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對國土空間總體規劃的建議范文1
2015年2月6日，自治區發改委下發了《關于開展旗市“多規合一”試點工作的通知》（內發改規劃[2015]154號）文件，確定在鄂爾多斯市準格爾旗、巴彥淖爾市杭錦后旗和呼倫貝爾市扎蘭屯市3個旗市啟動試點。試點的主要任務要求：探索經濟社會發展規劃、城鄉規劃、生態環境保護等規劃“多規合一”的具體思路，研究提出可復制可推廣的“多規合一”試點方案，形成一個旗市一本規劃、一張藍圖。同時，探索完善旗市空間規劃體系，建立相關規劃協調機制。
一、主要做法
（一）堅持全域規劃
統籌考慮準格爾旗全境資源、生態、環境和經濟社會發展需求，統籌布局生態、生產、生活三個空間，統一劃定生態保護紅線、永久基本農田紅線、文物保護紫線、城鎮開發邊界、產業集中區開發邊界5條控制線，統一建設各部門共享共用的全旗“一張圖”和“多規合一”業務平臺，一體化配置基礎設施和公共服務，形成功能清晰、協調有序的國土空間開發利用格局。
（二）堅持問題導向
以破解制約準格爾旗經濟社會發展的瓶頸問題為導向，進一步深化旗情認識，著力破解資源環境不持續、城鄉區域不協調、規劃編制不街接、用地分類不統一等突出問題，切實解決交通運輸、水資源、電力通道、生態環境、公共服務等瓶頸制約，努力實現持續發展。
（三）堅持底思維
嚴格按照重點開發區這一主體功能區劃定位進行產業布局，認真落實“十三五規劃”確定的經濟社會發展各項任務，充分研究論證近、中、遠期項目建設區域及用地界線，對現有城鄉規劃進行“減量”調整。同時，堅持生態優先，將維護生態環境安全和保護歷史文化遺產放在首要位置，優先劃定生態保護紅線、文物保護紫線和永久基本農田邊界。嚴控建設用地增量，以批復用地規模指標為上限，合理確定新增用地規模。加強土地資源節約集約利用，促進經濟發展與資源環境承載能力相互協調。劃定煤炭開發控制線，明確增長區域和減弱區域，實現礦山環境治理、土地復墾及煤炭資源的和諧有序開發。
（四）構建“4+1+N”規劃體系
針對原有規劃數量偏多、定位不清、功能重疊、體系不全等問題，統籌構建“4+1+N”規劃體系，形成“一套體系”?！?”即以經濟社會發展、土地利用、城鄉建設、環境保護四大規劃為基礎；“1”是指多規合一總體規劃；“N”即逐步延伸融合農業、林業、水務、交通、電力、能源等其他專業規劃。
（五）形成“5+1+N”模式的“多規合一”控制線體系
“5”即國土空間采用5條控制線劃分，分別為建設用地控制線、建設用地增長控制線、產業區塊控制線、生態控制線、基本農田控制線；“1”即為和諧有序開發煤炭資源，劃定煤炭開發控制線；實現五線控制、一線相關的控制線體系。在“5+1”基礎上劃定N條二級控制線，如城鎮增長邊界控制線、城市生態綠地控制線、核心生態控制線、基本草原控制線、煤炭開發增長控制線、煤炭開發減弱控制線等。
（六）構建科學高效的規劃協調管理機制
發揮“多規合一”業務數據共享平臺作用，對“多規合一”總體規劃、各專項規劃及“全旗一張圖”實現動態數據管理，同時實行發改、規劃、國土、環保、林業、水務等部門項目并聯審批制，推進行政審批流程再造、業務聯動、監管同步，對項目實行全程動態調度管理。同時，在此基礎上加快智慧政務平臺及智慧城市的建設。創新規劃編制工作，形成總體以“多規合一”總體規劃為龍頭，城鎮建設以城鄉規劃為基礎，新農村建設以國土規劃為基礎，同時發揮好專項規劃的支撐作用的旗級規劃體系，強化總體規劃的統領性、空間規劃的約束性、專項規劃的針對性。
二、主要成果
（一）編制完成了“一本規劃”，形成統一技術標準
編制了《準格爾旗多規融合總體發展規劃》，形成了準格爾旗“多規合一”技術報告、項目指導書、規劃成果數據標準。
（二）對沖突規劃進行了分析與調整
共完成經濟規劃、土地利用總體規劃、城鄉總體規劃、環境保護規劃、林業規劃、農牧業規劃、煤炭規劃、電力規劃、交通規劃等57個各類規劃的疊加對比分析，共分析各項規劃圖斑18.2萬個，形成了土地利用總體規劃與城鄉規劃協調方案與各規劃調整方案。對未來用地進行了減量調整，其中至2020年，共“減量”用地89.61平方公里，占國土面積比例的1.18%；至2030年，共“減量”用地127.77平方公里，占國土面積比例的1.7%。
（三）繪制完成了“一張圖”
共形成“兩規”建設用地差異分析圖、城鄉規劃與其他規劃差異分析圖、土地利用總體規劃修改建議圖、城鄉規劃修改建議圖、建設項目用地與城鄉規劃差異分析圖、建設項目用地與土地利用總體規劃差異分析圖、露天礦與其他規劃差異分析圖、基本農田與其他規劃差異分析圖、林業保護規劃與其他規劃差異分析圖等9張分析圖；“多規合一”控制線規劃圖、產業區塊分布圖、建設項目分布圖、建設用地增長邊界圖、全旗城鎮規劃一張圖、煤炭開發控制線規劃圖、煤炭增長線規劃圖、煤炭減弱線規劃圖、生態區分布圖、核心生態保護區分布圖、交通設施分布圖、電力設施分布圖、農牧旅游產業規劃圖等13張成果圖。
（四）搭建完成了“多規合一”數據共享平臺
作為數據平臺基礎的GIS數據庫基本形成，平臺開發建設已完成硬件采購、基礎環境搭建、平臺基礎功能研發，正在完善數據入庫及功能調試。近期已上線試運行。
在“多規合一”試點推進過程中，有以下幾點經驗和體會：
一是領導高度重視。“多規合一”是一個涉及多部門復雜利益協調的工作，特別需要旗委政府強有力的組織領導和重視。為此，及時成立了由旗長擔任組長的準格爾旗“多規合一”綜合規劃編制工作領導小組，督促協調各部門開展相關規劃編制、調整工作；編印了“多規合一”試點材料匯編并呈報政府；聯合各部門召開7次綜合性審查會，向政府及時通報試點進展情況；推動旗政府常務會議、旗委常委會多次專題研究“多規合一”工作，解決試點中遇到的各類問題。通過這些舉措加深領導對“多規合一”試點的認識和重視程度。
二是各相關部門通力配合。“多規合一”工作是涉及機制、體制的深層次改革，涉及各部門利益，需要各個部門的緊密配合。在旗“多規合一”綜合規劃編制工作領導小組的領導下，由領導小組辦公室牽頭組織相關部門、鄉鎮召開了近20次工作會議，就“多規合一”進行部署協調，群策群力，各部門通力合作，旗直部門與各蘇木鄉鎮相關部門上下聯動。實現20余類型57部規劃合一，分析各項規劃圖斑18.2萬個，最終形成了土地利用總體規劃與城鄉規劃協調方案與各規劃調整方案。
三是建立一個數據共享平臺。將“多規合一”、“一張圖”成果和規劃、國土、環保、林業、水利、園林等部門的規劃成果以及審批數據，體現到這個共同的管理平臺上，實現數據共享和交換，使“多規合一”總體規劃落到實處。
三、幾點建議
一是從自治區層面批復“多規合一”總體規劃。在試點推進過程中，由于行業間相關法律法規要求差異較大，相關規劃交叉嚴重，許多事宜僅靠市旗兩級政府難以完成，需要從自治區層面協調發改委、土廳、住建廳、環保廳、林業廳、水利廳、農牧業廳、文化廳等相關部門集中研究解決，并由自治區政府給予準格爾旗“多規合一”總體規劃最終批復，保證“多規合一”總體規劃能夠落地實施，且能形成可復制可推廣的試點經驗。
二是改革投資項目現有審批機制。對發改、規劃、用地、環評、林地、節能等審批程序進行簡化優化設置，可同時進行，不互為前置條件，所有建設項目試行并聯審批。
對國土空間總體規劃的建議范文2
一、“遵循”與“調整”的關系。
近期建設規劃必須嚴格依據城市總體規劃，體現城市總體規劃的基本原則。近期建設規劃是根據總體規劃目標而作出的具體的近期安排。但是，近期建設規劃并不是在時序上，把總體規劃目標做簡單的分解；在空間上簡單地按比例縮小。它必須針對城市總體規劃實施過程中存在的不足，面對城市發展過程產生的新情況、新問題，從現實條件出發，對城市總體規劃實施情況進行反饋和調整。這是城市規劃領域的“與時俱進”。只有通過近期建設規劃滾動調校，才能有效地增強城市總體規劃的動態引導和實時調控的作用。所以，近期建設規劃編制過程中，在“遵循”城市總體規劃基本原則的同時，對城市總體規劃的實施效果進行全面、系統的總結、反思和檢討，并通過近期建設規劃進行“調整”，十分必要。
