農村土地整理范例

[摘要]農地流轉已經成為發展新型農村經濟的重要突破口，土地銀行的建立可以有效發揮農地流轉的作用。加拿大、法國以及日本的土地銀行先進的運營管理經驗對我國有很大的借鑒意義：切實發揮好政府部門的引導和監管作用、注重與各地區的發展實際相結合、加強農村社會保障體系建設、完善農村土地的評估機制、加快農村土地銀行相關法律法規體系建設以及構建農村土地銀行的風險防控體系。

[關鍵詞]土地銀行；運營模式；土地制度；城鄉建設一體化

經濟發展需要歷史的推動，同樣農村經濟體制的改革需要農村土地制度創新推動。隨著我國城鄉建設一體化進程的加快，農業的規模化與集約化經營已經成為了我國農村經濟發展的必然要求。農業的規模化與集約化的經營離不開土地流轉。近幾年來，我國出臺了一系列的政策鼓勵發展新型農業經濟體系，農地流轉已經成為發展新型農村經濟的重要突破口。雖然我國當前依然實施家庭聯產承包責任制，土地經營的形式呈現多元化發展的特征，但是規?；卣骱懿幻黠@。實現農村地區的規?；a運營的前提是完成土地流轉。因此，實現農業現代化需要土地流轉。當前，很多國家紛紛成立土地銀行，履行土地流轉的中介職能。通過土地銀行，進城務工的農民可以將土地經營權轉給土地需求者，進而在銀行獲得資金支持，為農民開展創新創業服務。這不僅解決了土地的閑置問題，也可以充分發揮土地的資產性，為農民帶來收益。土地銀行將農民“存入”的土地經營權“借給”對土地有需求的農民，實現土地的規?；洜I，提高土地的使用效益。實際上，土地銀行是依靠國家信用為土地流轉提供擔保，在不改變土地經營權的前提下，重新回鄉的農民可以從土地銀行“提取”土地進行耕種。近年來，我國的四川、寧夏以及陜西等地區紛紛成立“土地銀行”，從事土地經營權的“存貸”業務，這些地區也因為土地的流轉發生了很大變化，土地銀行在土地流轉中發揮了巨大的作用，但也暴露了一些問題。發達國家“土地銀行”的經營管理對我國具有很強的借鑒意義。

一、土地銀行的定位及運營模式

經濟社會的發展是一個認知、改造、認知的過程，學習和借鑒發達國家的成功經驗，對于指導我們更好更快地發展有著重要的現實意義，首先要清醒地認知自身發展階段。隨著農村土地流轉工作的穩步推進，國內開始出現了一批以土地信用合作、土地股份合作和土地經營權流轉等方式為主的農村土地銀行的運營實踐。這些處在改革發展前沿的農村土地銀行，雖然都或多或少地具有地方政府和村集體組織背景，但是既不能開展土地經營權抵押，也不能辦理貸款業務，并沒有實現銀行的資金融通功能，不屬于真正的農村土地銀行。農村土地銀行應該是集農村土地儲備和金融功能于一體，既可以履行有效配置土地資源，提高土地利用效率和激活民間閑置土地資源的職能，又可以活躍農村經濟，促進資本在城鄉間有序流動的金融功能。由于農業的生產經營受自然因素影響較大，風險和收益都具有不確定性，傳統商業銀行對于進入農村市場開辦土地銀行并不積極，這就需要政府及時進行引導，從政策和資金等方面給予一定支持。在成立之初，為了發揮政策性銀行作用，有效落實促進農村土地流轉的政策，保障土地經營者開展生產經營活動，滿足國家對農村土地市場的宏觀調控需求，農村土地銀行的資本金主要是由財政資金提供。所以，適應中國特色社會主義市場經濟需要的農村土地銀行應該屬于政策性金融機構。從一些發達國家農村土地銀行的發展過程也可以得出上述結論。如德國、美國的農村土地銀行在早期都屬于政策性金融機構，其資金來源渠道主要是依靠政府，隨著經濟社會的發展和金融制度的完善，農村土地銀行才逐漸開始向市場化和資本化轉變，經營管理和運營在發展中不斷得到提高，融資的渠道和所能提供的金融產品隨著發展逐漸多樣，并通過發行債券等形式吸納社會資金，實現了可持續發展需要，開始了自負盈虧和自擔風險的經營模式，有效地發揮了農村金融的作用。我國的農村土地銀行，在發展中也要充分考慮其商業屬性，嚴格按照商業銀行的運作模式進行經營和管理，逐步實現自籌資金和自負盈虧。政府不能也不應該長期提供資金扶持，農村土地銀行就是要把社會上的閑置資本有效地引入農村，實現農村土地的經濟效益最大化，促進農業發展。作為面向農村的專業性金融機構，農村土地銀行也應該具有單獨的管理機構。參照商業銀行模式，成立由總行、一級分行、二級分行和縣、鄉支行組成的管理架構。但是，這種架構會增加人力成本和運營成本，實施起來難度較大。我國的農村土地銀行建設還處在探索和起步階段，應該結合國情實際，參考和借鑒已有的政策性銀行成功經驗，與其他農村金融機構融合發展。目前，面向農村的金融機構主要是信用社，其鄉村網點眾多，覆蓋范圍廣，對農村和農民的信用狀況較為了解，與農村各經濟組織溝通聯系緊密。因此，農村信用社也成為了農村土地抵押貸款的試點。但是，農村信用社作為商業銀行，偏重于盈利性，其發展方向也是商業和市場化模式。如果在農村土地銀行開辦之初就與之整合，將會導致農村信用社和農村土地銀行二者的職能界線和功能定位模糊，不利于開展金融監管。同時，由于農村信用社以開展資金存貸業務為主，農村土地銀行更多的是對農村土地經營權的管理，二者經營標的不同，信用社如果進行土地管理，會增加成本費用，影響其短期效益。但是農村土地銀行可以積極借鑒信用社的網點建設和業務辦理經驗。目前我國一些地區的農村土地銀行在試點經營中，通過農村信用社、土地流轉交易所等機構與農民接觸和辦理土地存貸業務，但距離真正意義上的農村土地銀行還有差距。作為服務農村土地流轉的金融機構，農村土地銀行采取的是市場化運營模式。在農民自愿的前提下，把農村的土地承包經營權交到農村土地銀行，由農村土地銀行依據區域分布，適合種養殖情況以及升值空間等因素進行評估定價，并通過集中整合、平整改造等措施，在不改變土地用途的前提下，將土地轉貸給有需要的農業企業、家庭農場或種養大戶使用。土地的需求者所支付的租用費、改造費等由農村土地銀行提取部分差額用于自身運營和風險防范后，剩余部分作為土地收益轉付給農戶。

二、發達國家土地銀行經營管理的內容

世界銀行的研究表明，當一國人均GDP超過1000美元后，農村土地的商務價值開始顯現，市場交易雙方具有了土地流轉的強烈意愿?，F階段，我國人均GDP已達到2000美元，土地流轉成為加快“三農”發展的重要舉措。土地銀行作為直接承擔土地流轉中介的機構，最早起源于歐美，現在已經發展成熟，成為獨立金融機構。我國農村土地銀行的未來發展之路，需要充分借鑒和吸收發達國家土地銀行發展和經營管理的成功經驗。

