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作者：張蕾 周洪 單位：國家林業局經濟發展研究中心
生態建設是西部大開發的重點,實施退耕還林、天然林資源保護、“三北”防護林建設等林業政策,既是改善生態環境的重大舉措,也是促進西部地區經濟可持續發展的重大戰略措施[1]。
1生態環境惡化制約西部地區發展
西部地區包括12個省(自治區、直轄市),面積688萬km2,主要是山區和沙區。由于地形地貌地質條件復雜,及其氣候條件,森林植被少,生態環境惡劣。水土流失、荒漠化、土壤鹽化及酸化、草原退化、生物多樣性減少等問題十分嚴重,河流斷流、湖泊干枯的現象仍在加劇。2000年調查表明,全國水土流失面積為356萬km2,其中西部地區295萬km2,占82.6%。比1989年增加了7萬km2[5]。我國荒漠化土地總面積為262.2萬km2,占國土總面積的27.2%,絕大部分在西部地區。目前全國沙化面積已擴展到174.3萬km2,占國土總面積的18.2%,且擴展速度還在不斷加快。20世紀70年代每年擴展1560km2,80年代每年擴展2100km2,90年代初每年擴展2460km2,90年代后期每年擴展3436km2。生態環境整體呈不斷惡化趨勢。西部地區已經成為我國生態環境最脆弱的地區,也是世界上生態環境最脆弱的地區之一[2]。不斷惡化的生態環境,制約了中華民族生存和發展的空間,嚴重影響經濟和社會發展。占國土面積57%的西部地區,居住著占全國23%的人口。1999年西部地區的GDP只占全國的14%,社會商品零售總額僅占全國的13%;全國有一半以上的貧困縣集中在西部地區,90%的貧困人口集中在西部?？缛胄率兰o,我國進入全面建設小康社會,積極推進現代化的新階段,加快西部開發,實現共同富裕,是歷史的使命,是“三個代表”重要思想的重大實踐。
2國內經濟發展創造了有利的條件
近些年,國內經濟形勢發生了很大的變化。國家經濟實力增強,糧食安全有了保障;針對內需不足,許多高消耗、低品質的傳統產品過剩,傳統經濟結構矛盾突出,國家實施可持續發展戰略,大力調整傳統產業結構,同時,擴大內需,使政府有能力調整資金,投向影響全局發展的西部地區,投向基礎產業。尤其加入WTO帶來的中國經濟全球化發展趨勢等,為推動中國的經濟結構、區域結構、產品結構的戰略性調整,實施西部大開發創造了極為有利的條件。加快生態建設,大力發展林草,既可以改善生態環境,增加西部地區的可再生資源,為西部地區的經濟社會可持續發展提供資源和環境保障,又可為拉動內需,帶動國內經濟良性發展起到積極的作用。
3實施林業生態工程,加快生態建設
國家從1998年開始,陸續實施天然林資源保護、退耕還林、防沙治沙和建設防護林等政策,積極推進生態建設。
3.1實施天然林資源保護我國僅存的1.06億hm2天然林資源是我國的天然資源寶庫,也是西部地區重要的天然屏障。1998年試點,2000年正式啟動的天然林資源保護工程,全面停止了長江上游、黃河上中游地區天然林的商業性采伐。東北、內蒙古等重點國有林區在森林分類區劃的基礎上,大幅度調減木材采伐量,力求使這些區域的天然林資源得到休養生息和恢復發展。規劃期限為10a,總投入達962億元,天然林保護面積達到0.9億hm2。
3.2退耕還林,治理水土流失>25°的坡耕地進行農業耕作,是造成我國水土流失嚴重的重要原因,其中有相當部分是毀林開墾的坡耕地。為了根治水土流失,國家從1999年開始實施退耕還林,采取“退耕還林(草)、封山綠化、以糧代賑、個體承包”的措施,國家向退耕戶無償提供糧食,適當補助現金,無償提供種苗。工程規劃期限為11a,退耕還林面積達1833.34萬hm2(其中25°以上坡耕地1466.67萬hm2,沙地退耕還林266.67萬hm2)。