二、“剛性”與“彈性”的關系。
《國務院關于加強城鄉規劃監督管理》的通知中明確規定，自2003年7月1日起，凡未按要求編制和調整近期建設規劃的，停止新申請建設項目的選址，項目不符合近期建設規劃要求的，城鄉規劃部門不得核發選址意見書，計劃部門不得批準建設項目建議書，國土資源部門不得受理建設用地申請。這就給近期建設規劃賦予了法律地位。“法定”本身就強調了近期建設規劃控制要素的“剛性化”。比如，近期建設重點和發展規模、重點發展區域，近期建設用地總量、空間分布和實施時序，以及生態敏感區、城市綠地區、文物保護區、水源保護區、風景名勝區等需要嚴格禁止開發和限制開發的地域，就必須強化法定的“剛性”約束力。也就是規劃要明確“不該建什么”的內容。這應該 是我們編制近期建設規劃的主要內容。從另一個角度來講，規劃要明確“應該建什么、在哪里建、建多大規模、什么時候建（即定性、定位、定量、定時）”，也有一個剛性約束的問題。所以，從這個意義上講，近期建設規劃應該以“剛性”為主，只有具備法定的“剛性”，明確以“八線圖”為核心的強制性內容，即紅線（道路）、綠線（綠地）、藍線（水體）、紫線（文物保護區）、橙線（高壓和微波通廊）、黃線（重點公益性公共設施）、灰線（山體）、青線（視廊線），才能保證規劃的“有效實施”，才能增強規劃執法的保障度，才能充分實現城市規劃維護“社會公平”的職能。但是，在市場經濟條件下，隨著城市建設投資主體的多元化，城市某些區域的未來發展具有多種可能性，亦即地塊的用途往往具有極大的不可預見性。我們在近期建設規劃中，再繼續對生產力空間布局，人口空間轉移，城鄉建設的空間發展和功能定位，均作剛性規定，顯然難以適應市場經濟發展的可變性和靈活性的要求。而且也是“搬起石頭砸自己腳”。同時，從城市社會學的角度來講，一個廣泛使用強制力的城市規劃體系，實際上加大了城市規劃有效實施的“社會成本”。所以，針對大量不確定因素的存在，我們在近期建設規劃中，對城鄉經濟社會發展的空間安排需要有一定的“彈性”。這就要求我們的近期建設規劃，要從注重“布局規劃”轉向“項目規劃”，要在城市近期建設用地布局的基礎上，提出城市近期用地項目和建設項目，建立項目庫，明確項目的實施要求；同時，要根據市場經濟的規律，研究我們的城市地塊用途規劃管制，有必要學習借鑒歐美國家的區劃（Zoning）制度，結合各城市實際，推行《各類建設用地適建范圍表》地塊用途管制制度。給建設者和投資商提供一定的自由度和靈活性，使其能夠按照市場經濟規律進行動作開發。
三、“道”與“術”的關系。
長期以來，我們的城市規劃往往難以擺脫“規劃規劃、紙上畫畫、墻上掛掛、一句空話”的窘境，從某種意義上來講，與我們規劃界長期看重“圖面功夫”，專注于技術層面的東西，而忽略了城市規劃實施政策的研究。這實際上也是對城市規劃的本質認識不足的反映。
近期建設規劃是實施城市總體規劃，解決當前城市規劃建設諸多問題的重要手段，應該具有很強的針對性和可操作性。如果說城市規劃應重“道”輕“術”的話，那么近期建設規劃尤其如此。這就要求我們在近期建設規劃編制過程中，要根據“效率優先、兼顧公平”的原則，認真調查研究制定我們城市空間發展的公共政策。與此同時要善于將規劃的技術圖件和說明，準確地轉譯為政府的政策措施，只有在近期建設規劃編制過程中，注重從技術性規劃到政策性規劃的轉化和提升，才能真正得到領導和公眾的理解支持，從而保證規劃的有效實施。
對國土空間總體規劃的建議范文3
關鍵詞 社會轉型；土地利用總體規劃；公共治理；職能
中圖分類號 F301.2 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104(2011)09-0051-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.09.009
中國自1978年經濟體制改革以來，當前經濟社會正向市場經濟體制、現代化工業社會、社會主義民主政治、開放多元的文化、主動加入經濟全球化的轉型。土地利用總體規劃制度是中央政府為指導各地方政府開展土地利用規劃工作的方針、依據、戰略等方法論的集合。此背景下將“治理”（本文中，公共治理與治理的涵義一樣，可以通用）理論引入到土地利用總體規劃中，探討“土地利用總體規劃公共治理職能”涵義，分析我國社會轉型特定時期土地利用總體規劃發展歷程與存在問題，提出實現與完善土地利用總體規劃公共治理職能的對策建議，為構建中國特色的土地利用總體規劃編制實施模式奠定理論基礎。
1 “治理”視域下的土地利用總體規劃職能1.1 “治理”（Governance）理論的內涵
“治理”英文單詞為Governance，也可稱為“公共治理”，原義為“控制”、“統治”或“操縱”，國外多用于與國家公共事務相關的管理活動和政治活動。1990年以來，“治理”成為非常流行的概念、思潮和理念。聯合國全球治理委員會1995年報告提出：“治理”是或公或私的個人和機構經營管理相同事務的諸多方式總和，是使相互沖突或不同的利益得以調和并采取聯合行動的持續過程。
我國學者對“Governance”翻譯不盡相同，如“管治”、“治理”、“協同治理”等。俞可平教授提出“治理”含義：指在一個既定范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾需要。“治理”強調的是合作，認為政府不是合法權力的唯一源泉，公民社會也同樣是合法權力的來源［1］?，F在，更多公共管理研究者認同“治理”概念的新解釋:治理是包括政府和各種非政府組織乃至私人機構在內的多個主體，協同處理公共事務，以滿足公眾需求，實現最大化公共利益的過程［2］。
從以上對“治理”(Governance)概念的理解可以看出三個共同內涵：第一，認為社會公共資源與事務管理的權力主體不是唯一的，而是包括政府、公共部門和私營機構等，強調在政府與市場之間權力和利益的平衡再分配理念；第二，治理是對公共資源與事務的網絡狀的合作管理，是“多中心”的，目標是多元的，最終目標是以最小的成本最大程度地滿足社會公眾需求；第三，主張社會公共資源與事務管理是上下互動的管理過程，以補充市場機制失靈和政府自上而下管制兩方面的不足，最終達到“雙贏”管理格局。
1.2 土地利用總體規劃公共政策屬性分析
在私有制的西方國家沒有“土地利用總體規劃”稱謂，與之功能和作用大體相似的有“土地規劃”、“國土規劃”、“土地利用計劃”，可稱之為“土地利用規劃”，是國家（政府）干預社會經濟的基本手段。從1960年后Dvidoff的“倡導性規劃理論（Advocacy Planning）”至現今在規劃領域中提及的“公眾參與”，都是針對土地利用規劃的復雜性、政策性和社會性而采取的一種Governance思維。所不同的是，Governance已愈來愈成為國外規劃過程中明確的理念得以確立，并成為主動的過程和不可替代的工作方式。
我國改革開放以來，隨著規劃編制與實施的實踐，對土地利用利用總體規劃逐步形成了相對統一的概念：即對一定區域未來土地利用超前的計劃和安排，是依據區域社會經濟發展和土地的自然歷史特性在時空上進行土地資源分配與合理組織土地利用的綜合性的技術經濟措施，其特征表現為政策性、整體性、兼容性、折衷性和動態性。
實質上，國內、國外的土地利用規劃方案是一個土地利用的決策，也是一定時期內土地利用管理政策，其根本目標是公平、有效配置土地資源，以提高社會整體福利和公共利益。各國土地利用規劃權力制度化進程雖然不同，但是土地利用規劃己逐漸成為各國政府控制和參與區域社會經濟活動（土地利用）的重要方式，所以土地利用規劃過程己成為政府行政的一個組成部分。基于這一認識，土地利用總體規劃更是技術支撐的國家（公共權力）政策制定和實施過程，具有對未來土地利用的導向性，有限理性和社會公共性的特征［3］。
