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市域社會治理概念范文1
論文摘要:目前，我國在區域公共竹理的研究上有幾個問題必須要解決:區域公共管理與區域行政有沒有區別?如果有，什么是區域公共管理?為什么區域行政會向區域公共管理發展?區域行政就是在一個區域內的政府(兩個或兩個以上)，為了促進區域的發展而相互協調關系，才求合作，對公共事務進行綜合治理，以便實現社會資源的合理配置與利用，提供更優質的公共服務。而區域公共竹理是區域內的多元體為了解決在政治、經濟或社會其它領域的一面或多面的公共問題，實現共同利益，運用協商和調解的手段和方式對區域以及區域內橫向部分和縱向層級之問交義重疊關系進行的管理。
區域公共管理是現代公共管理學與區域科學在新的時期和新的實踐中有機結合的一個新的理論和實踐課題，然而理論的發展始終落后于實踐的步伐，區域公共管理理論還處于起步的階段，基本概念的界定、理論的基本框架以及理論所具有的意義等基本問題都還沒有形成統一的認識。為了更好的反映實踐和服務實踐，對區域公共管理理論進行深入的研究具有重要的理論和現實意義。
正如任何理論的提出都來源于積累一樣，區域公共管理理論的產生也同樣經歷了一個發展的歷程。20世紀80年代，區域的空間有限性與經濟發展的一體化趨勢之間的矛盾催生了區域經濟概念的提出，此后許多來自不同領域的學者如地理學家、理論經濟學家、發展經濟學家等從不同的角度對區域經濟這一實踐領域進行分析和研究，最終主要發展成為兩大不同的學科群：一是區域經濟學；一是經濟地理學和政區地理學。理論研究的焦點都在于區域經濟的發展與地方政府間的關系。然而由于國家學科設置等歷史原因，政治學和行政科學一直沒有能在區域發展領域內開辟自己有特色的研究路徑。雖然在20世紀90年代國內經濟地理學和政區地理學涉及到“區域行政”，但該領域學者側重的是從行政區劃改革的角度來研究區域設置與區域經濟發展的適應問題，這里的“區域行政”并不是實際意義上從行政學科角度對區域發展進行研究的新的途徑，主要是從管理學的管理幅度與管理層次適度的原則出發考察中國行政區劃存在的種種問題。隨著理論研究的深入以及政治學和行政學的發展，政治學和行政學在區域發展中逐漸形成了自己的研究途徑：一是區域政治研究；一是從行政科學角度出發的區域行政。區域公共管理正是在區域公共行政基礎上發展起來的，對區域行政的一種深化。本文試從我國區域行政研究已有理論成果基礎上，通過對區域和區域內關系的研究提出區域公共管理的一般概念，并對區域公共管理研究中的一些基本問題作一分析。
一、我國區域公共管理的研究現狀
理論的發展總是反映現實和服務于現實，而我國區域公共管理的研究還處于理論滯后現實的階段。在學界，使用過區域公共管理概念的只有清華大學公共管理學院的劉鋒和中山大學行政管理研究中心的陳瑞蓮教授，兩位學者從不同的角度，本著不同的目的對區域公共管理有不同的見解。劉鋒教授運用新公共管理、區域創新系統、區域核心競爭力、支持系統等理論對區域管理進行創新，在某種程度上說，這一研究與本文所關注的區域公共管理研究有很大的差別，它并不是真正從公共行政學角度對區域公共管理的研究，而是從區域地理學的角度將創新理論引入到區域發展中去。中山大學的陳瑞蓮教授是我國研究區域行政的典型代表，也是實質意義上從行政學科角度對我國區域行政進行研究的開創者。她在對區域行政深厚知識積淀的基礎上對我國區域公共管理的一些問題作了述評，認為任何一門學科和一種理論的產生都是社會需要和時代呼喚的產物，區域公共管理研究也不例外，我國區域公共管理研究的提出主要是因為經濟全球化下的區域主義與區域競爭的崛起、經濟市場化下的區域政區間競爭加劇以及區域公共問題的大量興起；而國外的區域公共管理研究主要集中在政府間競爭理論、地區競爭力與區域創新研究、政府間關系與地方治理研究以及流域治理的實證研究。同時，她也對我國區域公共管理研究所具有重要意義做了闡釋，僅從理論創新角度看，一方面是推動區域科學研究的創新，另一方面，區域公共管理研究的全面展開，也能從研究方法和研究內容上對現代公共管理學學科創新。這些認識是深刻并富有創新意義的，然而，這些認識是在區域行政研究的基礎上對區域公共管理的一個簡約性的概括并沒有對區域公共管理的基本概念和內涵以及其實質進行分析。毫無疑問，有幾個問題必須要解決：區域公共管理與區域行政有沒有區別？如果有，什么是區域公共管理？為什么區域行政會向區域公共管理發展？要解決以上的問題，有必要對區域公共管理進行更深入的分析。
二、區域與區域行政
區域，是一個客觀存在的，又是抽象的觀念上的空間概念，但不純粹是一個空洞的概念，它往往沒有嚴格的范疇和邊界以及確切的方位，地球表面上的任何一部分，一個地區，一個國家或幾個國家都可以被看作是一個區域。對區域的含義不同的學科有不同的理解：地理學把區域定義為地球表面的地域單元，這種地域單元一般按其自然地理特征，即內部組成物質的連續性特征與均質性特征來劃分的；政治學把區域看成是國家管理的行政單元，與國界或一國內的省界、縣界重合；社會學把區域看作為相同語言、相同信仰和民族特征的人類社會聚落。區域經濟學對區域沒有完全統一的認識，有學者認為要對經濟區域下一個比較確切的、同時人們普遍接受的定義是比較困難的，可以概括出其所包含的基本的內涵：首先，區域是一個有限的空間概念；其次，經濟區域必須有相應的公共管理層級以提供公共服務；第三，區域在經濟上盡可能是一個完整的地區；第四，任一區域在全國或更高一級的區域系統中擔當某種專業化分工的職能。區域劃分，常采取兩種基本的方法，由此可以把區域分成不同的兩種類型，一是同質區域，二是極化區域（也叫集聚區域、結節區域、功能區域）。
區域發展的行政學科研究途徑是基于其它學科對區域發展已有成果之上的新興的研究方法和研究內容，對區域的界定應該借鑒其它學科的研究，但行政學科作為一門獨立的科學有自己研究的側重和偏向，因而我們在吸取已有研究成果的基礎上還必須界定一個適合行政學科研究的區域概念。美國區域經濟學家胡佛把區域定義為“是基于描述、分析、管理、計劃或制定政策等目的而作為一個應用性整體加以考慮的一片地區”對我們有很好的啟示。區域本身并不是目的，它更多的是一種載體，體現各種關系和利益。在區域發展的行政學科研究途徑中，中山大學的兩位學者“從地理學或經濟學的研究中受到啟發，認為區域是按照一定的標準劃分的連續的有限空間范圍，是具有自然、經濟或社會特征的某一個方面或幾個方面的同質性的地域單元”。本文支持這樣的界定，但筆者以為，既然區域是按照一定的標準劃分的，而這一定的標準可能是自然、經濟或社會特征的一個或多個方面，那對區域的理解我們必須突破從地理學或行政區劃研究出發的關注角度，從對其范圍的關注轉向對其內部實質內涵的關注。如果我們將區域內的主體按照較普遍的三分法劃分為國家、市民社會和私人領域的話，可以發現，區域內各主體在不同的利益領域內形成各種交錯重疊的復雜關系。區域作為區域發展中行政學科研究途徑的基礎性的概念，它更實質的東西在于它所蘊涵的多元主體和多領域利益之間復雜的關系，這是由行政學科的學科性質決定的。
基于對區域的認識，中山大學的兩位學者認為區域行政就是在一定的區域內的政府（兩個或兩個以上），為了促進區域的發展而相互間協調關系，尋求合作，對公共事務進行綜合治理，以便實現社會資源的合理配置與利用，提供更優質的公共服務。根據這一理解，區域行政的行為主體應該是政府，強調的是政府間（同級政府之間與上下級政府之間）的相互關系，并通過對政府的協調來達致區域內優質公共服務的提供。這是區域行政的基本內涵，那么區域行政與區域公共管理是否有差別？如果有，什么是區域公共管理？區域行政為什么向區域公共管理發展？[
三、區域公共管理