3.3繼續對“三北”地區和長江中下游地區投資建設重點防護林體系,加大荒漠化和水土流失治理“三北”等防護林體系建設工程,是國家實施西部大開發戰略,促進西部地區經濟社會協調發展的基礎工程。隨著2001年“三北”防護林體系建設第四期工程的啟動,到2010年,要建成一批比較完備的區域性防護林體系,包括西北、華北、東北防護林體系、沿海防護林體系、大江大河流域和源頭防護林體系、農田林網防護林體系。在我國主要沙化和水土流失危害嚴重地區建立起生態屏障。
3.4加快京津風沙源治理京津地區沙塵危害直接影響首都作為政治、經濟、文化中心的正常運行,影響國家形象。京津地區沙塵危害風沙源在西部地區。加大西部地區風沙源治理,迫在眉睫。國家從2000年開始實施京津風沙源治理工程,力求恢復京津城市周邊地區的林草植被,以改善京津地區的生態環境。工程規劃期為10a,恢復森林總面積達757.26萬hm2;恢復和治理草地面積1032.8萬hm2。
3.5強化對野生動植物資源和濕地的保護西部地區生物多樣性保護十分重要。隨著三江源自然保護區建設的啟動,國家實施的野生動植物保護及自然保護區建設工程,西部地區是重點。要通過工程的實施,拯救一批國家重點保護野生動植物,擴大、完善和新建一批國家級自然保護區、禁獵區和種源基地及珍稀植物培育基地,恢復和發展珍稀物種資源。工程規劃期限為50a,使全國的自然保護區總數達到2500個,總面積達到1.728億hm2,占國土面積達18%。力求通過實施天然林保護、退耕還林等政策,配合城鄉綠化、綠色通道工程建設等措施,形成點、線、面結合的生態網絡體系,經過幾代人的努力,使中國西部地區、使全國的生態環境有根本性的好轉,以保障和促進中國的現代化建設。
4實施加快生態建設的政策為西部大開發奠定了基礎
4.1建立生態屏障,解決生態透支,為可持續發展創造條件不合理的農業耕作,是造成生態透支的重要原因。據有關專家計算,我國生態超負荷的農田總量不低于0.1億hm2,占全國土地面積的8%,其中25°以上坡地農田607萬hm2,按生產2250kg/hm2糧食產量,每kg1.2元計算,價值270億元,其所涉及的人口5000萬人,占農業人口近5%。但所造成的水土流失等損失十分嚴重。據估算,我國每年僅因水土流失造成的洪災和沙化的損失,至少在2000億元以上,其中沙化損失540多億元[2]。1998年大洪水,損失3007億元,相當于當年GDP的3.8%。生產270億元價值的糧食,帶來的生態損失是巨大的,間接損害更加嚴重。解決了5000萬人的生計,就意味著解決了一個全局性的問題。從這一意義上講,退耕還林工程就是通過解決這些人的生計,來解決生態透支代價太大的問題。同時也有利于改革土地利用方式,變不可持續為可持續,并增加森林等可再生資源總量,從總體上提高土地利用率。對西部地區經濟和社會發展意義重大。#p#分頁標題#e#
