地，黃色區域則是基本農田保護區。其實際位置遠離主要交通線，處于塬區邊緣地帶，土地平整度、耕作條件和土壤條件相對較差，受水土流失影響大，不便于機械化作業。
《基本農田保護條例》第十七條規定：“禁止任何單位和個人占用基本農田發展林果業和挖塘養魚”。但該村共在基本農田上種植果樹666.7hm2，并且被要求不得種植小麥、玉米、高粱等作物。該村沒有嚴格按照制度政策落實和執行基本農田保護的相關規定，基本農田保護不到位的問題非常突出。
2.3.2宅基地超標嚴重
《甘肅省土地管理辦法》第三十四條第二款規定：“農村宅基地按以下標準執行：農村人均耕地小于667m2，每戶宅基地不超過200m2；667m2―1334m2之間不超過267m2；大于1334m2不超過330m2”。而該村已經建成的新村莊每戶宅基地面積都在0.067hm2左右，由于缺乏科學規劃，幾乎所有農戶門前都留有幾十甚至上百平方米不等的空地。同時，村民在修建時私自擴建、臨時搭建的情況也較普遍。所以，該村宅基地實際占用面積是甘肅省標準的3倍之多嚴重超標。
2.4宅基地的整理和使用問題突出
2.4.1宅基地復墾滯后
宅基地復墾是增加耕地面積的途徑之一。但是受多種因素限制，柏樹鄉宅基地復墾滯后。該鄉“一戶兩宅”、“一戶三宅”甚至“一戶四宅”的現象較多。隨著農戶搬入新村莊，原村址出現大面積宅基地閑置、荒蕪。很多農戶不愿拆除舊宅，導致大面積宅基地不能復墾，浪費土地資源。統計數據顯示，柏樹鄉2010年新建宅基地占用耕地41.2hm2，而全年新增耕地和宅基地還田面積均為0。
2.4.2宅基地使用率不高
宅基地使用率低體現在以下幾個方面：一是戶籍政策的改革，部分農民購買了商品房，但不愿放棄宅基地，致使這部分宅基地幾乎常年無人居住，使用率不高。二是部分農民全家常年外出打工，偶爾過年時回家居住，這部分住宅也是常年無人居住，使用率不高。三是該村民小組的多數農戶季節性外出務工，致使宅基地產生“季節性閑置”。此外，部分農戶宅基地批而不建或中途停建。這些都在一定程度上加劇了農村宅基地的土地浪費和宅基地使用率不高。
2.5多種原因的耕地撂荒嚴重
2.5.1規劃失當引起耕地撂荒
一是政府規劃論證不充分，盲目上馬項目，導致農戶積極性不高，參與性較弱。柏樹鄉形成產量、具有商品效益的果園面積有限。二是成活果樹增加了在果園里套種其他作物的投入和難度，并且不便于農戶耕種管理，使得部分農戶放棄果園管理和農作物種植，耕地處于撂荒狀態。三是山區耕地撂荒嚴重。新村建成后距該村山地較遠，生產道路崎嶇，生產成本大，不利于進行生產。而新農村建設時未對此類山地合理利用或改善耕作條件，農戶耕作不劃算，選擇山地撂荒。
2.5.2農業生產效益低下，勞動力不足引起撂荒
農業生產是以水分、土壤、熱量三大要素為基礎的人類活動。該村年降水量415.3mm，土壤以黃綿土為主，有機質含量低，易受侵蝕，耕作層淺薄，一般在15cm左右。全年光照時間為2296h，日均溫度≥10℃的天數在178天以上，有效積溫為3274℃。降水缺乏、土壤貧瘠及農業生產多以傳統的粗放經營為主，造成農業生產效益低下。農民無法從農業生產活動中得到自己預期的收入，致使農民從事農業生產的積極性不高，大量青壯年勞動力轉移出農業生產；勞動力的轉移進一步削弱了農業生產能力，使得單個勞動力耕種的土地面積增加；人口結構出現的老齡化帶來的留守勞動力弱化；從事農業生產的勞動力的半工半耕加劇了農業生產投入的不足；現代農業發展不成熟，單位耕地所需的農業生產要素得不到充分的滿足和補充，最終出現農民因無力顧及所有耕地，進行選擇性撂荒。
3新農村建設導向下耕地保護模式及策略
3.1新農村建設導向下耕地保護模式
