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摘要：如何管好用好財政資金，把錢花在刀刃上，確保財政資源高效配置，提供好的公共產品和公共服務，關鍵在于全面深化財稅體制改革中能否真正發揮出全面實施預算績效管理的作用。目前我國的預算績效管理正處于不斷探索和不斷完善的過程中，文章從預算績效管理的概念、發展到內容進行了分析探討。
關鍵詞：財政資金;實施;預算績效管理
當前在經濟新常態下，財政收入進入中低速增長階段，而財政支出的剛性壓力仍比較突出，如何管好用好財政資金，把錢花在刀刃上，確保財政資源高效配置，提供好的公共產品和公共服務，關鍵就是在全面深化財稅體制改革中能否真正發揮出全面實施預算績效管理的作用。我國的預算績效管理正處于不斷探索和不斷完善的過程中，本文將從預算績效管理的概念、發展到內容進行詳細闡述。
一、績效的含義
績效(performance)一詞來源于西方，企業管理中對績效有兩種不同的理解，伯納丁(Bernardin，1995)認為“績效管理的核心是結果”。墨菲(Murphy,1990)認為績效是與某個組織中的某種工作和組織目標有關的一組行為。在管理學中，“績效”的基本含義是“成績和效果”，反映的是人們從事某一種活動的投入產出情況。綜上，績效是結果和進展情況的最后體現，“績”是量的衡量，強調產出，“效”是質的衡量，強調結果。
二、發達國家績效預算管理實踐借鑒
績效預算(Performance-BaseBudgeting)是美國政府在20世紀50年代首次提出的一個概念?？冃ьA算管理強調結果為導向，基本遵循“目標—預算—支出”的預算管理程序，在目標設置、預算編制、項目實施和結果反饋與應用的過程中，時刻以績效為核心，屬于典型的績效預算管理模式。20世紀90年代，在進行新的探索的基礎上，以美國為代表的國家推行了以績效為基礎的“新績效預算”。新績效預算在促進政府改革和控制財政資金支出、實現財政收支平衡等方面的效果顯著。1.美國績效預算管理———政府績效成果法，優先績效目標工具。1993年，美國政府正深陷財務危機，美國國會通過了全球第一部政府績效預算領域的法律《政府績效與結果法》（GPRA），該法成為了美國政府開展公共政策評價的綱領。GPRA作為美國政府績效管理的基本法律，全面地規定了實施政府績效預算的目的、內容及其實施進程，要求政府部門要提交五年的戰略規劃、年度績效計劃與年度績效報告；要求預算與管理辦公室(OMB)負責提交整個政府部門的績效計劃，會計總署提交實施情況的報告。2001年小布什政府在總統管理議程中提出的“預算和績效整合計劃”，開發了績效評級工具（ProgramAssessmentRatingTool，PART）。2004年，出臺《項目評估與結果法案》（PAR），要求OMB每五年至少對所有政府項目進行一次評估，對項目實施有針對性的監督和控制。2011年奧巴馬政府出臺了《政府績效與結果法修正法案》（2010），堅持以GPRA為核心地位，以多層次目標績效系統為績效管理方法，重點使用優先績效目標工具，強調結果導向，致力于促進跨部門機構間職能的協調，提升資源配置效率，推進績效管理。美國歷經十幾年的改革，績效預算改革取得顯著成就，但仍然存在一些問題，需要不斷地整合和理順多重關系。2.英國績效預算管理———公共服務協議的全面績效評估。英國是實行地方分權的單一制國家，控制支出一直是英國政府財政部的工作重心。英國政府從1998年開始實行公共部門改革，目前，已建立起較為完善的績效預算制度框架，績效預算管理在提高財政績效管理水平方面發揮著積極作用。1997年，布萊爾政府出臺《綜合支出審查法案》，將“支出審查”變為“綜合支出審查”。1998年出臺“公共服務協議（PublicServiceAgreement，PSA）”，要求政府與各部門簽訂明確公共支出政策所要達到的目標，接受議會監督。通過公共服務協議從投入、支出、成果、效率等方面明確目標體系，并明確具體目標落實情況的負責人，建立以結果為導向的財政績效評估體系，將政府改革與財政資金分配結合起來，提供更好的公共服務。英國績效預算改革中以部門單位為主體，制定績效目標和評價指標，并賦予部門單位較大的靈活性，實施績效預算管理。從以上兩個國家的公共支出預算管理實踐來看，績效效果比較突出，政府公共服務質量得到有效提升，同時對控制本國的債務風險和預算赤字起到了抑制作用，值得我們學習借鑒。