一、背景   改革開放以來，我國一直走“農業支持工業，農村支持城市”這樣一條非均衡發展的道路，客觀上造成了城鄉之間的巨大差距。黨的十六屆三中全會提出了“五個統籌”的戰略思想，即統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放。黨的十七大報告在“五個統籌”的基礎上，進一步提出要統籌中央和地方關系，統籌個人利益和集體利益、局部利益和整體利益、當前利益和長遠利益，統籌國內國際兩個大局。“十二五”規劃綱要明確指出，要“加快農村土地整理復墾，大規模建設旱澇保收高標準農田”、“積極穩妥推進農村土地整治”。“促進公共資源在城鄉之間的均衡配置”、“逐步建立城鄉統一的建設用地市場”等內容也被納入“十二五規劃”。   中國長期處于城鄉二元結構體制這種非均衡發展狀態的存在，最直接的影響是拉大了城鄉居民之間的收入差距，據統計，2008年我國城鎮家庭恩格爾系數為37.9%,而農村家庭為43.7%,相差5.8個百分點。而根據聯合國利用恩格爾系數評價貧富國家的標準,城鎮居民分別在1994年和2000年跨入小康和富裕型,而農村家庭分別在1983年和2000年跨入溫飽和小康型，總體發展水平相差10年~15年[1]。除此以外，城鄉二元結構還表現為：城市經濟以現代化的大工業生產為主，而農村經濟以典型的小農經濟為主；城市的道路、通信、衛生和教育等基礎設施發達，而農村的基礎設施落后；城市的人均消費水平遠遠高于農村；城市的公共服務和公共保障體系相對完善，而農村還很滯后；等等。   當前，開展農村土地綜合整治已經上升國家層面的戰略部署，2010年中央一號文件明確提出，“有序開展農村土地整治，城鄉建設用地增減掛鉤要嚴格限定在試點范圍內，周轉指標納入年度土地利用計劃統一管理，農村宅基地和村莊整理后節約的土地仍屬農民集體所有，確保城鄉建設用地總規模不突破，確保復墾耕地質量，確保維護農民利益”。今后，我國將投入560億元用于農村土地整治。大量的實踐已經證明，農村的土地綜合整治提高了資源的利用效率，使城鄉土地資源、資產、資本有序流動，使農民居住向中心村鎮集中，耕地向適度規模經營集中，產業向園區集中[2]，這些都直接或者間接的促進了城鄉一體化的發展，土地綜合整治逐步成為推進城市化、調整產業結構、建設新農村、實現現代農業發展的關鍵；反過來，城鄉一體化的發展也提高了農村土地綜合整治工作的標準。   二、土地綜合整治的內涵   土地綜合整治概念的提出，是建立在土地開發整理概念的基礎之上的，是對后者內涵和外延的拓展和延伸，指的是在一定的區域內，按照土地利用總體規劃確定的目標和用途，以土地整理、復墾、開發和城鄉建設用地增減掛鉤為平臺，推動田、水、路、林、村綜合整治，改善農村生產、生活條件和生態環境，促進農業規模經營、人口集中居住、產業聚集發展，推進城鄉一體化進程的一項系統工程。雖然我國現代意義上的土地整理工作起步較晚,但以1999年《土地管理法》提出土地整理為里程碑,以1998年國土資源部成立土地整理中心為標志[3]。我國十多年的土地整理工作取得了顯著成就，在保證國家糧食安全和耕地總量動態平衡方面做出了巨大貢獻，但是在成就的背后也暴露出一些問題：初期的土地整理呈粗放式發展，即片面追求耕地數量的增加而忽視了質量的保證以及對社會、生態環境產生的深層次影響。   土地綜合整治，不單是土地復墾、開發和整理，它還要求通過建設用地增減掛鉤等方式，推動田、水、路、林、村綜合整治，改善農村生產、生活條件和生態環境，促進農業規模經營、人口集中居住、產業聚集發展，從而推進城鄉一體化進程。國土資源部部長徐紹史在2009年的全國農村土地整治工作座談會上指出，“土地整治，實際是新農村建設和城鄉統籌發展的重要抓手和新的平臺，同時也是一項民生工程，是貫徹落實科學發展觀的一項重要舉措。”   土地綜合整治實質上是通過土地要素的合理配置提高土地利用效率，通過土地、資本、技術結合，對人（農民）、產業以及社會經濟進行綜合的統籌，使農民從被動城市化到主動城市化，實現在一樣的土地過上不一樣的生活[4]。   三、城鄉一體化的意義   英國的埃比澤•霍華德（EbenezerHoward，1850-1928）在《明日的田園城市》一書中極力倡導“用城鄉一體化的新社會結構形態來取代城鄉對立的舊社會結構形態”，第一次比較系統地提出了城鄉一體化思想[5]。   中國長期處于城鄉二元結構體制的發展狀態。這種不均衡發展狀態的存在，最直接的影響是拉大了城鄉居民之間的收入差距，據統計，2008年我國城鎮家庭恩格爾系數為37.9%，而農村家庭為43.7%，相差5.8個百分點。根據聯合國利用恩格爾系數評價貧富國家的標準，城鎮居民分別在1994年和2000年跨入小康和富裕型，而農村家庭分別在1983年和2000年跨入溫飽和小康型，總體發展水平相差10年~15年[6]。通過加大對農業投資、建設涉農項目、改革戶籍制度、完善農村公共服務和社會保障體系等一系列措施，可以促進城鄉一體化進程。城鄉一體化是我國經濟社會全面轉型時期的可續發展觀，是我國加速推進現代化的發展戰略，也體現了城鄉現代化交匯融合的發展過程。通過城鄉一體化建設，可以改變長期形成的城鄉二元經濟結構，實現城鄉在政策上的平等、產業發展上的互補、國民待遇上的一致，讓農民享受到與城鎮居民同樣的文明和實惠，使整個城鄉經濟社會全面、協調、可持續發展。   四、城鄉一體化水平評價   1.城鄉一體化評價指標體系的構建   城鄉一體化的評價，可以通過城鄉協調度的測算進行定量評價。協調度就是度量系統之間或系統內部之間協調狀況好壞的定量指標。一個系統的協調度可定義為組成該系統的各個要素之間彼此和諧一致的程度。協調性應包括組成系統的各個子系統之間及其內部的協調。協調的概念表明，協調度是一個時間概念，表現為某一狀態的值，目標是追求系統的整體最優。#p#分頁標題#e#   作為一項評價，指標的重要性不言而喻，指標選擇是否恰當、周全，直接決定著評價的科學性。構建城鄉一體化評價指標體系的關鍵在于選取既相互獨立又相互聯系、便于量化的主要指標因子，同時以城鄉融合這一目標為基礎建立起反映城鄉發展程度和水平的完整的指標體系。因此，評楊榮南的《城鄉一體化及其評價指標體系初探》中，將其分為五個方面，即城鄉經濟融合度、城鄉人口融合度、城鄉空間融合度、城鄉生活融合度和城鄉生態環境融合度，最后通過計算，加權求和[7]。羅雅麗等將一級指標分為城鄉發展水平和城鄉差異度，再對發展水平和差異化程度設置各個三級指標，根據計算得到的發展水平的得分和差異化程度的得分求和得出總的城鄉一體化程度[8]。張雁東等從衣、食、住、行、保障等五個方面，將城鄉一體化評價指標分為18個子指標，進行加權求和[9]。