建設社會主義新農村全面推進農村的經濟、政治、社會文化事業建設，是我國國家戰略層面的選擇。而耕地保護則是從我國國家糧食安全角度出發，為國家社會、經濟、政治各方面提供最基本的保障。兩者都以“三農”問題的處置為各自內在要求，在“三農”問題的解決過程中兩者既相對獨立，又彼此聯系；既相互影響，又各有側重。所以，我們要正確處理和對待兩者的關系，消化沖突，放大融合，建立新農村建設導向下的耕地保護模式。
在新農村建設中需要通過新農村合理選址、基礎設施建設、土地產權明晰、土地整理、宅基地復墾、產業培育實現生產發展，生活寬裕；通過環境整治、管理改進、擴大民主，加強農民素質培訓等措施實現鄉風文明、村容整潔。而新農村建設具體內容的落實從多方面推動了耕地保護。合理的土地利用規劃和村莊選址為有計劃、有原則利用土地提供了保障，有利于發展農地規模經營，控制耕地占用；基礎設施建設和環境整治是改善耕地道路、水利條件，耕地生態環境，提高耕地質量的重要措施；土地整理、宅基地復墾是實現耕地面積增加的有力手段；加強管理、擴大民主、加強農民素質的教育有利于提高大眾對耕地保護的認識；相關制度、法規的落實、產業培育是實現耕地利用的專業化、高效化，提高耕地收益的必然選擇。歸結起來，新農村建設導向下的耕地保護模式是以促進社會主義新農村可持續發展為核心雙向互動的動態系統。
3.2新農村建設導向下耕地保護策略
3.2.1完善耕地保護政策體系
土地產權制度的不明晰使得農民在征地中無法維護自己的土地權利。明確土地所有權主體，將農民的土地產權落到實處，明確土地歸全體村民所有。同時將耕地產權尤其是耕地的收益權和處置權還給農戶，并使之法律化。善流轉機制，允許農民根據實際情況在規定的期限內將土地經營權依法采取多種形式流轉，促進土地的合理利用、農業規?；洜I。此外，完善征地補償機制，生態環境補償機制等，以便更好地保護耕地和農民權益。
3.2.2規范政府行為，強化制度落實執行
地方政府注重短期的財政收入和發展地方經濟的政績，造成大量耕地被占用。規范地方政府行為，首先要強化土地利用規劃的法律地位，以約束地方政府的供地行為；其次要嚴格土地出讓審批手續，尤其是農用地轉變成建設用地的監督審查機制；將耕地保護與地方政府政績掛鉤，建立耕地保護目標責任制度，加強考核獎懲力度，落實問責制；建立人民意愿評價機制，充分考慮人民意愿；全程公開申報、批復程序中各項環節，接受全民監督。此外，增強全民的可持續發展意識，促進全民積極的參與到耕地的可持續利用與保護中來。
3.2.3推進土地開發整理、宅基地復墾
土地開發整理是保持我國耕地動態平衡的有效手段，要充分重視其在耕地保護中的作用，并最大限度的發揮效用。在保護耕地生態環境的前提下，適度開發宜耕地后備資源，即宜耕荒山、宜耕荒地、宜耕荒灘；切實加大土地復墾力度，努力恢復廢棄土地的生態功能，充分發揮各類廢棄土地的利用潛力，增加耕地有效利用面積和提高土地利用率；積極推進土地整理，對田、水、路、林、村進行綜合治理，大力增加有效耕地面積并提高耕地質量。
對于宅基地的復墾，要健全宅基地使用制度，加強執法力度，嚴格審批。采取多種手段，具體情況具體對待。首先，注重加強對農村建設規劃的科學指導，推進新農村建設工程順利進行，逐步調整村莊布局，要推進農村宅基地的管理體制和流轉體制的創新與突破，逐步建立宅基地的退出和轉換機制，避免由于村莊規劃不合理導致宅基地浪費土地；其次，要加強宅基地整理，提高閑置宅基地使用效率。另外，要探索農村宅基地減少與城鎮建設用地增加掛鉤的政策，提高各地推進農村宅基地整理的積極性，拓展城鎮建設用地的空間，從而提高整體的集約利用水平。
3.2.4發展農村生產，提高農民農業收入
