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國土空間規劃與實踐范文1
根據《資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價指南（試行）》（以下簡稱《指南》），雙評價是國土空間規劃重要的前期評價工作，要為國土空間規劃提供理論基礎與策略支撐。情景分析是雙評價中針對不同情景進行分析，為國土空間規劃提供多方案比選的工作內容，但《指南》并未明確情景分析的詳細方法，作者探索了一種情景分析方法，以供參考。本方法的創新點在于，使用了ANN-CA模型，將地形、基礎設施建設等影響因素對土地利用類型的影響結果直接落實到空間布局上，相較于常見的文字、數據版情景分析，能夠更直觀、更清晰地表達各因子對國土空間格局影響的結果，對國土空間規劃的支撐作用也更強。ANN-CA模型在土地利用方面的應用已經有許多實踐，孫瑋健等利用ANN-CA模型研究了哈爾濱市雙城區的土地利用格局變化及驅動機制；張鵬等用其研究了南昌市“三生”空間的時空格局演化特征；幸瑞燊用其模擬了重慶市萬州區的生態空間布局，并進行了生境質量評估。ANN-CA模型的模擬精度已經經過實踐得到了認可，本方法在前人研究的基礎上進行了改良，對驅動因子也設置了多情景，從而直接在結果中體現不同人口、不同基礎設施建設情景等對土地利用變化的影響。
1研究方法
1.1ANN-CA模型
ANN-CA模型，即人工神經網絡-元胞自動機模型。元胞自動機是一種時間、空間和狀態都離散，空間相互作用和時間因果關系都為局部的網格動力學模型，實現了自下而上模擬復雜系統時空演化的過程。每個元胞的狀態由其相鄰的元胞的狀態決定，當為其制定轉換規則后，所有元胞便能依據轉換規則自行演變，因此其核心在于轉換規則。人工神經網絡具有自學習以及聯想功能，能夠高速尋找優化解，通過人工神經網絡模型學習土地利用數據變化的規則，將提取的規則應用于起始年份的柵格數據，就能在元胞自動機中完成模擬預測的過程。
1.2技術路線
本研究依托國土空間規劃項目，能夠獲得某市第二次和第三次全國土地調查數據。將某市土地調查數據地類重新分為耕地、林地、園地、其他農用地、城鎮用地、村莊、采礦用地、其他建設用地、水域、其他土地共十個用地類型，并轉換成柵格數據。利用人工神經網絡學習方法，提取某市2009年土地利用數據不同地類演變到2018年的規律（因2009-2018年數據為第二次全國土地調查數據，其地類涵義一致，用其推演較為準確），再以第三次全國土地調查數據重分類后的柵格數據作為起始年份數據，加入不同情景的驅動因子柵格數據，應用神經網絡學習的地類演變規律，在CA元胞自動機中進行自動演變，將不同情景預測的城鎮建設用地總規模，作為演變終止的條件，推演不同情景下某市2035年國土空間格局（圖1）。
2情景設置
2.1重大影響因素
2.1.1地形因素。地形是影響國土空間格局的重要因素之一，地勢越平坦，越適宜開展人類活動。高程太高、坡度太大的區域則不適宜開展城鎮建設或耕地種植。選取高程（圖2）和坡度（圖3）作為地形驅動因子。某市西北部和中東部有山脈，其余區域較為平坦。2.1.2區位。區域到中心城區的可達性會影響區域受到中心城區輻射的強弱。越容易到達中心城區，越容易受到中心城區的輻射影響，對區域發展越容易起到促進作用。采用百度地圖交通時間數據進行插值分析，得到某市全域到中心城區的可達性圖層（圖4）。2.1.3地質災害。某市北部的山脈附近地質災害較容易發生，且地震斷裂帶多分布于此。地質災害對人類的生命財產破壞力極強，在地質災害易發生區域不適宜開展人類活動，因此將地質災害危險性（圖5）作為影響空間格局的重要因素之一。2.1.4水域及水利設施。水資源對生態、生產、生活都有著重要的影響力，某市位于漢江中下游，境內水系發達，河流湖泊水庫眾多，一般情況下是不缺水的，以水資源總量作為影響因子的意義不大，因此以水資源獲取的難易程度，即水域及水利設施可達性（圖6）作為對區域發展的驅動因子。提取某市第三次土地調查數據中的水域及水利設施，分析各單元到達水域及水利設施的距離。因未獲取到規劃水利設施數據，僅從現狀數據考慮，未設置多情景。2.1.5交通路網。提取某市第三次土地調查數據中道路數據，結合規劃道路，按照現狀道路、規劃道路部分建成、規劃道路全部建成三種時態，分為低密度路網、中密度路網和高密度路網三種情景，如圖7所示。2.1.6人口。某市2019年常住人口289.75萬人，城鎮化率60.1%。根據某市2014-2019年統計年鑒數據，結合某市2035年發展目標，預測在穩健、基準和樂觀三種情景下，某市城鎮化率分別為68%、70%和72%，對應的常住人口數量和城鎮人口數量如表1所示。
2.2情景配置
綜合以上七種重要的影響因子，配置穩健、基準、優化三種情景。地形、區位、地質災害危險性、水域及水利設施是基礎驅動因子，三種情景是相同的；其余因子為動態因子，不同的情景對應不同的值。動態因子中人口和城鎮人均建設用地可以計算出城鎮建設用地總規模，從而設置演變結束條件。交通路網則影響地類單元格變化的概率和地類。各情景的具體配置情況如表3所示。
3情景模擬結果
使用ANN-CA模型工具對2009年和2018年土地利用柵格數據進行人工神經網絡學習，分別添加三種情景對應的驅動因子歸一化處理后的數據，根據實際的地類轉換關系設置好地類轉換矩陣，待學習結束后，用三調地類轉換的柵格數據（2019年）作為起始年份數據，推演2035年空間格局，最終結果如圖8所示。
4總結