要界定什么是區域公共管理，首先必須弄清楚什么是公共管理，公共行政與公共管理具有什么樣的區別國外自從20世紀70年代以來，各種冠以公共管理的研究著述層出不窮，但什么是公共管理，眾說紛紜沒有一個統一的認識。我國有學者在綜合國內外各種觀點的基礎上認為現代公共管理即是“是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經濟的、管理的、法律的方法，強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務品質，從而實現公共的福祉與公共利益”。公共管理與行政管理不同，公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。在公共管理與傳統公共行政的比較分析上也存在許多不同的觀點。不同的觀點具有不同的研究角度和研究的依據，但一個普遍認同的觀點便是在公共管理和傳統公共行政比較中，公共管理的行為主體不僅包括政府還包括其他各種的社會力量，是以政府為核心的多元行政主體；在公共管理的性質方面，公共管理要體現公共性，即指公共管理主體應著眼于社會發展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動；在行為方式上，公共管理更多采取的是多元化和復合型的集體行動，以共同的目標基礎，通過協商的方式達成。#$%不可否認，現代公共管理是公共行政發展的一個新趨勢，是公共行政領域不斷擴展、研究范式走向成熟的重要體現。
區域行政走向區域公共管理是有其理論基礎的，除了現代公共管理理論的發展，還有市民社會理論和治理與善治的理論。我國學者在考察我國現代化進程時認為，“要擺脫中國現代化進程中的兩難境地，首先必須從認識上實現一種思維的轉向，不能像以往的學者那樣，把目光的聚焦點只放在政治權威的轉型上，因為中國現代化兩難的癥結真正的和根本的要害，在于國家與社會之間沒有形成適宜現代化發展的良性結構，確切地說，在于社會一直沒有形成獨立的，自治的結構性領域”，為此，他們引進了西方的市民社會理論，并依據中國現代化的現實進行改造，“中國的市民社會乃是指社會成員按照契約性規則，以自愿為前提和以自治為基礎進行經濟活動，社會活動的私域，以及進行參政議政的非官方公域”。#!&%就西方學者已有的共識的觀點來看，市民社會的結構性要素及其特征主要有以下的幾個方面：（1）私人領域；（2）志愿性社團；（3）公共領域。哈貝馬斯認為公共領域是介于私人領域和公共權威之間的一個領域，是一種非官方的公共領域，它是各種公眾聚會場所的總稱，公眾在這一領域對公共權威及其政策和共同關心的問題作出評判，自由的、理性的、批判性的討論構成這一領域的基本特征；（4）社會運動。市民社會概念于20世紀80年代后在全球范圍內的再度興起，與當代世界各國所發生的深刻的社會變革及對此的理論反思有密切的關系，面對現實，理論家們對國家在社會發展中所起的作用及其地位重新思考。市民社會理論的發展，引發治理和善治理論的產生。什么是治理？在關于治理的各種定義中，全球治理委員會的定義具有很大的代表性和權威性。該委員會在1995年發表了一份題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告，認為：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行政的持續的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式的制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一整套的規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。治理的實質在于建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作，它所擁有的管理機制主要不依靠政府的權威，而是合作網絡的權威，其權力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。由于治理本身也只是一種實踐的科學，毫無疑問也會存在失效的問題，為了完善治理理論，理論家們提出了善治的概念。概括地說，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，善治的本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種最佳關系。善治具有五個基本要素：合法性、透明性、責任性、法治、回應和有效。分析以上的各種理論，我們可以發現它們有幾個基本的共同點：一是它們都強調管理主體的多元性，不僅包括了政府還包括私人領域和市民領域；二是在管理的目標上，更多的突出多元利益主體之間利益協調的達成并達致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通過協商和調整，在認同的基礎上統一行動。
綜合對區域和以上理論的認識，本文認為區域公共管理是與區域行政有本質性區別的概念，可以將其界定為：區域內的多元主體為了解決在政治、經濟或社會其它領域的一面或多面的公共問題，實現共同利益，運用協商和調解的手段和方式對區域以及區域內橫向部分和縱向層級之間交叉重疊關系進行的管理。這一概念包含以下幾個內涵：（1）區域公共管理的主體是多元主體，包括政府組織、私域組織和第三部門；（2）目的是解決由經濟、政治或社會其它領域構成的復雜的交錯性問題，實現最優的共同利益；（3）區域公共管理采用的方式和手段與經濟市場領域和政府公共領域的管理不同，不是競爭和壓制而是基于平等地位之上的協商和調解；（4）對象是區域內個體和共體之間相互形成的交叉重疊的關系。
參考文獻：
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市域社會治理概念范文2
關鍵詞：新區域主義；區域主義；范式轉變
中圖分類號：C912.8 文獻標識碼：A
文章編號：1674-4144（2013）-12-04（4）
早在1938年，社會學家Howard W.Odum和Harry Estill就曾用“新區域主義”來描述當時社會文化、政治經濟區域化的發展現象。[1]隨著二戰的結束，尤其是經濟全球化的發展所帶動的各種國家間多邊協議的簽訂，“新區域主義”開始從區域經濟發展的實踐開始走向國際政治學、區域經濟學、城市發展等多個學術層面的理論研究，所以目前學界對“新區域主義”并沒有一個清晰的范疇界定。但從區域發展的視野來看，“新區域主義”作為20世紀90年代以來的新興理論，其對城市發展中的城市群規劃，尤其是對區域發展過程中的政府間協調機制建設產生了深刻的啟發。
1 “新區域主義”的溯源
“新區域主義（New-Regionalism）”源自于20世紀五、六十年代的“舊區域主義（Regionalism）”浪潮，“舊區域主義（Regionalism）”產生的背景是20世紀初期歐洲工業化迅速推進過程中城市內部出現了顯性的環境惡化、人口膨脹以及隱性的生活質量下降等城市問題。針對這一問題，以社會生態學家蓋迪斯（P.Geddes）和規劃學家芒福德（L. M umford）為代表的學者主張城鄉均衡、分散發展，而被稱為生態學派的區域主義。但區域主義真正出現發展演化則是在二戰后期，尤其是瓦爾納（Viner，1950）關稅同盟理論的引入，其貿易創造（trade creation）理論和貿易轉移（trade diversion）理論大大加快了區域經濟一體化的進程，從此區域主義開始成為區域經濟發展和城市發展的核心理論之一。
進入20世紀60-70年代后，區域主義無論是在理論的內涵和實踐的外延上都出現了極大的拓展，表現為：“一方面，從權力結構、社會動力機制、區域治理模式等視角，研究和解決不同類型區域的經濟、社會和環境的協調發展問題；另一方面，區域主義通常被用來分析社會凝聚力（共同繼承的民族、族群、語言、宗教、文化、歷史、意識等）、經濟凝聚力（貿易模式、經濟執行程度）、政治凝聚力（體制形態、意識形態）以及組織凝聚力（正式區域機構的存在）等的程度，尤其關注區域互相依賴關系及其走向?！盵2]
在實踐上，區域主義的發展主要表現為兩大實踐推動力：第一個推動力來自歐洲一體化的實踐。區域主義作為一種具有推動力的思潮，對當時歐洲一體化產生了一定的積極作用，但由于其未能提出真正解決歐洲各國間的貿易分隔問題，未能有效促進各國經濟、貿易、文化交流，未能有效抑制個別超級大國的國際政治力量上的“單級化”。到20世紀80年代末期，區域主義日漸式微。區域主義的另一實踐推動力來自美國和歐洲城市群（大都市區）各政府間的合作。[3]具體案例有1960年代的加拿大多倫多大都市政府，1964年荷蘭的大鹿特丹政府，1965年英國的大倫敦政府及成立與1974年的西班牙的巴塞羅那聯合政府，二戰后至90年代前期美國的“大都市區政府”實踐。
2 “新區域主義”的內涵
2.1 新區域主義理論興起的時間