4.2加快了生態建設步伐實施天然林保護退耕還林等政策以來,林草植被恢復速度明顯加快,質量明顯提高。2001年,全國造林670萬hm2多,比上年有較大幅度增長,其中退耕還林等重點工程造林317.95萬hm2,占全國的64。2%。天然林資源保護工程共完成造林94.81萬hm2,比2000年增長122.36%;木材產量繼續調減,森林管護面積達8860.51萬hm2。退耕還林工程全年完成退耕地造林種草48.91萬hm2,荒山荒地造林種草54.53萬hm2,分別完成年度計劃任務的116.45%和96.80%。2001年,“三北”四期工程正式啟動,共完成造林54.17萬hm2,新封山育林55.93萬hm2;長江流域防護林體系建設工程共完成造林49.32萬hm2,新封山育林76.45萬hm2。京津風沙源治理工程正式啟動。全年綜合治理面積65.48萬hm2。同時由于投入有保障,政策措施有力度,造林綠化質量大大提高[1,6]。
4.3有利于國家實施糧食安全戰略我國現有耕地1.28億hm2,據國土資源部和農業部測算,到2030年人口高峰期確?；巨r田為1.07~1.10億hm2,可以保障我國的糧食安全。對低產的耕地,特別是造成水土流失嚴重的25°以上的陡坡耕地和沙化危害嚴重的耕地(0.13億~0.2億hm2),在停耕的基礎上還林還草,有利于治理水土流失,改善生態環境,保障糧食和牧業生產,有利于調整農業和農村經濟結構,增加農民收入。近年實踐已充分證明了這一點。據統計,我國2000年比1999年糧食產量下降了6%,其中實施了退耕還林的西部地區只下降了2%。我國糧食市場基本穩定。
4.4增加了農民就業和收入,調動了農民參加生態建設的積極性西部地區低收入農村人口多,耕地少,以城鎮化、工業化帶動二、三產業的發展,轉移農村人口就業固然是重要的戰略措施,但需要相應的發展階段和發展環境。據專家預測,我國剩余農村勞動力近4億。由于就業不足,農民收入增長速度持續下降,已從1997年的9.7%下降到2000年的2.1%。發展勞動密集型的林業,治理生態環境,既可以為城鎮化、工業化帶動二、三產業的發展創造物質條件和軟環境,又可以為技能不多、文化層次不高的低收入農村人口增加就業的門路和收入的渠道。正如朱基總理在政府工作報告中講的那樣:“兩年多的試點證明,在中西部一些地方實行退耕還林(包括還草、還湖),既是改善生態環境,促進農業結構調整的重大舉措,也是直接增加農民收入的有效途徑”。2001年,僅退耕還林工程一項就增加工程區農民人均收入200元(中央投入,按1600萬人計)。調動了農民參加生態建設的積極性。發展林業,治理生態環境,將是政府為增加不發達地區農民就業和收入所采取的長期措施。
4.5為農村經濟結構戰略性調整提供廣闊的空間當前,我國農產品的供求形勢發生了很大的變化,亟待加快結構調整,全面提高農業綜合生產率和經濟效益,以拉動內需,保持經濟發展的勢頭。發展林業,市場潛力大,可以提供多種可再生的經濟資源,帶動木竹加工、干鮮果品、森林食品、藥品、花卉、食草畜牧業、林產化工等中小型工業、手工業以及森林旅游業的發展,加快農村經濟結構調整,促進小城鎮建設。特別是當前開展的退耕還林,對調整農村種植業結構,有效增加農產品供給,增加農民收入,促進農村經濟發展,具有極為重要的作用。當然,西部生態建設還存在一些政策問題:一是生態建設沒有形成以物質利益為紐帶的良性循環機制,林業經營者,特別是農民造林,動力不足;二是相關政策不配套,一邊造林種草治理,一邊因濫牧、燒柴、開墾種糧等破壞得不到制止,造成新的破壞。三是工程建設資金運作沿用計劃經濟行政分配模式,管理成本高,資金使用效益和工程建設質量都存在一定的問題;四是天然林保護工程實施后,區內禁伐私人營造的人工林,補償政策跟不上,影響了林業經營者的權益[7,8];五是退耕還林政策實施期滿后,農民的生計和出路,將直接影響到工程項目的可持續,需花大力氣研究解決。
5加大政策調整,推進生態建設,保障西部開發
5.1生態建設指標應列為國民經濟社會發展的重要指標,加大宏觀調控