本文綜合以上幾種方法的優點，構建出一套能夠綜合反映出城鄉一體化程度的評價指標（如表1）。   2.權重及其評價結果的確定   （1）權重的確定。指標權重的確定可以采用層次分析法（AHP）：首先，建立系統的遞階層次結構，然后構造兩兩比較判斷矩陣，在根據一定的標準，采用規范列平均法，計算出各個指標的權重。最后要對結果進行一致性檢驗。其中λ為判斷矩陣的最大特征值，n為判斷矩陣對角線元素之和。同時，定義RI為隨機性指標一般，當一致性比率時，認為判斷矩陣的不一致程度在容許范圍之內，可用其歸一化特征向量作為權向量，否則要重新構造成對比較矩陣，對判斷矩陣中的數值加以調整。   （2）評價結果的確定。運用上述研究方法，計算出某市的社會進步水平、生態設施狀況、城市經濟發展水平、農業生產條件、農民生活水平和農村經濟發展水平以及城鄉協調度（以分值表示）。并依據城鄉協調度百分制將城鄉一體化發展程度劃分為高（>55）、較高（55-49）、中（30-49）、低（<30）4類。   五、農村土地綜合整治與城鄉一體化發展的關系分析   1.農村土地綜合整治對城鄉一體化的促進作用   （1）改善農業生產條件。農村土地綜合整治大多都是借助項目的實施進行的。通過項目的實施，最直接的效果就是增加耕地數量、提高農用地質量、增加農業灌溉面積、提高項目區的交通便利度、優化農業產業結構，從而改善了農業生產條件、提高了農業綜合生產能力。   （2）縮小城鄉居民生活水平差距。農業生產條件的改善必然帶來農產品產出量的增加，從而提高了農民的收入水平。另一方面，土地綜合整治中的配套政策，使得農民身份逐步轉變為市民，也享有城市居民所享有的很多權利，城鄉居民生活水平的差距在縮小。   （3）統籌城鄉經濟發展。農村土地綜合整治的開展，不僅給農村帶來了諸多好處，同時也給城市的發展創造了新的條件。國家通過增減掛鉤項目的實施，破解了建設項目用地難題。農村土地綜合整治中的集體建設用地整理納入城鄉建設用地增減掛鉤項目，在耕地面積不減少、質量有提高和城鄉建設用地總量不增加的前提下，按照“先減后增，增減平衡”原則，把農村節約的建設用地指標，通過有償轉讓，調劑到產業集聚區和城鎮建設使用，使得一定區域的城鄉發展得到統籌發展。   2.城鄉一體化對農村土地綜合整治的反作用   （1）對農村土地綜合整治提出更高要求。隨著城鄉一體化水平的提高，農村的基礎設施配套得到良好的建設，農業生產條件得以大幅度改善，因此，城鄉一體化對土地綜合整治提出了更高的要求，即，更加強調土地整治在發展農村經濟、推進農業現代化、推進農村城鎮化及改善農村生態環境中所發揮的重要作用。在推進城鄉統籌發展的過程中，土地整治的任務不再僅僅是增加耕地數量、改善農業生產、生活條件，改善生態環境，同時，還要結合新農村建設，為新農村建設做出長遠、綜合的考慮。   （2）為農村土地綜合整治創造了良好的實施條件。農村的路網、供水、通電、通訊、廣播電視以及生活垃圾、污水收集和處理等基礎設施的健全，教育、醫療衛生、文化娛樂、社會養老、商業網點等公共服務的完善，改變了農村“臟、亂、差”狀況，實現了農村布局優化、道路硬化、村莊綠化、環境凈化。這樣，為農村土地綜合整治項目的實施創造了良好的實施條件。   六、政策建議   1.農村土地綜合整治要科學規劃   農村土地綜合整治工作離不開科學的規劃。通過制定詳細、科學的規劃，確定分階段的整治目標，可以避免工作的盲目性、隨機性，確保農村土地綜合整治工作運行在健康的軌道上。一個科學的土地綜合整治規劃必須具備以下幾個特點：一是可操作性強，即制定出來的規劃不能只是“紙上畫畫，墻上掛掛”，而必須要切實可行；二是數據真實，自下而上匯總的各個地類的數量要真實可靠，從而便于制定科學、合理的目標和整治安排；三是要因地制宜，土地綜合整治規劃的編制一定要適應本地區城鎮化發展的需要，不能一擁而上，要根據本地區經濟社會發展的需要確定整治的范圍和目標。   2.農村土地綜合整治要尊重民意   開展土地綜合整治必須征得農民的同意，這是實施的先決條件，也是成敗的關鍵。只有農民都積極響應并充分發表意見，土地綜合整治才能更好地維護農民利益，實現綜合整治的目標。當前，“和諧”是我們國家的時代最強音。我們做任何一項工作，實施任何一項政策，都要充分尊重民意，要善于聽取老百姓的意見，加強溝通。在農村土地綜合整治的實施過程當中，要采取逐個詢問、集中討論的方式進行科學的公共參與分析，考慮項目區群眾以及利用相關者的積極性，杜絕農民“被上樓”現象的發生。當然，對農民提出的各種需求也要作進一步分析。農民的需求往往以現實利益為主，因此在土地綜合整治的方向和趨勢等問題上，必須由地方政府進行引導并向農民交底，即使農民一時不能理解，也要做思想工作，讓他們樹立長遠發展的觀念。地方政府要同時考慮城鎮化發展的趨勢對村莊的影響和農民的現實需求。#p#分頁標題#e#   3.采取多種途徑，拓展融資渠道   進行土地綜合整治需要大量的資金來推動，資金平衡問題至關重要。土地綜合整治的資金來源主要包括政府投資、集體資金、社會資金（包括銀行貸款），再加上土地的增值。在實施土地綜合整治前，必須要精確核算實施綜合整治的資金投入與回收計劃。在具體實施過程中，可以采取BOT、PPP、土地基金和資產證券化等四種模式可為不同情況下土地整理募集資金[10]。   4.正確理解“城鄉一體化”的含義   不能把“城鄉一體化”簡單的理解為農民進城。土地和宅基地，是農民安身立命的最后一道防線。農民失地后，如果進城以后沒有穩定的職業和社會保障，就可能出現一大批城市“貧民”和無業游離的市民，或淪為現代城市的“貧民區”，這將會有社會不穩定、發展不協調的可能。“一體化”也絕不是“一樣化”，把基礎設施、社會管理支出、社會事業和社會保障等納入公共財政制度體系，以逐步縮小城鄉差距的無差別化一體，而在社會形態上要有城鄉“差別”，才能體現鄉風、民俗和村容。   5.土地綜合整治要與城鄉一體化協調發展   土地綜合整治不能急于求成，而是要按照土地利用總體規劃和土地綜合整治規劃的要求，循序漸進，逐步開展，充分考慮城鄉現實存在的差異，以城帶鄉，最終實現城鄉統籌發展。同時，城鄉一體化的推進也要積極為土地綜合整治服務，為土地綜合整治提供新思路、創造新的機會，從而實現兩者的協調發展。   七、總結   土地綜合整治是堅守耕地紅線、保障糧食安全的戰略舉措，是加快社會主義新農村建設、促進城鄉統籌發展的重要平臺，是轉方式調結構、實施新型城鎮化戰略的有力杠桿，對于促進經濟社會平穩較快發展和可持續發展具有重要意義。它是一項重要的經濟工作，是一項重要的社會事業，也是一項重要的民生工程。土地綜合整治與城鄉一體化建設關系密切，兩者互為動力，互相促進，處理好兩者的關系對于我國新農村建設、改變農村的落后面貌具有十分重要的積極意義。