穩健、基準、優化三種情景分析對應的城鎮用地占全域比例分別為2.88%、3.24%、3.60%。從空間布局來看，中心城區及各縣市的城鎮用地均有擴張，中心城區主要向西南方向擴張，與某市規劃發展方向一致，可以從空間上為國土空間規劃中城鎮建設用地布局、城鎮開發邊界劃定提供參考。本次情景分析有以下不足：（1）收集到的資料有限，未能考慮規劃的重大水利設施以及氣候變化因素對空間格局的影響。（2）為了貼合實際地類轉化規律，例如城鄉建設用地增減掛鉤、廢棄工礦廢棄地復墾等等，將用地類型分得比較細，這樣的優點是比較貼合實際土地轉換規律，但分類太多人工神經網絡學習的精度會有所降低。（3）模擬結束條件——城鎮建設用地總規模，是依據預測人口和城鎮人均建設用地確定的，而目前的理念是“量水發展”，若能“以水定人，以水定地，以水定城，以水定產”，會更符合現在的規劃理念。
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國土空間規劃與實踐范文2
關鍵詞：新時期；土地規劃；土地利用
中圖分類號： F301.23 文獻標識碼： A 文章編號： 1674-0432（2013）-24-94-1
1 新時期的土地規劃理念
新時期、新思想、新規劃，在新的社會形勢下，土地利用規劃也需要與時俱進，根據現實需求和環境調整土地規劃。具體來說，新時期土地規劃的新思想、新理念主要體現在以下幾個方面。
1.1 理性發展
改變以往單一的土地利用模式，從實際情況出發，因地制宜，結合當地的環境質量、各個自然因素的組合情況來進行土地利用的規劃。在土地利用規劃中應該明確指導思想、分配目標，改變以往以人類的需求為中心的規劃模式，妥善處理經濟、社會與自然之間的和諧關系，遵循客觀規律，堅持可持續性的理性發展觀念，保證土地資源的永續利用，避免對土地資源的破壞，將社會進步與生態環境改善緊密結合起來，實現理性發展。
1.2 空間規劃
土地利用規劃是綜合了多方面因素的綜合性供需調整，是統籌城鄉發展、協調土地利用結構、布局的長期性的空間規劃，其本身具有明顯的地域性。上一輪的土地利用總體規劃著重強調了規劃中對于數量的要求，對于空間概念涉及較少，尤其是在分區方案的規劃中，對于內部土地利用的具體空間要求過于概括化，使得土地利用規劃的空間控制功能難以得到發揮。因此新時期的土地規劃應該從國家和區域的社會經濟發展水平出發，遵循客觀現實優勢，進行復核地域實際情況的空間規劃，并且通過相關的政策來進行約束。新時期的土地利用整體規劃是與社會經濟發展水平、社會公共利益以及環境等多方利益相結合的空間規劃。
1.3 可持續性發展
持續化是新科學發展觀的基本要求，因此在新時期土地利用規劃中要貫徹落實可持續的發展觀念?？沙掷m發展是指既滿足當代人的需要，又不損害后代并滿足其生存發展的觀念。可持續發展從本質上來看，即要求我們遵循客觀的自然規律，實現人與自然的和諧統一發展。土地資源關乎國家經濟、社會的長遠發展，是生態系統的重要組成部分。在進行土地利用規劃的編制和治理的過程中必須貫徹和落實可持續性的發展理念，最終實現生態合理性、經濟效益與社會需求三者的和諧統一。
2 新時期土地利用規劃的方法
新時期土地利用規劃不僅要在思想觀念和理論上實現創新，結合時代的發展特征以及土地開發的現狀制定新規，還需要從方法上實現創新，按照規劃修編的要求，采用新的規劃方法。
2.1 引入評估機制
評估機制的引入是提高土地利用規劃水平，反饋土地利用規劃成果的關鍵，在新時期土地利用整體規劃的修編之前，各個地方需要根據當地的實際情況，對土地利用的實施效果進行評價，并且總結土地資源的實際利用情況與規劃之間的關系。從當前評估機制的開展效果來看，評價體系的建立尚不完全，有許多地方沒有貫徹落實評估機制。評價的內容不僅包括了土地資源本身的利用情況，還包括了土地規劃對周邊環境帶來的影響，是否符合自然發展的客觀規律，是否適應當地的環境發展需求。在修訂土地利用整體規劃之前進行完整系統的評估對于提高資源利用效率、總結實踐經驗具有重要意義。
2.2 系統化的方法
以往的土地利用規劃相對來說較為分散，整體性和系統性不強，新時期的土地利用整體規劃著眼于國家宏觀調控和市場經濟可持續發展的綜合性規劃。因此作為事關國家長遠發展的土地資源，應該以更高層次和更寬領域的規劃方法來實現其系統化的運行。宏觀與微觀相結合，整體聯系局部，在國家整體土地利用規劃的基礎之上再因地制宜地開展地方土地利用規劃，適應地方發展，針對性地進行土地利用規劃。
2.3 運用現代化技術
土地利用規劃離不開地理信息技術，隨著現代化和信息化的發展，土地規劃中引入了更多先進的技術，為土地資源的勘察提供了極大的便利，也提高了土地利用規劃的準確性和科學性。遙感技術、GIS技術、GPS技術等現代化的技術都使得土地規劃從調查、資料收集、信息處理到成圖監督等實現了信息化和數字化，基于人機交互的土地資源管理系統，為土地利用規劃提供了關鍵性的決策依據。
2.4 鼓勵社會參與
土地利用規劃是國家性的資源規劃，并且直接關乎人民群眾的切身利益。以往的規劃主要局限在政府部門，人民群眾的參與性極少，因此新時期的土地規劃應該在政府部門的領導下，組織相關的專家和社會群體共同參與，鼓勵社會參與的方式，能夠為土地規劃提供更多的信息資料，并且使得規劃的目標更加明確，土地規劃方案的實施更易得到貫徹執行。
參考文獻
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國土空間規劃與實踐范文3
一、新的規劃理念和理論