新區域主義是上世紀90年代初期之后對傳統的區域主義的再思考。進入20世紀80年代后，隨著美蘇霸權的衰落，和歐洲在一體化進程中的迅速崛起，區域主義面臨的環境已經發生了深刻的變化，原先各國簽訂的帶有對抗性質區域貿易協定（RTA）已被更加自由的貿易環境所代替，區域主義研究出現了明顯的復蘇，此時的區域主義研究已不同于以往超國家主義和國家中心主義，出現了區域經濟發展的第三條路線、區域治理的網絡化決策機制等一系列主張。
2.2 新區域主義對區域的分類
新區域主義將區域分為兩大類，一類是國家層面之上的各類區域，這類區域主要是跨大洲的經貿合作組織，如歐盟、東盟、亞太經合組織、北美自由貿易區等。另一類是國家層面之下的各類區域，這類區域在近些年的城市化浪潮中主要表現為區域空間規劃和區域治理。在歐洲“新區域主義”是歐盟空間發展藍圖（ESDP）的重要理論基礎，較有影響力的實踐如20世紀90年代至今的新大倫敦空間總體規劃[4]、德國在1997年《德國的歐洲大都市地區》（European Metropolitan Areas Germany）中要引導打造的7個大都市地區[5]以及美國洛杉磯、東北沿海地帶的大都市區治理。無論哪一類區域，它完全不同于自然地理特質的空間概念，而是不同尺度的制度、政治、經濟、社會和文化的綜合功能空間。[6]
2.3 新區域主義的核心論點
“新區域主義”是在反思“區域主義”的基礎上而得以興起的。所以，新區域主義的核心論點無論是其對作為子概念的區域的表述、還是對區域主義的運作機制都做了較為深刻的變革。這些變革使得新區域主義已經成為不同學科和不同價值的聚合理論。
3 “新區域主義”與“區域主義”的比較
新區域主義在理論上源自對傳統區域主義的發展，同時又在很多理念上與區域主義有著重大區別。在區域管理機構上，由于舊區域主義主要是冷戰時期兩極政治架構制約下的產物，它主要呈現的是以強權為中心的統治格局。而新區域主義則產生于后冷戰時期全球多極架構下，它呈現的是以國家、市民社會和企業公司共同構成的治理格局。[7]在區域成員所承擔的責任上，傳統區域主義的科層制機構使得區域成員在成本收益上出現不匹配，而新區域主義強調的自愿協作是區域內成員在利益一致的前提下，著眼于相互信任和依賴的分工與合作，可以確保區域成員間形成可信任的承諾和協調，從而有利于促進區域內成員間的信息迅速交流和實現既定目標。[8]在對外開放程度上，傳統區域主義強調行政邊界的劃分和因此形成的權利和義務，而區域主義在強調行政邊界的融合外，更加強調政治、經濟、社會等全方位的有機融合。在區域化的內容上，傳統區域主義的實施存在著大量的前設性條件，極大地限制了區域主義的主題內容。而新區域主義則對前設性條件要求較少，因此，區域內成員的協作主題內容更加充實廣泛?！靶聟^域主義”與“區域主義”的比較具體內容見表1。
4 “新區域主義”與西方大都市治理
普遍認為，西方國家在對大都市地區區域治理模式和治理機制的理論探討和實踐中形成了階段性鮮明的三種大都市區治理理論：以建立科層制集權型大都市區政府為目標的“區域主義”；以分權化的市場機制實施大都市區治理的“公共選擇派”；以在大都市區建立網絡化治理機制的“新區域主義”（圖1）。
作為新型的大都市區治理理論，沃利斯（Wallis）認為，新區域主義的關鍵，是要依靠公民的廣泛參與和責任，創建治理的合法性，提高治理的能力。[9]藉此，同過去的區域主義相比，新區域主義表現出五個方面的特征：強調治理能力的發展，而非政府的擴張；治理的主體為跨部門聯盟，而非單一的公共部門；跨部門的合作代替政府間的協作；治理的性質為過程性的，而非結構性的；構筑以任務和項目為驅動的合作治理網絡，代替正式的政府組織。[10]基于大都市區在空間上和職能上是多中心的、空間連綿不斷、服務功能相互交織擴散的廣域地區。新區域主義認為，建立統一的大都市區政府存在諸多現實困難，應該強調通過綜合性政府改革來促進形成治理戰略。[11]它提出有效的大都市區治理可以不依賴成立統一的區域性政府，相反，區域性治理可以通過合作性安排來實現，這種安排建立在政策相關者之間的談判過程之中。[12]與區域主義主張以縣市合并實現大都市區政府的主張不同，塞維奇（Savitch）和（Vogel）認為新區域主義主要有三條實踐途徑：多層級政府方法（“multitiered” approach），由處于不同層級的政府提供與之相對應的不同范圍的公共服務；功能鏈接方法（“linked functions”appraoch），建立區域功能的合作或地方政府間的合作協議；綜合網絡方法（“complex networks” approach），通過多層次，多主體的合作協議網絡來促進區域治理。[13]新區域主義的這種有別于傳統區域主義的治理理念已經成為代替科層制與市場制的第三條治理之道。代表著大都市區治理理論的新趨向。
5 新區域主義與區域治理的“第三條道路”
新區域主義理論在區域發展理論上的創新之處就是其對傳統的二維管理體系的發展，提供了一個由區域多層級政府、區域發展多功能融合而形成的網絡體系，最大限度地實現了區域各類資源的高效動員，并且其將區域發展的視野拓展至包括經濟發展在內的全方位領域。在治理方式上走出了一條超越于政府干預和市場自發調節的“第三條道路”。
更為重要的是，新區域主義已經逐漸成為對區域管治最具影響深遠的方法之一，為區域發展過程中的協調機制建設提供了新視角。在歐洲，大都市政府作為一種區域協調管理機構開始復興，如1994年意大利的波各那省的48個自治市組成了大都市政府ACM，1996年成立的荷蘭鹿特丹大都市政府以及1994年成立的德國斯圖加特地區政府。在北美，Calforma州政府設立一定的基金或稅收優惠政策，以獎勵投資于區域利益行為的地方當局；Oregon地區那樣設立區域基礎設施發展基金等。[14]新區域主義倡導建立信任、互惠、合作、創新的治理方式以及在此基礎上，政府、私營部門和非贏利部門積極參與區域項目；其將區域看做是不斷演進和變化的空間，新區域主義被視作一個過程和社會構建[15]；以及其淡化模糊區域界限和行政區界限的內涵，新區域主義的這些理論精髓也為我國同城化浪潮中城市政府間關系的協調提供了極為有益的啟發。
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市域社會治理概念范文3
關鍵詞：新區域主義；區域發展
20 世紀末，伴隨著經濟全球化和新的勞動分工在世界范圍蔓延，區域一體化成為全球發展的趨勢?！靶聟^域主義”（New regionalism，NR）在這樣的歷史背景下應運而生，成為西方學者分析、解決當前區域問題的重要框架。目前我國正處在城市化高速發展階段，一些城市發展已經初步形成區域化發展模式，如長三角、珠三角、京津冀地區。在區域一體化大潮下，通過借鑒“新區域主義”的理論實踐經驗，實現區域內經濟、社會、環境協調發展具有重要的現實意義。
1 新區域主義理論概述
1.1 區域主義的發展及新區域主義理論溯源
區域主義（Regionalism）是伴隨著歐美城市工業化迅速發展和城市問題日益惡化而、產生的，其理論及實踐在 100 多年的發展中幾經興衰，由最初的政府、經濟構建手段逐漸向空間結構、經濟發展、權利結構、社會動力機制、區域治理模式、社會凝聚力等更寬泛的領域展開。在全球一體化的大背景下，區域主義逐漸形成了“外向型、兼容型、復合型”等新特點，為區別于此前的區域主義，學者們稱之為“新區域主義”
1.2 新區域主義的核心內容
新區域主義以區域及其功能、區域化、區域治理及區域規劃等為研究課題，新區域主義的核心內容可以概括為以下四點：
1.2.1多種含義的區域空間
從功能角度看，區域有多種物質性和功能性定義，從二維的平面地域逐漸擴展到廣義的空間概念并具有某個或多個特定的社會、政治、經濟、社會功能。從尺度角度看，區域的范圍包括了全球-國家-區域-次區域-市鎮多個層次。從組成因素角度看，區域是以一定的地理界線為基礎們根據某個或者多個特定的經濟、社會、政治關系方面的多種因素進行構建；是協調社會經濟生活的最先進形式和競爭優勢的重要來源；是經濟、文化、政治組織的回歸。
1.2.2多層治理的決策方式
在治理理論和網絡理論的指導下，新區域主義突破了舊區域主義自上而下、依靠傳統力量均衡維持區域秩序的觀點，提倡一種多層治理的決策方式?！岸鄬印笔侵覆煌瑢蛹墮嗔M織，包括各級政府組織及各類非政府組織參與其中，并且其相互關系不再是一種垂直的命令與服從關系，而是平等與協商關系。“治理”是指從單一的政府行為轉變為多元公共治理行為，這意味著政府不再是決策過程中的惟一主角，各種非政府利益群體在決策過程中的力量和作用得到了大大的增強。
