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一、背景 改革開放以來，我國一直走“農業支持工業，農村支持城市”這樣一條非均衡發展的道路，客觀上造成了城鄉之間的巨大差距。黨的十六屆三中全會提出了“五個統籌”的戰略思想，即統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放。黨的十七大報告在“五個統籌”的基礎上，進一步提出要統籌中央和地方關系，統籌個人利益和集體利益、局部利益和整體利益、當前利益和長遠利益，統籌國內國際兩個大局。“十二五”規劃綱要明確指出，要“加快農村土地整理復墾，大規模建設旱澇保收高標準農田”、“積極穩妥推進農村土地整治”。“促進公共資源在城鄉之間的均衡配置”、“逐步建立城鄉統一的建設用地市場”等內容也被納入“十二五規劃”。 中國長期處于城鄉二元結構體制這種非均衡發展狀態的存在，最直接的影響是拉大了城鄉居民之間的收入差距，據統計，2008年我國城鎮家庭恩格爾系數為37.9%,而農村家庭為43.7%,相差5.8個百分點。而根據聯合國利用恩格爾系數評價貧富國家的標準,城鎮居民分別在1994年和2000年跨入小康和富裕型,而農村家庭分別在1983年和2000年跨入溫飽和小康型，總體發展水平相差10年~15年[1]。除此以外，城鄉二元結構還表現為：城市經濟以現代化的大工業生產為主，而農村經濟以典型的小農經濟為主；城市的道路、通信、衛生和教育等基礎設施發達，而農村的基礎設施落后；城市的人均消費水平遠遠高于農村；城市的公共服務和公共保障體系相對完善，而農村還很滯后；等等。 當前，開展農村土地綜合整治已經上升國家層面的戰略部署，2010年中央一號文件明確提出，“有序開展農村土地整治，城鄉建設用地增減掛鉤要嚴格限定在試點范圍內，周轉指標納入年度土地利用計劃統一管理，農村宅基地和村莊整理后節約的土地仍屬農民集體所有，確保城鄉建設用地總規模不突破，確保復墾耕地質量，確保維護農民利益”。今后，我國將投入560億元用于農村土地整治。大量的實踐已經證明，農村的土地綜合整治提高了資源的利用效率，使城鄉土地資源、資產、資本有序流動，使農民居住向中心村鎮集中，耕地向適度規模經營集中，產業向園區集中[2]，這些都直接或者間接的促進了城鄉一體化的發展，土地綜合整治逐步成為推進城市化、調整產業結構、建設新農村、實現現代農業發展的關鍵；反過來，城鄉一體化的發展也提高了農村土地綜合整治工作的標準。 二、土地綜合整治的內涵 土地綜合整治概念的提出，是建立在土地開發整理概念的基礎之上的，是對后者內涵和外延的拓展和延伸，指的是在一定的區域內，按照土地利用總體規劃確定的目標和用途，以土地整理、復墾、開發和城鄉建設用地增減掛鉤為平臺，推動田、水、路、林、村綜合整治，改善農村生產、生活條件和生態環境，促進農業規模經營、人口集中居住、產業聚集發展，推進城鄉一體化進程的一項系統工程。雖然我國現代意義上的土地整理工作起步較晚,但以1999年《土地管理法》提出土地整理為里程碑,以1998年國土資源部成立土地整理中心為標志[3]。我國十多年的土地整理工作取得了顯著成就，在保證國家糧食安全和耕地總量動態平衡方面做出了巨大貢獻，但是在成就的背后也暴露出一些問題：初期的土地整理呈粗放式發展，即片面追求耕地數量的增加而忽視了質量的保證以及對社會、生態環境產生的深層次影響。 土地綜合整治，不單是土地復墾、開發和整理，它還要求通過建設用地增減掛鉤等方式，推動田、水、路、林、村綜合整治，改善農村生產、生活條件和生態環境，促進農業規模經營、人口集中居住、產業聚集發展，從而推進城鄉一體化進程。國土資源部部長徐紹史在2009年的全國農村土地整治工作座談會上指出，“土地整治，實際是新農村建設和城鄉統籌發展的重要抓手和新的平臺，同時也是一項民生工程，是貫徹落實科學發展觀的一項重要舉措。” 土地綜合整治實質上是通過土地要素的合理配置提高土地利用效率，通過土地、資本、技術結合，對人（農民）、產業以及社會經濟進行綜合的統籌，使農民從被動城市化到主動城市化，實現在一樣的土地過上不一樣的生活[4]。 三、城鄉一體化的意義 英國的埃比澤•霍華德（EbenezerHoward，1850-1928）在《明日的田園城市》一書中極力倡導“用城鄉一體化的新社會結構形態來取代城鄉對立的舊社會結構形態”，第一次比較系統地提出了城鄉一體化思想[5]。 中國長期處于城鄉二元結構體制的發展狀態。