在新的形勢下，面對參與國民經濟宏觀調控的新要求，新一輪土地利用總體規劃修編應當有新的規劃理念、規劃理論、規劃方法，才能完成歷史賦予的使命。
1、新的規劃理念：理性發展
上一輪土地利用規劃在規劃理念上過分強調對農用地，特別是耕地的保護，以“嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地問題”、“確保耕地總量不減少”為目標，對保障國民經濟發展必須的建設用地強調不夠，對生態環境變化的影響和需求研究不多，對社會的變化和需求考慮的不多，沒有將土地利用規劃作為促進國民經濟健康發展，保護生態環境，協調社會關系，貫徹土地可持續利用的基本手續。
我市新一輪土地利用總體規劃建議充分運用“理性發展”理念，按照“五個統籌”的要求，在確定規劃指導思想、原則、規劃目標、建設用地指標分配時，妥善處理好“經濟、社會發展與資源保護”、“人與自然和諧發展”等方面的關系，在規劃修編的操作過程中樹立全局觀念、彈性觀念和動態觀念。在確定規劃的目標時，緊緊圍繞人口、資源、環境和經濟發展協調發展這一中心議題，由經濟發展的單目標模式向經濟、社會與資源環境協調發展的多目標模式轉變，保證土地資源永續利用，真正實現經濟發展目標、社會進步目標和生態環境改善目標的高度協調統一。
2、新的規劃理論：空間規劃、可持續發展
我國現行有關土地利用規劃編制和管理的理論由兩部分組成，一部分是承襲原有的土地利用規劃理論，另一部分是借鑒市場經濟國家和地區的土地利用規劃理論，主要有：地域分異理論、區位理論、資源優化配置理論、生態經濟理論、系統科學理論等。但總的來看，尚未建立起符合我國國情和社會主義市場經濟體制要求的土地利用規劃理論體系，沒有從宏觀（哲學層次、科學層次）到微觀（技術層次）的系統理論，而是諸多理論混雜，讓人無所適從，規劃編制研究和學科建設嚴重落后于規劃實踐，已明顯制約了規劃工作的發展。
為適應新形勢和新的規劃指導思想的需要，新一輪土地利用總體規劃修編大膽運用國內外的和相鄰學科（如城市規劃、地理學、經濟學、社會學、環境科學、系統科學等）的相關理論。在我市土地利用總體規劃修編中，我們準備運用的理論有兩個：空間規劃和可持續發展理論。
（1）空間規劃理論
土地利用規劃，是綜合協調資源供需矛盾，統籌土地利用結構、布局和區域協調發展中長期空間規劃?？臻g規劃最基本的特征是地域性。上輪土地利用總體規劃采用的基本模式為“用地指標調控與規劃分區相結合”，其著重強調是規劃對用地數量的指標要求，而缺乏空間布局約束，在規劃的分區方案中，對分區內部土地利用的要求過于籠統，不能承擔起有效的控制分區內部用地的功能。
因此，新一輪土地利用總體規劃修編借鑒西方空間規劃的理論如：“田園城市”理論、“綠化帶”制度、中心地域理論、“開發軸系統”理論等，根據國家和區域經濟社會發展戰略，按照資源稟賦和區位比較優勢，完善土地利用總體規劃等空間規劃和各專項規劃，并制定相應的土地利用和供應政策，進而充分發揮市場配置資源的基礎性作用，有效地整合資源，優化空間布局，促進區域經濟的分工協作和協調發展。規劃修編由上輪主要分配建設用地指標、建設用地規模向控制環境容量、開發時序、控制建設標準轉變。本輪的土地利用規劃應該是在協調和平衡經濟發展、公眾利益、環境以及規劃部門等各方利益的前提下的空間規劃，應當著重注意農用地，特別是基本農田，各類建設用地，生態環境保護用地的空間安排和布局，確定其開發利用時序，并通過較大比例尺的地圖（如市區用1∶1萬）確定城市合理發展邊界，引導地方政府提高城區建筑密度，實現現有城區土地利用效率的最大化，保護自然生態環境和基本農田，從而解決城市無序擴張、優質農地嚴重流失等問題。
（2）可持續發展理論
可持續發展是指一種既滿足當代人的需要，又不損害后代滿足其未來需求能力的發展。其中最本質的問題是不損害我們所依賴的資源與環境。而土地是人類賴以生存的寶貴資源，在正確的管理下，可以不斷更新和利用。反之，它會退化、耗竭。故對土地的開發利用，要限制在土地人口承載力的限度內，同時采用人工生態措施，確保土地持續利用。
目前，土地資源可持續利用與土地利用規劃有機結合研究的國際趨向表現為應用生態經濟學觀點研究土地利用規劃，使經濟生態化，生態經濟化，協調經濟發展、生態環境與土地利用之間的關系，保持良好的生態環境與土地利用之間的關系，在保持良好的生態環境條件下促進土地利用的合理化。
土地是一切社會、經濟活動的基礎和資源，同時也是生態系統的重要組成部分。任何土地利用規劃的目標無非是建設發達的經濟、健康的環境和高質量的生活，因此強調人與環境“和諧相處”、“不可再生資源永續利用”的可持續發展也就應當成為當前土地利用規劃的主題。我市在制定土地利用規劃過程中將土地可持續利用的思想和理念貫徹進去，實現土地生產力的持續增長和穩定性，保證土地資源潛力和防止土地退化，并具有良好的經濟效益和社會效益，即達到生態合理性、經濟有效性和社會可接受性。
二、新的規劃方法
我市在土地利用總體規劃修編過程中，為便規劃更具科學性，除了要用新的規劃理念、規劃理論外，應當按照規劃修編的要求，嘗試采用一些新的規劃方法。
1、評價方法
規劃實施評價：按照