摘要：新農村發展理念指導下，農村產業化水平日趨提高，農民群眾對經濟產業調控認知更深。為了更好地開展農村產業建設，必須消除農村土地“零散”、基礎設施薄弱等制約問題，為農業經濟發展提供有利條件，實現農民增收、農業增效、農村增綠。本文從當前我國農村發展和農業產業化內涵出發，詳細分析了農村土地整治在助推農業產業化發展方面的存在問題，以此提出科學的農村土地整治工作對策與建議。

關鍵詞：產業化；土地整治；效益；對策

近年來，黨和國家高度重視“三農”問題，提出了“統籌城鄉發展、建設美麗中國”等一系列農村發展戰略，農民能否增收、農業能否增效、農村能否發展，也關系著新農村政策實施與改革成效。“土地”是農村經濟建設的核心要素，對農村現有土地資源進行合理的整治，深入挖掘土地資源的潛力，為農村發展做好基礎條件，促進農業產業化發展水平的綜合提升。因此，以農業產業化發展為視角，如何使農村土地整治服務于農業產業和農村發展，既是積極響應國家政策要求，也是當前土地整治工作發展方向。

1農業產業化內涵與趨勢

我國是一個農業大國，人口較多的基本國情，形成了人地關系矛盾較為突出的特點；同時隨著改革開放的發展，當前農村面臨著土地資源浪費、耕地細碎度嚴重、利用效益不高等現實問題，要切實解決當前農村的面臨農民、農業、農村發展的“三農問題”，走農業現代化是促進農村發展的必由之路，而農業的產業化發展是推進農村現代化的重要內容和途徑，如何實現農業產業化發展也成為我國解決“三農”問題的關鍵所在。農業產業化作為農村發展的經濟基礎，越來越多的省市都積極開展了農業現代化嘗試，也為我國從傳統農業向現代農業轉變積累了先進的發展理念，這也成為下一步推進我國農業產業化和現代化發展的基礎。農業產業化要求，在鞏固家庭聯產承包責任制的基礎上，以國內外市場為導向，以經濟效益為中心，創新農業發展體制，積極變革農業生產經營方式，把“小生產”變為“大生產”、把“傳統農業”變為“特色農業”，逐步實現農業發展的規?；?、集約化、效率化和企業化的現代農業，最終實現農業增產、農民增收和農村增綠。

2農村土地整治在農業產業化的作用

農村土地整治適應新時期經濟社會發展需要，是保護我國土地資源、建設高標準農田和現代農業的重要手段，通過工程和生物等措施，有效降低土地細碎度、增加耕地面積、提高耕地質量、改善農村生產和生活條件，是當前解決農業生產、農民生活和農村生態等“三生”問題的重要內容和手段。

一、低碳經濟背景下農村土地資源開發與利用的意義

（一）農村土地資源是國內經濟發展的基礎保障

農村土地是我國經濟發展的基礎。隨著生活水平的提高，社會對農業產品質量提出了更高要求，農村土地為人類提供了大量生活必需品，如蔬菜、棉花、糧食以及水果等，日常生活中絕大部分肉蛋奶等養殖產品也來源于農村土地，低碳經濟下農村土地資源開發與利用的前提是保護農村土地資源，只有充分認識保護的重要性，才能保障各種農作物的正常供給，為國民經濟的快速發展提供物質保障。

（二）保護農村土地資源是社會穩定發展的基礎

農村土地是社會糧食的主要供給場所，食物是人們賴以生存的物質基礎，是保障社會穩定的基本要求。我國屬于世界第一人口大國，社會對糧食的需求量非常大，面臨社會糧食供不應求的現狀，必須加強保護農村土地資源，為促進社會穩定打下堅實的基礎。

二、低碳經濟背景下農村土地資源開發與利用存在的問題

（一）人地矛盾關系突出

摘要：在新農村建設中，國土資源管理發揮著重要作用，對保護居民用地、農田、提高居民用地管理、防治自然災害具有重要意義。但是，當前國土資源管理和新農村建設中還存在一些問題，主要表現在居民缺乏環保意識、缺乏資金支持、缺乏管理方針等。對此，需要采取相應的優化策略。采取完善制度、健全體系，貫徹政策、加強監督等措施，提高農民的土地保護意識。

關鍵詞：新時期；國土資源管理；新農村建設

引言

我國是世界農業大國，所以，農村用地管理非常重要，農業的進步對農村的發展至關重要，更加推動了國家的進步。在新農村建設有序推進的前提下，強化國土資源是當前的首要工作，既可以實現國土資源的高效管理，又科學合理地安排國土資源的使用。于此，促進農民的用地資源管理，可以促進農業發展的需求，推動新農村的可持續性發展。

1新時期國土資源管理與新農村建設思考探究的意義

1.1有效保護居民用地

對于農村的荒地用地，必須要做好調查，了解荒地的各方面情況，管理部門需要及時展開調查，根據荒地的特點將其作為資源的候補保障，使其能夠更好地被使用到設施用地的建設當中，或者改造為耕地使用，從而在開發土地資源的同時，找到土地資源利用的平衡點，既能夠做好基礎設施的建設，還能夠緩解土地資源的應用壓力。在墾荒的過程中，可以根據需求將墾荒工作分為幾個重點項目，使農村的經濟效益得到最大化的發揮，并且提高土地的生態效益，使農村地區的生態環境可以朝著更好的方向發展。保護耕地和基本農田是地方政府的一項重要方向，要認真履行其職責，做好土地規劃，規劃城鄉用地。在新農村建設活動中，要加強對國有土地資源的利用管理，嚴格進行審批，科學控制各類工程建設用地，科學規劃各類土地的使用方向。為了提高土地資源的利用效率，確保新農村建設活動的順利開展，建立農村耕地和基本農田保護監管體系。

[摘要]新疆是我國農業大省，農業的發展關系到整個國家的經濟發展。農業供給側結構改革的提出，體現了國家對生態農業的高度重視，使農村土地金融對生態農業的支持力度加大。通過對新疆生態農業水資源缺乏、灌溉技術落后、農戶生態意識淡薄、生產觀念落后的現狀以及新疆農村土地金融對生態農業的影響進行分析，可以看出近年來土地承包經營權抵押貸款政策的實施，緩解了農戶在發展農業過程中融資難的問題。要解決生態農業發展融資困難的局面，政府應當充分認識到農村土地金融的重要性，以市場經濟為導向，建立多種生態農業投資機制，提高生態農業技術推廣的積極性，發展當地的生態農產品，為特色生態農業發展“一村一品”“一縣一產業”提供資金資金支持。

[關鍵詞]新疆；農村土地金融；生態農業；融資

新疆位于我國西北邊陲，是一個多民族聚居的、以農業發展為主的省區。這里氣候干旱少雨，是我國最典型的荒漠化干旱與半干旱相結合的地區，經濟發展相對落后，因此，農業發展的先天條件與基礎設施薄弱。

1新疆生態農業發展的現狀

新疆地處祖國最偏遠的地方，生態農業的發展緩慢，相關資料顯示新疆是白色污染最嚴重的的省份之一。到2016年自治區級生態農業示范點達到183家，其中，國家級示范點達到19家。新疆是干旱半干旱地區水資源缺乏，數據顯示節水灌溉面積在不斷增加，60年來，新疆灌溉面積從106.67萬hm2增長到了485.8萬hm2，截至2014年，新疆高效節水面積從2009年的994萬hm2，增加到了184.67萬hm2。雖然農業灌溉技術較以前有所提升，但農業用水資源還存在浪費嚴重的現象。由于以前水資源的使用不合理，地下水的超量使用，從2000年的56.50億m2增加到2014年的131.35億m2。使土地鹽漬化，地下水位上升。新疆農戶生態意識淡?。海?）化肥、農藥、不可降解薄膜使用量較大?；实氖褂眠^量使土壤板結，其中2016年化肥施用量（折純）250.21萬t，增長0.9%。為了增產農民會使用大量使用石化肥料，造成土地板結，土壤肥力下降，大部分農家肥閑置，不能得到合理利用，造成農村環境污染。（2）農藥的大量使用，第一破壞了土壤結構，造成土壤污染不利于作物生長；第二，污染水資源。第三，使病蟲有抗藥性，降低農藥的效果；第四，由于農藥不被降解或很難被降解，會在處于生物鏈比較高級的生物體內富集，人類的健康受到了威脅。由于，新疆以前對土地的破環比較嚴重，現階段農地需要休耕、倒茬輪耕等方式來調整土地肥力，新疆土地耕種者大部分都是年齡相對較大的農戶，文化水平相對較低，受傳統農業固化思想嚴重，所以對新知識理解、新技術的接受能力相對較弱，政府應加大對生態農業的宣傳力度，讓農戶多了解、認識生態農業。針對先進技術推廣進度緩慢的現狀，應加強相關專業人員的培養，并積極對農戶進行相關專業知識的培訓。

