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“三農”問題是中國發展最為核心的問題之一。農民收入的提高、農業產業結構的優化和農村經濟的發展都離不開資金的支持，都需要農村金融市場擴大規模和提高效率。但長久以來，中國農村金融卻成為制約“三農”發展的瓶頸，農村金融不但明顯落后于城市金融，還明顯落后于農村經濟的發展。 以往分析中國農村金融的很多文獻提出中國金融發展滯后的主要原因是金融供給，特別是正規金融機構在農村的金融供給不足。本文認為，無論是分析中國農村金融改革與發展的歷史、現狀，還是分析中國農村金融未來的改革與發展戰略，一定要對農村金融市場的供給和需求這兩個方面同時進行分析。中國農村金融發展滯后既有金融供給不足的因素，也存在金融需求不足的問題；從改革與發展戰略來看，中國農村金融不但要通過改革現有農村金融機構、增設新型農村金融機構以及吸引大型金融機構增加對農信貸來有效增加金融供給，也需要通過促進“三農”的多元化發展來有效提高農業、農戶和農村的金融需求，以實現農村金融的高水平發展。 一、中國農村金融發展的滯后狀況 本文采用李廣眾等[1]和姚耀軍[2]使用的指標，即以農村金融市場貸款余額占農村GDP的比重來衡量1994—2009年中國農村金融服務于農村經濟的農村金融市場發展程度。① 中國農村金融市場貸款余額為農業貸款余額與鄉鎮企業貸款余額之和，數據源自《中國統計年鑒》；農村GDP則是以當年農村GDP占全國GDP的比重乘以當年全國GDP來計算，全國GDP數據源自《中國統計年鑒》，而農村GDP占全國GDP的比重則來自《中國農村經濟綠皮書》。本文的計算公式為：從1994年到1998年，中國農村金融有比較快的發展，農業貸款余額與鄉鎮企業貸款余額之和占農村GDP的比重從18.90%快速提升到24.10%；從1998年到2008年，雖然經歷起伏，但中國農村金融發展程度總體不斷下降，1998年尚有24.10%的水平，2008年則達到歷史低點18.10%。這進一步驗證了中國農村金融發展嚴重滯后于農村經濟發展這一判斷，中國農村金融目前處于低水平的發展階段。 二、中國農村金融發展滯后的原因分析 （一）基于農村金融供給不足的分析 1994—1997年中國農村金融改革和發展以新建農村金融機構①以及讓原有附屬農村金融機構獨立運作②為主要特征。1998年以后，中國農村金融改革和發展轉而以已有金融機構的整頓和改革作為主要任務。 1997年底至1998年初，中央決定全面整頓農村合作基金會。由于政策突然趨緊，農村合作基金會自身積累的矛盾隨之表面化和公開化，各地普遍出現擠兌，少數地區甚至出現了較大規模的擠兌風波。1999年1月，國務院宣布全國統一取消農村合作基金會，同時對各類農村民間金融組織也維持高壓態勢。 1998年開始，工建中農四大國有銀行開始了商業化改革?？紤]到信息不對稱、經營成本高、特質性風險（包括自然風險、市場風險、道德風險等）比較高、缺乏抵押擔保等問題，四大國有銀行開始大幅度地從縣及縣以下區域撤離人員和經營網點。據統計，從1998年至2004年，四大國有銀行共撤并基層機構75585家，其中農村地區的經營網點占大半。③ 正規金融大規模撤出的結果是中國農村金融服務的覆蓋率隨之下降。銀監會《2006年度中國銀行業農村金融服務分布圖集》顯示，截止2006年末，全國縣及縣以下農村地區平均每萬人擁有金融機構網點數才1.26家，而城市為2家；全國鄉鎮的銀行業網點平均不足3家，只設有一家銀行網點的鄉鎮有8231家，有3302個鄉（鎮）未設任何銀行業金融機構營業網點，沒有任何銀行業金融機構營業網點或只設有一家網點的村鎮數占全國村鎮總數的比例超過35%。 銀行撤出農村金融市場后，農村信用社被動地成為很多農村金融市場唯一提供對農貸款的正規金融機構，形成了“一農扛三農”的局面。