這種不均衡發展狀態的存在，最直接的影響是拉大了城鄉居民之間的收入差距，據統計，2008年我國城鎮家庭恩格爾系數為37.9%，而農村家庭為43.7%，相差5.8個百分點。根據聯合國利用恩格爾系數評價貧富國家的標準，城鎮居民分別在1994年和2000年跨入小康和富裕型，而農村家庭分別在1983年和2000年跨入溫飽和小康型，總體發展水平相差10年~15年[6]。通過加大對農業投資、建設涉農項目、改革戶籍制度、完善農村公共服務和社會保障體系等一系列措施，可以促進城鄉一體化進程。城鄉一體化是我國經濟社會全面轉型時期的可續發展觀，是我國加速推進現代化的發展戰略，也體現了城鄉現代化交匯融合的發展過程。通過城鄉一體化建設，可以改變長期形成的城鄉二元經濟結構，實現城鄉在政策上的平等、產業發展上的互補、國民待遇上的一致，讓農民享受到與城鎮居民同樣的文明和實惠，使整個城鄉經濟社會全面、協調、可持續發展。 四、城鄉一體化水平評價 1.城鄉一體化評價指標體系的構建 城鄉一體化的評價，可以通過城鄉協調度的測算進行定量評價。協調度就是度量系統之間或系統內部之間協調狀況好壞的定量指標。一個系統的協調度可定義為組成該系統的各個要素之間彼此和諧一致的程度。協調性應包括組成系統的各個子系統之間及其內部的協調。協調的概念表明，協調度是一個時間概念，表現為某一狀態的值，目標是追求系統的整體最優。#p#分頁標題#e# 作為一項評價，指標的重要性不言而喻，指標選擇是否恰當、周全，直接決定著評價的科學性。構建城鄉一體化評價指標體系的關鍵在于選取既相互獨立又相互聯系、便于量化的主要指標因子，同時以城鄉融合這一目標為基礎建立起反映城鄉發展程度和水平的完整的指標體系。因此，評楊榮南的《城鄉一體化及其評價指標體系初探》中，將其分為五個方面，即城鄉經濟融合度、城鄉人口融合度、城鄉空間融合度、城鄉生活融合度和城鄉生態環境融合度，最后通過計算，加權求和[7]。羅雅麗等將一級指標分為城鄉發展水平和城鄉差異度，再對發展水平和差異化程度設置各個三級指標，根據計算得到的發展水平的得分和差異化程度的得分求和得出總的城鄉一體化程度[8]。張雁東等從衣、食、住、行、保障等五個方面，將城鄉一體化評價指標分為18個子指標，進行加權求和[9]。本文綜合以上幾種方法的優點，構建出一套能夠綜合反映出城鄉一體化程度的評價指標（如表1）。 2.權重及其評價結果的確定 （1）權重的確定。指標權重的確定可以采用層次分析法（AHP）：首先，建立系統的遞階層次結構，然后構造兩兩比較判斷矩陣，在根據一定的標準，采用規范列平均法，計算出各個指標的權重。最后要對結果進行一致性檢驗。其中λ為判斷矩陣的最大特征值，n為判斷矩陣對角線元素之和。同時，定義RI為隨機性指標一般，當一致性比率時，認為判斷矩陣的不一致程度在容許范圍之內，可用其歸一化特征向量作為權向量，否則要重新構造成對比較矩陣，對判斷矩陣中的數值加以調整。 （2）評價結果的確定。運用上述研究方法，計算出某市的社會進步水平、生態設施狀況、城市經濟發展水平、農業生產條件、農民生活水平和農村經濟發展水平以及城鄉協調度（以分值表示）。并依據城鄉協調度百分制將城鄉一體化發展程度劃分為高（>55）、較高（55-49）、中（30-49）、低（<30）4類。 五、農村土地綜合整治與城鄉一體化發展的關系分析 1.農村土地綜合整治對城鄉一體化的促進作用 （1）改善農業生產條件。農村土地綜合整治大多都是借助項目的實施進行的。通過項目的實施，最直接的效果就是增加耕地數量、提高農用地質量、增加農業灌溉面積、提高項目區的交通便利度、優化農業產業結構，從而改善了農業生產條件、提高了農業綜合生產能力。 （2）縮小城鄉居民生活水平差距。農業生產條件的改善必然帶來農產品產出量的增加，從而提高了農民的收入水平。另一方面，土地綜合整治中的配套政策，使得農民身份逐步轉變為市民，也享有城市居民所享有的很多權利，城鄉居民生活水平的差距在縮小。 （3）統籌城鄉經濟發展。農村土地綜合整治的開展，不僅給農村帶來了諸多好處，同時也給城市的發展創造了新的條件。國家通過增減掛鉤項目的實施，破解了建設項目用地難題。農村土地綜合整治中的集體建設用地整理納入城鄉建設用地增減掛鉤項目，在耕地面積不減少、質量有提高和城鄉建設用地總量不增加的前提下，按照“先減后增，增減平衡”原則，把農村節約的建設用地指標，通過有償轉讓，調劑到產業集聚區和城鎮建設使用，使得一定區域的城鄉發展得到統籌發展。 