1.2.3多方參與的協調合作機制
新區域主義的多元參與者及多層決策方式決定了多邊談判制度和協作治理理念在該理論中的重要性。地方層面的行政轄區、政府機構、營利組織及非營利組織之間存在的普遍相互依賴關系已經為人們廣泛認識，這就意味著一個城市的發展和管理不可避免地將臨近或相關城市作為決策考慮因素之一。新區域主義積極倡導區域或次區域的整體觀念和合作觀念。鼓勵多元化的區域決策參與者，不斷培養強烈的區域集體認同和組織認同，通過不同形式、功能的協調合作機制消除分裂隔閡，加快區域一體化。
1.2.4多重價值目標的綜合平衡
新區域主義的發展是為了應對全球化和資源危機大背景下城市發展面臨的競爭與挑戰。在對產業集群、區域分工、全球價值鏈等經濟發展和競爭能力分析的同時，新區域主義更傾向調和“經濟效率、社會公平、環境友好、文化融合”等多重價值目標，強調經濟與社會、文化、環境等因素密不可分。并形成了更加均衡的、可持續的綜合協調的區域發展觀。
1.3 新區域主義與舊區域主義的差別
新區域主義明顯區別于舊區域主義的差異主要體現在以下四點：
1.3.1 區域治理方式。舊區域主義采用的是自上而下政府對次級政府及非政府組織的管理，而新區域則引入治理的結構體系，提倡各層政府與非政府組織之間以“協助、聯合、網絡、伙伴關系”共同實現區域治理，避免了復雜的科層結構及其弊端。
1.3.2 區域成員行為。舊區域主義下，區域成員由于科層制的限制，其行為大多是被動地完成相應的責任和義務，而新區域主義下，各個成員在一直的利益引導下，相互信任充分協調，主動實現分工與合作。
1.3.3 區域對外開發程度。舊區域主義十分重視區域范圍的界定，側重區域內合作而對外卻有較強的封閉性。而新區域主義在進一步加深區域內經濟、政治、社會、文化及制度等多方面合作的同時，關注開放視野下更全面、更多元、更深層次的區域間合作。
1.3.4 區域化內容。舊區域主義對區域化前提要求（包括地理位置臨近，文化傳統相似）苛刻，實質內容少，一些限制隔閡并沒有消除。而新區域主義區域化前提要求相對較少，并注意實現在經濟、社會、文化等多方面的豐富協作，使得區域化、反區域化得到更全面的發展。
2 新區域主義對我國區域發展的指導意義
2.1 發展目標
目前，我國的區域規劃偏重于區域產業發展、空間結構、基礎設施布局等方面，而對生態環境、社會進步、文化保護以及居民生活質量的重視程度還有所欠缺，區域成員相互合作也相應較少或者流于表面，這一現象是規劃目標偏經濟性物質性所致。新區域主義強調經濟與社會、文化、環境等因素密不可分，調和“經濟效率、社會公平、環境友好、文化融合”等多重價值的發展目標，以及更加均衡的、可持續的綜合協調的區域發展觀，促使我們反思當前多數區域規劃的發展目標。為此，需要借鑒區域生態學、區域經濟學、區域社會學以及可持續發展等相關學科的研究成果，盡快建立我國現階段適度的區域協調發展目標評價體系、指標控制體系，并且加強發展階段、發展時序、動力機制的研究。同時，給予“弱勢政府”在區域發展中更多的機遇和優惠，促使區域內部更加均衡地發展也應該成為未來區域發展的目標之一。
2.2 政策支撐體系
在我國，政府作為規劃編制實施的主體，其治理方式和決策方法都會對規劃本身產生巨大的影響。在區域規劃中，由于規劃對象跨越多個行政區，建立高效有力的政策支撐體系成為區域規劃的難點和創新點。能否突破政府自上而下的管理方式，形成一種基于相互利益而形成的包括各級政府、非政府組織在內的、面向整個區域的、更加開放靈活的治理體系，為更好地實現區域多元均衡的發展目標提供堅實的政策基礎成為規劃制定過程中體制改革和制度創新亟待研究的議題。
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[1]俞順洪.”新區域主義”研究.2008
鄭先武.”新區域主義”的核心特征.2007
市域社會治理概念范文4
關鍵詞：公共事務；跨區域；管理
該文受SRT項目資助（項目編號：851713063）
中圖分類號：D63 文獻標識碼：A
收錄日期：2014年1月2日
一、公共事務及跨區域公共事務管理
（一）公共事務。公共事務從廣義上看，它可以被定義為組織的所有非商業化行為；從狹義上看，公共事務指的是組織涉及的政治活動及其與政府的關系。由于不同的公共事務在階級性和公益性特征方面存在明顯差異，可以根據這一點從理論上把公共事務分為政治性公共事務和社會性公共事務兩類。
所謂社會性公共事務，是指不必依靠國家強制力來解決的公共事務，如教育、科技、公共交通、醫療衛生等，又如政府社會保障中的社會保險、社會優撫、社會救濟和社會福利等。它與社會成員的切身利益休戚相關，顯示了較強的社會公益性。而本文就是基于社會性公共事務展開了相關論述。
（二）跨區域公共事務管理?？鐓^域公共事務管理是指在城市群內相鄰行政區之間，地方政府以跨區域公共事務管理和協作為基礎，以跨區域功能性項目為手段，為促進區域協調發展，實現雙贏或多贏，尋求合作，共謀發展，針對城市群成員政府共同面對的發展難題通過聯合管治而開展的持續性活動。城市群政府跨區域合作管理的主體是由不同層次政府、非政府組織、民間團體代表、專家學者所組成的一個“多中心”網絡結構體；城市群政府跨區域合作管理的目標是通過城市群內政府間多元的合作，破解區域發展難題，增進區域協調關系，拓寬區域合作領域，實現共贏利益格局，進而提高公共事務服務的質量。
二、國內跨區域公共事務管理建設現狀
（一）為何推行跨區域公共事務管理。在經濟全球化、區域一體化的形勢下，當今世界步入知識經濟和網絡化時代，原本屬于地方政府“內部”的社會公共問題與公共事務，變得越來越“外部化”和“無界化”，區域公共事務涉及面更寬，區域公共問題更為錯綜復雜。顯然，單憑地方政府之力“單打獨斗”難以應付復雜多變的社會生態環境的挑戰，又加上利益的驅動，地方政府必然會有追求自身利益最大化的沖動。因此，強調區域政府間合作，政府與非政府組織間合作，尋求一條由“囚徒困境”向“雙贏博弈”轉化的城市群公共事務合作治理之路，日益成為政府有效治理的理性回歸。
（二）跨區域公共事務管理建設面臨的主要問題
1、部分地方政府的跨區域合作觀念滯后。在跨區域合作治理過程中，有些地方政府存在著單打獨干的意識，以及怕吃虧、怕擔風險、怕負責任等思想，同時缺乏信用觀念，地方保護主義問題突出。這些滯后的觀念導致跨區域公共事務管理建設存在一定難度。
2、地方政府間跨區域合作管理法律體制不完善。我國區域治理的實踐和研究起步較晚，一些相關體制尚不完善、不健全，這極大地阻礙了跨區域合作治理的順利進行。目前，區域公共治理的制度載體主要為區域政府間合作協議以及區域部門間合作協議等（長三角地區和珠三角地區皆是如此）；相應制度性規范包括《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》、都市圈規劃等。由此看出，我國關于區域合作治理的法律缺失，導致地方政府在實行跨區域合作管理時因沒有后續保障而不敢大力開展。
3、區域公共治理存在非均衡性。一方面隨著社會進步、經濟發展，區域經濟發展活力顯著提高、區域拉動性增強。較之以前，區域間合作的深度和廣度有了進一步加深；但另一方面由于區域間發展不同步，導致區域間發展存在不均衡性。非均衡性使得部分政府不愿實現公共治理和資源共享。
由以上三點可見，區域一體化進程中亟須解決的政府滯后觀念、法律制度缺失、區域發展不均衡是當前區域公共管理的難點問題，如何合理解決這些問題成為實現政府間跨區域公共治理的重要突破方向。
三、國外跨區域公共事務管理模式借鑒
以美國為例，從20世紀五十年代開始，美國的城市發展模式發生了變化。大城市的邊緣地帶涌現出許多新城鎮，地區的政治單元呈“碎片化”狀態。為了適應大都市地區的一體化發展趨勢，同時又兼顧各市、鎮居民的利益訴求，大都市地區紛紛通過政府間合作實施跨區域治理。
跨區域治理主張政府組織由金字塔形向扁平化方向發展，由政府單邊管理轉向多邊（政府、企業、公民、社會團體等）民主參與。同時，也代表著建立以合作為基礎的互惠的民眾與政府關系，強調政府間在自主性、共同分享、共同規劃、聯合勸募、一致經營等方面的協力合作。
再者，府際管理提出了公共產品和服務的多元化供給與多方協商、調和的合作機制。注重建立合作型的組織結構，既包括政府系統內的各級組織，也包括系統外的企業、公民和非盈利性組織的參與。主張政府協商公民和各種社區團體的利益，營建共同的價值觀，建設公共、私人和非營利性機構的聯盟，以滿足相互一致的需求。在美國洛杉磯，鄰里政府和鄰里議會的創設為解決跨社區的問題提供了良好的途徑，其被廣泛運用于包括供水、跨區域的污水、消防、鄰里街道等跨社區問題。