根據治理理論內涵與土地利用規劃公共政策屬性，可以理解土地利用總體規劃公共治理職能是指政府、各種公共部門和私營機構以及社會公眾利用與管理土地資源所做出的智慧的集體選擇，通過這種選擇來確定稀缺土地資源（在中國尤其是耕地資源）的配置，以使其符合實現公共目標的戰略方向［4］。既包括政府有權迫使人們服從的正式土地政策和規則，也包括人們同意或以符合其利益的非正式土地制度安排。土地利用總體規劃公共治理職能的功效、主要表現、基本特征如下：
第一，功效方面。土地利用總體規劃公共治理職能不僅是描繪未來變化的圖景，更重要的是通過土地利用管理的共同行動綱領和政策的制訂，調整社會經濟關系的變化，引導社會經濟和環境的發展方向、行動步驟，促進社會經濟在客觀規律和規劃的綜合作用下，公平、有效配置土地資源，并為各種公益性土地利用活動安排合適的用地數量與用地范圍，使土地利用符合未來發展和戰略的要求。
第二，主要表現。土地利用總體規劃通過協調和調節土地使用關系，包括不同利害關系人的文化理念、政治觀點和經濟利益等的綜合協調，從而建立社會經濟和環境要素在土地使用上的關系以及共同行動的行為準則（政策制度），為社會經濟和環境發展提供空間支持［5］，避免區域內土地權益者產生相互的干擾和由此而帶來的利益的抵觸和損耗。
第三，基本特征。為充分實現土地利用總體規劃公共治理職能，其編制實施過程中是公共權力和社會的互動過程，此過程中，政府的公共權力居主導地位，通過協商和談判，與市民社會（非政府組織）共同構建土地資源配置的協同綱領，并為社會和業主（土地使用者、所有者、權利者）的經濟活動提供高效服務。
2 轉型期土地利用總體規劃發展歷程述評
2.1 “第一輪”（1986-2000年）土地利用總體規劃
第一輪土地利用總體規劃（1986-2000年）是在黨的以后，依據《土地管理法》和實現社會主義現代化建設第二步戰略目標的要求編寫的。1993年2月國務院正式批準實施了《全國土地利用總體規劃綱要》，先后編制完成了19個省級規劃，9個經國務院批準實施，全國的縣級規劃也大部分完成。《全國土地利用總體規劃綱要》基本方針是“切實保護耕地；保障必要的建設用地”?；旧象w現了當時處在社會主義計劃商品經濟下的服務型土地利用規劃特點。初步建立了國家、省、市、縣和鄉的五級土地利用規劃體系和符合中國國情的規劃方法。這一時期土地利用總體規劃公共治理職能具有較強的計劃指令性質，具體情況如下：
第一，規劃治理職能與市場經濟體制發展不相適應。我國土地利用規劃尚處于起步階段，規劃研究能與科學的規劃理論相聯系的十分鮮見，規劃編制缺少技術指導和規范。規劃編制實施過程中政府是唯一的主體，嚴重缺少社會公眾和部門組織的參與（因為假設公眾利益是一致的，下級政府只須提供信息、執行上級下達的指令性規劃指標），致使土地利用總體規劃依然帶有較為濃重的計劃經濟色彩，公共治理職能不適應社會主義市場經濟體制的改革與發展。
第二，規劃公共治理職能是嚴格保護耕地的單一職能。注重土地自然資源利用規劃，強調保護耕地，從而導致許多人把土地利用總體規劃看成是保護耕地規劃，這種觀念束縛了規劃公共治理職能內涵進一步的發展；同時，隨著市場經濟的發展和城鎮化戰略的推進，規劃缺乏有效的建設用地調控機制和農用地非農化的約束機制，限制了土地利用總體規劃公共治理職能和作用發揮。
第三，缺乏相關法規條例使規劃沒有得到良好實施。作為一個新生事物，土地利用總體規劃的社會地位和市場經濟下的法律約束都沒有達到應有的高度，盡管有《土地管理法》作依據，但是沒有制定規劃實施具體法規條例，致使規劃沒有得到很好的實施，其公共治理職能未起到應有的作用，導致在市場經濟沖擊下，建設占用耕地現象越演越烈。至1992、1993年“開發區熱”、“房地產熱”等經濟過熱現象出現時，耕地減少速度達到高峰。
2.2 “第二輪”（1997-2010年）土地利用總體規劃
1997年，國務院了11號文件，即《關于進一步加強土地管理、切實保護耕地的通知》。根據此通知，新的以耕地保護為重點的土地利用總體規劃（1997-2010年）在全國蓬勃開展起來，1999年l月實施修改后的《土地管理法》更是對土地利用總體規劃作了詳細規定，同年3月，國土資源部頒布了《土地利用年度計劃管理辦法》。到2000年底，全國各地普遍完成了五級規劃并開始正式實施。
第二輪土地利用總體規劃公共治職能是實現耕地總量動態平衡，確立社會主義市場經濟體制時期以耕地保護為主的目標，并以一套高度集權的、復雜的行政審批制度保證這套指標的實施。這輪規劃對我國市場經濟制度的確立和發展、土地資源的合理配置與利用等都起到重要作用。但由于社會轉型、經濟發展迅猛及加入WTO、地方政府對于“土地財政”的熱衷以及規劃本體和政策環境等因素的影響，規劃的公共治理職能實現效果也有諸多不足之處。例如，指標常有突破，一些地方擅自或變相修改規劃，使其權威性和嚴肅性受到了挑戰。原因如下：
第一，規劃治公共理職能制定主體單一。土地利用總體規劃治理職能制定主體是政府（包括公務員）和國家職能部門，公眾參與和市民力量未被充分發揮。這種自上而下、缺少足夠“回應性”（Responsiveness）的單向規劃制定流程一方面缺乏程序上的公正，無法做到實體上的公正；另一方面，也不利于政府自身的發展和管理人員業務素質的提高，從而影響土地利用總體規劃的科學性。
第二，規劃公共治理目標不夠全面。在規劃治理目標上過分強調對農用地，特別是耕地和基本農田的保護，以“嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量”、“確保耕地總量不減少”為目標。各類用地指標層層分解下達，各級政府都按指標制定規劃，致使對國民經濟發展必須的建設用地需求保障不夠，對生態環境變化影響和需求研究不多，使得規劃在實際操作過程中缺乏合理性。
第三，實現規劃治理職能過程中存在上下級政府間的博弈。土地歸國家（政治抽象物）所有，所有權由國務院（行政機構）通過各級政府層層（科層制）方式來實現，導致土地利用總體規劃主要是從中央及地方兩個層面進行。例如，中央通過國家級規劃對一定時期土地利用進行規范，規范的主要是地方政府行為；土地制度市場化轉型過程中的利與弊也是在規劃的調控與反調控間產生的，這就涉及到了兩個主體間的博弈［6］，發生中央與地方政府之間的利益沖突及較高的成本。
第四，法缺乏多種規劃綜合運用的協調配合。社會經濟發展規劃、城市（鄉）規劃、土地利用規劃、專項規劃之間如何協調沒有成熟的理論和經驗可循。發展規劃側重于經濟社會發展領域，城市（鄉）規劃側重于城市（鄉）空間布局，土地利用總體規劃側重各類用地平衡，要求后兩個規劃協調一致，存在較大難度。專項規劃間的協調，實質是部門利益的協調；專項規劃與地方規劃的協調，實質是條塊利益的協調。部門條塊利益的協調，是我國經濟社會發展和管理中的難點［7］。
3社會轉型期對土地利用總體規劃公共治理職能影響3.1 社會經濟發展對土地利用總體規劃公共治理職能的內在要求第一，規劃治理內容隨市場經濟體制的完善而轉變。當前，我國社會主義市場經濟體制已經初步建立，市場在資源配置中的基礎作用顯著增強，宏觀調控體系日趨完善；以公有制經濟為主體的個體和私營等非公有制經濟共同發展的格局基本形成。到2020年，我國將建立起比較成熟的社會主義市場經濟體制。與此相適應，土地利用總體規劃的治理內容將相應逐步由大而全的控制模式轉變為以土地利用的外部效應控制和實現公共利益為主導的模式［8］。
第二，全球化背景要求規劃治理職能的市場化程度提升。2001年我國加入WTO，意味著開始全面加入經濟全球化行列，逐步形成與全球統一的、網絡化的市場體系，以保證生產要素在全球范圍內自由流動和優化配置。在經濟全球化進程中，要求我國各地區的土地利用總體規劃逐步運用價格規律的獨立性，從開放的國際市場中選擇土地開發的機遇，將土地利用結構調整積極融入到國際經濟競爭進程中去，以市場為基礎引導土地資源的合理配置。