2新疆農村土地金融對生態農業的影響

（1）當前,新疆生態農業發展剛剛起步,離不開財政金融的支持,但各級政府能夠補貼的力度有限,農戶自身資金的匱乏，不能滿足生態農業發展的資金需求。由于農業本身的弱質性，形成了農戶融資困難。但近年來土地承包經營權抵押貸款政策的實施，緩解了農戶在發展農業的過程中融資困難的態勢。

1引言

1.1研究背景

土地流轉可以有效整合土地資源，實現規?；洜I，幫助農民增收，是解決“三農”問題的重要措施之一。土地流轉打破了傳統意義上每家固定土地獨立經營的模式，實現了土地集中管理，提高了土地使用效率，改善了農民生活質量。近年來，我國農村土地流轉市場規模不斷擴大，土地流轉面積呈增長趨勢。黨的報告提出鄉村振興戰略，越來越多對于土地流轉的研究不僅停留在其是最基本的生產資料，而是注重研究其社會保障功能。各地的“土地換保”政策出臺，這是目前土地持有者選擇土地流轉的重要原因之一。

1.2文獻綜述

學者針對土地流轉主要以兩個出發點進行研究：流轉目的和影響因素。目的層面：從微觀層次的農戶生計角度出發，探究土地流轉的動因，一方面是迫于生計壓力和社區群體轉出的壓力，另一方面是追求更加穩定的收入，可以減輕農作耕作壓力[1]。探究了農民對非農型和新型農業合作醫療保險的傾向性，傾向非農型的農民更愿意流轉土地，與新型農業合作醫療保險效果相反，這反映了農民對新型農村合作醫療的重視程度[2]?；贑HARLS調查數據可知，參加養老保險對土地流轉行為有促進作用[3]。影響因素層面：通過農戶調查法以及logistic模型分析可知，性別、教育、年齡以及單位性質都會影響土地流轉的決策。上述對于土地流轉問題的研究，前期大多數研究學者針對戶主情況、家庭情況作出簡單的定性分析，提供一些對流轉土地的具體影響因素，但缺乏實證分析，研究比較單一。中期研究學者根據一些農民流轉土地的特點，結合養老保險以及新農保進行實證分析，探究了土地轉移社會保障層面的利益。但所得觀點有所不同，這可能是因為學者使用不同地區的數據或數據樣本篩查標準不同。研究學者在土地流轉問題上關于醫療保險少有涉及，醫療保險對土地轉讓的量化分析很少，而且數據不夠新，結論不夠有代表性。醫療支出是農村居民的主要負擔之一，隨著新型農村合作醫療保險政策實施，新型農村合作醫療保險可以顯著減少農村居民的部分自費醫療支出。由于新型農村合作醫療保險政策解決了一些農民開支負擔，對農民土地流轉的決策可能造成一些影響。基于CFPS2016數據，利用多元回歸模型，探究了新型農村合作醫療保險對農村土地流轉造成的影響，并分析其內部機制。

