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公共財政理論范文1
關鍵詞:公共財政,減貧,財政職能
從絕對的生存貧困到相對的發展貧困,“貧困”這一困擾人類社會發展的難題始終“固執”地發揮著它的威力。世界銀行2000—2001年度報告對貧困進行了明確的界定:“貧困不僅意味著低收入、低消費,而且意味著缺少受教育的機會,營養不良,健康狀況差,沒有發言權和恐懼”,據此可以確立三個層次的減貧目標,一是要解決貧困人口的生存問題;二是要為貧困人口創造基本的生活、生產條件;三是要培養和增強貧困人口擺脫貧困、獨立發展的能力。上述目標與政府職能存在交集,所以多數國家的減貧工作是以政府為主導的。不僅如此,各國政府減貧主導力量的核心又都統一指向公共財政,我國長期實行的便是以財政減貧為主的政府主導型減貧模式。其主要原因在于,同其他宏觀減貧手段相比,公共財政的減貧能力最強,可發揮作用的工具最多,而其他減貧手段均不能夠獨立運用,必須在公共財政的輔助下才能產生效果,所以,減輕和消除貧困是公共財政的職能所在。
一、減貧目標下政府與市場的關系定位及理論依據
研究公共財政減貧,首先應該確定在減貧目標約束下政府與市場之間的關系,判斷減貧是否處于公共財政職能范圍內,在此前提下,還應為公共財政減貧尋求充分的理論依據。
(一)政府與市場的關系定位
貧困主要涉及的是公平問題,但包括價格機制、競爭機制、供求機制在內的市場機制追求的是效率目標,對于各種原因導致的人們創造效率的能力差異并不包容,這必然會造成兩極分化和貧富懸殊。此外,貧困累積到一定程度后會破壞正常的市場運行,降低經濟發展效率,甚至會引發社會動蕩、威脅政權穩定,致使效率也無從實現。由此可見,無論從公平的角度,還是從效率的角度,都表明減貧的內在應力客觀存在。在減貧問題上,市場解決不好,甚至會產生負面影響,那么政府便肩負著不可推卸的責任。具體來說,政府在短期內可以通過直接的方式,給貧困者以物質上的救濟,滿足其基本生存和生活需要;在長期可以通過間接的方式,為貧困者提供基本的教育、醫療、就業、養老等保障以及相應的政策傾斜,一方面滿足貧困者的基本發展需要,提高其在市場經濟中創造效率和參與競爭的能力,另一方面增強政府減貧的可持續性,實現貧困者真正的脫貧。但是,我們還應該看到,因政府資源有限,政府獨立解決貧困問題是有難度的。因此,在減貧方面,首先應充分發揮政府主導作用,并主要通過公共財政履行減貧職能;其次應引導市場主體和社會成員積極參與,實現政府、市場和社會的協調配合,從而提高減貧的質量和效率。
(二)公共財政減貧的理論依據
發展經濟學家認為,緩解貧困應從促進經濟增長入手,公共財政減貧的主要任務應該是加大投資以促進資本形成,限制人口增長和提高人口素質,促進農村勞動力轉移,實行政府主導的土地、收入分配、教育等制度改革,發揮地區不平衡發展戰略的帶動效應等。較有代表性的理論包括:羅格納.納克斯提出的“貧困惡性循環”理論、納爾遜提出的“低水平均衡陷阱”理論、哈維.萊賓斯坦提出的“臨界最小努力”理論、繆爾達爾提出的“循環積累因果關系”理論、馬爾薩斯提出的“人口法則”、劉易斯建立的二元經濟模型、舒爾茨提出的“人力資本”理論等等。
福利經濟學家則認為,為了緩解貧困,公共財政應以尋求“最大化的社會福利”為目標,并在此基礎上進行資源配置以提高效率,進行收入分配以實現公平,進行集體選擇以增進社會福利。庇古提出了兩個基本命題:國民收入總量越大,社會經濟福利就越大;國民收入分配越是均等化,社會經濟福利也就越大。當然,“國民收入分配均等化”的觀點會使效率受到損失,并不可取,它的意義在于為“公共服務均等化”提供了有益的啟發,而后者則是緩解貧困的有效手段。羅爾斯認為,旨在實現收入分配平等的財政政策是正確的,他強調的收入分配平等并不是完全的平等,而是允許存在一定程度的有助于提高人們工作積極性的不平等,從而提高社會幫助窮人的能力。阿馬蒂亞.森認為扶貧的目標不應該是僅僅提高貧困人口的收入,而是要提高他們創造收入的能力,政府應更多地關注人類最基本的生活保障條件,包括讓更多的人擁有食品、住房、接受基礎教育和醫療保健等,為此政府應當實行多種再分配政策,包括對失業者給予補助,對貧困線下的公民進行救助,提高貧困地區的教育水平等等,通過這些措施來培養和提高個人的能力并最終解決貧困問題。
