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摘要：伴隨著國家“五位一體”總體布局的深入推進，生態文明建設刻不容緩，面對霧霾天氣對區域經濟可持續發展形成的阻礙，加快對霧霾的治理迫在眉睫。本文基于受托經濟責任觀，通過對霧霾治理經濟責任審計的審計主體、客體、實施路徑探究，從政策執行、財政績效、生態效益、社會效益四個方面提出了基于霧霾治理的經濟責任審計考核指標，通過對政府機關領導干部的經濟責任審計，加快霧霾治理的步伐。
關鍵詞：自然資源資產；經濟責任審計；霧霾治理
一、引言
粗放式的工業生產、交通尾氣以及煤炭燃燒幾乎成為霧霾天氣愈演愈烈的三大“推手”，霧霾宛如一座“圍城”，困住了經濟的可持續發展、生態環境的良性循環以及公眾健康水平的提高。據流行病學研究表明，短期暴露于高濃度PM2.5環境中或長期持續暴露在PM2.5環境下的人群，將會不同程度引發支氣管炎、肺炎、鼻炎、上呼吸道感染等疾病，也會顯著增加心律失常、心肌梗塞、缺血性心臟病等疾病就診或死亡的概率，霧霾的存在已逐步危及到人類的生存，對霧霾天氣的治理刻不容緩。霧霾治理經濟責任審計是自然資源資產審計和經濟責任審計兩類審計類型的有機結合，都是基于委托理論。自然資源資產屬于公共產品，因而只能依靠政府這一國家機器承擔起監管自然資源資產的職能。作為理性的經濟人，由于自然資產管理帶來的經濟效益具有長期性、滯后性的特征，與政府領導干部任期和考核期出現錯位，在自然資源資產上的過度投入不僅在短期難以帶來顯性的經濟效益，而且會增加經濟領域增收增益的機會成本，因而領導干部就會傾向于機會主義行為。因此，需要由審計機關對政府領導干部履行受托自然資源資產管理和生態保護責任的情況進行評價、監督和鑒證，以解決政府領導干部和人民群眾間的委托和信息不對稱產生的困境，實現自然資源資產科學有效管理。
二、理論分析
（一）霧霾治理經濟責任審計的主體
基于自然資源資產的公共屬性，對于政府機關領導干部霧霾治理經濟責任審計的角色只能由審計機關承擔。中央審計署以及地方各級審計機關是霧霾治理經濟責任審計的主體。由于審計對象涉及自然資源資產這一邊緣領域，對審計人員的專業性和技術性要求頗高，必要時可以聘請氣象局、環保局、環境研究所等領域的專家協同開展審計工作。
（二）霧霾治理經濟責任審計的客體
霧霾治理經濟責任審計的客體包括政府機關的黨政領導干部以及其依托的載體———空氣資源。霧霾治理經濟責任審計作為一種行為審計，實際上以審計大氣治理的保護與修復工作為起點，以評價政府領導干部的經濟責任為終點。對黨政領導干部的經濟責任評價主要基于其對自然資源資產的受托責任履行情況的評價，著眼于任中審計和離任審計相結合，從而減少任中審計帶來領導干部急功近利的短視行為和離任審計帶來的責任難以歸位的困境。
（三）霧霾治理經濟責任審計實施路徑
霧霾治理經濟責任審計的實施路徑按照推進過程基本劃分為三個情況：決策責任履行情況、執行責任履行情況和監管責任履行情況。1.決策責任履行情況。政府決策在自然資源資產的監管過程中有著全局性的指導作用。決策和規劃是否科學合理直接影響著執行是否有效。決策責任主要是承擔制定目標的責任。目標責任主要指制定本級及下級單位霧霾治理相關的年度計劃、發展規劃、考核指標、預算規劃、目標責任書等。2.執行責任履行情況。決策是執行的風向標，而執行是決策的掌舵人，黨政領導干部在實施過程中有所作為才能加強霧霾治理的有效監管。執行責任主要涵蓋合規責任、目標責任、績效責任。合規責任是指對國家層面有關霧霾治理的法律法規及部門規章、政府工作報告、年度國民經濟與社會發展計劃報告、環境規劃等履行和推進程度；目標責任主要涵蓋本級政府制定的霧霾治理相關的年度計劃、發展規劃、考核指標等完成情況；績效責任主要是指霧霾治理的專項環保資金的預算執行是否合法、合規、有效。3.監管責任履行情況。對政府領導干部監管責任履行情況的考核主要側重于監督和管理兩個方面，本質上相當于對霧霾治理監管過程中內部控制的把控，細分為審批、監督、管理、服務等責任。
三、基于霧霾治理的審計評價指標探究
（一）政策執行的評價指標