2數據與方法

2.1數據來源

生態文明作為一種新型文明形態，其理論精髓為人與自然的高度和諧。生態文化是生態文明的重要支撐，其“核心就是人類的環境意識，集中表現為人類社會經濟與環境資源的可持續發展。”［1］生態安全作為生態文化建設的重要落腳點和生態文明建設的重要內容，一直是學界關注的熱點，它是指“生態系統的健康和完整情況，是人類在生產、生活和健康等方面不受生態破壞與環境污染等影響的保障程度。”［2］而農村土地的開發利用正是生態安全至關重要的一環。土地是不可再生的重要自然環境資源，是人類賴以生存與發展的物質保障，“地者，萬物之本原，諸生之根菀也。”（《管子•水地》）“理民之道，地著為本。”（《漢書•食貨志上》）英國古典經濟學家威廉•配第亦認為“土地是財富之母”。土地利用直接影響著生態安全，是生態環境變化的“晴雨表”。聯合國糧農組織（FAO）和環境規劃署（UNEP）專家認為，環境退化很大程度上與對土地的不合理利用相關［3］。長期以來，安徽省一些農村在土地利用中，由于急于追逐經濟效益，不同程度地引發了水土流失、土地退化等多種問題，帶來生態環境狀況的惡化，也威脅著人們日常生活的安全。因此，加強農村土地利用的環境生態建設，提高人們的生態環境與可持續發展意識，對構建和諧安徽、富強安徽，具有重要的現實意義。   一   安徽是一個農業大省，農村人口多，耕地面積少，是我國典型的人多地少的省份之一。據《安徽?。?997—2010）土地利用總體規劃》，2009年安徽省土地總面積14012579．20公頃，人均土地0．23公頃，分別居全國第22位和第24位。其中農用地11053109．17公頃，占78．88％；建設用地2014504．33公頃，占14．38％。農用地中，耕地面積為5971720．64公頃，園地面積為344875．62公頃，林地面積為3378719．61公頃，牧草地面積為43413．63公頃，水面面積為1314379．67公頃；建設用地中，居民點及獨立工礦用地面積為1262970．74公頃，交通用地面積為261456．05公頃，水利設施用地面積為490077．54公頃；未利用地中，面積為944965．70公頃［4］。土地利用上，對比《安徽統計年鑒（1995—2011）》中的相關數據不難發現，十余年來，全省各類土地數量皆出現了不同程度的變化。農用地中，耕地凈減少151265公頃；園地減少1937公頃；新增林地513231公頃。建設用地中，居民點及工礦用地增加了79038公頃，水利設施用地增加了4194公頃；交通用地面積減少154912公頃。未利用地減少1363693公頃。應該說，近十余年來，全省在調整土地利用結構、治理水土流失、改善生態環境上，確實取得了一定成績，但也不能忽視一些地區在土地利用方式上還明顯存在不能統籌兼顧，致使域內水土流失嚴重，造成生態環境呈惡化態勢的現狀，主要表現如下：   （一）可用地資源匱乏   據《安徽?。?997—2010）土地利用總體規劃》，全省土地開發利用程度較高，已達93．26％，比全國平均高出19．06個百分點。具體為土地墾殖率42．62％，復種指數達195．30％，水面利用率達到40．34％，森林覆蓋率25．60％，城市建筑總面積與用地面積之比為0．233：1。而未利用地僅占全省土地總面積7．74％，耕地后備資源所剩無幾。其中就平原區言，耕地開墾幾達極限，丘陵崗地部分宜農荒地因水源限制，已難以再農耕，而沿江沿淮湖泊和山區又不宜農耕。全省耕地資源不僅緊張，而且即便在有限的耕地中，亦存在因生態狀況差而失去耕作價值的情況。   （二）植被減少迅速   我省人均耕地面積少，且分布極不平衡。據《安徽統計年鑒（2011）》，皖北平原區域耕地面積占全省總耕地面積56．2％；江淮丘陵和沿江平原地區占17．1％和14．4％；皖西大別山區和皖南山區占6．1％和6．2％。農村土地利用中，“由于各種工程建設如高速公路、快速鐵路、公路的修建等占用了大量農田，穿過未開發的山林區、山野、平原等，導致土地空間重組現象如河流山川等水路廊道被切斷，河流改道或暗渠化使生物生存、棲息與遷移空間受阻，”［5］致使全省每年皆有一定范圍的有林地逆轉為無林地、疏林地和灌木林地；一些天然成片草地正在不同程度地退化，甚至是沙化。   （三）水土流失加劇   隨著全省城鎮化進程的加快，人們在改變土地利用結構的同時，也引發了土壤侵蝕的發生、發展和演變。如有的地方大規模地進行開山采石取土、毀林造墳、陡坡開荒等活動，導致多處地段發生水土流失，甚至造成河床抬高，水庫、航道和港口淤塞，生態環境破壞嚴重。眾所周知，安徽山區面積較大，占全省總面積2／3以上，較平原地區，山區發生水土流失的幾率更大。據項思可先生考證：20世紀90年代初，全省水土流失面積占土地總面積21％，近年來平均每年治理面積約400萬公頃，平均每年新增水土流失面積達600萬公頃，且治理速度趕不上新增速度，水土流失有繼續惡化的趨勢［6］353。如此局面如不迅速加以控制，將極大地危害著生態環境安全。   （四）動物多樣性降低   由全省十余年的土地利用變化可知，不僅自然植被逐年減少，而且境內的動物種類亦在減少，生物多樣性降低。而江河的水質受到污染，許多魚類也因此失去生存的場所，導致局部魚類產量急劇下降，加快了生物多樣性的減少。顯然，這對維護全省大自然生物鏈的平衡極為不利。   （五）濕地功能退化   安徽濕地資源豐富，但是一些地方政府出于對土地資源的需求，往往變相地把濕地改作他用，如有的濕地被改為人工養殖的水產池塘，有的被改為農業及工業用地，致使濕地面積減少。另一方面，隨著全省工業的快速發展、人口的增加，濕地以及流往濕地的溝壩常積聚有工農業生產廢水、居民生活污水及垃圾等，水體污染嚴重，如常年排入水中的COD、無機氮、無機磷、氨氮、石油類等主要污染物，對濕地生態環境造成污染。它們皆給濕地生態系統帶來了影響，使濕地生態功能退化。#p#分頁標題#e#   （六）土壤質量滑坡   近些年來，安徽一些地方農民為了能增加土地的附加值，使糧食連續增產，他們加大了對耕地的利用強度，不斷地增加農藥和化肥的使用量，少用或不用任何農家肥或有機肥。毫無疑問，如此做法，加劇了土地的酸化、鹽漬化，使農田土壤肥力下降，引起土壤性質的改變，導致土地質量下降，最終使土壤生態環境逐步惡化。   （七）土地污染嚴重   在一些農村地區，村民的生活污水及固體垃圾被直接排放，位于鄉村或周邊地域的一些企業排污也很難達標，排出大量有害物質。甚至一些企業的固體垃圾，如礦業開發產生的廢石、煤矸石等廢棄物因為長期露天堆放直接擠用了耕地，占用、損毀了大量的農田，也造成了嚴重的環境污染和生態破壞。安徽農村土地利用中的如上環境生態“痼疾”，已成為制約安徽經濟長遠發展的重要因素之一?？嘉銎渲性?，大體緣由如下：   其一，土地資源意識不強。土地是不可再生資源，必須進行保護性開發利用。然而一些地方政府的行政人員不能樹立科學的發展觀和正確的政績觀，對土地利用中的環境保護認識不足。有的為了追求政績，片面追求GDP的快速增長，在土地開發利用上，不顧環境的承受能力，表現出較大的主觀隨意性，使當地生態環境受到不同程度的破壞。如盲目設立開發區、亂批濫占土地，在開發過程中，“把土地資源作為地方上‘原始積累’和政府消費的財源，通過土地‘農轉非’這種土地使用形式轉變過程中產生的巨大土地經濟收益，大量獲取土地資本增值收益，卻加劇了對生態環境的索取，造成了生態環境破壞污染的問題。”［7］   其二，土地利用規劃滯后。安徽是一個以農業為主的省份，人口基數大，對糧食的需求也較大。這就需要對有限的耕地加以高效利用。但現實情況是，有的地方政府長期缺乏有效的土地利用規劃，有的雖有規劃卻得不到實施，有的則規劃不合理。“有些地方編制土地利用規劃時，不顧本地的實際情況，片面追求‘高起點、高標準’，在沒有建立新的體制和培育新的經濟增長點的情況下，盲目提高用地指標，不重視甚至忽視對耕地的有力保護，致使耕地數量銳減，加劇了人多地少的矛盾。”［8］而在某些地區，人們為了生存而大面積毀林開荒、開墾陡坡灘涂、開發荒地和濕地。不難想象，林地濕地面積的減少降低了環境質量，陡坡開墾導致了嚴重的水土流失，灘涂開墾降低了湖泊的調蓄能力，容易誘發洪水災害。   其三，相關法律法規不夠完善。農村土地利用中的生態環境保護方面，雖然已有一些法律法規，但在實際執行過程中，還存在著許多盲點。