森林生態產品及服務是重要的公共服務產品。提供生態服務得不到經濟補償,而破壞生態環境不承擔相應的責任,體現經濟發展的指標不能反映付出的生態代價,是影響各級政府、生產企業和單位以及個人保護和發展生態環境積極性的重要原因。在市場經濟體制下,要積極加強森林生態效益及成本評估和核算指標體系建設,并將其納入國民經濟核算體系。培育生態服務市場,建立交換機制,推動生態效益貨幣化、資產化。國家進一步完善現行的森林生態效益補償政策,通過稅收手段和相應的財政、利率、信貸等政策,建立起森林生態產品及服務投入產出的良性循環機制。
5.2生態建設應與生態移民、能源建設、結構調整、鄉村發展相結合
對因植被破壞,使當地居民喪失基本生存條件的生態極度脆弱區,政府應實行積極的生態移民政策。生態移民要與小城鎮建設相結合,妥善解決移民的生產、生活安置問題,使這些區域的植被得到恢復。農村生活能源和濫牧是影響林草植被建設的重要因素,各級政府應積極引導農民改灶節燃,發展沼氣池、太陽能、風能、水力發電等措施加強西部地區的農村能源建設,減少對林灌植被的破壞。與生態建設相適應,天然草場應進行戰略性調整,實施休牧輪牧、舍飼圈養、退耕減牧、封育飛播,制止濫牧、濫墾、濫采、濫樵、濫用水資源,恢復林草植被。
5.3改革生態工程管理辦法,積極推行招投標制度
改變計劃經濟條件下的造林投入管理辦法,保證政府投入生態建設的資金,取得應有的效益,是政府林業工作應積極探索的重大課題。關鍵是采取市場經濟配置資源的手段,明確林權主體,層層建立利益制約機制。措施就是對造林營林以招投標和工程監理為核心,實行規劃、施工和監理隊伍資質制度,推行專業隊伍競標承攬,形成社會監督機制和競爭機制,以制度創新,降低管理成本,杜絕腐敗,提高資金使用效益和政府工作效率[9]。
5.4改革森林采伐管理制度,完善農民經營自主權
合理的采伐經營有利于提高林業的三大效益,實現“越采越多,越采越好,青山常在,永續利用”的經營目標。目前的采伐管理不利于森林的合理經營,已經成為制約林業發展的重要因素。應改革采伐管理辦法,實行以森林經營方案為載體,與森林認證相結合,以動態管理為內容,強化源頭管理和分類管理。給予生產者相應的采伐自主經營權和經濟效益預測權。政府限制農民采伐自己培育的林木,就應給予其相應的損失補償,因限制經營者采伐的結果,是造成農民不造林了,這種政策是不可取的。改革采伐管理的同時,應依法強化造林更新監督。#p#分頁標題#e#
5.5充分發揮社區農民參與的作用
在生態環境建設工程,都應在具體實施中舉行聽證會、政務公告等形式,廣泛征求社區農民的意見,吸收他們參加制訂實施方案和作業方案,充分發揮社區群眾具有鄉土技術、鄉土知識和鄉土樹種選擇等方面的優勢。使“我讓你干”變成“我愿意干”,逐步形成農民積極參與的動力機制。
5.6以完善產權制度為核心,調動多種所有制主體參與生態環境建設
產權不明晰,政策多變,是影響農民造林,制約生態建設的重要原因。在生態建設中,無論是政府投資造林,還是社會各方面投資投勞造林,都應明確產權,為經營者核發產權證書,予以政府登記。政府應通過強化產權政策和權益保護,調動農民和社會各界有能力的個人、組織和法人積極參加生態建設,廣泛吸引社會資金發展林業。一是依照《農村承包土地法》保障農民承包林地有較長的承包期,防止以土地流轉為名,收回承包給農民的林地的行為發生;二是強化政府權屬登記公示。要保證政府核發的林權證書的法律地位,并根據林權變動情況,做好林權變更登記服務,及時做好林權糾紛調解、仲裁服務;三是按照產權制度的內在要求,減免稅費,保證經營者獲取相應的收益權。