上述兩種理論對我國的具體實踐都有較強的指導意義,在經濟發展的初期和中期,我國公共財政減貧重點依靠經濟發展來實現,主要方式是加大資本性投資;隨著經濟發展進入成熟期,公共財政減貧的重點正逐漸轉向教育、衛生保健、社會保障等社會服務方面。這也從反貧困的角度印證了20世紀60年代穆斯格雷夫提出的公共支出增長的發展模型。
二、公共財政的減貧職能分析
根據穆斯格雷夫對于財政職能的經典界定并結合我國的具體情況,可以確定我國公共財政應發揮三項基本職能,即資源配置職能、收入分配職能、經濟穩定與發展職能;根據減貧目標下政府與市場的關系定位及理論依據,可以確定我國公共財政職能應體現減貧取向并具有減貧的職能優勢,從而保證減貧目標的實現。
(一)公共財政職能的減貧取向。
資源配置方面。市場資源配置的結果是資源流向效率較高的地區,形成富者更富、窮者更窮、收入差距逐漸擴大的“馬太效應”,這便需要公共財政出面解決隨之而來的貧困問題。公共財政資源配置職能最主要的體現是提供公共產品和服務,由于公共財政提供如下五類公共產品和服務,使得公共財政資源配置職能具有較強的減貧取向:其一,在貧困地區推動公路、橋梁、電訊、水利等方面的基礎設施建設;其二,在貧困地區實施農田建設、植樹造林、治理水土流失等方面的自然生態和環境保護;其三,在貧困地區發展科技、教育、文化事業,包括建設中小學校普及義務教育,舉辦各種培訓班推廣和普及農村科學技術等等;其四,在貧困地區投資興建福利性企業;其五,在貧困地區開展醫療衛生、社會保障、社會救濟、救災撫恤等有利于社會穩定的社會公益性事業。
收入分配方面。市場和政府都具有收入分配功能,其中市場側重于初次分配,政府側重于再分配。公共財政通過建立包括所得稅、轉移支付、社會保障、直接補貼在內的均衡收入分配機制,對因資源稟賦、能力差異等客觀因素形成的貧困群體予以扶助,使他們能夠維持基本的生活水平。由于公共財政通過如下措施來行使其收入分配職能,使得該項職能具有較強的減貧取向:一是實施累進的個人所得稅,對高收入者適用較高的稅率,同時,進行轉移支付,對低收入者實施救助,這樣在保障低收入者的基本生活需求的同時實現縮小貧富差距、維護社會穩定的目標;二是提供公共服務并力求實現公共服務均等化目標,一方面滿足貧困者在教育、衛生等方面的需求,縮小人們的生活水平差距,另一方面從根本上對新增貧困起到預防和抑制作用;三是完善社會保障制度,制定和實施針對貧困群體的社會保障計劃,向其提供初等教育和初級醫療保健及養老服務,從而提高貧困者人力資本的價值和勞動生產率,同時提高貧困者生活水平以達到社會最低生活標準并滿足其基本的發展需求。
經濟穩定與發展方面。公共財政履行經濟穩定與發展職能的目標是保障經濟、社會、人口、資源、環境等各項要素的整體發展,這一目標具有較強的減貧取向。首先,經濟發展目標和減貧是相輔相成的,只有經濟穩定發展,才能最終減輕并消除貧困,只有減輕和消除貧困、實現社會公平,才能提高經濟發展的速度和質量;經濟發展目標要求在物質資源有限的情況下,全體社會成員公平發展,不能以貧困作為經濟增長的代價。其次,社會發展目標要求社會的全面進步和協調發展,公共財政以滿足社會公共需要為首要任務,強調以人為本的原則,通過使每個社會成員擺脫貧困并進一步推動人的全面發展來實現社會發展目標。第三,資源、環境和生態保護目標重在關注各方發展的可持續性,公共財政在首先保障貧困者生存需要的前提下,重視環境治理、能源節約和生態保護問題,力求滿足貧困地區和貧困人口的可持續發展需要,把握住徹底擺脫貧困的關鍵所在。當前我國公共財政貫徹落實以人為本的科學發展觀,積極支持和諧社會建設,大力保障經濟、社會與人的全面、協調、可持續發展,這充分體現了公共財政經濟穩定與發展職能的減貧取向。