發展農村生產最直接的就是向土地要效益，而水作為農作物產量的決定性因素，大大制約著廣大地區的農業發展，發展和改善農村的水利設施就顯得尤為迫切。發展水利設施滿足廣大農民的切身利益和實際需要，同時也是服從于國家戰略方針，落實國家政策；提高農業生產科技含量，增加農產品經濟附加值，促進傳統農業向現代農業轉變，延伸農產品的產業鏈，出產高端產品的高附加值農業；穩定農產品價格，建立農產品信息交流平臺，幫助農民合理安排種植、有選擇性種植，調整種植結構，種出市場需求、農戶收益高的農產品。使耕地產生經濟效益，吸引部分外流勞動力回歸到耕地上，從事農業生產。
4結語
新農村建設與耕地保護相輔相成，統一于“三農”問題的解決。針對新農村建設中新村莊建設、違法違規用地、耕地撂荒等問題，提出以新農村建設為契機，從新農村選址、基礎設施建設、土地規劃、環境整治、產業培育等方面入手，建立新農村建設與耕地保護雙向互動模式，實現耕地保護與新農村建設雙贏。在下一步研究中，要進一步分析新農村建設中對耕地保護的落實效果及具體運作。同時，要注意微觀小尺度研究與中觀、宏觀研究的有機結合。
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一般農田保護條例范文5
1 臺兒莊區土地利用現狀
臺兒莊區土地總面積53329.98公頃，其中，耕地33806.46公頃；園地1772.59公頃；林地1369.21公頃；其它農用地5331.37公頃；建設用地共7493.18公頃；未利用土地共3557.17公頃。全區共劃定基本農田保護區393個，保護面積45.74萬畝。
2 耕地保護存在的問題
2.1 人多地少的矛盾日益突出。該區人均耕地面積雖高于棗莊市水平，當近年來呈現逐年下降趨勢。農村產業產品結構不盡合理，市場農業發育程度低，對耕地生產力和保護也形成一定壓力。
2.2 耕地保護矛盾突出。隨著社會經濟發展迅速，城市基礎設施、公共設施、工業建設等將不可避免地要占用耕地。因此應大力提倡內涵挖潛，切實加強耕地的保護力度，加快土地整理的步伐。
2.3 耕地后備資源有限。臺兒莊區的耕地后備資源不足，補充耕地的數量相對有限，雖然未利用地儲量較小，可開發為耕地的數量卻有限，因此本身耕地后備資源依然有限。
3 加強耕地保護工作對策研究
一般來說，耕地保護的對策包括規劃控制，經濟補償，政策引導，公眾參與，監控監督五大層面，總之，要保護好耕地，還有通過挖掘現有建設用地潛力，提高建設用地的利用集約度，適當進行開發復墾整理來增加耕地等手段；但這些是間接手段，這里不再贅敘。下面是一些具體的措施研究。
3.1 嚴格執法保護耕地。保護耕地是為了保證糧食等重要農產品生產，以滿足人民生活和生產的需要。如果只保護耕地數量，不保護耕地質量，即使在耕地數量不變的情況下，由于耕地質量惡化，仍然有可能引發糧食生產危機，因此在保護耕地數量的同時，必須重視耕地質量保護。耕地數量上的平衡并不一定能彌補質量下降的損失，耕地質量保護是耕地動態平衡之中的應有之義。
在工作中認真開展建設用地動態檢查、開展社會監督機制，嚴把審批前、審批中、審批后三個環節；同時，要加大執法力度，與紀檢監察部門聯合辦案，對于建設用地違反規劃占用耕地的情況，無論是多大的項目、能夠帶來多大的收益，都要對其進行查處；對于農民的毀地、撂荒等其他違法行為一樣要嚴辦。這樣才能將耕地保護工作做好、做到實處。
3.2 保護基本農田，開發耕地資源。基本農田保護區是耕地保護的一項重大措施，耕地的保護是一項涉及到社會各個層次和每個人的十分復雜、艱難的系統工程，是一個長期、艱巨的任務。 要切實加強管理，嚴禁基本農田棄耕拋荒、建窯、建房、建墳及挖沙、取土等行為，建立基本農田保護區管理獎懲制度，對違反規定的單位和個人應予以曝光和依法處理；在保護和節約用地的同時，要與開發耕地有機結合起來，對非農業用地應按照“占多少，墾多少”的原則進行補償，保持現有耕地面積長期穩定，總量平衡，實現占補平衡。