國土資源部的要求，在新一輪土地利用總體規劃修編前，各地必須對上輪規劃的實施效果進行評價，做出是否進行規劃修編的結論性的意見。從我市已完成的規劃實施評價的情況來看，保證重點項目建設用地，保障經濟社會的可持續發展發揮了顯著作用。但面臨新時期我市經濟社會發展戰略的新變化和新的目標任務，現行規劃已顯得不相適應：一是規劃定位已不適應經濟建設發展的方向和目標；二是規劃確定的用地指標已不能滿足城鄉建設快速發展對用地的實際需求；三是指標布局安排不盡合理，用地位置與規劃之間出現了一些矛盾；四是在規劃實施期間，鄉鎮體制改革，行政區劃變化，城鎮和村鎮用地急需調整；五是相關部門的規劃均已作了調整，對土地利用提出了新的要求，需要通過土地利用規劃進行協調和總量控制；六是國土資源部規定土地利用總體規劃原則上五年修編一次，而現行規劃已執行五年有余，需要在總結成功經驗、找出存在問題的基礎上，逐步加以修改完善。環境影響評價：按照我國20__年10月頒布實施的《中華人民共和國環境影響評價法》的要求，土地利用總體規劃也要進行環境影響評價。__市在土地利用總體規劃修編中，對重要的項目規模與布局都進行了環境影響評價，如城鎮新增建設用地區，土地開發整理復墾等，使之更趨合理性。
2、系統工程方法
土地利用總體規劃是著眼于調控宏觀經濟運行和經濟社會可持續發展的高層次、綜合性的規劃。土地是經濟社會發展的基本物質載體，是國家最主要、可調控的資源，這一特點決定了土地利用規劃在更高層次、更寬領域發揮作用的必要性和有效性。土地利用總體規劃編制的過程是多目標的統籌協調過程。因此，在規劃過程中采用以數學模型為主要手段的系統優化方法就成為必然。運用不同的規劃方法來解決，如線性規劃、灰色線性規劃、模糊線性規劃、非線性規劃、動態規劃、參數規劃和多目標規劃等。按這樣的思路，規劃的適用性會大大提高，規劃對地方社會經濟的發展一定會有很好的保障作用和促進作用。該方法強調在規劃編制中，要全面考慮規劃所要解決的問題、達到的目標，并由此形成各種戰略方案，通過分析比較選出最佳方案。
3、應用地理信息（3S）技術
按照國土資源部《國土資源部關于開展縣級土地利用總體規劃修編試點工作的通知》（國土資發[20__]189號）、《縣（市）級土地利用規劃數據庫標準（試行）》的要求，本輪規劃修編要在地籍數據庫的基礎上建立土地利用規劃數據庫，作為修訂規劃成果的主要載體，以提高規劃管理水平。這是本輪規劃修編最突出、最嚴格的技術要求，對提升整體規劃的技術水平具有重要意義。
4、公眾參與
規劃編制前要廣泛征求公眾的意見，完善規劃的公示制度。首先為公眾參與土地利用規劃提供充分的法律保障，市政府在將規劃付諸實施之前舉行公眾意見聽證會，不僅要聽取普通民眾的意見，還要聽取有關利益團體的意見，并根據當地的生態效果予以考慮，然后在充分考慮公眾意見的基礎上對規劃進行修正并進行表決。這樣，規劃以法律形式獲得通過后，就具有廣泛的民眾基礎，在實施中也得到民眾的廣泛支持和監督。在規劃實施過程中，如果需對規劃進行較大的變更或修改，仍需舉行公眾意見聽證會，以確保規劃始終如一地得到民眾的支持。
我市土地利用總體規劃修編辦公室在完成土地利用總體規劃初稿后，會同有關部門進行討論磋商，并做好協調工作。協調的過程，實質上！是一個談判過程。即由參與決策的各個主體通過磋商或“討價還價”，最后在共識的基礎上達成一致的過程。在這個協調的過程中，成功的關鍵在于尋找全局利益與部門利益、地區利益之間的結合點，所以土地利用總體規劃修編辦公室在依法堅持全局和整體利益的原則下，統籌兼顧被協調者的利益，被協調者也既要考慮本部門對土地的需求，又要顧全大局，在這樣的原則和立場上進行充分磋商，以形成共識。在這個過程中，任何一個部門都不應獨自斷然做出決策，以免重復過去那種部門分管、多頭決策、各自為政、矛盾百出，對土地資源造成嚴重浪費破壞的錯誤。如果在協調過程中還有重大工程項目或用地規模問題存在意見分歧而暫時無法統一，則提交同級人民政府進行研究和決策。
國土空間規劃與實踐范文4
以科學發展觀為指導對國土空間進行不同功能劃分的主體功能區規劃，是區域空間規劃的轉型性變革。20*年初，**以這一理念來規劃**北部灣經濟區。經過兩年多的努力，今年1月，《**北部灣經濟區發展規劃》獲國家正式批準實施。該《規劃》把4.25萬平方公里的經濟區劃細分為1912個綜合地理單元，依據區域總體功能定位和資源承載能力、開發密度和發展潛力，將經濟區劃分為城市、農村和生態三類地區。其中，適宜開發的城市地區僅占總面積的9%，限制開發的農村地區占總面積的56%，禁止開發的生態地區占總面積的35%。
初步實踐表明，嚴格按照《規劃》來推進經濟區建設，既能促進經濟快速健康發展，又有效地保護了青山碧水。今年前三季度，**北部灣經濟區的GDP總量達1543.78億元，同比增長16.3%，增幅比全區高3.2個百分點，對**GDP增長的貢獻率達38.6%。同期能耗指標又呈下降之勢，半年多來，北部灣沿岸直排入海的工業污染源、污染物同比減少46%，各類海域沉積物均達到一類標準，海洋生物質量達標率為100%。
繼北部灣經濟區之后，**將主體功能區規劃建設擴大到全區范圍。從2007年10月起，**組織專家對涉及土地資源、水資源、環境容量、生態重要性、生態系統脆弱性、自然災害危險性、自然保護地、經濟發展、人口集聚、交通優勢、戰略選擇等11個方面實施詳細調研，并形成了專題調研報告。在綜合評價國土空間的基礎上，**確定了國家層面和自治區層面的重點開發區、限制開發區和禁止開發區，明確了各類主體功能區的功能定位、主要目標、發展方向和開發管制原則。其中，重點開發區確定面積為5.56萬平方公里，限制開發區確定面積為12.34萬平方公里，禁止開發區確定面積為5.96萬平方公里，分別占**全區總面積的23.1%、51.9%和25%。
國土空間規劃與實踐范文5
國家或地區國民經濟各部門的生產建設都要落實到土地上，因此，土地利用的廣度，深度和合理程度，即為它的生產規模，水平的特點的集中反映。土地利用的目的是為了效益，隨著經濟，社會的發展，城市的建設的加快，城市土地可用資源的減少，我們在向地上的空尋求發展的同時，必然要適度開發地下空間。