府際管理的興起打破傳統政府管理的區域和層級觀念，有助于由傳統的較為權威、封閉和狹隘的舊地方主義，轉為強調權力或資源相互依賴、開放和區域合作的新地方主義，這對國內政府間關系的管理變革也有著積極的借鑒意義。
四、跨區域公共事務管理建設思想
區域公共事務管理的主導者是地方政府，然而有些時候單靠政府的一方力量畢竟存在局限性，無法真正滿足各區域的發展需求。區別以往制度設計中的對象，本模型引進另一方力量，即非政府組織，打破地方政府單一管理體制，并通過建立三個機制，即信息共享機制、監督約束機制、動力激勵機制，規范區域合作程序，加強二者之間的聯系，實現資源的合理配置，信息的共享交流，促使雙方利益最大化，從而進一步實現跨區域公共事務的合理管治，提升社會公共服務能力。（圖1）
（一）本模型的相互作用分為6個方面（合作對象）
（1）地方政府1 地方政府2
（2）非政府組織1 非政府組織2
（3）非政府組織1 地方政府1
（4）非政府組織1 地方政府2
（5）非政府組織2 地方政府1
（6）非政府組織2 地方政府2
即不再局限于政府間或政府內部的單一交流，而是巧妙依托非政府組織的力量，在政府與非政府組織之間架起一座橋梁，然后再加以制度的約束，從而達到公共利益最大化。
（二）本模型的合作機制（制度建設）
1、動力激勵。制定雙方一致認同的獎勵協議，各區域提供優勢資源共享，取得收益后，根據“投入比例”及“收益原則”，采取成果合理分配方式，從而實現跨區域治理的良性循環。（圖2）
2、監督約束。為了防止合作中的機會主義，政府間可以利用權利進行相互監督制約。但涉及到與非政府組織間的合作，強制執行力將會使合作的預期效果大打折扣，所以需要設計一種契約來協調雙方的合作，使雙方在達到共同利益最大化的同時，能夠繼續保持一個積極的合作態度，從而貫徹可持續合作理念。（圖3）
圖3融入美國的府際管理模式，借助第三方力量，將區域治理的合作雙方從一種僵硬對抗的關系中解脫出來，實行一種民主積極的合作形式。這里的第三方類似于美國洛杉磯的鄰里政府、鄰里議會等組織，主要負責協調區域管理雙方的合作。故可建立這樣一個第三方，作為合作的促成者與協調者。
3、信息共享。在互聯網技術日益迅猛發展的今天，區域間的合作治理，就可以通過建立一個完善的信息系統，利用“信息高速公路”，以及龐大的信息數據庫，來進行更加全面、快捷、準確的信息共享交流。（圖4）
該模型的基本思想是：一個結構完整的跨域公共事務治理系統至少應該包括用戶層、應用層、數據層三個層次。用戶層對用戶身份進行管理并提供交互界面；應用層是相關應用、服務程序的集合；數據層則是所有數據資源的集合，在此系統中一般是指RDBMS。
此外，根據目前社會的信息化發展情況來看，一方面不難發現龐大的數據資源中良莠不齊，且不能保證用戶能夠有效甄別信息真偽，因此無法真正保障用戶的權益；另一方面數據資源本身的廣泛性、全面性又決定了其也必定具有冗雜性，故用戶對數據資源的檢索也存在一定的難度，即獲取其所需信息需花費一定時間。所以，在原有模型的基礎上，增加“高效層”，其實質在于希望通過該層次的環節設計，能夠有效改善甚至解決以上兩大難題。高效層兩大任務：①對信息分類整理，盡可能將其細化到各個小的領域，進而大大縮短用戶檢索時間，提高效率；②對數據資源進行甄別，將一些有危害性或潛在危害的數據進行處理，從而構造一個整潔健康的數據資源環境。
跨區域公共事務管理的建設涉及諸多民生問題，關系著最廣大人民群眾的根本利益，因此這也是各地方政府一直在不斷探索的一條道路。本文就一些已有研究成果的基礎上進行不斷摸索創新，建立一套新的管理體系，從合作對象的選取與制度結構的設計兩方面入手，詳細描繪了建設跨區域公共事務管理體系的藍圖，借此希望能為有關部門或組織提供一些建議。除此之外，解決跨區域公共事務管理的根本之處，還是在于提高公民自身的水平，同時再加以政府的合理管治，相信一定能夠大大改善社會公共事務管理的效果，進而日趨完美。
主要參考文獻：
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市域社會治理概念范文5
一、城市舊村改造的基本概念
（一）城市老城區改造、農村舊村改造與城市舊村改造的區別
城市老城區改造亦稱為舊城改造，舊城改造是指改造區域占地原本就屬于城市國有土地，涉及改造區域的建筑物都是或絕大多數屬于擁有產權證書的個人或單位享有，改造拆遷由政府統一協調處理，對涉及建筑物予以評估補償，按計劃實行回遷或另行安置，改造區域按政府統一規劃重新建設布置的一種舊城改造方式，即新城區取代老城區進行改造建設的一種方式。農村舊村改造是指改造區域占地原本就屬于農村集體土地，按自然條件和經濟條件在有關政府部門的指導下對村民集體居住房屋、配套設施等按預定規劃進行改造新建以提升居住條件和生活條件的一種方式。農村舊村改造涉及的方面要比城市舊城改造小的多。而城市舊村改造與城市舊城改造、農村舊村改造均存在重大差異，相比之下要復雜的多。
（二）城市舊村改造的基本概念
本人認為，城市舊村改造首先具備如下兩個條件：其一是涉及改造區域已經屬于城區或者將來在短時期內必然成為城區，屬于城市的規劃區域；其二是涉及改造的區域雖然屬于城市規劃區，但是土地性質尚未發生變化，國家尚未征用變更為國有土地，仍然歸屬于該區域村民集體所有，國家沒有基于所有權支配該區域土地的權利。
基于城市舊村改造的上述兩個條件，本人認為，現階段城市舊村改造合法概念可以論述為城市舊村改造區域土地所有者根據城市規劃依法定程序實現所轄區域改造的行為。
二、城市舊村改造違規開發建設的原動力
基于城市舊村改造的上述特點，城市舊村改造始終突現著土地規劃與土地權屬的不一致帶來的一系列矛盾。面臨眾多的城市舊村改造區域，基于政府財力的限制，目前基本不能實現城市舊村改造區域土地的征用，故在一定時期內政府不能統一實現城市舊村改造。隨著城市房地產市場持續升溫，城市舊村改造滿足本集體需要的同時，舊村改造土地所有者及房地產投資商也敢于冒風險投入大批資金持續進行舊村開發并將建成房屋非法銷售而獲取利益，即而帶動相關經濟產業的發展而獲得更大的利益。故本人認為利益驅動是城市舊村改造違規開發建設的一要害原動力。
三、違規城市舊村改造存在的實際問題
違規城市舊村改造即指違反政府城市規劃方案和設計所進行的非法城市舊村改造，違規城市舊村改造所建設樓盤被俗稱為野樓盤。違規城市舊村改造存在的實際問題主要表現在以下幾個方面：
（一）背離城市整體規劃，亂開發建設
基于城市舊村改造區域土地所有權與城市土地建設規劃的矛盾，城市舊村改造與城市建設規劃在一定程度上存在嚴重不一致的情況，在城市建設規劃滯后的城市，這種情況尤其嚴重，城市舊村改造區域背離城市整體規劃，亂開發建設，嚴重影響了城市的整體建設思路和城市形象，必然會帶來一系列的后患，造成的經濟損失是不可避免的。
（二）無規則建設影響大型項目規劃
城市舊村改造區域無規則的開發建設，使得政府對該城市舊村區域土地利用失控，政府擬建的重大項目可能受到嚴重影響，由于規劃區內土地規劃被打亂，可能影響政府涉及大型項目的招商，嚴重影響到城市的整體布局和可持續性發展，假如對非法的城市舊村改造區域進行拆除則必然帶來極大的財產損失。
（三）拆除違規改造樓盤引發各種社會問題
因前述原因將違規城市舊村改造樓盤拆除，在造成巨大社會財富浪費的同時必然引發各種社會問題，原城市舊村改造區域的原始住戶如何進行補償？違法購買該城市舊村改造區域房屋的人員是否進行補償及由誰給予補償？失去住房的大量人員將如何安置？……到時處理起來將會非常棘手。
四、政府對違規城市舊村改造所采取措施及效果
（一）戶籍改革和社區化推進
將城市舊村改造區域農村農民戶口改為城市居民戶口，以便從戶籍上與城市居民實現同一，以加強人員治理；將城市舊村改造區域農村村民委員會改為社區居民委員會以強化行政治理；以此兩個方面來加強對涉及城市舊村改造區域的治理力度，設定其改造的范圍僅限于在規定的范圍內滿足本集體成員的需求，防止其違規大規模舊村改造。但是，這種方式在實踐中難以湊效，鑒于城市房地產所蘊藏的巨大市場誘惑力，基于城市舊村改造區域土地不屬于國家所有，該區域土地所有者和投資商違規開發的高亢熱忱是難以阻止的。
（二）聯合執法檢查、查封非法售樓處
