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摘要：文章以供給側結構性改革為背景，根據對遼寧省財政科技投入的數據進行實證分析及對相關支持科技創新的政策梳理和解讀，指出遼寧財政政策支持科技創新存在著財政科技投入規模小且呈下降趨勢、財政科技投入結構不合理、財政科技投入缺乏科學性、政府采購的激勵功能發揮不充分等方面的問題，并提出要穩步加大政府財政科技投入規模，逐步優化政府財政科技投入結構，科學規劃財政科技投入方式，充分發揮政府采購的激勵功能等政策建議。
關鍵詞：遼寧??；科技創新；財政政策；財政科技投入；政府采購
一、研究背景
在經濟發展的新常態下，經濟增長必然依賴在創新基礎上的效率提高，而改革所強調的結構優化、要素升級，其核心都是創新，其中科技創新又是所有創新的核心?？萍紕撔聦τ诠┙o側結構性改革的巨大作用，就在于可以幫助解決當前中國經濟供需錯配的問題和經濟高速發展帶來的外部性問題。為全面貫徹黨的精神，深化供給側結構性改革，遼寧必須堅持把創新驅動發展作為優先戰略，堅持依靠科技創新，有效激發創新活力和創造潛能，為遼寧老工業基地全面振興提供科技支撐。為此，遼寧省人民政府先后頒布了《關于貫徹“國家創新驅動發展戰略綱要”建設科技強省的實施意見》《遼寧省強化實施創新驅動發展戰略，進一步推進大眾創業萬眾創新深化發展的政策措施》和《關于全面加強基礎科學研究的實施意見》等文件以進一步支持科技創新。但由于各項創新激勵政策建立時間較短且執行過程中尚存在一些不足，政策效果尚未發揮充分。
二、遼寧省財政政策支持科技創新存在的問題
（一）政府財政科技投入規模小且呈下降趨勢
財政科技投入在一定時期內仍是遼寧省創新活動的主要經濟來源，但近年來遼寧的財政科技支出規模偏小且增速波動較大。從表1可以看出：一方面，從2008—2013年，遼寧財政科技投入總量雖逐年增加，但占整個財政支出比重較低且增長不規律，而2014—2017年，遼寧財政科技投入總量及占整個財政支出比重均呈現明顯下降趨勢，到2017年占比僅為1.19%，明顯低于全國3.5%左右的水平（見圖1）及主要兄弟省份的水平（見圖2）；另一方面，近十年來R&D經費支出占遼寧地區生產總值之比基本維持在1.5%—1.6%左右（2008年和2015年占比更低）。這與《遼寧省實施科技成果轉化三年行動計劃（2018—2020年）》（以下簡稱“遼政辦發[2018]22號”）提出的2.3%的目標還有一定差距。而且，按照國際通行標準，R&D經費支出占GDP的比重在1.5%—2%之間的地區是具備一定創新能力的，只有大于2%的地區才被認為創新能力較強。綜上，遼寧在支持科技創新的財政投入水平上還有待提高。
（二）政府財政科技投入結構不合理
科技創新體系由基礎研究、應用研究和試驗發展三部分構成，其中基礎研究是一切創新活動的根本，是科技創新能力可持續發展的重要保障。從基礎研究在各國財政投入中的發展軌跡來看，工業化國家往往經歷了先高后低的發展趨勢，隨著科技水平的不斷提高，基礎研究所占的比重有所下降，但一般也維持在10%—20%左右的水平。就遼寧情況，從圖3可以看出，2013年以前，遼寧基礎研究經費占R&D經費支出比重基本在3%左右，這一水平雖然2014年和2015年有所提高，卻在2016年再次下降，雖略高于全國5%左右的水平，但仍增長不穩定且不連續，而且明顯低于發達地區10%—20%水平，說明遼寧財政在基礎研究上的投入不充足，不利于遼寧創新能力的持續穩定提高。
（三）政府財政科技投入缺乏科學性