2.城鄉一體化對農村土地綜合整治的反作用 （1）對農村土地綜合整治提出更高要求。隨著城鄉一體化水平的提高，農村的基礎設施配套得到良好的建設，農業生產條件得以大幅度改善，因此，城鄉一體化對土地綜合整治提出了更高的要求，即，更加強調土地整治在發展農村經濟、推進農業現代化、推進農村城鎮化及改善農村生態環境中所發揮的重要作用。在推進城鄉統籌發展的過程中，土地整治的任務不再僅僅是增加耕地數量、改善農業生產、生活條件，改善生態環境，同時，還要結合新農村建設，為新農村建設做出長遠、綜合的考慮。 （2）為農村土地綜合整治創造了良好的實施條件。農村的路網、供水、通電、通訊、廣播電視以及生活垃圾、污水收集和處理等基礎設施的健全，教育、醫療衛生、文化娛樂、社會養老、商業網點等公共服務的完善，改變了農村“臟、亂、差”狀況，實現了農村布局優化、道路硬化、村莊綠化、環境凈化。這樣，為農村土地綜合整治項目的實施創造了良好的實施條件。 六、政策建議 1.農村土地綜合整治要科學規劃 農村土地綜合整治工作離不開科學的規劃。通過制定詳細、科學的規劃，確定分階段的整治目標，可以避免工作的盲目性、隨機性，確保農村土地綜合整治工作運行在健康的軌道上。一個科學的土地綜合整治規劃必須具備以下幾個特點：一是可操作性強，即制定出來的規劃不能只是“紙上畫畫，墻上掛掛”，而必須要切實可行；二是數據真實，自下而上匯總的各個地類的數量要真實可靠，從而便于制定科學、合理的目標和整治安排；三是要因地制宜，土地綜合整治規劃的編制一定要適應本地區城鎮化發展的需要，不能一擁而上，要根據本地區經濟社會發展的需要確定整治的范圍和目標。 2.農村土地綜合整治要尊重民意 開展土地綜合整治必須征得農民的同意，這是實施的先決條件，也是成敗的關鍵。只有農民都積極響應并充分發表意見，土地綜合整治才能更好地維護農民利益，實現綜合整治的目標。當前，“和諧”是我們國家的時代最強音。我們做任何一項工作，實施任何一項政策，都要充分尊重民意，要善于聽取老百姓的意見，加強溝通。在農村土地綜合整治的實施過程當中，要采取逐個詢問、集中討論的方式進行科學的公共參與分析，考慮項目區群眾以及利用相關者的積極性，杜絕農民“被上樓”現象的發生。當然，對農民提出的各種需求也要作進一步分析。農民的需求往往以現實利益為主，因此在土地綜合整治的方向和趨勢等問題上，必須由地方政府進行引導并向農民交底，即使農民一時不能理解，也要做思想工作，讓他們樹立長遠發展的觀念。地方政府要同時考慮城鎮化發展的趨勢對村莊的影響和農民的現實需求。#p#分頁標題#e# 3.采取多種途徑，拓展融資渠道 進行土地綜合整治需要大量的資金來推動，資金平衡問題至關重要。土地綜合整治的資金來源主要包括政府投資、集體資金、社會資金（包括銀行貸款），再加上土地的增值。在實施土地綜合整治前，必須要精確核算實施綜合整治的資金投入與回收計劃。在具體實施過程中，可以采取BOT、PPP、土地基金和資產證券化等四種模式可為不同情況下土地整理募集資金[10]。 4.正確理解“城鄉一體化”的含義 不能把“城鄉一體化”簡單的理解為農民進城。土地和宅基地，是農民安身立命的最后一道防線。農民失地后，如果進城以后沒有穩定的職業和社會保障，就可能出現一大批城市“貧民”和無業游離的市民，或淪為現代城市的“貧民區”，這將會有社會不穩定、發展不協調的可能。“一體化”也絕不是“一樣化”，把基礎設施、社會管理支出、社會事業和社會保障等納入公共財政制度體系，以逐步縮小城鄉差距的無差別化一體，而在社會形態上要有城鄉“差別”，才能體現鄉風、民俗和村容。 5.土地綜合整治要與城鄉一體化協調發展 土地綜合整治不能急于求成，而是要按照土地利用總體規劃和土地綜合整治規劃的要求，循序漸進，逐步開展，充分考慮城鄉現實存在的差異，以城帶鄉，最終實現城鄉統籌發展。同時，城鄉一體化的推進也要積極為土地綜合整治服務，為土地綜合整治提供新思路、創造新的機會，從而實現兩者的協調發展。 七、總結 土地綜合整治是堅守耕地紅線、保障糧食安全的戰略舉措，是加快社會主義新農村建設、促進城鄉統籌發展的重要平臺，是轉方式調結構、實施新型城鎮化戰略的有力杠桿，對于促進經濟社會平穩較快發展和可持續發展具有重要意義。它是一項重要的經濟工作，是一項重要的社會事業，也是一項重要的民生工程。土地綜合整治與城鄉一體化建設關系密切，兩者互為動力，互相促進，處理好兩者的關系對于我國新農村建設、改變農村的落后面貌具有十分重要的積極意義。