第三，市場經濟下規劃治理職能地域邊界的弱化。市場經濟促進了生產要素優化配置，我國社會轉型期土地利用系統的各種要素在經濟全球化和國家經濟高速發展中以“源”和“流”的空間存在形式，對現行土地利用總體規劃尺度產生空前超越，并且系統內各要素之間復雜的非線性相互作用效應表現為不平行的空間拓展［9］，致使規劃治理職能地域邊界日益弱化。同時，市場機制中，供求信息橫向傳播和市場橫向調節資源分配，但是，目前土地供需信息是政府通過規劃縱向集中和下達的，土地面臨著兩種不同質的配置方式運轉，磨擦成本是很高的。
第四，城市化發展對土地規劃治理職能有特殊要求。轉型期城市經濟的快速發展，戶籍對人口遷移限制作用力的減弱和大量農村剩余勞動力向城市的涌入，城市規模不斷擴大并向農村地區延伸。在這一過程中，城鄉空間結構將不斷整合，土地利用也會隨之而調整和改變。這樣一種與土地利用有關的“二元”結構變化，對規劃治理職能有著特殊的需求：即應有利于“二元”結構轉變過程中土地的再配置和再利用，并且降低這種結構轉變過程中土地再配置的交易成本［10］。
3.2 社會轉型期實現土地利用總體規劃公共治理職能的條件分析社會轉型時期，市場經濟體制的建立與完善、政府管理內在矛盾的運動與發展、經濟全球化與加入WTO促進了公共管理范式的轉變。“實現土地利用總體規劃公共治理職能”正是市場化條件下政府和市民社會加強土地資源與資產管理的新理念。因此，這一時期有以下條件有利于實現土地利用總體規劃公共治理職能：
第一，市場化經濟奠定社會基礎。經濟體制改革后，各級政府職能逐步轉變，經營性用地由原來的政府行政與計劃管理模式向市場機制與政府服務監管模式轉變，國家把本應屬于社會的權力重新歸還給社會；同時，市場經濟的運行使社會利益主體和要求趨于多元化，促進了相關企業和非政府組織及社會公眾平等權利的實現，使其在土地利用總體規劃過程中發揮所應具有的決策和參與作用，表達自身的利益要求。因此，逐步建立起公民社會自我管理、服務的意識和社會中介組織體系，為實現規劃公共治理職能奠定了社會基礎。
第二，民主化進程奠定政治基礎。伴隨經濟改革的是政治改革。對原有的政府集權政治結構進行調整，大大推動社會民主化進程。政府行政觀念與模式由“政府中心”、“全能政府”向“公民中心”、“有限政府”轉變，表現為政府權力的稀釋與下放，非政府組織、民間精英對土地利用決策和行政過程的直接參與［11］?，F階段一些大、中型城市在土地利用總體規劃編制實施過程中逐步建立公眾參與制度，創建了電子網絡信息流動渠道與信息反饋機制，集中民智以保證政府決策的科學性和民主性。這種以政府為主體的多元化的規劃過程，有利于國土行政部門職能行使的最優化，為實現土地利用總體規劃公共治理職能奠定政治基礎。
第三，全球化背景提供動力源泉。加入WTO意味著我國開始全面加入經濟全球化行列，參與國際競爭。轉型時期，我國國土行政管理部門、土地相關的公共部門與私營機構、土地權益者能夠根據WTO規則和市場分工，通過溝通交流、合作與伙伴關系，與世界土地資源與資產管理方式的接軌，并參與全球土地資源的優化配置，增強了國家制度供給和土地利用總體規劃創新能力。因此，全球化背景為中國實現土地利用總體規劃公共治理職能提供了外部條件，同時也是實現土地利用總體規劃公共治理職能的動力源泉和壓力所在。
4實現與完善土地利用規劃治理職能的對策建議在我國社會轉型時期，土地利用總體規劃單一的行政管理和技術管理正逐步走向以人為本的公共治理，成為國家公共治理的一種重要手段。根據上述分析，為了更好地實現與完善土地利用總體規劃公共治理職能，應從如下方面著手：
4.1 科學確定土地利用總體規劃的公共治理目標
土地利用總體規劃公共治理目標的確定應充分考慮本區域社會概況、經濟發展、生態環境等各種因素，在科學的制度和規則安排下，允許并鼓勵非政府行為主體以多種方式和途徑，與政府分享政治權威和公共權力，共同決定規劃的目標與戰略方向；政府應從土地“經營管理”理念向土地“公共治理”理念轉變，并將這種理念作為土地利用總體規劃編制實施基本理念。土地利用總體規劃是配置全部土地資源的公共規劃，不是保護耕地與城鄉經營性用地供給的專項規劃，它要滿足社會發展和加入WTO等各方面的要求，要按“統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展與對外開放”的發展觀來確定規劃公共治理目標，從而實現土地利用總體規劃的良好治理職能。
4.2 規劃編制實施中樹立市場經濟和全球化理念
我國社會轉型期，市場經濟體制不斷完善，土地利用方式和結構要求適應市場供求變化進行調整，同時經濟全球化也會影響國家和個人的土地利用決策行為。因此，要求規劃決策者站在國內、國際兩個市場的高度，考慮規劃地區的資源優勢和產業優勢，分析規劃實施狀況，以利確定規劃地區適宜的土地利用發展戰略和土地利用調整的原則。應在遵循“供給制約、引導需求”指導思想的基礎上，跳出規劃地區本身，從區域經濟的比較優勢、從市場的角度等考慮經濟發展與土地調配的協調問題。避免主要用地指標采用平均或均衡分配方法，造成一些地區規劃指標明顯偏離實際的問題［12］；在土地利用總體規劃實施情況動態評價的基礎上，根據國內、國際（WTO規則）兩個市場對規劃公共治理職能進行結構調整和不斷優化。
4.3 構建與經濟體制發展階段相適應的規劃內容
在社會主義市場經濟條件下，土地利用總體規劃是對地區發展實行調控和管理的重要手段。轉型期為適應社會主義經濟體制發展與完善，規劃內容和職能應從政府管制走向公共治理。在構建和完善與經濟體制改革相適應的土地利用總體規劃內容與治理職能方面，要在服從于經濟發展為主導走向的同時，更要滿足自然條件適宜、經濟有效、社會接受、環境可持續的土地利用總體規劃方向。注重社會經濟發展“公平”與“效率”的統一，統籌協調工業化和城市化快速發展時期保障發展、保護資源和保護環境的各類用地矛盾，從致力于“物”的物質建設規劃轉向更注重于“人”的社會全面發展規劃，實現經濟與社會相互協調和可持續發展。
4.4 規劃編制中發揮公民社會的網絡治理作用
所謂公民社會介入，首先是各種社會力量和公民個人以多種形式直接舉辦與土地相關的社會中介組織或資助公益事業；其次，從法理上講，每個社會集體或公民都對土地享有一份所有權，以適當方式參與土地公共治理與監管應是其本分［13］；最后，市場經濟型的土地利用總體規劃則要特別強調公民社會的廣泛參與。規劃編制中，公民社會網絡治理就是要政府部門、社會中介組織、私營部門和公眾等多元共同行動主體通過彼此合作，共同編制與協商規劃方案的互動過程，在協商過程中充分反映和協調他們的利益，從而，因地制宜、富有靈活性和創造性地制定適合本地的土地利用總體規劃，為社會普遍接受的并愿意貫徹執行。
4.5 規劃實施中加強市場對土地資源配置功能
土地利用總體規劃作為一種引導地區發展的規劃形式之一，其實施過程實質上是要通過規劃的宏觀引導和調控保證市場運作的長期有效，即在政府必要的干預下（糾正市場失靈）讓市場機制對土地資源配置的調節作用得到自覺發揮。這就要求在規劃的實施中，變革簡單的行政實施方式，借鑒西方國家市場機制對土地公共治理作用，改變政府作為建設用地的“地主”和土地經營者的角色，提高市場配置土地資源競爭性；改革征地制度，讓農民直接參與土地一級市場談判，確保農民主體地位和不同主體之間是平等、自愿和協商的利益關系。從而降低城市化過程中城鄉“二元”結構轉變過程中土地配置交易成本，即被征地農民有一個合理補償與安置，例如，將征地與開發通過資本運作聯結起來，走政府、失地農民和企業共贏的新型土地開發之路，保證農地所有者分享城市化帶來的收益。
4.6 完善規劃法律法規，加強對微觀主體規制