3.3 建立補充耕地分級責任制，實施“占補平衡”。市級以下的地方性基礎設施用地的“占補平衡”任務由有關地方政府承擔，耕地后備資源匱乏地區可將耕地開墾費上交至省級國土資源管理部門，在全省范圍內組織異地開發，實現“占補平衡”。對于鄉村道路建設用地的“占補平衡”，可在組織農民通過投工投勞自行開發復墾整理實現“占補平衡”的前提下，免交耕地開墾費。
3.4 強化耕地的生態保護建設。繼續把加強生態建設作為農業發展的重點，大力實施生態建設工程，加強生態環境監測和評價工作，實行積極的資源環境政策，促進資源的保護和合理開發利用，特別要在林果業、種植業等產業體系中盡量采取生態耕作法，努力實現生態效益、經濟效益和社會效益的有機統一。力爭將臺兒莊區建成一個經濟發達、生態良好，人與自然高度和諧的佳境。
3.5 正確處理耕地保護與城市化的關系。促進舊城改造，嚴格控制城市外延擴張；嚴格土地供應，對低水平重復建設、盲目擴大建設規模和高檔房地產開發，要從嚴控制；依法強化土地市場管理，防止以各種園區名義占地圈地，浪費土地。加大對城市閑置土地的清理，加快對抵押和司法凍結的閑置土地的處置力度，采取“雙儲雙控”管理措施。所謂“雙儲雙控”，是指實施對城市建設用地和耕地的雙向儲備，用行政管理與市場調控相結合的方法，通過控制存量建設用地，對可盤活的城市建設用地進行儲備，實現城市用地的集約高效和持續利用，避免城市外延擴張，減少占用耕地。通過控制耕地總量，建立耕地儲備庫，嚴格實施耕地占補平衡，增大新增建設用地的使用成本，控制農用地、特別是耕地轉為建設用地的數量，從而實現對建設用地和耕地保護的雙重控制，實現各類用地的總量平衡，為形成土地資源利用和管理的良好局面提供保障。
3.6 公眾參與和監督
耕地面積的多少和質量的好壞直接關系到所有人的衣、食、住、行，參與保護耕地既是公民的一項基本權利，也是不容推辭的義務。耕地保護事業只有在全民的廣泛參與、支持和監督下，才具有強大的生命力。現行有關土地管理和耕地保護的法律法規也確定了公眾參與這一原則?！锻恋毓芾矸ā返?條規定：“在保護和開發土地資源、合理利用土地以及進行有關的科學研究方面成績顯著的單位和個人，由人民政府給予獎勵?！薄冻鞘幸巹澐ā返?0條規定：“任何單位和個人都有遵守城市規劃的義務，并有權對違反城市規劃的行為進行檢舉和控告。”《基本農田保護條例》第6條規定：“一切單位和個人都有保護基本農田的義務，并有權對侵占、破壞基本農田及其他違反本條例的行為進行檢舉、控告?！?/p>
國外一些國家將公共參與機制引入到土地利用規劃過程中，取得了良好的成效。我們也應該學習國外先進的科學做法，將公眾參與機制引入到耕地保護工作之中。首先，提高全民族耕地保護意識和法制觀念。只有當全體公民認識了耕地保護的必要性和重要性之后，才能把保護耕地變成自己的自覺行動，才能樹立“保護耕地，人人有責”的社會風尚。有必要利用各種新聞媒介、教育手段，開展耕地保護的方針、政策、法律法規及耕地國情宣傳和教育，使廣大公眾認識到耕地問題的嚴重性，增強危機感，將耕地保護意識深入人心。其次，增強透明度、決策公開化，充分發揮人民群眾的監督作用。政府有關耕地問題的決策，應程序化、規劃化、法制化，使公眾了解決策的過程，為社會主義民主的行使提供可能性。政府同時應該定期向社會耕地狀況公報，使公眾了解當地耕地面積和質量的情況，促使其關心耕地問題，為他們監督政府實施耕地保護目標提供可比依據，以便于群眾對耕地保護工作進行有效的監督。同時，鼓勵成立民間耕地保護社會團體，開展耕地保護宣傳、耕地科學學術交流、耕地保護科技成果推廣、耕地科學知識咨詢等活動，將會有效提高全民族的耕地保護意識并為政府決策提供參謀。