科學的財政科技投入應有效地促進產學研結合，有效促進科研成果轉化。但遼寧的財政科技投入在方式和管理模式上欠科學。首先，財政科技投入方式單一。雖然《遼寧省科技專項資金管理暫行辦法》（2017年）的第五條規定：“科技專項支持方式主要有無償資助、貸款貼息及獎勵”，但長期以來，財政直接撥款一直是遼寧支持科技創新發展的一種重要形式。隨著政府對企業科技創新投入的不斷加大，企業的尋租等行為也不斷出現，在一定程度上弱化了財政直接撥款的作用，降低了財政科技投入的使用效率和回報率。其次，財政科技投入管理模式多頭分散，極易造成溝通不暢，難以實現資源共享。當前，遼寧科技創新主要由省財政廳和省科技廳牽頭，省教育廳、省科協、省發改委，中科院沈陽分院等部門分別配合。各部門分別支持了一些推動科技創新的項目，但由于信息不對稱，可能使得一些項目交叉或重復，造成科技專項資金的浪費。而且不同的資金管理部門對資金投入的側重點也存在差異，可能使得資金投入分散或減額，影響科技專項資金的使用效率。再次,財政科技投入的績效考核機制不健全。財政部門主要負責審核科技專項的項目預算，科技部門主要負責對項目進展情況進行分析、檢查和監督，這就容易造成經費管理和項目管理政策不協調。另外，某些項目經費在使用過程中未按預算執行或用發票沖抵套取科研經費等情況也司空見慣[2]，說明財政科技投入的監督和考核制度仍不完善，直接導致財政科技投入的使用效率低下或浪費。
（四）政府采購的激勵功能發揮不充分
政府采購的激勵功能發揮不充分，對自主創新的拉動作用有限。主要表現在兩個方面：一是受企業規模限制。在遼寧省財政廳《關于進一步深化政府采購管理制度改革意見》中，雖提到“按規定預留一定比例的政府采購項目預算額度專門面向中小微企業采購”，但仍顯示出政府采購往往傾向于注冊資本達到一定規模、產品銷售額達到一定量級的企業，處于起步階段的中小微企業得到政府采購支持的難度較大，一些來自此類企業中的創新產品因沒有過大規模銷售而很難進入政府采購的清單。二是促進企業技術創新的政府采購制度不夠健全。政府采購對創新體系的支持主要集中在對創新產品的采購，即對產成品的采購，這說明政府采購主要支持了創新鏈條中的技術轉移和產業發展階段，而產品在開發和研究階段的風險仍由企業承擔，不利于企業主動進行技術創新與研發[3]。
三、促進遼寧科技創新的財政政策建議
（一）穩步加大政府財政科技投入規模
遼寧省在“遼政辦發[2018]22號”中提出要加強省級財政科技投入，以重點解決產業發展中的重大科學問題和關鍵共性技術問題。省政府應根據文件精神，依法制定并落實政府財政科技投入的穩定長效增長機制，應在相關政策中明確規定研發經費占國內生產總值的比重及財政科技投入占財政總支出的比重。關于研發經費占國內生產總值的比重，省政府在2017年頒布的《關于貫徹“國家創新驅動發展戰略綱要”建設科技強省的實施意見》中，明確提出到2020年R&D經費支出占地區生產總值比重達到2.5%，到2030年此比重超過2.8%。關于財政科技投入占財政總支出的比重，省政府在編制財政預算支出時，一要確保實現科技投入的增幅高于財政總支出的增幅，以切實扭轉遼寧省財政科技投入逐年下滑的趨勢；二要充分貫徹落實我國《科學技術進步法》的要求，保證財政科技投入的增幅略高于財政經常性收入的增幅?；谶|寧實際，2017年省財政總支出同比增長5.8%,省財政經常性收入在經歷2014年和2015年的遞減后，2016年和2017年同比增長分別為3.4%和8.6%，再結合全國科技投入占財政支出的平均水平，建議遼寧省科技投入占財政預算支出比重達到6%左右，并穩定遞增。
（二）逐步優化政府財政科技投入結構
遼寧在穩步加大政府財政科技投入規模的同時還要逐步優化政府財政科技投入結構。聚焦重大關鍵問題，積極開展面向產業的基礎研究和應用基礎研究，在關鍵或核心技術取得突破的基礎上開展集成創新，推動科技成果轉化應用，為遼寧經濟社會發展提供源頭科技供給和創新支撐。加大對基礎研究的支持，一要完善財政對基礎研究的支持機制，保證對高等學校、科研院所等科研單位的長期穩定支持。對財政基礎研究的投入采用預算管理的形式加以規范，提高基礎研究占R&D經費的比重，確定比重值的基數和浮動區間，根據當年預算支出情況在一定范圍內合理浮動。二是指導和鼓勵高等學校、科研院所和骨干企業承接落實國家科技重大項目，努力爭取國家各類科技計劃的資金支持。三是引導企業加大對基礎研究的投入規模。基于基礎研究公共產品的屬性，基礎研究經費絕大多數來源于政府財政科技投入[4]，而企業更傾向于易轉化、易形成收益的應用研究與試驗發展，因此省政府可以以委托、聯合等方式對企業技術創新予以支持，建立政府與企業的基礎研究聯盟，幫助企業克服基礎研究的外溢性，引導企業加大對基礎研究投入。