尤其是針對農村土地利用中出現的新情況和暴露出的新問題，現有的法規條文存在著一定不足，不能為土地生態安全提供有力的支撐。如1998年的土地法因為與《水土保持法》沒有有效銜接，致使生態退耕地一直被視為耕地，無法獲得明確的法律地位，客觀上制約了耕地質量和生態環境的保護工作的開展［9］。目前在一些農村，很多有關土地利用中的生態環境保護的辦法，多是由開發者在具體實踐中一邊探索一邊付諸實施的，缺乏法律上的約束。顯然，這些已經無法保證土地利用中生態環境安全，亟待規范和完善。   其四，村民環保積極性不高。安徽農村土地利用中生態環境保護的主體是村民，就整體而言，他們的文化素質不高，對生存環境的關注度較低，也缺乏一定的環保知識。調研發現，在時下的很多鄉村，居家的多是老人和未成年人，他們對周圍的一切都不太關心。同時，因為生活相對困窘，他們日常的土地耕作，多是追求短期的經濟效益，一切以是否能為其帶來收益為目標，根本沒有意識去關注他們的行為是否破壞了自然生態環境。還有的村民，受傳統道德觀念、小農意識的影響，“整體環保意識缺失，缺乏全局觀念，不了解個人行為與全球整體環境變化的關系，村民參與環境保護的程度低，尤其是當環?；顒咏o自身帶來一些不便或需放棄一些即得利益或要進行一些必要投入時，大多數村民往往會選擇放棄。”［10］2010年，在安徽17個市92個鄉村開展的“安徽農村生態調查”結果也說明了這一點，當1124位被調查者被問及“如果有一種農藥對莊稼的病蟲害很有效但屬于高度農藥，你會用嗎”時，只有26．1％（293人）的農民選擇了“不會使用”［11］。   其五，部門管理不嚴。隨著城鎮化的不斷推進，部分農業用地被轉化為建設用地，這是安徽乃至全國農村土地利用中不得不面對的現狀。有的地方政府為了吸引外資，片面加大籌集建設用地，往往出現侵占耕地的情況，土地違規案件屢禁不止。甚至有些地方政府采取“先上車、后買票”的做法，先給一些項目用地大開綠燈，抱著“出問題再回頭來想解決辦法”的想法，形成惡性循環。   其六，土地生態建設基礎薄弱。就安徽農村土地利用的生態環境保護而言，大多數農村尚缺乏有效的管理機制，鄉村所在的地方政府對此也少有投入，缺少生態保護等專業的組織以及承擔環境保護宣傳的專業人員，難以開展環保宣傳、普及工作，無法對村民進行生態、環境、土地資源與可持續發展等方面的教育。有的地方雖有相應機構及隊伍，但機構松散，人員專業素質也不高，宣傳得不到應有效果，更談不上能與農村土地利用中生態環境保護的新形勢、新任務相適應。   二   為了解決安徽省農村土地利用中生態環境保護方面存在的上述問題，促使土地利用向合理化方向發展，逐步優化生態環境，通過實地調研，建議如下。   （一）牢記“惜土”國策，科學合理規劃   安徽省人多地少，土地資源貧乏。思想上，必須要時時牢記“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實保護耕地”的基本國策，堅持科學發展觀?？茖W發展觀要求以人為本，實現全面、協調、可持續的發展。要依據社會、經濟、生態相統一的發展原則來進行土地利用中的生態環境建設，牢固樹立保護環境就是保護生產力理念，正確處理眼前與長遠、局部與全局的關系，倡導人與自然和諧相處，互利共生。要樹立辯證的資源觀。土地開發利用中，要始終不忘生態保護，要合理利用自然資源，符合可持續發展的要求。對部分農村因為掠奪性使用土地而導致土地質量下降及水土流失等違背土地利用中生態規律的現象，一定要按照科學發展的原則加以解決，促進農業用地及農村生態環境的良性循環。土地是一種不可替代的重要資源，是否可以合理地開發利用土地，將直接影響著經濟社會能否可持續發展。安徽是一個人均土地資源相對匱乏的內陸省份，農用地的自然供給和經濟供給極為有限。隨著中部崛起與皖江城市帶承接產業轉移區的不斷推進，當前正處于經濟社會和工業化的快速發展時期，人地矛盾和環境問題十分突出。因此，在農村土地利用中的生態環境保護上，必須要制定好具有超前性、科學性和可操作性的規劃。土地規劃是土地管理的“龍頭”和依法行政的基本依據，其目的就是為了合理、高效和永續地利用土地資源，提高土地生產力。要按照規劃對土地進行綜合開發、利用、治理、保護和管理，改善農業生產的基本條件。否則，就很可能會引發上文已論及的諸多問題。尤其是安徽省能夠開發成耕地的后備土地資源本來就少，而一些尚未開發利用的土地資源大多質量差，且開發難度大，有的因為主體功能區的限制也不宜開發。再說土地開發利用本身就具有兩重性，開發得不好，就會破壞生態環境。故“要吸收歷史上土地開發的經驗教訓，制定土地整理、開發利用的專項規劃，依據規劃進行相應的土地利用活動；要根據土地適宜性評價和土地利用總體規劃確定的土地用途；要以保護和改善生態環境、防洪、防災、防水土流失為前提，適度開發，不能違背自然規律搞過度開發。”［6］353要充分發揮規劃的約束和控制作用，在提高土地利用效率的同時，實現好生態環境的保護。#p#分頁標題#e#   （二）加強理論研究，保障村民權益   在安徽農村土地開發利用的過程中，要維護好生態環境安全，規劃固然重要，但對相關論題的理論研究也必不可少，理論指導實踐。當前，首先要加強對農村土地利用中的生態環境保護理論體系建設和基礎開發的研究，尤其要關注生態理論的含義、地位與作用、建設的重點和基本框架等方面的研究。其次，要針對土地開發利用中保護生態環境出現的新情況、面臨的新問題，結合具體實際展開創新性地研究工作，并努力將相關實踐上升為理論，為指導和推進新農村建設土地生態環境體系建設打下堅實的理論基礎。同時，在安徽農村土地開發利用過程中強調生態環境保護，還應充分尊重村民的合法權益，保護好他們的切身利益。具體來說，農村土地使用首先要征得全體村民的同意，決不能“暗箱操作”，做違背村民意愿之事。要充分尊重農民的土地承包權，土地利用過程中要時時考慮農民的一些現實、具體困難和長久生計問題。村民作為土地的使用者，理應參與土地收益的分配。根據地方經濟建設的需要，在必須征收村民土地的前提下，一定要綜合考慮被征收耕地的類型、質量、等級、區位等多種因素，給農民支付足額補償金，任何單位或部門決不可隨意或變相克扣。還可創新方式，探索其他分配途徑，如可以用“土地換社保”。村民所承包的土地，本就是他們就業、生活、養老等保障的可靠依托，他們手中有地心里不慌，可以說，“土地是農民最大的社會保障”［12］。因此，在征地的同時，要建立相應的社會保障制度，尤其是醫療和養老保險制度，消除失地農民的后顧之憂。一些基礎較好的鄉村，可以創造條件，鼓勵農民把土地使用權變成股權，讓他們通過土地入股的形式獲得股權收益。此外，地方政府還要預留一部分土地出讓金，定期地對失地農民進行再就業培訓，并在勞動就業方面給予必要的指導，如提供就業信息、組織勞務輸出等，鼓勵他們自謀職業。   （三）創新工作機制，實行部門協調   安徽農村的土地利用，工作機制上要不斷創新。首先要建立農村土地利用信息傳遞機制。一定意義上，信息的搜集、處理、加工、傳遞和控制，是保證農村土地科學開發利用的重要基礎。各地要結合土地利用現狀調查，應用3S等現代技術手段，獲取真實、詳細、準確的土地數據和圖件，建立起開發利用所需的各類用地數據分析的信息平臺。鑒于土地利用變化情況的不斷變化，為了能及時有效地加強對農村土地的管理，還需對土地利用狀況進行動態監測，并對變化情況的數據適時更新，以便準確地了解不同時期土地利用的變化情況。然后再通過分析監測的數據，隨時找出農村土地利用中可能影響到生態環境等方面的問題或隱患，實現對農村土地資源的優化利用。其次要引入土地利用規劃環境影響評價機制。依據《中華人民共和國環境影響評價法》，對土地利用過程中可能造成的環境影響因素進行識別、分析、預測和評價。當前，要重點關注“調查土地生態環境問題，分析土地利用對生態環境的影響，提出環境友好型土地利用模式的建議，提出進行土地生態環境保護和建設分區、確定管制規則，提出重點區域的土地利用調控指標建議，提出生態改善目標和生態建設用地安排的建議”［13］等方面，從源頭上減少不利于生態環境保護的可能性。最后還應引入風險預防機制。將風險預防機制落實到土地的開發利用之中十分必要。當下，要重點運用經濟刺激手段，要求相關部門和企業繳納風險保證金，作出承諾，以確保他們的所作所為不會對土地環境生態資源造成負面影響。特別是對一些大項目，則要求有關法人在土地利用前，必須提交土地開發報告和土地環境影響評價方案，強化他們的生態環境保護意識。