一般農田保護條例范文6
關鍵詞：永久基本農田；劃定；探討
中圖分類號：TU3文獻標識碼：A文章編號：
做好基本農田劃定工作后，基本農田保護工作也需要結合時代的具體情況，針對不同地區基本農田保護的實際，在符合國家《基本農田保護條例》的前提下，細化保護細則，體現保護的剛性和實施的可行性；并且采用高新科技，擴展監測內容，做好其保護工作。
永久性基本農田有別于基本農田，從功用上看，突出對國家糧食安全的保障；從質量上看，突出旱澇保收、穩產高產;從保護上看，突出措施的嚴格性和時效的長期性。永久性基本農田既然突出了“永久”二字，就應該在長時間內絕對不可以減少、不可以調整，面積只能增加，質量只能提高。常規的基本農田劃定保護規劃所采用的方法基本上是沿用計劃經濟時期的方法：定性研究。由于這種方法本身所具有的靜態性特點，使得規劃判斷與現實之間的誤差較大。而且在實際操作中，規劃都是由長期從事土地科學和農業科學的工作人員通過實地調查，結合經驗分析的方法進行，不僅調查工作量大，標準難統一，而且空間定位精度差，有一定的主觀隨意性，不容易進行定量研究，所以規劃成果的可靠性較差，其科學性受到質疑。
1 永久性基本農田劃定的信息化處理
1.1 資料的搜集、整理
矢量數據、圖件及文檔資料要求:確保基礎數據現勢性、合法性和邏輯性。統一數據格式、數學基礎；數據格式、數學基礎不一致時，須進行技術轉換和處理。
1.2 調查核實
形成調查底圖：將新一輪鄉級土地利用總體規劃成果中規劃基本農田保護區圖層與上一輪土地利用總體規劃基本農田劃區定界成果、第二次全國土地調查基本農田上圖成果和土地利用現狀調查成果套合。并進行三項成果對比：重疊部分屬于保留；不再納入新一輪規劃確定的基本農田屬于調出；新納入新一輪規劃確定的基本農田屬于調入。
實地核實：打印調查底圖，實地核實基本農田的空間位置、數量、質量等級、地類、調入調出情況等信息，并在圖上標識基本農田調入、調出地塊。
1.3 基本農田劃定
1.3.1 基本農田保護片（塊）。圖1是基本農田保護片（塊）提取記錄；提取基本農田保護片（塊）內對應的地類圖斑作為基本農田圖斑數據，獲取地類等現狀信息；依基本農田劃定技術規程（TD/T1032- 2011）要求錄入基本農田保護片（塊）與圖斑屬性；編制基本農田劃定成果。的流程圖，綜合確定基本農田保護片（塊）邊界，對其進行編號、
1.3.2 基本農田圖斑。由基本農田保護片（塊）層與縣級土地利用數據庫中的地類圖斑層疊加提取獲得。將基本農田保護片（塊）層與數據庫中的地類圖斑層疊加。當界線重合時，直接提取地類圖斑數據作為基本農田圖斑層中數據。當基本農田保護片（塊）界線分割地類圖斑時，提取并計算分割后落在基本農田保護片（塊）界線范圍內的地類圖斑中相關數據（扣除零物、線物、田坎等面積），作為基本農田圖斑層中的屬性數據。
1.3.3 基本農田保護界樁。界樁的設立起到分界與警示作用。視實地情況在基本農田保護區域與建設留用地分界線上、建設用地拐點處等設立基本農田保護界樁。對界樁進行定位，統一進行編號，并按照基本農田劃定技術規程中基本農田保護界樁屬性結構表要求錄入基本農田界樁的屬性信息（界樁點號、界樁類型代碼、界樁點類型代碼）。
1.3.4 基本農田補充劃入與更新。包括基本農田補充劃入和更新。補充劃入兩種方式：一是就近將新一輪土地利用總體規劃中規劃用途為一般農田且二調成果數據庫中土地利用現狀為耕地（含可調整）的地塊補劃為基本農田，即Ah（實地基本農田保護面積補足）與Ag（基本農田保護面積指標Ag含預留指標面積Ay）相一致；二是使用鄉級新一輪土地利用總體規劃的基本農田預留指標進行充抵，同時在規劃預留基本農田指標臺賬上扣減相應的數量，即Ay應與Ah減去新一輪土地利用總體規劃基本農田保護任務的差相一致 。這兩種方法可視情況混合使用。