但由于歷史包袱沉重、產權關系不明晰等因素，獨撐農村信貸市場大局的農信社財務狀況不佳，農信社的不良貸款率高居全國金融機構之首。 2003年國務院頒布《深化農信社改革試點方案》，啟動了對已有農信社的深化改革。改革首先在吉林、山東等8個省（市）試點，2004年開始在全國推廣。改革以后，全國絕大部分縣（市）的農村信用社資產質量明顯改善，農信社“省聯社”相繼成立，農信社轉制成立的一批農村商業銀行和農村合作銀行也相繼開業。但重新具備商業可持續能力的農信社及改制后的農村商業銀行、農村合作銀行在業務中開始表現出與大型商業銀行同樣的“脫農化”傾向。韓俊等指出，2005年全國農村銀行業金融機構從農村吸收存款4.14萬億元，向農村提供貸款2.96萬億元，存貸差高達1.18萬億元，其中農村合作金融機構的存貸差就有1.06萬億元，占89.8%。 [3]1998年開始的以整頓和改革已有金融機構為主要特征的中國農村金融改革抑制了農村民間金融，導致正規金融機構大規模撤出農村，農信社“脫農化”傾向日益明顯，其結果是農村金融供給嚴重不足。農業貸款余額占全國金融機構全部貸款余額的比重從2000年的15.6%降至2006年的10.3%，農戶貸款的滿足率僅有57.6%。① 中國農村金融需求與農村信用社改革課題組發現，[4]2001—2004年，在受訪的有借貸需求的農戶中，42%的農戶沒有獲得正規貸款，在獲得正規貸款的農戶中，35.6%的農戶指出獲得的貸款低于其需求。雖然農村非正規金融在一定程度上填補了正規金融不足所帶來的缺口，但并不能完全填補正規金融供給不足所留下的巨大缺口。[5]（p.66） （二）基于農村金融需求不足的分析 造成中國農村金融發展滯后除了供給不足的因素以外，需求不足也是重要的原因。 中等收入農戶或一般農戶信貸需求下降成為20世紀90年代中后期以來中國農村金融市場的一個普遍現象。韓俊等利用全國性的調研數據發現，[3]家庭收入與農戶的借貸需求和借款獲得率都呈U型關系，即農戶的借款需求和借款獲得率都是隨著收入的增加先下降后增加，中等收入農戶的信貸需求比較低。很多地區的調研數據也反映了這樣的特點。朱海洋等人對上海市郊的102戶農戶進行了調研，[6]發現農戶生產性融資意愿明顯不足，被調查農戶中只有9.8%的農戶在生產經營中存在常年資金短缺且發生過對外融資。熊學萍等人訪問了湖北省天門市農村198戶農戶，[7]發現2005年有借貸經歷的只有63戶，占32.32%，沒有借貸經歷的135戶，占67.68%。黃祖輝等人研究了內蒙古自治區、河南省和山西省的調研數據，[8]發現雖然農戶普遍反映很難獲得銀行和農信社的貸款，但當問及他們是否需要貸款時，大部分農戶的回答是不需要。#p#分頁標題#e# 造成中等收入農戶金融需求不足的原因主要包括以下幾個方面：第一，一般農戶的家庭收入達到一定的水平，收入能夠基本滿足消費和維持簡單再生產支出的需求，因此對資金的需求并不急迫。一般農戶收入水平上升最主要的來源是農民工外出打工或就近務工的工資性收入。 第二，一般農戶的生產性投資愿望不高。中國農村典型的一般農戶往往具有一些特點：承包了規模不大、零碎化比較明顯的土地，②經營的農業產業化程度低，自然風險和市場風險較高，投資收益率比較低；③二元結構的勞動力流動使得農戶的青壯年成員外出務工或就近務工，余下的人力資本不高的家庭成員（老人、婦女和兒童居多）從事農業生產。農戶留守農村的成員從事農業生產的目標大多僅僅是不愿荒廢承包的土地或滿足家庭基本生活需求，沒有意愿通過外部融資擴大生產規?；驈氖缕渌a經營活動。 第三，農戶長期受到正規金融供給抑制的影響造成人為需求不足。農村消費信貸服務長期嚴重滯后削弱了農戶的消費性資金需求；正規金融機構貸款難，導致了農戶對獲得正規貸款信心不足。中國農村金融需求與農村信用社改革課題組通過調研發現，[4]在從未提出過正規貸款申請的農戶中，17%的農戶覺得“自己沒有過硬的關系”，11.1%的農戶“因為不懂程序”，還有5.9%的農戶因為“覺得自己不能滿足農信社的抵押和擔保要求”。 