在發達的西方國家在空中和地下拓展生存空間方面取得了令人矚目的成果。1994年5月6日，耗資200億美元的英吉利海峽隧道的開通為地下建筑留下了光輝的一頁；斯德哥爾摩本世紀初就有了地下人行道，現在又有點地下音樂廳；為了緩和高不可攀的地價，日本政府和一些建筑公司積極推行地下建筑計劃，使其與地鐵樞紐或火車站連接；科隆可在一個容納2000人的地下廣場舉行交響音樂會；在蒙特利爾已經建起當今世界最大的地下城市――在400萬平方米的土地上建造了1600家商店，200家飯店，34家影院，兩座會展大廳，1600套住宅等，每天大約有500萬行人通過150個通道進出這個地下城?？梢?，發達國家的大城市對地下空間的利用更為引人注目。在我國借助于先進的建筑立體停車場已經出現；地鐵也不斷擴展。如上海的人民廣場充分利用地下空間建設地下車庫，商業街，地表則用于綠化。還有武漢王家墩商務區規劃設計了近1/4平方公里的地面無車區，這是行人天地，可達“漫游”――欲達則達境界。車行線路走地下，確?？焖偻ㄟ^，停車直入大樓底層。
但從實際情況看，目前我國城市地下空間的開發利用還只是部分的、無序的、單一的，這就需要加強城市地下空間開發利用的規劃管理。
一、武漢城市地下空間開發利用規劃管理的現狀
1、城市地下空間規劃管理缺少具體可操作的法律依據，2008年01月01日開始施行的《中華人民共和國城鄉規劃法》主要就城鄉規劃區內地表以上的規劃管理進行了規定，對城市地下空間的開發利用僅在第三章第三十三條作了原則性的規定，缺少可操作性。鐘對城市空間權的專門立法，在內地尚屬空白，僅在規范空間利用的單行法規有所提及，如《中華人民共和國防空法》及《上海市規劃條例》《上海市民防工程管理辦法》各地相應頒布的地方性法規等，對地下空間開發利用做出了規定，但這些規定商需相關實施細則的出臺才具備可操作性；2001年11月20日建設部第108號令了《建設部關于修改城市地下空間開發利用管理規定》的決定中，專章規定了城市地下空間的規劃、工程建設及工程管理相關內容，為加強城市地下空間開發利用管理，合理開發城市地下空間的資源提供了法律依據。然而，相對于我國地下空間利用的復雜性和現實急迫性，這些法規條例的制定仍顯不足。
2、城市地下空間規劃管理缺少系統性。
目前，我國城市地下空間開發利用主要呈現以下幾種情形：一是附帶式使用地下空間。建設地上項目時，隨之一并建設地下建筑（主要為人防地下室或普通地下室等）。二是單一式使用地下空間。有關部門和單位需要在某一地域建設地下建筑時，僅就該項目進行規劃審查。三是重復式使用地下空間。這一點主要是指地下管線的鋪設。水、電、氣、電信、市政等部門和單位從各自需要出發，各自開發地下空間，鋪設管線。有時，會在同一地點，先后出現數次重復開挖的情況。
3、城市地下空間規劃管理缺乏權威性。
目前規劃和人防管理部門僅對城市地下空間具體建設項目進行審查把關，缺乏對城市地下空間的整體規劃和統籌安排。實際上，城市地下空間的規劃管理涉及到建設、規劃、交通、人防、電信、供電多個部門，目前，這些部門之間針對城市地下空間開發利用行為缺乏相互溝通，協調并行的有效渠道。即對城市地下空間的規劃管理缺少一個管理嚴格、運轉規范的綜合工作機制。
4、武漢市城市地下空間現狀開發利用的規模小，不配套
武漢市市域總面積8467平方公里，其中主城區建設用地面積約為678平方公里，根據研究部門對武漢市主城區工程地質條件、水文地質條件、主要地質災害情況的調查，主城區96.3%建設用地可以進行地下空間開發。武漢市地下空間開發利用始于以備戰為目的人防工程建設，隨著城市建設提升，武漢地下空間利用建設取得了長足的進步。但與國內北京、上海等地下空間開發建設先進城市相比，仍存在較大差距，主要表現在：在地下空間開發強度較小。在類型與功能規模上，相對單一，以倉儲為主要類型，商業、服務業、交通停車等僅有一定比例，為城市服務功能缺乏。同時城市基礎設施地下空間開發尚有不足，地下市政管線廊道、城市中心區地下市政站點等類型有待突破。在形態與布局上，空間布局獨立分散，互相之間缺乏連通，地上空間與地下空間缺少有機聯系。因此，總體上評價目前武漢市城市地下空間開發利用水平尚處在初級階段。
二、從構建和諧社會，實現可持續發展的戰略高度，充分認識加強城市城下空間開發利用規劃管理的重要性和必要
1、加強城市地下空間規劃管理是節約城市土地資源的需要。
隨著武漢市的不斷發展，城市建設項目日益增多，與有限的發展空間相比，原本緊張的土地資源顯得更為緊缺?，F在雖然采取了一些積極措施，如：改造老舊城區，建設地下交通設施，修建平戰兩用的人防地下室。然而，地下空間綜合利用，需要有序規范的規劃管理作為引導。
2、加強城市地下空間規劃管理是保護和改善城市生態環境，實現協調發展的需要。
科學、合理、適度規劃、開發、利用城市地下空間，這是發達國家遵循的一條城市建設原則。他們在抓好地表以上空間建設的同時，在地下建設共同溝，有計劃的將水、點、氣、通訊等管網分別固定在共同溝的上方、側方，共同溝的下方則用來排水；在地下建設部分交通設施、環保設施、生活設施等，這些地下建筑通過規劃管理，做到規模適度，布局合理，相互協調，既保護了城市的生態環境，又利于人們的工作、生活。從現在起，武漢應當重抓好城市地下空間的規劃管理、科學、合理開發利用城下空間。這樣做，一是有利于加強城市綠化建設。通過利用地下空間，節約地表土地，做到地上地下都有綠化植物，從而增加城市綠化面積。二是有利于緩解地面交通壓力，改善市容環境。隨著經濟社會的發展，城市車輛逐漸增多，這種趨勢還將進一步擴張。從而造成城市地面交通擁擠，環境惡化。在地下建設交通設施，可以將部分車輛、人員分流道地下，緩解武漢市地面越來越重的交通壓力，改善市容環境。三是有利于改善管網建設各自為政的狀況。通過加強對地下空間的規劃管理，既可以相對集中、合并管網建設，又可以節約建設資金及人力物力，減少管網建設帶來的重復開挖地下空間、環境污染、浪費資金等諸多不利。