(二)公共財政減貧的職能優勢
公共財政的公共性、靈活性和直接性等特點共同構成了公共財政在減輕和消除貧困方面的職能優勢。
首先,公共財政具有公共性。公共財政活動的基本目標是為了滿足“社會公共需要”,有效地提供“公共產品與公共服務”,這決定了公共財政具有公共性。社會公共需要是包括貧困者在內的全體居民共同利益的體現,由公共財政通過公共收支提供公共產品和服務來滿足,其中減貧、扶貧工程位于公共服務之列,為防止“搭便車”等非效率問題出現,公共產品及服務只能由公共財政提供。公共性是公共財政的標志性特征,體現著公共財政減貧的職能優勢,因為公共性意味著社會所有成員的公共需要都被納入公共財政的目標,公共收入源自所有法人實體、社會組織和城鄉居民,公共支出主要用于公共安全、基礎設施、基礎產業、社會事業等涵蓋全體社會成員的公共領域。在此基礎上,公共性還意味著公共財政更加關注貧困者,因為公共收入的取得要遵循量能繳納的原則,無納稅能力的貧困者不必納稅;公共支出要為貧困者提供生活保障,但僅限于滿足其最基本的生存和生活需要及公共需要,可見,公共財政減貧在充分體現公平的基礎上并不損失效率。
其次,公共財政具有靈活性。公共財政是由公共支出、公共收入、公共預算、公共財政政策和公共財政體制等部分構成的有機體系,其職能范圍廣、可選擇的手段多,在減貧方面具有靈活性。第一,公共收入具有靈活性,其稅收收入、債務收入以及國有資產收益、政府性收費等非稅收入,分別通過公共權力、公共產權、公共信用等多種途徑籌集,是公共財政履行減貧職能的物質基礎。第二,公共支出具有靈活性,其轉移性支出是公共財政履行減貧職能的載體,履行財政減貧職能的全部支出都包括在內,轉移性支出既可以采取直接的支出方式,也可以采取間接的支出方式。第三,公共預算作為公共收支的年度計劃,是對所有的公共支出項目與公共收入項目的通盤考慮,具有計劃性、透明性、全面性、法律權威性、政治程序性等特點,為靈活的公共財政賦予了一定的約束力,這正是公共財政有效提供減貧公共服務、切實履行減貧職能的有力保障。第四,公共財政政策具有靈活性,它是由稅收政策、支出政策、預算平衡政策、國債政策等構成的一個完整的政策體系,通過實施稅收、財政支出、公債、預算等政策措施來達到發展、穩定、公平、效率等目標,公共財政減貧職能是通過綜合性的財政減貧政策具體實施的,它包括長期財政減貧戰略和短期財政減貧策略,且政策目標及實施方式、手段可隨著減貧任務的變化而進行調整。第五,公共財政體制是對各級政府財權財力劃分的法律規范和基本制度,科學地劃分中央財政和各級地方政府在減貧方面的財權財力,是公共財政有效履行減貧職能的重要條件?？梢?公共財政減貧職能可以通過多種渠道、多種方式得以發揮,并能適應減貧任務的階段性發展變化,在減貧方面具有較強的優勢。
最后,公共財政具有直接性。除了公共財政減貧政策以外,政府履行減貧職能可以通過多種手段實現,例如農業政策、價格政策、信貸政策、土地政策、區域發展政策等,但是只有綜合性的公共財政減貧政策具有直接性,而其他手段的減貧作用均是間接的,需公共財政的協調配合才能真正發揮減貧作用。公共財政政策具有如下特征:主要作用于分配領域,傾向于結構調整和優化資源配置,直接影響消費總量和投資總量,從而直接影響社會的有效需求,這些特征決定了公共財政的減貧效果是直接的。公共財政減貧政策可以通過救濟支出、補貼、投資、稅收等直接或間接手段來具體實施,其中直接手段直接面向貧困者個人,能夠加強減貧力度并加快減貧進度。相比之下,其他政府減貧手段則不具有這些優勢,例如,農業政策是通過扶植農業、發展農村經濟、增加農民收入來實現減貧的,農業政策的實施必然要借助補貼、稅費減免等財政手段實現;價格政策是通過農產品價格保護,進而保證農民收入水平來實現減貧的,價格政策一般與糧食企業虧損補貼配套使用,而后者屬于公共財政調節范疇;信貸政策是通過信貸部門對貧困者發放小額貸款幫助其恢復生產來實現減貧的,一般需要財政出面進行貸款擔保,貸款才能順利發放。