誠然，以上機制的落實，離不開各部門的齊抓共管。調研發現，在一些農村的土地開發利用過程中，存在著政出多門、職責不明、執法不一等問題。因此，要加強部門間的交流與合作，在科學發展的目標下沖破行業壁壘。國土部門要加強與農業、林業、水利、規劃等部門的工作對接，盡快制定并不斷完善評價土地生態環境保護工作的執行標準，處理好耕地保護與工業建設等方面的關系，促進土地資源合理利用。此外，土地部門還需積極與各鄉鎮政府密切溝通，在確保耕地總量不減、質量不降的前提下，使鄉鎮建設和工業布局規劃等與土地利用規劃優化配置，以便使土地利用中生態環境保護落到實處。   （四）加強生態教育，優化宣傳手段   提高安徽農村土地利用的環境生態質量，必須對全民實施生態意識、資源知識、可持續發展等方面的教育，全面提高公眾的生態文化素養。具體到教育內容，要圍繞“為人類的發展而協調自然和社會”這一主題，以生態基本知識和生態協調和諧思想等為主要抓手。教育對象上，首先要加強對地方黨政領導干部的生態環保知識教育，要讓他們充分了解本地的生態環境狀況，認識到生態環境保護和生態建設的重要性和必要性，改變唯GDP至上的發展觀；強化他們為政一方，造福一片的執政理念，不能以犧牲環境為代價來推動經濟的發展。其次，要把生態教育作為中小學生素質教育的一項重要內容。采取多種形式，對中小學生進行較為系統的環保科普及環境道德倫理教育，提高他們的生態意識和生態倫理水平。教育方式上，鑒于生態教育是一種終身的、持續的教育，需要各方面持久共同的努力。學校應首先擔負起教育重任，將生態文化作為學生必修的教育內容。同時，還需要爭取各環保團體及其他社會組織的有力支持，學用結合，同心共力。   在加強教育的基礎上，還要注重對有關人員的培訓。第一，加強對各級領導干部的生態保護、可持續發展等方面的知識培訓，不僅使他們充分認識保護生態的重要性，也要使他們能夠掌握一定的環保知識。第二，加強對企業法人代表、各級環境管理部門干部的生態保護的崗位和技術培訓，培訓要突出實用知識及技能，能夠切實有效地指導其工作實踐。當前，尤其要不斷推動和加強國土資源執法監察機構和專業隊伍建設，完善土地規劃師執業資格制度。要明確土地規劃師工作中的權力、義務和責任，提高其工作積極性和社會責任感；要“把國土資源執法監察隊伍納入巡察序列，落實人員在崗到位，真正擁有一支政治思想過硬、業務熟練的國土資源執法監察隊伍，保障農村土地利用規劃管理制度的順利實施。”［14］加強生態宣傳，營造良好的社會氛圍，也是生態教育不可或缺的重要內容。生態宣傳的目的是提高全民的生態環境保護意識，要讓大眾尤其是廣大農民認識到生態環境保護的重要性、必要性和緊迫性，增強憂患感。在宣傳主體上，可依靠宣傳、文化、工會、共青團、婦聯、教育部門等機構或社會團體，廣造輿論，使生態保護理念深入人心。在宣傳載體上，可創新渠道，通過網絡、報刊、影視、廣告、輿論、講座、演出等多種宣傳形式，還可“通過在社區便利店設立綠色產品專柜、放置分類垃圾桶和家用電器以舊換新等措施鼓勵居民形成綠色生活方式。充分發揮主題活動的作用，在文學創作、書畫攝影、廣播電視等領域積極創作貼近百姓生活的生態保護題材的作品”［15］等，普及生態文化知識，增強全民的生態責任感。在宣傳手段上，可首先積極引導成立村內民間生態環境協會或組織，可在村域經濟中每年列入專項資金，組織民間環保公益活動，監督村內環境保護工作。#p#分頁標題#e#   其次可充分發揮保護生態環境的榜樣示范作用，大力宣傳一些組織和個人在土地利用過程中的成功做法。再次，結合“世界環境日”、“土地日”等重要紀念日，組織形式多樣的宣傳活動，積極倡導“綠色消費”，讓全民了解到注重生態保護和節約土地資源的重要性。同時，要把生態宣傳與計劃生育宣傳教育結合起來，嚴格控制人口數量，優化人口布局，提高人口素質。最后，構建通暢、便捷的信息和意見反饋渠道與機制，利用農村的廣播站、群眾性演出活動、路邊的墻體、人群較為集中之處的電子宣傳欄等，設立開放的公眾信息平臺，切實有效地提高村民的環境保護意識。   （五）嚴守法律法規，激發全民參與   農村土地利用的生態環境保護，離不開相關法律的強力支撐。近些年來，國家出臺了《土地法》、《森林法》、《野生動物保護法》、《環境影響評價法》、《草原法》、《防沙治沙法》、《水土保持法》、《水法》、《環保條例》等一系列政策法規，為生態環境保護提供了強有力的法制保障。當前，在加大這些法律法規宣傳力度的同時，還要從守法和執法兩個層面強化宣傳效果。實際工作中，首先要守住耕地“紅線”，劃定基本農田糧田保護區，任何單位和個人不得擅自改變耕地的用途，加強區內耕地質量保護。其次要始終把土地利用與生態環境建設緊密結合起來。土地開發過程中，要根據其類型，遵循客觀規律，采取綜合措施，提高土地資源抗御自然災害的能力，增強土地的生態功能。鑒于安徽山地丘陵區較多，要特別加強對水土流失的防治。把治理與開發結合起來，加強水土流失防治的科學研究和先進適用技術的推廣，改善土地生態環境和農業生產條件，切實解決危及這些地域的生態環境的難題。守法及執法的同時，也要注意調動廣大村民參與生態環境保護的積極性。只有全民的主動參與，構建環境友好型的生態社會才能真正落到實處。首先要激勵村民參與生態環境保護的自覺性、主動性及創造性。如日常生活中，要求他們每天的生活垃圾盡可能做到定點分類堆放；定期或不定期地參與各類“培綠”活動；要求他們參加環保問題聽證會并鼓勵他們積極發言等。其次要加大公眾參與土地管理的力度。土地利用過程中，必須構建完善的信息公開系統，保障公眾的知情權。“土地職能等部門要將土地政策、土地生態安全標準、土地執法進程盡可能公開，并且對其中技術含量較高的內容向公眾解釋；同時，可能對土地生態造成影響的企業應定期向公眾出示與周邊環境密切相關的文件，并對污染處理和土地保護措施做出說明，以便公眾進行了解和監督。”［16］   （六）積極尋求方略，嚴格土地管理   安徽農村土地利用中，如何能使生態環境得到切實保護，預防是前提。開發過程中，一定要從源頭切斷可能對農用地產生污染的諸多物品，如各種農藥、化肥，以及生活及工業垃圾；而對于那些已經遭到污染的田地，要注重其環境生態的修復。根據土地的類型和污染的程度，可綜合利用工程、生物學及物理化學等方法。安徽省要緊抓皖江城市帶承接產業轉移等歷史機遇，繼續大力推進退耕還林還草工程，恢復植被，狠抓造林質量，確保栽一片樹，成一片林。耕地上減少無機肥用量，增施農家肥、草木灰等有機肥，避免土壤板結，改良土地理化性狀。注重提高土地效益，實行經濟效益、生態效益和社會效益的統一。其次要改善基礎設施，興修農田水利。各地方政府每年都應安排適量資金改善基礎設施，興修水利。水利是農業的命脈，是改造中低產田的基礎。農民一旦家里有糧和其他收益時，就會自覺地投入到改善生態環境的活動之中。最后要加強與農林院校和科研機構的技術合作，依靠科技進步，全面提升耕地的產值。具體說，要加強耕地保護的科學研究和技術創新，重點開發保護性耕作、地力培肥、中低產田改造、退化耕地修復等技術，在已有耕地上加大科技含量，提高單位糧油棉等產量及質量；完善耕地保護的預警、預報、評估技術體系，提高耕地生態環境保護的執行力。   農村土地修復和整治過程中，更應嚴格管理?？茖W而嚴格的管理是最終實現生態保護、自然資源可持續利用的重要條件。首先要嚴格定額審批制度。國家和省里下達的用地指標，地方任何單位或個人都不得突破。中小城市、城鎮新建或擴建，應本著小而精的原則，制止強占耕地和盲目擴建等行為。各地要嚴格執行年度土地利用計劃，嚴格控制建設占用耕地，“對于農民住宅、工礦企業等建設項目，要嚴格審批，能用非耕地的不用耕地；要搞好土地開發管理，鼓勵農戶、集體組織、土地開發公司有計劃地開墾一部分質量較好的宜農荒地，充分利用坡地、灘地，村旁、路旁的零散地來彌補耕地的不足；搞好土地復墾。”［17］其次要建立獎罰分明的制度，完善土地利用中生態環境保護責任制。對那些在土地利用中環境保護方面做得好的企業或個人，要給予精神和物質獎勵；而對于一些盲目開發土地，造成生態環境污染的的企業主或個人，則要令其向地方政府交納一定量的罰金。各級土地管理部門應落實各級耕地保護目標責任制，嚴格土地管理責任追究制度。同時，每年還要將土地利用、環境保護與生態建設任務進行層層分解，將環保工作成績列入地方行政領導工作實績考核的有機內容，與政績考核掛鉤，作為其升降職位的重要依據，以保證其在土地開發利用中時刻不忘保護生態的理念。