依法建立規劃體系并編制土地利用規劃是發達國家的共同特點，土地利用規劃的發展總是伴隨著相關法律法規的改進。我國社會轉型時期，為了強化土地利用總體規劃的“龍頭”地位，應盡早出臺《土地利用規劃法》或《土地利用規劃條例》，進一步肯定土地利用總體規劃的重要性。同時，在多方主體參與、踐行土地利用總體規劃的過程中，即放松進入規制的同時，更要加強對這些微觀主體的質量規制和約束規制。需要對政府、企業、非營利組織和社會公眾對土地利用總體規劃的作用、職能等做出法律條文上的規定，約束和監督規劃審批與土地利用主體的行為。最后，“違法必究”是實現土地利用規劃目標的重要保障，加大執法力度嚴格依法行政。
4.7 實現土地利用總體規劃與其它類規劃的協調
土地利用總體規劃與其它類規劃的協調是指與國民經濟發展規劃、專項規劃及空間規劃之間的協調?？梢詫⒅黧w功能區規劃作為協調國民經濟發展規劃與城鄉規劃和土地利用規劃關系的主要載體。國民經濟發展規劃與主體功能區規劃的關系較為明確，而且編制的部門是一致的，協調難度較??；主體功能區規劃與城鄉規劃、土地利用總體規劃，由于有共同的空間載體，協調難度相對較小。因此，通過主體功能區規劃的連接，使土地利用總體規劃與國民經濟發展規劃和城鄉規劃及空間規劃的協調更加科學，也更加具有實際意義。一方面，它使國家空間規劃體系變得更加密實；另一方面它也是針對我國現行規劃相互割裂的現實狀況的一種嘗試性統籌與策略性完善，更是由政府出面干預“空間規劃體系割裂”窘境的重要舉措之一［14］。
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Analysis on Public Governance Functions of Land Use Planning During China's Societal Transformation
WANG Yubo TANG Ying
（School of Humanities and Law, Northeast University, Shenyang Liaoning 110819, China）
對國土空間總體規劃的建議范文4
土地儲備從工作時序上可劃分有三個階段:信息儲備階段、紅線儲備階段以及實物儲備階段 。與之對應的土地儲備規劃研究也可以分為三個階段：儲備規劃前期研究階段、土地儲備成片開發策劃方案、規劃整合及控規調整階段。土地儲備規劃前期研究主要對土地進行綜合核查，對儲備用地的現狀、規劃、權屬等信息進行核查，對可儲備地塊進行篩選，以此提出儲備規模、儲備時序等，指導政府對經營性用地的統籌開發。
關鍵詞：土地儲備前期規劃研究;綜合摸查;gis窮盡式摸查；
Abstract:
Land reserve from the timing can be divided into three stages: information store, line reserve and reserve stage. Study on the planning of land reserves and the corresponding also can be divided into three stages: reserve planning preliminary study stage, land reserve plots of development planning, integrated planning and regulatory plan adjustment stage. Land reserve planning early research mainly carries on the comprehensive examination on the land, check the reserve status, planning, land ownership and other information, to reserve plots were selected, the reserves, reserve time, guide the government on the operation of the overall development.
Keywords: land reserve planning research; comprehensive mocha; GIS exhaustive Mocha
中圖分類號：TU984
1引言
廣從公路位于廣州市北郊，是105國道的一段。該路向南可連接白云區和越秀區，向北到達從化，是廣州市內的城市主干路，對北部地區新廣從公路周邊的交通與其它區域的交通轉換以及連接廣州市區內外的交通具有重要作用。為提高新廣從公路的通行能力，使市區交通疏導更為快捷有效，廣州市近期決定實施廣從公路快速化改造工程。
根據廣州市2020年軌道交通線網規劃，在2011-2020年間推進13條軌道交通線路建設（含6條延伸線路），沿廣從公路鋪設的地鐵14號線是其中重要的建設內容，其建設對支持城市空間拓展，加強城市中心區與東西部地區以及從化副中心地區的聯系具有重要意義。未來廣從公路沿線將成為城市建設的活力地帶。
2研究內容與原則
2.1研究內容
國內對土地儲備理論的研究一般認為,土地儲備從工作時序上可劃分有三個階段:信息儲備階段、紅線儲備階段以及實物儲備階段 [1]。
本文認為和土地儲備工作時序對應的土地儲備規劃研究也可以分為三個階段：儲備規劃前期研究階段、土地儲備成片開發策劃方案、規劃整合及控規調整階段。
廣從路沿線土地儲備規劃前期研究屬于土地儲備規劃工作的第一個階段，主要研究內容如下：
（1）土地綜合核查
現狀核查：對規劃范圍內的用地進行現狀調研，作出綜合評價。
城規與土規核查：依據城市規劃與國土規劃劃定可儲備地范圍。
規劃征地核查：對規劃范圍內的土地使用審批情況進行普查，依據建設用地規劃許可、建設工程規劃許可情況初步確定可儲備用地范圍。
重點項目摸查：了解沿線重點發展項目，指導規劃研究。
（2）土地儲備規劃研究
劃定重點區段：根據現狀、規劃、權屬三方面的信息核查，整合可儲備地塊涉及征地的現狀建設信息，通過多數據疊加分析，綜合判斷劃定可儲備用地的重要節點地區。
重點區段土地儲備規劃：確定可儲備地塊篩選原則與步驟，以此分析判斷后，提出重點儲備區段可儲備地塊的總體規模、空間分布、總體規劃情況。
（3）儲備時序
初步提出儲備時序：研究廣從公路快速路改造工程、地鐵14號線建設以及城市規劃的建設與發展方向，結合廣從公路改造時序、地鐵14號線建設時序、城市建設發展的先后順序、城市重點建設項目等因素，初步提出儲備時序。
2.2研究原則
本次研究作為土地儲備的前期規劃研究，主要遵循以下原則：
1、土地儲備與城市規劃相結合
加強對土地儲備空間分布的引導，加強政府對土地市場的宏觀調控力度，促進城市空間結構調整以及與社會經濟發展相協調。
2、土地儲備與城市發展方向相結合
除軌道交通以外，其余重大城市建設項目、基礎設施投資建設也是促進城市地區發展的重要因素，例如廣從路的改造升級、周邊重要城市發展項目的布局等因素，相關地區的土地儲備尤其要優先、重點考慮。
3、可儲備土地窮盡式查找
本次規劃對現狀建設、城市規劃與國土規劃情況、用地權屬情況及城市重點發展意向開展初步摸查，并整合在GIS平臺，通過疊置分析，對具有儲備初步可行性的土地開展窮盡式查找，在此數據基礎上進行人工校核，確定可儲備地塊。
3土地綜合摸查
通過對廣從路沿線1500米范圍內實現窮盡式的可儲備土地查找，本次研究整理了包含多種影響因素的數據，通過多個因子的綜合疊加分析，確定可儲備土地的總體空間分布，進而結合其交通、現狀、規劃等條件，劃分重點區段。
3.1現狀建設情況摸查
廣從路沿線現狀已建設用地約38.9平方公里，占本次規劃范圍的39%。