在大氣環境治理領域，具有基礎性指導作用的《環境保護法》和專項治理導向性的《大氣污染防治法》是與霧霾治理息息相關的法律。《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》《環境空氣質量標準》又為大氣污染的防治提出了更為全面的工作部署。與霧霾治理相關的法律法規和規章制度作為審計過程中的一條“紅線”，是評價政府機關領導干部霧霾治理成果的“底線”。相對于較為穩定的法律法規和規章制度，國家層面的政府工作報告、年度國民經濟與社會發展計劃報告、環保政策、環境規劃以及本級政府層面的年度計劃、發展規劃、考核指標等計劃規劃更具備時效性和指導性，因而對其履行情況的跟蹤成為對政府機關領導干部審計的重要指標。結合相關的法律法規、規章制度和國家層面的以及政府層面的規劃計劃，在審計過程中，由于霧霾的成因主要基于三大元兇：工業污染、交通尾氣污染以及煤炭燃燒污染，現主要從這三方面列舉對政府機關領導干部霧霾治理成果審計的主要評價指標。重工業污染是造成霧霾“圍城”重量級的元兇，高污染、高耗能、高排放的粗放式發展模式是導致霧霾“圍城”難以攻克的重要阻礙，因此要建立對政府治理重工業污染以推動霧霾治理的審計指標體系。從源頭控制方面，考核指標應涉及企業市場準入執行率、排污許可申報增長率、落后產能淘汰增長率、重污染企業搬遷率、節能減排設施應用增長率；從過程控制層面，應考量錯峰生產有效執行率、污染物排放量達標率、除塵脫硫技術應用增長率等指標；從結果控制角度，應該評價違法違規生產事發增長率、違法違規處罰執行情況，以此綜合評價政府通過整治工業污染來治理霧霾的成效。交通尾氣污染對霧霾的“貢獻”也不容小覷，尤其是在人口高度集聚的地區，人口的規模決定了機動車的量級，而大量汽車尾氣的排放無疑造成了顆粒污染物的肆虐。審計政府對交通尾氣方面的霧霾治理，可以參考以下指標：從源頭控制方面，比如汽車保有量增長率、新能源汽車普及程度、新能源汽車配套設施與基站設置密度、油品監測合格率、公共交通乘客流量增長率；從過程控制層面，例如機動車尾氣排放達標率、機動車環保標志發放率；從結果控制角度，比如單雙號機動車限行有效執行率、機動車環保違規處罰率等。霧霾之所以在冬季揮之不去，冬季居民散煤供暖難辭其咎，因此在審計中對政府在居民取暖方面采取的政策和落實情況要加以評價。從源頭著手，可以評價燃煤鍋爐淘汰率、城市集中供暖普及率、跨區域“電煤”輸送比率等指標，對于不同區域可以因地制宜的評價替代能源的應用情況以及煤炭消費總量增長率。
（二）績效責任的評價指標
在對政府機關黨政領導干部績效責任的評價時，審計內容具體包括對霧霾治理相關的財政撥款以及專項環保資金的預算管理率、預算執行程度、實際撥付率、資金到位率以及使用效益率等進行評價，從規劃、分配再到使用實現全方位、多層次的審計，以促進?？顚Ｓ茫袑嵚鋵嶌F霾的治理。
（三）社會效益的評價指標
據流行病學研究表明，短期暴露于高濃度的PM2.5環境中或長期持續地暴露在PM2.5環境下的人群，在醫院呼吸道科和心血管科的就診率有顯著的相關關系。因此，在開展政府領導干部對霧霾治理的經濟責任審計時，不僅要關注顯性的直接治理效益與成果，也要運用大數據、云計算等技術進行延伸審計，通過對審計地區范圍內的醫院、社區衛生服務中心等調查取數，衡量居民在呼吸道科和心血管科的就診率以及確診率、復發率，以識別相關政府領導干部治理霧霾為公眾健康水平帶來的影響。另外，也可以通過問卷調查的形式將社會公眾對政府治理霧霾的滿意度和霧霾監測信息公開度來作為評價指標。
（四）生態效益的評價指標
考慮到霧霾治理的直接生態效益，可以將大氣顆粒污染物平均濃度達標天數、重污染天數、綠化植被覆蓋率等作為評價指標。同時，基于大氣監測系統的建設，還可以將大氣監測網絡站點覆蓋率、大氣在線監測數據實時率作為評價指標。針對長期持續和短期高濃度的霧霾天氣以及特殊情況的需要，政府應建立霧霾的預警和應急機制，審計過程中應對其進行定性評價，包括重度大氣污染應急預警響應率、重度大氣污染應急預案有效執行率等指標。
四、霧霾治理經濟責任審計的結果應用
對于霧霾治理經濟責任審計的落腳點是將審計結果有效應用，這也是研究的意義所在。對領導干部在霧霾治理方面的經濟責任審計形成的結果，有兩條基本應用路徑：其一，硬性應用，即直接公布審計結果并對違法違紀行為進行處罰；其二，柔性應用，即通過間接推動相關部門整改以健全霧霾治理體系的建設機制。霧霾治理是一個周期長、見效慢的過程，通過加強對政府機關領導干部治理霧霾的經濟責任審計，將責任落實到人、將任務細化到位，加快霧霾治理的步伐。
作者:趙雪娜 單位:河北經貿大學