（三）科學規劃政府財政科技投入方式
要使政府財政科技投入趨于科學化、合理化，就必須從轉變財政科技投入方式、改善財政科技投入管理模式和完善績效考核機制入手。轉變財政投入方式就是要逐步改變以財政撥款為主的直接且單一的科技投入方式，將投入逐漸轉變為助力科技創新的投入機制、投入環境等方面，形成“機制推動型”投入方式[5]。支持企業成為科技投入和科技創新的主體，同時通過創新創業平臺鼓勵更多社會力量參與科技創新。這就要求：一要建立科技型中小企業創新創業基金；二要加大對科技創新孵化器及科技園區的支持力度；三要注重對創新人才的培養。改善財政科技投入管理模式，就是要改變科技資金管理部門多，體系分割嚴重、政府資金與非政府資金相互分立等情況造成的有限的科技投入更加分散的情況。我們應該通過“頂層設計”和“統一規劃”使資源和數據形成共享平臺。建議由省科技廳作為“頂層”，根據遼寧省社會經濟發展需要，結合其他涉及項目研究與管理部門的實際需要，通過共享平臺對資源進行整合，進而統一設計并規劃待研項目，資金可以由省財政廳統一調配，相關信息都通過共享平臺，這樣就可以有效避免重復立項、資金分散、資金使用效率低下等弊端。完善績效考核機制要從以下三方面著手：一是建立科研經費的使用評價指標體系。評價指標體系應包括評價方法和賦分標準，以量化考核的方式對科研經費的使用情況進行評分，達到一定標準才能認定經費使用合理。這一步可以由科研經費使用部門進行自查。二是制定科研經費績效考核機制[6]?？己藱C制應包括對科研經費的事前、事中和事后管理和監督的全過程，每個階段都要有完整的考核標準和章程，經費使用全過程都符合標準才能認定合格。這一步可以由科技廳監管。三是引入第三方對科研經費績效考核進行考評，以確?？荚u的公正性。
（四）充分發揮政府采購的激勵功能
政府采購是激勵創新的一項重要公共政策，在激勵企業技術創新方面發揮著重要作用。充分發揮政府采購的激勵功能，健全政府采購支持科技創新的制度，首先要對遼寧省重點扶持的產業和重點研究的項目建立政府采購的強制性條款，制定詳細的采購創新產品的相關政策，對預算的編制、執行進行全程監督管理。其次，要動態管理政府采購中創新產品的目錄，對具有自主知識產權和市場發展潛力的產品優先安排采購預算，實行“政府首購”。再次，對創新產品給予一定的價格優惠，允許創新產品在競標過程中價格略高于其他同類產品，特別是對于節能環保型創新產品可以給予更多價格傾斜。最后，擴大對中小微企業的創新產品的采購比例，鼓勵中小微企業開發和利用創新科技的熱情。
參考文獻：
[1]李華,周卉,王金萍.提升企業科技創新能力的財政政策選擇———基于遼寧的闡釋[J].社會科學輯刊,2012(6):148-151.
[2]黃芳娜.促進科技創新的財政政策研究[J].集體經濟,2011,31(11):77-78.
[3]聶穎.中國支持科技創新的財政政策研究[D].遼寧大學,2011.
[4]趙麗霞,譚超.財政政策對科技創新影響的動力機制實證研究[J].科學管理研究,2017,37(1):99-102.
[5]馬大勇.供給側結構改革環境下我國財政科技投入問題及對策[J].財政監督，2018(6):82-89.
[6]呂潔,韓函霄.推進供給側結構性改革的財政政策研究[J].經濟研究參考,2016,38(59):13-18.
作者:馬健美 單位:渤海大學