現狀建設用地中，以村住宅和廠房為主導，該兩項占現狀建設用地的70%。村住宅一般以3層左右、磚混結構建筑為主，呈現廣州常見的城中村建設風貌。廠房及倉儲基本是1層左右的建設，建筑相對簡陋，改造拆遷成本較低。
各類建設用地占本次規劃范圍的比例情況見下表：
3.2廣州城市總體規劃
總規以“123”戰略為綱領：將“123”功能布局規劃的“城市空間發展戰略和實施策略”等主要內容，轉化為法定規劃?！犊傄帯仿鋵崱?23”提出的 “優化提升一個都會區、創新發展兩個新城區和擴容提質三個副中心”的空間錯位發展策略，打破各自為政的困局和行政區劃的局限，以城市功能為導向，實現跨界合作[2]。
3.3國土規劃情況分析
對廣從路沿線規劃主要劃分為四類，第一類是耕地，該類不納入土地儲備規劃；第二類是其他農用地，第三類是建設用地，該類是土地儲備主要規劃對象；第四類是其他非建設用地，該類用地如果作為土地儲備開發用地，需要按程序開展相關用地性質調整。
各類用地面積及所占比例詳見下表：
3.4重點項目摸查
根據廣州市“12338”的決定部署，廣州市將建設三大國家級開發區、六大現代服務業功能區、九大創新型產業發展區。廣從路沿線分布有九大創新型產業發展區中的三大發展區：空港經濟區、廣州國際健康城和中新知識城。
廣州教育城選址方案中選取位于廣從路沿線的鐘落潭高校集聚區作為一期建設地塊,該區域也是廣州市近期重點建設區。
3.5廣從路沿線土地儲備情況分析
根據已經編制完成的廣州市土地儲備總體規劃，其中劃出了已完成儲備、非儲備、重點儲備以及一般儲備等四類區域[3]。本次廣從路沿線土地儲備規劃的重點儲備區段劃分，主要考慮廣州市土地儲備規劃提出的重點儲備區域和一般儲備區域。
由下圖可以判斷，廣從路沿線范圍內，有較多地處于重點儲備區域內，這些用地將會是本次重點儲備區段主要考慮的對象。
3.7城市規劃情況分析
廣從路沿線較多地區的規劃仍處于在編狀態，如北延區、建康產業，部分已有階段性成果，如白云區控規全覆蓋，部分地區尚未有新的規劃覆蓋，如鐘落潭鎮總規。本次土地儲備研究工作將多項目前規劃的最新成果整合，從中提取經營性用地作為儲備規劃研究對象。主要包括規劃居住用地、規劃公共設施用地（C1、C2、C3、C5、C6）及規劃工業和倉儲用地。在后續研究中將會對規劃工業倉儲類用地單獨研究[4]- [8]。
廣從路沿線城市規劃經營性用地約26.2平方公里，占本次規劃范圍的27%。
其中公共設施類規劃用地共有423塊，用地面積13.9平方公里；居住類規劃用地共有281塊，用地面積10.8平方公里；工業及倉儲類規劃用地共有41塊，用地面積約1.5平方公里。
4土地儲備規劃研究
4.1可儲備用地總量規模
通過對廣從路沿線地塊進行核查工作后，剔除現狀建設相對成熟，涉及規模較大、質量較好的住宅地塊和公共設施地塊及已在規劃局辦理報建手續的地塊后，得出本次可儲備用地總規模約為1639.7公頃。具體指標詳見下表：
儲備用地情況一覽表
4.2重點區段劃分
通過對廣州市總體規劃的編制情況、廣州市土地儲備規劃的可儲備用地的空間分布情況，以及結合地鐵14號線站點分布、現狀主要高等級道路出入口分布情況，同步考慮廣州市近期重點發展項目的意向，劃分廣從路沿線土地儲備重點區段。
結合城市規劃管理單元及以上多因子的綜合分析判斷，本次研究將廣從路沿線可儲備地塊分為三個重點區段，分別為廣從一段，用地面積為15.6平方公里；廣從二段，用地面積為13.4平方公里；廣從三段，用地面積為18.7平方公里。
廣從一段可儲備用地規模：區段內建議儲備用地總規模為407.8公頃。其中二類居住用地86.2公頃、中小學用地32.6公頃、村鎮居住用地1.5公頃、行政辦公用地2.2公頃、商業金融業用地176.3公頃、文化娛樂用地7.3公頃、醫療衛生用地3.7公頃、教育科研設計用地98.1公頃。
廣從二段可儲備用地規模：區段內建議儲備用地總規模為272.9公頃。其中二類居住用地69.4公頃、中小學用地24.4公頃、村鎮居住用地1.0公頃、行政辦公用地15.8公頃、商業金融業用地101.7公頃、文化娛樂用地5.0公頃、醫療衛生用地8.2公頃、教育科研設計用地40.9公頃、村鎮企業用地4.6公頃。
廣從三段可儲備用地規模：區段內建議儲備用地總規模為581.2公頃。其中二類居住用地104.0公頃、中小學用地31.0公頃、行政辦公用地4.0公頃、商業金融業用地71.7公頃、醫療衛生用地2.8公頃、教育科研設計用地367.7。
4.3儲備時序研究
土地儲備工作具有超前性的特點，必須及時將各類可儲備用地納入儲備，并進行合理安排，以免土地效益流失，同時保障各類重要城市設施的用地，實現城市規劃控制、引導和優化城市空間布局。
土地儲備時序規劃制定必須綜合考慮下列主要影響因素：
1、城市規劃導向。包括城市空間結構、分級公共中心體系、重點發展地區、城市規劃建設的時序等。
2、交通區位條件。根據軌道交通站點及高等級道路的分布情況來綜合判斷儲備地塊的交通條件。一般而言，應優先儲備地鐵站點和高等級道路出入口周邊的土地。
3、地塊的具體條件。包括：區位條件、地塊規模與分布狀況、規劃用地性質等。
在綜合考慮上述控制性詳細規劃編制情況、城市建設先后時序、區位條件優劣、地塊面積大小、地塊現狀情況、地塊價值高低、土地權屬狀況、儲備實施難易程度等因素之后，對沿線可儲備用地情況排序，確定儲備時序如下：近期儲備區段包括:廣從一、二兩個區段；后續儲備區段為廣從三段。
5結語
廣從路沿線土地的開發隨著軌道交通的建設將出現一輪，土地儲備和開發必須把握這一機遇。本次研究以城市規劃為指引，對廣從路沿線土地的現狀建設、城市規劃與國土規劃情況、用地權屬情況及城市重點發展意向開展摸查，整合分析確定可儲備地塊，實現政府對廣從公路沿線經營性用地的統籌開發，有效推進廣從路沿線土地儲備工作。
參考文獻
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對國土空間總體規劃的建議范文5
關鍵詞：土地利用總體規劃 數量指標 空間布局 評估
中圖分類號： F301 文獻標識碼： A
1 引言
目前已開展的土地利用總體規劃實施評估研究多數是通過定性和定量相結合的方法，通過建立指標體系，確定指標權重，計算出規劃實施綜合分值，最終得到土地利用總體規劃實施綜合評價結果。這種評估方法雖有一定的科學性，但在構建指標體系時往往缺少空間指標的選取。土地利用總體規劃是對未來土地利用時序和空間布局的導向，包含大量的空間決策，因此缺少空間布局評估的指標體系是不完整的。本文針對當前土地利用總體規劃實施評估的重點和要求，從規劃數量指標實現情況和空間布局執行情況兩大方面著手，構建一套簡便、操作性強的土地利用總體規劃執行情況評估指標體系，并以津南區為例進行實證研究，以期為土地利用總體規劃的實施評估研究提供參考。
2 土地利用總體規劃執行情況評估的內容
2.1 評估內容
土地利用總體規劃實施評估的內容可概括為以下兩方面：一是對土地利用總體規劃執行情況的評估，主要指規劃目標是否實現及實現程度的評價；二是土地利用總體規劃實施效益的評估，主要指土地利用總體規劃的實施對經濟、社會與環境所產生的影響的評估。由于經濟、社會等各個系統的運行都有其自身的內生動力。從現階段所能采集到的相關數據資料來看，土地利用總體規劃的實施對其是否產生效益及產生的效益大小很難量化，對其評估僅能停留在定性的層面進行分析。因此，本文著重對土地利用總體規劃執行情況進行評估，對規劃實施的效益評估不作為研究的重點。
2.2 指標選取
縣級及以下的土地利用總體規劃屬于管理實施型的規劃，其規劃的重要內容是土地利用指標的空間具體定位和土地用途分區的具體空間劃分[1]。因此，縣級以下土地利用總體規劃的實施評估應重點加強空間布局審核和指標數據與實地、圖件的一致性檢查[2]?；诖?，本文對土地利用總體規劃執行情況進行評估時，將從數量指標和空間布局兩個層面展開，具體指標選取如下：