3、加強城市地下空間規劃管理是兼顧各方要求，適應城市經濟社會發展水平的需要。
與城市地表土地使用一樣，城市地下空間的開發利用也存在著各處使用目的、使用空間不一樣的情況。如果需要開發利用地下空間的相關單位從各自的需要出發，想怎么用就怎么用，勢必形成政出多門，各取所需的局面，造成地下空間開發利用的無序和混亂。因此，必須從城市長遠發展的需要出發，為廣大人民群眾及其子孫后代著想，加強管理，統一規劃，兼顧相關各方面的需要，科學、有序的開發利用城市地下空間。
三、從城市地下空間確權方面入手，大力加強地下空間開發利用的法律支撐與可操作性
地下建筑物、構筑物的產權關系不明確，不能體現“誰投資、誰受益”，一定程度上影響了投資者的積極性。另一方面，在現實生活中地下空間的取得、使用、轉讓、租賃等情況卻客觀存在，由此引發的法律糾紛時有發生。同時地下空間建設管理部門的職責不明確，地下空間建成后使用的管理責任不明確。為了合理開發利用武漢市城市地下空間，實現地上地下協調發展，急需制定新的地下空間開發管理的管理規定。
土地權利以宗地為單位，輔之以規定建筑高度的開發利用軌道。隨著城市開發深入到地下空間，土地空間權三維管理應運而生。
1、《物權法》關于建設用地使用權分層設立的規定
《物權法》第136條規定：“建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立。新設立的建設用地使用權，不得損害已設立的用益物權?！睋耍谕蛔谕恋氐牟煌臻g可以分別設立地表、地上或地下三項建設用地使用權，從而確立了建設用地使用權分層設立的制度。
據此，建設用地使用權的物權變動模式采取登記生效制度。同一土地之上分層設立多項建設用地使用權時，各權利的取得和范圍均取決于登記制度。而且，為避免權利人之間相互沖突，新設立的建設用地使用權，不得損害已設立的用益物權，權利之間孰先孰后也須以各自登記時間先后為判斷基準。故登記制度對于分層設立至關重要。
但是，我國地下空間權屬登記存在以下三問題：（1）地籍管理模式落后。我國目前主要采用二維地籍模式，即通過平面土地測量，借助二維關系劃分個宗地彼此界限，在衡量單位上是以平方米來計算。而地下建設用地使用權登記時，不僅要登記土地四至界限，還要登記土地的上下空間，在衡量單位上是以立方米來計算。由于二維地籍不能全面地反映地塊或土地權利的三維位置和三維邊界，法律糾紛頻繁產生，有待改進。（2）地下建筑物登記困難。實踐中，一些地下建筑物因無法辦理登記，權屬不明，范圍不清，時常引起權屬糾紛，尤其集中于人防工程和地下停車場。而且，投資者也不能將其順利轉讓、抵押，影響其投資積極性，阻礙了城市地下空間開發。（3）登記事項不全面。由于二維地籍表達自身特有的局限性，他們對城市建設在三維空間內的土地利用狀況沒有進行完全的登記、記載，對于城市地下空間建設日益增多的電纜、管道以及地下交通設施等建筑物和構筑物在宗地圖和地籍圖上沒有或者記載不完全。抓緊研究制定土地空間權利設定和登記的具體辦法。因此，為實現定分止爭，達到物盡其用，構建科學和精確的地下建設用地 登記制度勢在必行。
2、建立統一科學的地下空間權屬登記
《物權法》第10條第2款規定：“國家對不動產實行統一登記制度。統一登記的范圍、登記機構和登記辦法，由法律、行政法規規定?！苯y一不動產登記機關乃大勢所趨。因此，不僅地下建設用地使用權和地表建設用地使用權應當統一登記，地下建設用地使用權和地下建筑物所有權也應當由統一登記機關登記。地下空間每一層作為一個獨立宗地進行登記。建議地下建設用地使用權面積包括四周外墻厚度，并在宗地圖上注明每一層的層次和標高范圍。此外，登記簿內容應區別對待。同一主體結合地面建筑一并開發建設的地下工程（結建工程），地下部門隨地表建筑一并辦理登記。獨立開發建設的地下工程（單建地下工程）應當單獨登記。
現在應采取三維地籍對地下空間進行數據管理和空間確權。對此，有學者提出三種解決方案：（1）完全的三維地籍登記。這意味著引入三維財產權的概念。三維空間（領域）被細分為沒有交疊或空隙的三維實體（或三維小塊）。法律要素、不動產交易協議以及地籍登記應當支持三維財產權的建立和轉讓；（2）混合方案。這意味著保留二維地籍，并在二維地籍登記中通過登記三維自然物體進行三維狀況的登記。這就形成了一種二維地塊與三維自然物體進行三維狀況的登記。這就形成了一種二維地塊與三維物體的混合方案，維持了平面地塊與三維物體的關系；（3）現行地籍登記體系中的三維注釋。這意味著保留二維地籍，同時加上外部注釋表明三維狀況。最簡單的方法是在登記中（管理登記簿與地籍索引圖）貼上三維標簽。完全的三維地籍登記雖然形象直觀，與三維空間實體在幾何上的特征一致，但技術難度部大，成本搞。二維地籍加三維注釋操作簡易，實施成本低，可以作為權宜之計。
最后，應當擴大登記對象。登記事項不全面的癥結在于我國地下空間的多頭管理模式。目前，國土資源、城市規劃、建設、電信、電力、公用、民防、公安消防、抗震、水利防洪、綠化、環保、水電、國防、文物保護等各行政管理部門分別對地下空間相關的開放利用行使管理職權。各部門按照各自的發展需要自行建設的地下建筑，缺乏整體性、協調性和系統性，從而導致長期重復施工。我國應當建立地下空間利用信息共享機制。登記機關不僅應將地下停車場、商業服務設施、物資倉儲等經營性建筑物登記在冊，還應涵蓋市政管道、民防工程、地鐵場站等公益性建筑物。