面對違規的城市舊村改造，政府通常組織有關部門采取聯合執法檢查、查封非法售樓處的方式來遏制違規的城市舊村改造。但這種方式往往是檢查的時候非常配合，檢查完后照常開發建設，查封的售樓處在檢查人員走后又堂而皇之的開門營業，而更有甚者，檢查人員還經常碰到大批村民的圍攻，導致執法檢查、查封不了了之，無果而終。
（三）殺一儆百，強行拆除建成或在建樓盤
對于頂風而上的違規城市舊村改造，政府組織大批執法人員對涉及的某一違規建成或在建改造樓盤采取強行拆除措施，以起到殺一儆百的效果，遏制違規城市舊村改造。但是，時間一長，被拆除的樓盤又建了起來，而且又有新的樓盤不斷的開工建設，而政府執法人員強制拆房也是冒著隨時有可能與村民發生暴力沖突的前提下進行的，在實踐中大量開拆已建樓盤的情況尚不多見。
（四）輿論宣傳，扼住購買群體
鑒于違規城市舊村改造所建樓盤在集體內部往往采用分配制度，主要靠對外銷售給其他購買群體獲利，政府部門在購買群體中進行輿論宣傳，扼住購買群體，以打擊違規進行城市舊村改造。但是在違規城市舊村改造所建野樓盤的低價銷售吸引下，仍然有絡繹不絕的野樓盤購買者，輿論宣傳實是難以湊效。
五、解決城市舊村改造問題所應考慮的基本原則
本人認為，解決城市舊村改造問題應考慮以下基本原則：
（一）預先處理原則
政府雖不能在短時間內拿出巨款或找到資金統一征用城市舊村改造區域，統一實現城市舊村區域的改造，但可以做到預先規劃，可以將預先規劃好的文件發放給各城市舊村改造區域土地所有者，可以預先指導其如何進行舊村改造，以控制全局，從而能夠有效避免拆除而造成的建設資源浪費。
（二）避免損失原則
盡最大可能的避免社會財富的不必要浪費，對于已建成或在建樓盤，假如確實不違反城市整體規劃布局，沒有必要拆除的，予以保留，確實不拆除不行的予以拆除，盡量避免處罰性的行為的發生，避免社會財富的浪費。
（三）市場機制原則
一律的遏制未必是一種好的方法，從經濟角度來看，可以考慮用市場經濟杠桿來適時調節，對于城市舊村改造在符合城市規劃布局和法律規定的情況下，可以考慮適用市場經濟杠桿逐步引導，使其走向正規，對于發展房地產市場經濟亦是一次大的機遇與挑戰。
（四）保持穩定原則
政府對違規的城市舊村改造所建樓盤的處理結果牽動的方方面面的問題，如處理不妥可能影響到安定團結的大好局面，避免發生大規模的拆除行為，以保持穩定為原則，逐步將問題處理完畢。
六、城市舊村改造問題的法律解決途徑
城市舊村改造應分為兩個階段，其一是滿足本集體成員的需要而進行的改造，對該方面的城市舊村改造，國家法律并沒有禁止性規定，為滿足本集體成員需要而在依據政府規劃實施的城市舊村改造是政府支持的項目，應當依法公開定性為合法，而不應該避而不談。其二是在滿足了本集體成員的需要之外進行的改造，目前此類改造在未經法定的征用程序前，一般均認定為違規非法改造，而問題通常就出在這里。
政府部門在城市房地產開發和城市舊村改造問題上的處理是截然不同的，對于正常的房地產開發是嚴格按照《土地治理法》、《房地產治理法》等法律規定，按照正規程序履行集體土地征用開發建設審批程序，交有開發資質的企業實施開發，對正常的房地產市場予以法律保障；對于城市舊村土地所有者及不具有資質的投資者所未按法律規定程序開發建設的外銷野樓盤暫時不予以法律確認，不辦理土地手續和房產登記手續，故此也不能辦理相關抵押貸款手續和法定的過戶交易手續。
基于前述分析，本人認為，解決我國現存的城市舊村改造問題應當結合實際情況，在不違反經濟規律的前提下，用立法的方式，以法律途徑從根本上予以解決，在立法時應著重考慮以下幾點：
（一）程序變通
根據我國《土地治理法》的規定，進行建設必須使用國有土地，涉及集體土地的應依法辦理征用手續，在涉及數量眾多的城市舊村實際改造過程中，城市舊村改造區域土地所有者及投資者無力先行做到支付土地補償費、安置費等款項，故政府也無力先行支付征用土地的費用，而在建成后的樓盤如符合國家規定的各項標準，后繼的資金可以補交；也可以先實行房地分離的方式，由將來的房產所有人另行向政府支付土地使用費；故基于該事實情況，相關法律規定程序可以在該非凡法中作出適當的變通，以便于實際執行。
（二）規劃前置
在城市舊村改造過程中，避免經濟損失和財富浪費的前提是進行預先規劃，將規劃前置。所有的改造項目均在整體規劃的前提下進行，進行細致規劃，將規劃進行充分的公告并下發給各城市舊村改造區域土地所有者。
（三）登記制度
所有的城市舊村改造項目必須先行登記備案，建立完善的登記制度，便于規劃部門了解情況和進行指導，控制城市舊村改造的范圍，從而也避免了非法亂建等違規情況的發生。
（四）引導先行
規定凡非具有法定資質開發企業開發的城市舊村改造的主體必須是該城市舊村改造區域土地所有者，由其作為建設單位報送政府指定規劃設計院按規定進行設計，經規劃批準后交由具有合法資質的建筑企業進行施工，從而先行引導城市舊村改造的進行。
（五）時限制度
市域社會治理概念范文6
〔關鍵詞〕 交易成本；區域合作；政治協調
〔中圖分類號〕D035-3 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2014）04-0047-07
〔基金項目〕國家自然科學基金課題“我國區域水資源共享沖突的網絡治理模式選擇與理論驗證”（71003013）；國家自然科學基金課題“地方政府合作路徑選擇與跨界政策網絡動態演進機制研究”（71303032）
〔作者簡介〕鎖利銘，電子科技大學政治與公共管理學院副教授，博士，四川成都 611731。
一、問題的提出
隨著經濟社會發展的不斷加速，資源依賴型經濟已經出現困境，區域合作發展、互惠共贏的局面正在全球經濟中扮演重要角色。為了適應更為復雜的發展環境，區際層面的政治合作成為公共管理領域一個新的研究課題。區域公共產品和公共服務的供給需要通過協作網絡的設計和構建來協調?！?〕但是，由于市場資源配置的經濟區域與政治資源配置的行政區域邊界的界定原因不同，〔2〕政治協調制度的創新將依賴于各國發展實際的探索。
近年來，隨著東西部間產業轉移、“9+2”泛珠三角合作區、長株潭城市群、成渝經濟區以及關中-天水經濟區等的推行、規劃與建立，我國地方政府間的合作從東部逐漸擴展到西部，從相鄰區域演變為跨地域合作，從單獨依靠中央政府規劃到多種合作途徑實現，從單一資源互補型合作到基礎設施、環境、資源、旅游等經濟社會全面合作等，使得區域合作向縱深發展并逐步規范。由此尋求成功的區域合作、實現高效的合作治理模型以及制定適應區域合作的協調機制成為地方政府的主要職能與活動之一。
從已有研究來看，合作治理與區域治理（Collaboration Governance and Coordination Among Local Governments）是國外公共管理學界的熱點之一。Teske和Schneider等人〔3〕基于Tiebout〔4〕的研究結論探討了分散化的地方體制在邊界內提供公共品的效率與能力問題。Basolo〔5〕、Lowery〔6〕、Michael McGuire〔7〕等證明區域之間的合作與集中，更有利于地方政府處理公共問題的外部性。近年來，在Ostrom〔8〕的制度分析基礎上，由Feiock等人發展出制度性集體行動理論框架（Institutional Collective Action， ICA），并逐步引入社會網絡等實證分析方法不斷對其進行充實?！?〕在公共品、集體行動和制度分析之上，形成了較為完整的區域合作與區域治理理論。
我國公共管理學者的研究視角主要集中在對實踐的解釋，如一些學者通過對長三角〔10〕、珠三角〔11〕、京津冀〔12〕等經濟合作區域的案例分析，說明政府間合作帶來地方政府的合作績效，以及組織方式、協調途徑、協作形式等模式創新。也有學者開始嘗試探索區域合作的機制設計，如馬捷、鎖利銘在區域公共事務的興起，區域治理問題逐漸凸顯背景下，構建了包含垂直和水平結構的區域網絡治理機制協調水資源共享沖突〔13〕。臧乃康將“區域”因素放入“政治協調”機制之中，認為基于政治協調的區域公共治理更多的是為了建立和維護經濟秩序、社會秩序、政治秩序，最大限度地放大和保障區域公共利益和公眾利益?！?4〕對于我國區域合作中存在的困境，金太軍、沈承誠指出行政區間協作障礙來自地方政府規模效應、學習效應、協作效應、適應性預期及策略效應帶來的路徑依賴及巨大的交易成本。〔15〕