圖1縣級土地利用總體規劃執行情況評估指標體系
土地利用總體規劃評估的目的不是按照執行情況進行排序，而是發現規劃實施過程中存在的問題，并提出后續執行的建議[3]。因此，在規劃評估過程中雖構建指標體系，但并不賦予指標權重，不產生評估分數，而是對各個指標逐一評價，目的是讓規劃評估更側重于過程本身，而減少外界對最后結論的過度關注。
3津南區土地利用總體規劃執行情況評估
3.1 津南區概況
津南區地處天津市東南部，是天津市的四個環城區之一，處于天津市經濟發展的主軸上，是聯接天津市中心城區和濱海新區的重要通道。區內有津晉、唐津、津港三條高速公路，交通便利，區位優勢得天獨厚。
《津南區土地利用總體規劃（2006-2020年）》（以下簡稱《規劃》）2010年經天津市政府批準實施，本次評估時段為2010-2013年。
3.2 規劃數量指標實現程度評估
利用對比分析法，把評估年各控制指標實際值與規劃目標值進行對比，分析規劃數量指標實現情況。
1、耕地保有量。根據《規劃》，規劃期內耕地保有量面積不低于11578.5公頃。同時規定，以第二次土地調查確定的耕地數量作為2009年耕地保護責任考核，其后，經國務院或市政府批準用地中，異地補充耕地的相應調整其耕地保護責任目標。根據津南區歷年耕地占補平衡統計臺賬，津南區2010-2013年批準用地中，異地補充耕地1108.8公頃。津南區2009年耕地面積為11025.3公頃，核減2010-2013年異地補充耕地面積后，2013年津南區耕地保護責任目標為9916.5公頃。截至評估年底，津南區現狀耕地面積為10271.8公頃，大于耕地保護責任目標。因此，規劃實施期間，耕地保有量指標執行良好。
2、基本農田保護面積。根據《規劃》，規劃期內基本保護農田面積不低于6000.0公頃。截至評估年底，津南區基本農田保護面積為6202.8公頃，大于《規劃》確定的基本農田保護面積指標。因此，規劃實施期間，基本農田保護任務指標執行情況良好。
3、城鄉建設用地規模。根據《規劃》，規劃至2020年，城鄉建設用地規?？刂圃?7950.8公頃以內。截至評估年底，津南區城鄉建設用地規模為16827.6公頃，已達到規劃目標年的93.74%，但尚在規劃指標范圍內。因此，規劃實施期間，城鄉建設用地規模指標執行良好。
4、人均城鎮工礦用地指標。根據《規劃》，規劃至2010年人均城鎮工礦用地不高于203.7平方米，規劃至2020年不高于175.9平方米。截至評估年底，津南區人均城鎮工礦用地為211.4平方米，尚未達到2010年的規劃指標要求，與2020年規劃指標要求更有一定差距。因此，規劃實施期間，人均城鎮工礦用地指標執行情況不太理想。
5、建設占用/土地整理復墾補充耕地規模?！兑巹潯分幌逻_了規劃至2010年建設占用耕地和土地整理復墾補充耕地規模指標。本文以規劃實施以來依法批準用地占用耕地面積作為參考目標來評估這兩個指標的執行情況。據統計，2010-2013年津南區依法批準建設占用耕地1569.9公頃，而非農建設實際占用耕地1444.5公頃，小于建設占用耕地的指標。土地整理復墾實際補充耕地1821.5公頃，大于應補充的耕地面積。因此，規劃實施期間，建設占用耕地規模指標和土地整理復墾補充耕地規模指標執行情況良好。
3.3規劃空間布局執行情況評估
1、規劃區域選址率
規劃區域選址率指的是新批準建設用地與建設用地管制分區的符合程度。城鄉建設用地與允許建設區、交通水利及其他用地與限制建設區的符合比例越高，表明規劃區域選址率越高，《規劃》在執行過程中的引導作用越好。
Pa=AC /At
式中，Pa為規劃選址率；AC為評估時段內新批準城鄉建設用地/交通水利及其他用地落在允許建設區/限制建設區的面積，hm2；At為評估時段內新批準城鄉建設用地/交通水利及其他用地總面積，hm2。
表1 規劃區域選址率
用地類型 規劃區域選址率
城鄉建設用地 93.99%
交通水利及其他 98.66%
根據表1，規劃實施以來，新批準城鄉建設用地和交通水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利及其他用地與允許建設區和限制建設區的符合比例均在90%以上，規劃區域選址率較高，部分批準用地與管制分區不一致，主要是規劃調整所致。由此可見，《規劃》在實施過程中發揮了很好的引導作用。
2、規劃空間布局實現程度
規劃空間布局實現程度指的是規劃評估年各類用地現狀與土地用途分區的空間吻合度。吻合度越高，說明規劃空間布局實施情況越好?？捎孟率接嬎悖?/p>
式中，Pc為規劃空間布局實現程度；Ai為規劃評估年某一用途分區中與該用途區主導用途不一致的用地面積，hm2；At為該用途區總面積，hm2。
通過將規劃基期年和評估年土地利用現狀數據與土地用途分區進行疊置分析，可得到各用途分區的空間布局實現程度。
表2 規劃空間布局實現程度
用途分區類型 基期年規劃空間布局實現率 評估年規劃空間布局實現率
基本農田保護區 91.80% 94.86%
一般農地區 84.77% 89.49%
林業用地區 60.43% 60.11%
城鎮村建設用地區 66.96% 80.69%
生態安全控制區 96.96% 96.96%
根據表2，生態環境安全控制區和基本農田保護區空間布局實現率較高，達95%左右，其次為一般農地區和城鎮村建設用地區，林業用地區實現情況較差。從與規劃基期年對比情況可以看出，規劃實施期間，除林業用地區外，各用途分區基本朝著用途管制確定的方向實施，城鎮村建設用地區空間布局實現率為80.69%，表明規劃期內津南區仍有一定的城鄉建設增量空間；其余用途分區未能完全實現的原因主要是規劃拆除復墾的城鄉建設用地尚未按照《規劃》實施所致，拆除復墾力度需進一步加強。
4 結論
從總體上看，津南區在規劃評估期內，發揮了《規劃》的調控和引導作用，基本上實現了《規劃》既定目標，較好地執行了建設用地空間管制和土地用途管制。在規劃數量指標實現程度方面，總體執行效果較好，但人均城鎮工礦規模尚未達到規劃目標，土地節約集約利用水平有待進一步提高；在規劃空間布局執行情況方面，規劃區域選址率達到了90%以上，表明規劃發揮了很好的引導作用。各用途分區基本朝著用途管制確定的方向實施，個別用途分區實現程度不高，主要是城鄉建設用地未內能實施拆除所致，城鄉建設用地整理復墾力度需進一步加強。
作為一種探索，本文從規劃數量指標和規劃空間布局執行情況兩個層面構建指標體系，對津南區土地利用總體規劃執行情況進行評估。本方法具有簡便、操作性強，可進行常規性和經常性的規劃實施監測等特點，運用本方法可對規劃期內任何時段的土地利用總體規劃執行情況進行評估。為使本方法更具普適性，其評估的指標體系還有待于進一步地補充和完善，評估的方法也應在實踐中不斷地完善和改進。
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對國土空間總體規劃的建議范文6
關鍵詞：土地；項目用地；保障能力；建議
只有緊緊圍繞“服務地方經濟發展，保障重點項目用地”為工作主線，按照“依法依規、盤活存量、節約集約、經營土地、提高效能”20字方針，堅持解放思想，深化改革創新，積極主動服務，嚴格規范管理，才能著力進一步強化管理提高項目用地保障能力，筆者似就這個問題作一探之。
1. 土地利用狀況
烏達區總面積206.68平方公里，行政轄區內東部毗鄰黃河，屬黃河海勃灣水利樞紐工程淹沒范圍；南部為已建成的烏達工業園區，與阿盟緊緊接鄰；西部為神華國有大礦的礦權范圍；北部緊貼烏蘭布和沙漠，與阿盟接壤。在狹小的行政區域內，除去礦山的礦權范圍58.35平方公里、庫區淹沒范圍56.62平方公里、建城區范圍22.74平方公里、工業園區31.14平方公里外，烏達區實際可使用土地面積37.93平方公里（其中耕地面積8.72平方公里），因此隨著城市經濟的發展及人口的增長，土地供需矛盾日益尖銳，成為制約我區經濟發展的瓶頸。如何破解用地瓶頸問題已成為當地國土部門首要研究的重要課題。