四、是正確處理地下與地上的關系
城市地下空間不是孤立的，它與地上空間緊密相連，相互依存相互制約。在進行城市地下空間規劃管理時，必須兼顧地上各種建筑、設施及資源的安全；反之，在進行地上空間的建設時，也應考慮地下空間的使用，兼顧地下資源、設施的保護?？傊仨氄_處理地下建設和地上建設的關系，綜合考慮如何保護城市的歷史、文化、旅游、環境等資源，如何保護和改善城市生態環境，做到地上地下建設同步發展，相得益彰。
五、結語
國土空間規劃與實踐范文6
一、新區概況
（一）新區經濟社會發展概況舟山位于我國東部黃金海岸線與長江黃金水道的交匯處，背靠長三角廣闊經濟腹地，是我國東部沿海和長江流域走向世界的主要海上門戶，陸域面積1440km2，海域內水面積208萬hm2，500m2以上島嶼共有1390個，區域內適宜開發建港的深水岸段有54處，總長279．4km，理論上可建碼頭泊位年吞吐量超過10億噸。2014年，新區常住人口114．6萬人，實現地區生產總值1021．66億元，增長10．2％，人均GDP 1．45萬美元，其中海洋經濟增加值713億元，占GDP比重69．8％，是全國海洋經濟比重最高的地級市。①新區鮮明的海洋特色區域產業體系基本形成，臨港裝備工業蓬勃發展，港口物流業快速增長，海洋漁業穩步轉型，海洋旅游持續升溫，新興產業扎實起步。2014年，港域吞吐量3．47億噸，工業總產值1967．62億元，水產品總產量166．94萬噸，漁農業總產值199．48億元，全年接待國內外游客共3997．96萬人次。②
（二）新區規劃發展目標根據國務院批復精神，新區未來將具備三大功能：浙江海洋經濟發展的先導區、我國海洋綜合開發試驗區、長三角地區經濟發展的重要增長極。通過10～20年發展，將新區打造成我國面向環太平洋經濟圈的橋頭堡，大宗商品儲運中轉加工交易中心、東部地區重要的海上開放門戶和重要的現代海洋產業基地，成為我國海洋海島綜合保護開發示范區和陸海統籌發展先行區。新區發展規劃明確：到2020年，舟山海洋生產總值年平均增長20％左右，港口貨物年吞吐量達6億噸以上。到2030年，開放型經濟體系進一步完善，建成國際領先的現代海洋產業體系。
（三）新區資源稟賦概況1．土地資源概況。截至2013年底，新區土地總面積共14．813萬hm2，農用地8．893萬hm2，其中耕地2．7萬hm2（含可調整地類0．247萬hm2）；建設用地3．187萬hm2；未利用用地2．733萬hm2。在建用地中，其中城鄉建設用地2．033萬hm2，交通用地0．407萬hm2，其他建設用地0．747萬hm2。規劃到2020年耕地保有量2．48萬hm2，基本農田2．313萬hm2，規劃基本農田保護比率93．2％。2．海洋資源概況。新區海域內水面積208萬hm2，至2013年底，全市共批準建設填海面積約0．6萬hm2。根據《浙江舟山群島新區發展規劃》確定的“十二五”期間用于重大項目建設填海的面積為0．45萬hm2，因此，舟山建設填?？偯娣e將達到0．985萬hm2。3．潮間帶資源概況。目前，潮間帶總面積達1．527萬hm2，其中“十二五”規劃可用于開發利用的潮間帶達0．667萬hm2。4．低丘緩坡資源概況。全市可開發利用低丘緩坡資源1．662萬hm2，宜建面積0．7萬hm2，“十二五”期間宜建面積0．411萬hm2。③
（四）新區土地利用現狀1．可利用的土地資源十分有限，耕地后備資源嚴重匱乏。舟山市土地總面積僅為全省的1．4％、全國的0．02％。受海島自然環境、氣候條件的限制和影響，全市能夠開發和利用的土地資源很少，區域內可利用的土地面積只占到了舟山總面積的31％左右，地面坡度大于15°的面積大約占到舟山土地總面積的44％，其中大部為海島生態防護林，不宜進行開發利用。經調查，新區適宜開墾為耕地的后備資源總數不足1萬畝。①2．第一產業比重逐年下降，耕地種植受制于水。受自然資源限制，舟山種植業發展不具優勢，2013年，舟山市三次產業比例為10．3∶44．2∶45．5，一產比重逐年下降，從2005年的14．1％降至2013年的10．3％。一產中又以漁業為主導，種植業種類單一，主要以提供蔬菜和水果為主。2013年，全市農業總產值187．8億元，其中種植業產值為10．6億元，僅占5．6％。②同時，由于海島耕地資源少且布局分散，加上自然災害侵襲較多，淡水資源緊缺，土壤鹽堿化現象嚴重，種植業投入成本大，耕地產出水平較低。按照大陸引水成本1．86元／m3計算，水稻畝均耗水成本高達1268元，在舟山種植水稻僅耗水成本是大陸水稻平均種植成本的2倍，是國家水稻收購價格的1．36倍，成本收益嚴重倒掛。3．島嶼建設用地布局分散，基礎設施及特殊用地比重高。舟山島嶼分布呈現“大島近岸、小島離散”的空間形態，城鎮用地布局于沿海平原區域，臨港產業用地依海而建，農村居民點分布于各大小島嶼，新區建設用地布局總體呈現較為分散的狀態。受地形地貌和環境條件制約，各島嶼基礎設施建設和社會事業發展必須自成體系，交通、供水、電力等基礎設施共享性差，占地較多，全市基礎設施用地比重高于浙江省的平均水平。另外，作為國家軍事戰略要地，舟山特殊用地面積大、比重高；海洋旅游資源豐富，旅游配套服務設施用地多。
二、新區建設面臨的土地問題