而中國農村農戶結構呈典型的“橄欖”型，即中等收入或一般農戶在農村占多數，富裕農戶和貧困農戶占少數。占多數的中等收入農戶的金融需求不足導致中國農村整體金融需求下降。 三、中國農村金融改革和發展的政策建議 中國農村要實現從低水平發展向高水平發展的跳躍，就必須要大力發展金融供給和金融需求。 （一）完善農村金融供給體系 2006年12月20日，銀監會了《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策更好支持社會主義新農村建設的若干意見》，提出通過培育新型農村金融機構（包括村鎮銀行、農村資金互助社和小額貸款公司），增加農村信貸供給，將一個原本相對封閉、資金不斷外流的金融市場改造為更加開放、更加競爭、促進資金“留守”（乃至回流）的金融市場。 截止2010年底，我國新型農村金融機構累計開業395家，其中村鎮銀行349家，貸款公司9家，農村資金互助社37家；①截至2011年5月，通過設立新型農村金融機構、現有銀行業金融機構設立分支機構和延伸服務，全國金融機構空白鄉鎮從工作啟動時的2945個減少到2299個，已有16個省份（含計劃單列市）實現了機構全覆蓋，原有708個服務空白鄉鎮服務缺失問題總體得到解決，全國所有省份均已提前實現鄉鎮基礎金融服務全覆蓋。② 新型農村金融機構的設立，還改變了以往正規金融機構將資金由農村“虹吸”進入城市的局面。截止2010年末，已開業新型農村金融機構存款余額752.7億元，貸款余額600.9億元，實現利潤9.5億元，86.7%的資金投向“三農”和小企業，③使原先一部分得不到或不能完全得到金融服務的農戶、個體經營戶和農村微小企業得到便捷足額的金融服務。同時新型農村金融機構的進入就像游進了一尾“鯰魚”，打破了原先農村金融市場農村信用社“一家獨大”的壟斷局面，許多農村信用社在新型農村金融機構的競爭壓力下簡化了貸款手續，降低了貸款利率，放寬了貸款條件。 但新型農村金融機構設立的進程大大低于政府預期。2009年7月23日，銀監會了《新型農村金融機構2009—2011年總體工作安排》，計劃用3年時間，在全國設立1293家新型農村金融機構，其中重點是村鎮銀行，計劃設立1027家。但2009年全國村鎮銀行僅新開57家，大大低于新開312家的計劃；2010年村鎮銀行新開的速度有明顯提高，全年新增村鎮銀行201家，超過2007—2009年3年的總和，但也仍然遠低于銀監會的年度計劃。 要繼續大力推進培育新型農村金融機構，必須切實放松管制，加強監管，解決現實的和潛在的新型金融機構發起人對商業可持續性的顧慮。具體來說，政府監管部門可以進一步降低新型農村金融機構的準入門檻，鼓勵更多不同所有制形式的資本通過設立新型農村金融機構進入農村金融市場，特別是以此鼓勵現有大量的農村民間金融組織陽光化、規范化、合法化和正規化；應進一步完善農村金融生態環境，繼續大力推進農村信用體系建設，建立和完善農村金融監管體制，建立和健全顯性存款保險制度，發展農村專業擔保體系，完善農業保險體系等，以此降低農村金融的信用風險和系統性風險；應切實解決新型農村金融機構加入全國銀行業征信系統、大小額支付系統、資金拆借市場以及銀行卡系統的困難，繼續出臺差異化的新設機構要求、經營地域限制、定向費用補貼、增量獎勵、準備金稅前扣除等優惠政策，吸引和鼓勵銀行業金融機構特別是大型商業銀行批量開設新型農村金融機構。 在大力培育新型農村金融機構的同時，絕不能放慢或暫停已有金融機構的改革。2007年以來，中國農業發展銀行在糧棉油收購資金供應和管理的主體業務之外新增了業務的“兩翼”：“一翼”是農業產業化貸款、農業科技發展貸款、農產品加工企業貸款、農業生產資料生產及流通企業貸款等；另“一翼”是農村綜合開發貸款、農村基礎設施貸款等中長期貸款，形成了“一體兩翼”的業務格局。