雖然學者普遍認同應引入交易成本分析區域合作的制度因素，但是對交易成本內部結構和集體行動的實現路徑分析還有待深入，鎖利銘等人指出區域合作治理的實質就是個體理性的地方政府為克服交易成本障礙互相連接，構建相互依賴的可持續合作網絡，從而實現公共服務的供給〔16〕，提出了區域合作中的政治協調與交易成本存在的互動關系。本文在此基礎上，進一步界定并分析區域合作的交易成本內涵及其作用機理，描述交易成本與政治協調之間的關系，并提出突破交易成本障礙，促成集體行動實現區域合作的政治協調改進路徑。
二、我國地方政府區域合作趨勢與特點
在區域合作深入發展的同時，我國地方政府治理形態正在從行政區行政、區域行政向區域治理轉變，地方政府在面臨區域發展模式轉變的過程中要在“多主體參與、多層次支撐、多領域合作以及多合作區重疊”的區域合作環境中理性決策、科學發展，合作也采取了規劃、協議、委員會等方式進行制度性規定。
我國地方政府間關系，逐步脫離原有框架，呈現出多重、多層、多中心、多領域的特征。首先，地方之間從競爭向合作發展。據不完全統計，目前全國各級各類地方合作組織已經達到300多個。至此，地方之間的關系發生了變化，競爭與合作均成為地方發展的重要途徑。地方之間的關系經歷了從競爭向合作的轉變，目前處于競爭與合作并存，地方政府越來越重視合作的狀態。其次，合作呈現出多重性特征。在加入或退出地方合作組織方面，地方也有較大的自。由于國內對區域合作沒有法律和政策方面的禁止規定，為了通過區域合作而獲益，一個地方政府可以同時參加不同范圍的區域合作，比如目前一些較大的市，同時加入了不同范圍的經濟區、城市群等。第三，合作呈現出多層性特征。不同層級的地方政府間合作都在同時推進，最大的合作區是由廣東省首先發起的泛珠三角合作區，涉及9個省級地方政府和2個特別行政區，還包括類似京津冀等；市級層面的包括湖南的長株潭、四川的成德綿以及長三角16城市等；還有不同行政級別間的合作，比如成渝經濟區等，包含了直轄市、較大的市和縣級城市等。第四，合作呈現出多中心性特征。表現為在合作區中的大小嵌套情況，比如成都、資陽、眉山的通訊同城化是發生在成渝經濟區內部，長株潭的通訊同城化合作出現在泛珠三角合作區中。在大的區域合作邊界和背景下，較低層次的行政區通過規劃或自發形成了多個區域合作治理中心。
三、區域治理邊界
（一）區域邊界的雙重性矛盾
無論在理論分析還是在實踐中，“區域公共管理”與“區域經濟”中的區域都是指代不同的兩個概念。理論上，“區域公共管理”中的“區域”是指行政資源配置的邊界，而區域經濟中的區域則是市場資源配置的邊界。實踐中，“區域”往往是行政區概念，這一概念是基于行政管轄權的地理邊界范圍，是指國家為實行分級管理而劃分并設立相應國家機關的區域。我國的行政區域劃分：全國分為省、自治區、直轄市；省、自治區分為自治州、縣、自治縣、市；縣、自治縣分為鄉、民族鄉、鎮。直轄市和較大的市分為區、縣。自治州分為縣、自治縣、市。國家在必要時設立特別行政區，如香港、澳門等。經濟區域則是若干個行政區域基于其經濟發展水平和地理位置等條件而相結合，逐漸演變成為一系列的經濟帶。經過長期的發展和演變，我國大陸區域整體逐漸形成三大經濟區域（地帶）――東部、中部和西部。而在發展戰略的推進下，形成了多個政府主導或自愿結合的經濟區，如珠三角、長三角、京津冀經濟區、“9+2”泛珠三角經濟區、北部灣經濟區、成渝經濟區等等。
正因邊界界定的不同，在區域合作中出現了行政區域與經濟區域之間的耦合差異，為經濟區或合作區的實現制造了一定邊界剛。從兩種區域的內容來看，在同一經濟區域內既包含水平層級相同的行政區，又包含垂直層級不同的行政區，因此不同層級的行政區域如何實現經濟區域內的共同發展成為區域合作的關鍵?！靶姓^經濟”問題的本質在于經濟區邊界與行政區邊界的沖突、經濟中心與行政中心的沖突、橫向經濟網絡系統與縱向行政等級系統的沖突。
（二）邊界沖突的“交易成本”解釋
自從科斯（1937）提出“交易成本”概念以來，其被廣泛用于公司治理與制度經濟學分析模型之中，成為治理理論的基石，其解釋力不斷得到印證。然而，“交易成本”概念的經濟學出身，又掩蓋其進入其他領域的功能。正如科斯和威廉姆斯曾用市場與企業“內外部交易成本”的兩難抉擇來解釋企業的最佳邊界，這一模型的本質并非只適用于由經濟人組成的企業組織，該模型更說明了在理性選擇中的環境因素影響，其中的行為主體是基于理性的選擇，并非基于經濟收益的目標選擇。公共選擇理論的貢獻在于其發現了經濟學中的標準選擇模型對于公共部門的適用性，布坎南、塔洛克等人解釋了政府中理性人的目標函數及其結構，并以此提出了政治市場模型，把交易成本分析推廣到政治交換中的道格拉斯?諾斯（Douglass North）在1990年發表的《政治交易成本理論》一文，則被認為是交易成本政治學誕生的標志。1996年，阿維納什?迪克西特（Avinash Dixit）首先提出了交易成本政治學的概念可以看出，如同“交易”存在的廣泛性，在經濟與政治領域中，“交易成本”也是廣泛存在的。經濟領域中交易成本決定了一個經濟的最佳結構，而在政治領域中“交易”的概念已經被拓展為“行動過程”，其“交易成本”也決定了政治結構，比如國家的形式、決策的機制等等。
對于地方政府體制而言，行政區邊界劃定，在這一視角下，可以被看作是制度穩定性的體現，通過公認的行政區邊界劃分，地方政府能夠較為有效地通過政治與行政手段配置區域內各種要素，同時也成為地方政府制定區域發展政策的激勵機制，起到降低區域內交易成本的剛性約束。另一方面，對于由行政區邊界劃分的行政區域之間，邊界成為一種府際關系的“長期契約”，這種契約具有隱性，成為各地方政府理解區域發展目標的可置信承諾。進而，經過時間推移與觀念固化，這種契約同時形成了依賴性，區域發展的邊界約束會沿著這條路徑一直穩定進行下去，直到有新的主體發現交易成本降低的機會。
本文認為，邊界界定的沖突來自于內生交易成本和外生交易成本的產生：內生交易成本是縱向行政區政府關系中的委托問題帶來的激勵不相容產生的成本，外生交易成本則是橫向政府關系中集體行動問題產生的區域協調失靈帶來的成本（見表1）。
行政區域是行使公共權力和提供公共服務的地理邊界，在這種結構中，政治系統追求的是“政治交易成本的最小化”，政治交易成本來自上下級政府之間的委托關系。而區域經濟中的“區域”則是資源流動與市場交易的空間結構，是參與經濟活動主體以最低的經濟交易成本配置資源的活動范圍。
委托帶來的內生交易成本是我國行政體制設計的內容，本文重點研究的是影響行政區域實現區域合作的外生交易成本問題。公共部門如果以經濟區域的形式聯合供給公共物品，也就是采取集體行動的范式，可以降低技術因素產生的固定成本，從而降低平均成本，但是此時因為行政區域的邊界限制會產生新的外生交易成本。如果能夠實現行政區之間的區域合作，以合作區的形式供給公共物品，則原有行政區域下的外生交易成本被內生化。因此，行政合作區與經濟合作區的統一有利于地方政府降低外生交易成本。要實現這種統一，需要對交易成本的內部結構進行調整，利用政治協調機制實現制度變遷，從而使行政區的合作發展收益大于原有單個行政區的發展收益，而經濟區的發展也會在行政區合作中得到更好的提升。
四、行政區域合作的制度及交易成本結構
（一）行政區合作：制度性集體行動
Coase在《社會成本問題》中得到這樣的結論：如果市場交易成本為零，不管權利初始安排如何，市場機制會自動使資源配置達到帕累托最優?！?7〕Feiock成功地將科斯定理應用到區域合作中，他認為各地方政府可以通過談判協議來獲得規模經濟和政策溢出效應。Feiock指出行政區域的合作可以視為地方政府機構之間廣義的集體行動，定義為制度性集體行動?！?8〕
一旦合作收益高于協商、監督等帶來的交易成本，制度性集體行動就會發生。制度性集體行動的優勢在于不需要上級政府或一個統一的政府部門協調各行動者之間的合作行為，潛在的行動者可以自行評估合作的成本收益水平。而聯合收益及對收益分配規則的認同是促成這種集體行動的關鍵。集體行動是參與者之間通過相互協商議價實現的，因此行政區合作是一種帕累托改進。
沿著Coase的交易成本邏輯，當地方政府之間交易成本足夠低時，集體行動可以自行調整公共物品配置，也即是說沒有必要對不同地區決策行為的外溢效應進行干預。區域合作格局形成以后，同一區域內某一地區的決策對另一地區造成影響或對其施加了成本，都可以通過與被作用地區之間的協商談判解決問題。
（二）交易成本結構分析
從上文分析可知，交易成本是影響集體行動的關鍵，區域合作的實現需要最小化交易成本。從內部結構劃分來看，這些交易成本主要包含信息（Information）成本、談判（Negotiation）成本、實施（Enforcement）成本，以及（Agency）成本（見表2）。