2. 土地利用問題剖析
2.1 部分建設項目利用率不高
一是烏達工業園區成立初期，由于缺乏較為系統的規劃以及在招商引資方面對投入強度、產出效益、開工進度等方面設立的“準入門檻”低，導致一部分老舊企業土地利用相對水平不高，部分重點項目預留土地面積較大。二是目前園區內高載能、高污染、長期停產的企業涉及37家、面積大約2平方公里，根據相關政策，這些企業屬于淘汰落后產能的范疇，土地利用率有待進一步提高。三是受下行壓力的企業影響，烏達區部分新建、續建項目暫緩建設，導致部分企業項目用地短期內閑置。目前，工業園區供而未用的土地涉及4家企業、約0.84平方公里。批而未供的土地面積約0.4平方公里，涉及5個工業項目。
2.2 城市用地需求增長快
2010年～2015年，全區城市用地面積由9.8平方公里擴大到11.4平方公里，城區范圍在擴大的同時，城市公用設施、公共建筑建設規模也增大，城市資源優勢不能集中體現，土地價格和利用效率得不到提高。例如，在房地產方面，烏達區批而未供的土地面積約0.67平方公里，直接影響了城市土地利用效率和單位土地面積產出率。
2.3 城市規劃的系統性相對欠缺
烏達區規劃系統性不夠，表現在城市布局分散，集聚度不夠，功能設置不合理，交通規劃相對滯后，綠化形式單一，缺乏層次感，基礎設施配套不足，地下空間利用率低等問題。
2.4 耕地利用率和集約程度低
一是烏達區耕地資源比較分散，耕地利用率和集約程度較低，導致居民和農業企業從事農業生產的積極性不高。二是由于原屬烏達礦務局破產轉制，導致原礦務局土地權屬不清，土地界限不明，歷史遺留問題較多，土地情況較為復雜。
2.5 土地監管機制不健全
一是土地供應后的監管不到位。只注重解決土地供應，缺乏對土地需求的約束和指導。二是齊抓共管的責任機制尚未建立。土地批管用的責任界限不明確，投資率和產出率監管不到位，各部門之間存在信息相互不通，企業用地情況、投資情況、稅收情況不明，導致監管合力不夠。
3. 促進發展保障用地的建議
3.1 強化保障重點項目用地需求，加大提升用地保障能力
對項目選址符合我區土地利用總體規劃，符合國家產業政策，供地政策、投資強度及效益產出達到規定要求的種類建設項目，積極做好申報占供和獨立選址用地計劃指標爭取工作。深入研究、用好政策，根據上級文件精神，積極穩妥地開展廢棄居民點、工礦廢棄地和土地復墾整理工作。積極做好廢棄居民點及工礦廢棄地調整利用工作，同時根據政策要求，加快編制土地整治專項規劃。對已獲批實施的項目加大土地整理力度做好相關服務工作。
3.2 以規劃為統領，從源頭上引導和規范用地需求
一是依托我區自然山水地貌，調整優化空間結構，加快人口及生產要素向環湖區域集聚，促進產城融合。劃定礦區生態恢復治理范圍和基本農田保護紅線，遵循黃河西岸形成的自然岸線，著力構建科學合理的城區、濱河西區、工業園區（物流園區）、農業園區（涉農園區）發展格局，統籌完善各功能分區的規劃定位，在規劃中充分體現節約集約用地思想，重點將生態、環保等理念落實在規劃中，實現綠色規劃。同時以“創城”為契機，全力做好生態建設和城區園林綠化的規劃布局，按照建設區域中心城區的發展定位，高起點編制完善主要街路、重點地段景觀等專項規劃設計，高標準建設中央公園、城北公園等綠化景觀項目，全力打造宜居宜業型城區。二是完善農業發展規劃。結合“十個全覆蓋”工程，立足我區土地自然資源優勢，科學編制全區農業農區發展整體規劃，堅持把一三產業相融互促作為推進農業產業化發展的重要內容，積極培育發展高效特色農業和休閑觀光農業，有力推動農業產業結構的不斷優化。三是要切實維護規劃的權威性和嚴肅性。堅持建設用地必須在土地利用總體規劃確定的建設范圍內選址，減少對土地利用總體規劃進行調整的行為，切實維護規劃的嚴肅性。
3.3 加強政府對一級土地市場控制，進一步完善土地儲備制度
引入市場機制，優先儲備盤活閑置、空閑和低效土地，發揮市場在土地資源配置中的基礎作用。通過控制增量，挖潛存量，形成集約節約用地機制。
3.4 嚴格單獨供地，提高工業園區用地門檻
一是要求工業建設項目向開發區集中，對投資額較小的建設項目，不再單獨供地，建議通過租賃存量廠房的形式獲得生產經營場所，禁止建造單層廠房。鼓勵工業企業在符合城市總體規劃的前提下，利用現有廠區存量土地增資擴建、改造或建造標準廠房出租。二是提高開發區用地"門檻"，建設項目在供地時，應約定土地用途、容積率、投資強度和開發進度等控制性要求，充分利用空閑用地，提高土地投資強度、容積率和建筑密度，實現“產業集聚、布局集中，用地集約”的開發區新模式。三是強化項目（批后）動態監管。實行項目巡查制度、項目竣工用地復核驗收制度和土地開發、利用開發通報制度，對項目用地建設進行全程監督。四是轉變招商引資觀念。從招商源頭入手，變“招商引資”為“挑商引資”，引進占地少、技術含量高、污染少、附加值高的產業和項目，以科技含量提高土地的投入產出率，實現土地資源利用效益最大化。
3.5 謀求內涵發展，提高現有土地的容積率
采取“兩高兩嚴”辦法節約集約利用土地，“兩高”是提高容積率和建筑高度；“兩嚴”是嚴控建筑密度和嚴保綠化率。倡導建筑向高空發展，謀求內涵發展，嚴格限制單層廠房，鼓勵支持建造多層、高層公寓、廠房。合理布局城市用地和人口的聚集程度，發揮基礎設施和公共服務設施所產生的規模效益，節約土地投入。
3.6 實施“騰籠換鳥”戰略，因地制宜推進土地置換
促進產業結構升級，有效整合城鎮工業園區。對部分占地較大且達不到投資強度標準的企業實施“騰籠換鳥”戰略，政府與企業共同招商引資，引進有利于調整產業結構的精細化工項目。對不符合產業政策及節能減排政策的企業，政府鼓勵幫助這類企業共同招商，引進符合產業政策、節能減排、延鏈補鏈的精細化工項目。土地置換時調整用地結構實現城市土地集約利用的重要手段，也是增加土地有效利用面積、提高土地集約利用程度的目的。今后工業園區招商引資中的應從注重引進數量轉到選擇精品項目、從注重廣泛吸納轉到重點打造產業鏈條、從注重政策優惠轉到突出比較優勢上來。特別是不能滿足于簡單地將工業項目歸攏在一起，而應當設置適當的準入條件，并通過制定投資項目評審體系，對不同的產業項目設定不同的“門檻”，有選擇地引進科技含量高、投資規模大、經濟效益好、污染程度低的項目；逐步做到產業結構調整和土地利用調整相結合，淘汰占地多、效益差的項目。
3.7 創新工作思路和方法，積極盤活存量用地
樹立節約用地的理念，進一步調整建設用地的結構，推進低效用地再開發和工礦廢棄地復墾。一是加大閑置土地處置力度。研究建立行之有效的閑置土地發現、處置和利用常態化管理機制，對停產企業、長期未建項目，根據其停產時間或閑置時間，由稅務部門加收土地使用稅，鼓勵企業開發、利用閑置土地。二是加強低效用地“二次開發”。對園區早期引進的能源消耗高、環境污染重、產業層次低、產出率低的土地積極探索協商收回、鼓勵流轉、協議置換等方式進行盤活。同時針對單體電石、鐵合金、球團等小型企業，加強產業政策指導和信息咨詢，鼓勵其利用現有廠區，通過兼并重組、合作引入、轉型升級等方式，使低效用地二次利用。三是建立工業項目用地地價調節機制。將用地地價與產業類型、用地規模、土地利用率、土地集約度相掛鉤，實行用地動態管理。四是合理利用地下空間。建議用地單位利用自有土地建設地下空間作為地上建筑配套或附屬設施，充分利用地下空間從事經營活動、銷售。五是科學整治、復墾，重新利用深陷區、棚戶區土地。國土規劃等相關部門要提前做好深陷區、棚戶區土地利用總體規劃，待棚戶區居民全部搬出后，可在這一區域，規劃建設專業市場，用地緊張的壓力，提高土地節約集約利用水平。
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