三、中國預算績效管理的探索
長期以來，我國預算管理存在重分配、輕監督，重使用、輕效益的傾向，財政部門只講投入，不問結果，預算部門和單位只管花錢，也不注重支出結果和績效，造成財政支出高成本、低效率。隨著財稅體制改革的不斷深入，我國預算績效管理也在不斷完善，在財政部門的主導推動下，從績效考評到績效評價，再到“花錢必問效、無效必問責”的全面實施預算績效管理正在實施。1.預算績效管理的概念。預算績效管理是我國現代財政制度和政府績效管理的重要組成部分。是以“預算”為對象開展的績效管理，是一種以支出結果為導向的預算管理模式，以改進預算管理、優化資源配置、提高財政支出效率，提升公共質量為目的，覆蓋所有財政性資金，貫穿預算編制、預算執行到預算監督全過程的具有中國特色的預算績效管理體系。2.我國預算績效管理的演變。隨著國際上績效管理理念的影響，我國在預算管理中開始引入績效評價。1998年建立起完整的財政投資評審體系，2000年后湖北省等地進行了績效評價試點探索。2003年，黨的十六屆三中全會明確提出“要建立預算績效評價體系，實行全口徑預算管理”，財政部開始加強績效評價試點工作，到2008年中央部門開展績效評價試點的項目100多個，地方財政部門也逐步開展一系列績效評價的試點工作。2015年1月1日起實施的《預算法》，首次以法律的形式明確提出“各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價”，開啟了績效評價“有法可依、依法評價”的新階段。2017年10月18日，黨的對加快建立現代財政制度作出重要部署，明確提出“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”，具有深遠意義。2018年9月1日中共中央、國務院《關于全面實施預算績效管理的意見》，標志著預算績效進入了一個全新的階段。
四、全面實施預算績效管理的內容
全面實施預算績效管理，是提升國家治理效能的重要抓手，是深化財政改革、建立現代財政制度的重要內容，是提高財政資金使用效率、提供高質量公共服務的關鍵舉措。1.構建全方位預算績效管理格局。就是構建政府、部門和單位、政策和項目的預算績效管理框架，強調多層次績效管理內涵。2.建立全過程預算績效管理鏈條。就是在政府、部門和單位、政策和項目的所有政府預算體系中，建立績效目標管理、事前績效評估、績效運行監控、績效評價、績效結果應用的機制，實現預算和績效一體化。3.完善全覆蓋預算績效管理體系。就是建立覆蓋一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算的預算績效管理體系，并延伸至政府投融資活動。
五、當前預算績效管理工作存在的問題
1.市級部門“花錢必問效、無效必問責”的預算績效管理理念初步形成，績效理念的縱向傳遞（中央、省、市）成效較明顯，但是績效理念的橫向傳遞（財政部門傳導到非財政部門）不充分，有些預算部門履職責任和效率意識薄弱，同時績效評價的制度約束力不強，加劇了績效評價的難度。2.現階段政策績效評價指標體系不夠完善，政策評價范圍比較寬泛，直接影響績效目標、績效評價標準和社會效益評價指標的確定，制約了政策評價的效果。3.預算績效管理信息管理不完備?？冃гu價涉及各種不同行業不同領域，歷史資料和行業資料積累不足，存在信息碎片化和信息孤島，直接影響績效評價的實際成效。
六、全面加強預算績效管理工作的建議
1.新預算法已經實施的情況下，預算績效管理工作要緊緊圍繞“全面”和“績效”兩個關鍵點，加強事前評價、事中評價和事后評價，在預算績效管理的廣度和深度上下功夫。2樹立以結果為導向的預算績效管理理念，將上海閔行區的經驗推廣總結，在政府的行政績效考核體系中有效利用績效評價結果，增強績效評價的約束力，并支持建立績效問責制。3.在基本建設項目中，要將預算績效管理與項目管理結合起來，將績效評價與項目立項管理、項目過程管理和項目驗收有機地結合起來，真正發揮績效評價的約束和激勵作用。4.高質量的績效評價工作離不開高質量的績效評價隊伍建設。要積極培養并在實踐中鍛煉一批綜合素質強、專業能力突出、具有責任感和使命感的人才隊伍，以滿足評價工作的更高要求。
作者:王樹琳 單位:太原市建設項目投資評審中心