1.信息成本。信息是實現集體行動的關鍵，為了實現區域合作，各行政區需要發現具有共同利益的潛在合作者，并能夠清晰判斷誰是最合適的合作者，以試錯法尋找合作者或通過上級政府的行政命令實現合作的方式是不經濟的。信息成本問題包括信息不完全和信息不對稱：信息不完全影響潛在集體行動者對合作利益的認識，因為對共同利益的評估需要耗費大量成本。信息不對稱則會影響各主體之間的相互信任及合作動機，大量來自不同地理位置的區域具有不同的經濟、政治、人口構成特征，相互之間的空間離散阻礙了信任關系的建立，各自合作動機的偏差也阻礙了集體行動的可能。
2.談判成本。即使地方官員擁有了充足的信息，為了分配成本或利益要達成公平協議仍然需要付出成本。談判中利益的合理分配將會受政府之間的經濟條件不對稱和政治地位強弱的影響。〔19〕在我國，這樣的事情會發生在行政級別不相同的地區，如有些省會城市與同省其他經濟政治地位較低的城市之間進行合作談判，甚至副省級城市與周邊縣市之間的談判，都會表現出優勢。在此基礎上，包括擬合作各方就協議所涉及的內容、達成的目標以及各自的分工、約束機制的建立等，進行反復的磋商討論所耗費的時間、物質及機會成本。
3.執行成本。集體行動的執行必定會有成本，除非合作各方做出可置信的承諾，但這幾乎是不可能的。一方面由于合同的不完全性，參與合作的行政區可能會因為外界環境變化帶來的合作協議價值改變而產生違約行為，從而導致集體行動的執行風險?！?0〕如當合作的不同行政區進入了不同的發展階段，原有的利益分配格局可能會影響各自對合作收益的評價，那么一些合作者將有動機打破合作框架，改革合作內容。另一方面，合作框架的執行有許多不可預見性，當其實施成本偏離預期實現合作成果的最低成本時，這些額外的成本也是構成執行成本的重要內容。
4.成本。作為代表地方利益的談判人，在實現區域合作中，會產生機會主義和道德風險的問題。問題不僅會影響達成協議的成本也會影響地方政府協議間的合作履行效果。參與談判合作協議的政府官員就是人，當政府人在地方政府合作協議的談判過程中所持有的認識與他們所代表的公民以及上級政府的委托出現偏差時，成本將會上升?！?1〕而成本的大小與政府組織的結構、行政權力和政治激勵機制相關，因為這些制度安排產生的不確定性會對地方政府官員產生影響。
五、促進區域合作的協調機制
交易成本在區域合作中存在的廣泛性，既解釋了區域合作的障礙，也提供了改善區域合作的途徑，即通過政治協調改變交易成本結構，進而改善合作困境，為區域合作的實現構建良好的環境。所謂政治協調，是中央及地方政府從自身理性出發，通過構建政府主體間的正式與非正式合作契約及其激勵機制，改變其合作意愿，形成集體行動，優化合作模式，形成最優合作結構，降低合作交易成本，實現帕累托改進的一系列制度安排。
（一）政治協調的基本思路
政治協調的目標是通過調整交易成本及其結構，構建合作關系，淡化行政區邊界在合作中的作用，實現行政區與經濟區行為主體的目標一致。一方面，上級政府需要減少管轄區各行政區政府之間的合作壁壘，或通過創造合作的政策平臺降低由于信息和談判造成的交易成本。另一方面，參與合作的地方政府要在進行合作項目上建立有效可行的監督激勵約束機制，明確政府合作治理的主體、客體及其相應的職能、規則等，減少由于執行和產生的交易成本。
政治協調可以視為一種在復雜的環境下降低交易成本的機制。政治協調既不能單純采用市場手段，因為在此情境下沒有價格機制；也不能完全依賴行政手段，因為不同地方政府之間不存在上下級之間的關系，即使是作為上級地方政府使用“拉郎配”的強制行政手段，也會受到區域類型、競爭狀況等因素的影響。因而需要來自不同層次、不同領域和不同部門的利益相關者的參與才能構建一個合理的協調機制，這種協調機制被Provan & Keins視為網絡治理（Network Governance）〔22〕。網絡既是一種結構，也是一種治理機制。這種結構中引入了各類利益相關者，從而實現知識和信息共享，降低交易成本。同時網絡也是兼具了市場和行政兩種調控手段的綜合協調機制，可以實現合作區域的政治協調。
（二）政治協調機制
本文強調政治協調降低交易成本，促進區域合作的目標。政治協調機制的核心在于改變交易成本結構，Feiock提出的合作交易成本的結構揭示了整個合作過程將產生的合作成本，包括出現在合作行動前的信息成本、合作行動中的談判成本、合作執行中的執行成本與合作績效實現中的監督成本。區域合作的交易成本結構決定于制度安排與制度工具的設計，包括信息共享、平臺建設、政策網絡以及激勵機制。
這里，以“9+2”經濟合作區為例，分析政治協調機制對交易成本的作用。①2003年以來，由廣東省倡導并得到福建、江西、湖南、廣西、海南、四川、貴州、云南等八?。▍^）政府和香港、澳門特別行政區政府積極響應和大力推動的泛珠三角區域合作（即“9+2”）已舉行過七屆合作論壇暨經貿洽談會。在中央及各地方政府的支持下，經過“9+2”政府的共同努力，泛珠三角區域合作初顯成效，整體上呈穩步推進的態勢，并得到了廣泛贊同。
“9+2”通過政治協調機制，以不同協調手段調節交易成本結構，從而實現交易成本較低的目標。其協調框架可以通過圖1給出，具體而言，各交易成本類型的控制是通過不同的政治協調手段來實現的：
（1）信息共享：信息成本是信息不對稱和信息不完全帶來的，“9+2’通過構建公共信息網絡平臺，如“泛珠三角區域合作與發展論壇”與“泛珠三角合作信息網”等對合作領域、合作方式、合作框架及合作協議等實行全面公開。
（2）平臺建設：平等互利的談判平臺建設是“9+2”降低談判成本的途徑。經過七次合作與發展論壇暨經貿洽談，合作的11省區市在基礎設施、產業與投資、商務與貿易、旅游、農業、勞務、科教文化、信息化建設、環境保護、衛生防疫等領域展開全面合作，并取得了成效。
（3）政策網絡：為實現合作各方的信任及平等從而促進合作的實施，“9+2”每一次論壇都會簽署不同領域的合作協議及合作綱要。進一步，為保證合作綱要的有效實施，還引入了公眾參與機制。例如近年來，廣東在主要新聞媒體推出70多個專題專欄，刊播4300余篇新聞稿，建立了實施《珠三角規劃綱要》（簡稱《綱要》）網絡專欄；舉辦68場實施《綱要》群眾論壇，拓展與公眾溝通互動渠道。2011年超過17萬網民實名參與網絡問卷調查，對各市實施《綱要》工作進行評價評分。
（4）激勵機制：合作績效是各合作參與者最好的激勵機制，近年泛珠三角的九省區與港澳的總貿易已占內地與港澳總貿易的70%。通過比較優勢下的互利合作，不但各省區取得了合作績效，對國家發展戰略的貢獻也十分突出?！?+2”既有東中西地區、港澳地區，又有沿海、沿邊和內陸省份，既有經濟發達地區，又有欠發達的革命老區、貧困地區和民族地區，涵蓋了我國區域經濟的所有特征，加強這一區域的合作與發展，本身就是對國家區域發展戰略內涵的極大豐富。
交易成本的降低有利于經濟區之間的合作，同時合作區域之間用合作替代競爭，將有利于突破行政區邊界，改善經濟區與行政區界定的困境。Skip Krueger & Michael McGuire通過實證研究指出，交易成本和競爭程度較低的情況下，地方政府之間更易進行廣泛的合作，并且合作程度會更強。從“9+2”的例子也可以看出，打破行政邊界，實施大區域的共同發展是以低交易成本和合作替代競爭為基礎的?！?3〕
六、結論
地方政府合作與合作區建立帶來了區域行政管理改革的挑戰。與現有關于我國區域合作的研究范式不同，本文的視角在于揭示交易成本內部結構對區域合作的影響，以及如何通過政治協調手段改善交易成本的內在邏輯。交易成本可以被分解為信息成本、談判成本、實施成本和成本，這種分類強調了對地方政府間實現合作的影響。Feiock將其界定為制度性集體行動的交易成本。Feiock的研究重點是對交易成本與ICA的理論關系的構建，我們的研究則是探討我國實踐如何突破這些交易成本實現實質性的區域合作。
區域政治協調的重點在于降低區域合作的障礙，“9+2”的實踐證明信息共享、平臺建設、政策網絡以及激勵機制是實現降低交易成本的有效途徑。細化交易成本結構，通過政治協調手段弱化競爭強化合作，模糊行政區邊界，內生合作區，達到突破行政區與經濟區邊界界定困境的目的，是文章的基本思路。本文的研究只是一種理論探索，“9+2”的實踐可以成為未來我國區域發展戰略的一條可行路徑，而交易成本與競爭合作之間的理論關系可以為區域合作研究提供新的視角。
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