1.3.5 基本農田劃定成果的更新。以基本農田劃定成果為基礎，將依法批準建設占用、修改及補劃的地塊范圍展繪在基本農田劃定成果上，確定占用、修改及補劃基本農田地塊的位置、數量、質量等級、地類等信息。規劃修改或建設占用的批準文件采用的數據格式、數學基礎與基本農田劃定成果不一致時，應進行相應的轉換、糾正。
圖1基本農田保護片（塊）提取技術流程圖
1.4 基本農田地類和面積認定
基本農田劃定和基本農田補劃面積應與土地利用現狀圖斑地類面積相一致；基本農田圖斑地類與土地利用現狀調查認定的地類相一致；基本農田現狀登記表和基本農田現狀匯總表中的地類面積按照土地利用現狀調查認定的地類進行匯總；補劃的情況在基本農田工作報告中進行說明；與第二次全國土地調查基本農田上圖成果相比屬于新一輪土地利用總體規劃新劃入的基本農田保護區范圍的，土地利用現狀地類必須為耕地（含可調整），其余地類的基本農田圖斑面積均不可認定為基本農田保護面積。
1.5 落實基本農田保護責任
訂制基本農田保護責任書、基本農田保護責任一覽表、簽寫基本農田保護責任卡；根據gis處理好基本農田的位置、面積、保護責任人、保護片（塊）號、保護起始日期、相關政策規定、示意圖和監督舉報電話等信息，設立基本農田保護標識。
1.6 匯總成果
根據《基本農田劃定技術規程》（TD/T1032- 2011）整合數據庫、表格、圖件、報告后便得到了基本農田劃定的成果。成果中紙質表格、圖件和報告均須加蓋國土部門和農業部門公章。其中圖件資料上報一份，其余各項成果一式兩份。電子數據按縣級上報成果組織結構圖表進行數據組織后刻錄光盤上報，各文件不得壓縮。采取內業審核與實地抽查相結合的方式。
2 關于基本農田保護制度的思考
近幾年來，基本農田保護制度受到了嚴重的挑戰，開發區、大學城在全國各地蜂擁而上，亂占農田，濫用土地的現象死灰復燃，糧食安全受到威脅，農民失地失業觸目驚心，以致有些官員和學者對基本農田保護制度心存懷疑，認為在一些地方已形同虛設。至今基本農田保護概念沒有完全澄清，劃定上強調行政任務，缺乏科學論證，存在“劃遠不劃近，劃劣不劃優”現象。并且保護存在偏重數量指標，忽視質量指標，“占補平衡”中的補充耕地質量低，基本農田“占優補劣”現象較為普遍等。
2.1 永久性基本農田保護的管理落后。永久性基本農田保護區是依據土地利用總體規劃及上一輪基本農田劃定結果結合當地土地利用現狀而劃定的。雖然土地利用總體規劃是經過多方求證、調查，本著科學合理原則修編而得，但是難免會出現一些難以預料的情況。如自然因素導致農田的災毀，導致基本農田面積不足又得不到補充；或者一些較為優質的耕地不能及時劃入基本農田，得到有效保護等。
2.2 基本農田分級制度不完善，保護區農田利用規劃管理滯后，整體性差。目前，全國范圍內還沒有建立一套完整科學的耕地評價體系和地力分等定級標準，這使得基本農田分級保護沒有硬性依據。
2.3 基本農田監測手段滿足不了土地利用變更和土地質量變化的要求。
2.4 基本農田保護存在資金缺口。各類征收的耕地開墾費、土地復墾費、新增建設用地土地補償費等，雖然能夠一定程度上解決補充耕地的資金問題，但不能解決基本農田保護和建設的巨大資金需求。
2.5 規劃方法滯后，滿足不了新時期基本農田保護區規劃的要求。常規的基本農田保護規劃采用的方法是沿用計劃經濟時期的方法，即定性研究的方法。由于這種方法本身所具有的靜態性特點，使得規劃判斷與現實之間的誤差較大。
參考文獻：
[1] 黃建平,柳建軍.彰顯保護的剛性———劃定與保護永久性基本農田的思考[J].中國土地,2009(3).