當前及今后一個時期，隨著新區建設的加快推進，舟山市將迎來新一輪用地需求旺盛期。根據《浙江舟山群島新區土地利用戰略研究》成果：到2015年，全市各類建設用地需求約1．133萬hm2，占用耕地約0．667萬hm2；到2020年，各類建設用地需求約2．133萬hm2，占用耕地約1．067萬hm2，土地供需矛盾突出。
（一）規劃控制指標與實際不相符根據舟山市土地利用總體規劃，全市耕地保有任務是2．48萬hm2，基本農田2．313萬hm2，基本農田保護率高達93．2％；到2020年，城鄉建設用地總規模為1．43萬hm2；新增建設用地規模為0．715萬hm2。但從實際情況看，到2013年，全市城鄉建設用地已“倒掛”約1萬hm2，新增建設用地僅剩約0．04萬hm2。預計到2020年，新增建設用地缺口將達2萬hm2，城鄉建設用地缺口2．467萬hm2，約有0．9萬hm2新區建設用地與基本農田空間重疊。③這將導致國家和省重點建設項目、重大基礎設施、海洋新興產業以及海島保護與開發利用等項目無法“落地”。
（二）年度計劃用地指標缺口較大據分析預測，今后5～10年，舟山市每年平均新增建設用地需求在2000hm2左右，而實際新增建設用地計劃指標與此差距很大，如2013年下達舟山市的新增建設用地計劃指標約為430hm2，僅為今后年度用地需求量的21％左右。④
（三）區域內難以實現占補平衡2007－2013年，舟山市完成耕地占補面積約0．23萬hm2，其中市域內占補約0．16萬hm2，市域外易地補充0．07萬hm2，易地補充率為30％多，特別是2013年的易地補充率達到近50％，實現耕地占補平衡壓力日益加大。雖然通過灘涂圍墾解決了部分耕地占補平衡，但由于圍墾成本高，實際墾造的耕地必須進行灌排、降鹽降堿、地力培育等過程才能形成有質量的耕地，從圍墾成陸到形成耕地，必須要8～10年的時間。
三、新區土地管理制度綜合改革探索
他山之石，可以攻玉。在學習借鑒國內其他地區土地管理改革實踐經驗的基礎上，舟山市要緊緊圍繞國務院關于新區的戰略定位以及功能目標，充分發揮海島陸海資源優勢，統籌山、海、陸資源開發利用，堅持先行先試，著力改革創新，因地制宜地探索建立適應舟山發展需要的土地管理機制和政策制度，促進浙江舟山群島新區實現又好又快地發展。
（一）深入推進陸海統籌發展推進陸海統籌發展時，要特別注重發揮規劃的龍頭作用，努力探索陸海規劃合一的實現途徑。山東省在半島藍色經濟區建設中，大力實施海陸一體化規劃，將海岸帶、海島及近海海域納入藍色經濟區海域空間規劃，建立基于生態系統的海域空間規劃，從而有效地避免產業發展與生態環境之間，以及不同產業開發活動之間的沖突，實現海洋資源與空間的優化配置。［1］建議舟山市將舟山群島新區發展規劃、土地利用規劃以及海洋功能區劃中均涉及到的相同內容在規劃安排上進行統一，并落實到一個涵蓋舟山群島陸海區域內共同的空間規劃平臺上，真正實現陸海規劃合一，明確所屬陸海區域內各部分用地用海的功能劃分和控制目標。同時，注重加強規劃編制體系、標準體系、協調機制等方面的制度建設，強化統一后的規劃的實施和管理，使其真正成為統領舟山群島新區陸地、海洋開發利用和管理保護的依據。
（二）積極創新土地規劃計劃管理新模式1．創新土地利用規劃管理。天津濱海新區試行兩年一次動態評估，經評估如有必要五年可滾動修編制度。上海市根據實際用地需求，試行與審批級次相配套的兩年一次動態評估、五年一次修改土地利用規劃調整制度。［2］建議舟山市根據國務院批復的《浙江舟山群島新區發展規劃》，積極推進土地利用總體規劃評估修改試點工作，落實0．8萬hm2新增建設用地，0．56萬hm2基本農田和耕地保有量任務先由浙江省統籌平衡，待省級規劃修編或浙江省開展省級規劃評估修改時國家一并予以追加。2．創新土地利用計劃管理。湖南長株潭國家自主創新示范區實行以五年為一個周期，國家一次性下達長株潭城市群土地利用計劃，省政府根據長株潭城市群建設時序分年度統籌安排使用。天津濱海新區試行在建設用地總規模范圍內按照“前期適當集中，后期相應減少”的方式安排年度土地利用計劃指標，以濱海新區近年實際審批新增建設用地的平均數為基數，在規劃期前五年，以前三年適當高于基數，后兩年相應減少的方式將有關年度計劃指標下達給天津市，天津市將指標使用情況分類統計后報國土資源部。［3］建議國家對浙江舟山群島新區建設用地計劃指標實行差別化管理。一是浙江舟山群島新區在本輪規劃期內，不突破0．8萬hm2新增建設用地總量的前提下，自主統籌安排使用土地利用計劃指標，并將指標年度使用情況報國土資源部和浙江省國土資源廳備案，接受監督核查；二是國土資源部下達浙江的年度新增建設用地計劃指標增加至份額的110％，10％專項用于浙江舟山群島新區。
（三）積極探索耕地占補平衡新方式湖南長株潭國家自主創新示范區建立了耕地保有量和基本農田保護面積有償調劑制度，對在本區域內確實無法實現占補平衡或保護目標的，可以在省域范圍內其他地區進行有償補充或補劃。上海探索實現耕地占補平衡的途徑和方式，建立了全市統一的耕地占補平衡指標調劑市場。四川成都探索按耕地等級補償的占補平衡機制，以糧食產能等效面積作為耕地占補平衡的剛性指標，并試行獨立選址等重大項目在省內跨區域實現耕地占補平衡的辦法。［4］建議舟山市積極爭取，將國家、省級重點交通、能源、水利建設項目及新區規劃確定的建設項目納入全國統籌補充耕地試點范圍，開展國家統籌補充耕地試點工作。為確保舟山市重大項目建設，舟山應遵循先掛后統的原則，即在國家沒有正式開展全國統籌補充耕地試點前，耕地占補平衡以掛賬方式解決，等國家正式開展試點后，實行正常占補平衡統籌方式，并將前期掛賬項目納入耕地占補平衡統籌范圍。