轉制后成立的中國郵政儲蓄銀行有限責任公司改變“只存不貸”的業務模式，開始開辦小額貸款業務。對農業發展銀行、郵政儲蓄銀行以及農村信用社的改革必須繼續深入推進，重點是完善公司治理、扭轉“脫農化”趨勢。 同時還要保護和鼓勵近年以來大型商業銀行重返農村市場的積極意愿，支持大型商業銀行繼續以多種方式，包括發起設立村鎮銀行及其他新型農村金融機構，不斷開發適合農村金融市場的新產品和新服務，①通過“離行式”電子服務渠道擴大在農村市場的服務覆蓋面，以及通過零售業務外包、提供批發貸款、允許共享其基礎設施等加強與現有農村金融機構合作等，②加大為“三農”服務的力度。#p#分頁標題#e# 與中國現階段多元化的農村經濟生態體系相對應，通過改革已有農村金融機構和引入新型農村金融機構，共同推進農村金融機構建設。理想的農村金融供給體系應是多層次、多元化和多功能的，既要包括政策金融、商業金融，也要包括合作金融、民間金融，既要包括大型金融機構，也要包括區域性的和微小型的金融機構或組織，如圖2。 （二）促進“三農”發展，全面提升農村金融需求 農村地區的金融需求根據范圍由窄到寬可以分為農業金融需求、農戶金融需求和農村金融需求。 霍學喜和屈小博以陜西渭北地區為例，[9]分析了西部傳統農業區農戶生產性借貸資金的投向與結構?？梢园l現，農戶生產性借貸資金主要投資于非農業（比如建筑、運輸、加工、商業等領域），占總生產性借貸金額的70.93%；借貸資金投資于農業的則集中于特色種植和養殖等高效農業（比如水果、干果、設施蔬菜、花卉、中藥材等特色種植業，以及秦川肉牛、奶牛、布爾山羊等高效養殖業），占農業項目金額的72.56%。 從全國來看，陜西渭北地區的農戶借貸結構具有典型性和代表性，即農戶金融需求除了消費性需求以外，生產性需求主要用于非農投資，用于農業的生產性投資則主要集中于產業化程度高、附加值高的高效農業及后續加工銷售。所以，要有效地促進農業金融需求，就必須將農業金融需求由傳統的小規模糧食種植金融需求發展成為包括農林牧副漁等諸多產業的生產、儲藏、加工、運輸、銷售等諸多環節在內的整個產業鏈的金融需求。這就需要有效促進農業規?；⑹袌龌彤a業化的發展。 農戶的金融需求除了農業金融需求以外，增長明顯的還包括非農金融需求。隨著農村民營經濟的快速發展，微型、中小型工商業及農村企業已逐漸成為農村經濟發展的根基，農民工回鄉創業的浪潮更加速了農村民營經濟的發展，由此可以促進對生產性、大額化和中長期的金融需求不斷上升；越來越多的發達地區農戶的收入結構從單一的農業收入為主變為工資收入、紅利收入、投資收入、企業經營收入等多元收入，由此衍生的理財需求、融資需求和資金結算需求也日益旺盛。應繼續鼓勵農戶發展多元化經營，通過多元化經營穩步提高生產性金融需求，在條件成熟地區則可以通過投資者教育逐步開拓和引導農戶的投資性金融需求，突破農戶金融需求不足的瓶頸。 農村金融需求不僅包括農戶、產業化經濟組織、鄉鎮企業、農業龍頭企業的金融需求，還包括城鄉一體化進程中的新農村建設及農村城鎮化建設的金融需求。 根據國家統計局初步測算，到2020年社會主義新農村建設需要投入資金15萬億—20萬億元，其中新增資金需求總量為5萬億元左右，即便考慮到公共財政加大對新農村建設投入的情況，新農村建設資金需求中的大部分仍將依賴于銀行業金融機構提供。① 四、結論 從2009年開始，中國農村的金融發展結束了持續下降的過程，開始反轉，從2008年的18.1%提高到2009年的20.6%。這樣的反轉在很大程度上是中國農村金融供給和需求同時恢復增長的結果。 但這樣的反轉能不能成為中國農村金融從低水平發展走向高水平發展的開始，則完全取決于中國農村金融供給和需求能否可持續增長。為此，中國農村金融改革和發展必須秉承均衡發展的理念和可持續發展的理念，以期實現多層次、多元化和高水平的均衡發展。