可見,公共財政在減貧方面發揮的作用是全面的、直接的、靈活的,公共財政內在的特征決定了其具有并能夠充分發揮減貧的職能優勢,這對于減貧任務來說是不可或缺的。
三、公共財政減貧的實踐經驗
世界各國的發展史表明,各國都遭遇過不同程度的貧困困擾,但因在社會制度、文化傳統、經濟發展階段等方面的背景不同,各國貧困問題有著不同的特征,所以采取的財政減貧措施也存在著差異。然而,恰恰由于這些差異的存在,我國才更能夠從中汲取較為豐富的減貧經驗,提高減貧任務的工作效率和成功幾率。
(一)發展中國家的減貧經驗
發展中國家面臨的溫飽、土地、產業結構、科技、資金等相關貧困問題與中國的情況較為接近,其經驗更值得中國借鑒,因此我們首先介紹發展中國家的減貧經驗。
印度的財政減貧歷程大體分為兩個階段:第一個階段是實施“第四個五年計劃”期間,以推行“綠色革命”為主要內容,公共財政支持了“農業精耕縣計劃”、“農業精耕地區計劃”和,重點解決糧食問題和農村貧困問題;第二個階段是實施“第五個五年計劃”期間,提出穩定增長、消滅貧困、滿足最低需要的口號,公共財政支持了“以工代賑”計劃、“農村綜合發展”計劃、“青年職業培訓”計劃等多種計劃來幫助和促進貧困地區發展。
印度尼西亞的財政減貧成效也較為顯著,其減貧政策的宗旨是在發展中使窮人受益。公共財政大力支持國家發展計劃,在農業、衛生、教育和社會福利等方面作了大量工作,有效地減輕了該國的貧困問題。同時,公共財政積極配合以農村小額信貸為核心內容的信貸扶貧模式,為自耕農占據優勢的印度尼西亞廣大農民提供了及時、便利的信貸服務,推動了該國農村經濟的發展,降低了貧困發生率。
小額信貸扶貧影響力最大的是孟加拉鄉村銀行,其以強調小額信貸項目的社會功能著稱,切實幫助貧困者解決基本生存問題和增強貧困者的持續發展能力。孟加拉鄉村銀行注重利用市場經濟手段,引導貧困者參與并對其進行有效激勵,為大規模的貧困者提供了信貸服務,承擔著該國重要的扶貧任務,其小額信貸項目資金主要來源于財政補貼和國際援助。
20世紀中葉,拉丁美洲的巴西、墨西哥、哥倫比亞、智利、哥斯達黎加、委內瑞拉等國家實施了相同的財政減貧政策,即“發展極措施”,其中以巴西的做法最具代表性。具體包括:國家直接投資于貧困落后地區,建立起政治、經濟、文化中心,帶動周圍地區的發展;設立“地區性開發特別協調部”作為專門管理機構,從事制定區域開發計劃、安排項目和投資、開發集中連片的落后地區等工作,分期分批地解決落后地區開發問題;將全國稅收的30%作為“全國一體化”基金,專項用于“發展極”計劃對落后地區的大規模開發,并組建開發銀行對該項特別基金進行管理;政府規定向落后地區投資的私人,一律減免所得稅的50%,并鼓勵將減免的部分繼續用于這些地區的投資或公益事業;實行農產品最低保護價格,當市場價格高于這個價格時,農民可以自由向市場出售,而當市場價格低于這個價格時,農民可以將產品賣給國家,或作為抵押來取得低息貸款,從而保護了農民的基本利益?！鞍l展極計劃”發揮了積極的作用,使巴西貧困現象明顯減輕,但財政也為負擔該計劃所需的巨額資金而壓力巨大。
(二)發達國家的減貧經驗
“社會保障方案”和地區發展政策是西方發達國家解決本國貧困問題的主要措施,此外還包括價格政策、就業培訓、發展基礎設施及社會事業等措施,這些措施均需借助公共財政的力量實施。
社會保障方案是一種從增加收入、提高生活水平的角度緩解貧困狀況的措施,實質是對國民收入的再分配,其理論基礎源自西方學者提出的“福利國家”思想。社會保障方案一般包括實行養老、疾病、失業等社會保險和社會救濟,以及為貧困者直接提供基本的營養、衛生、教育保障和其他生活補助,以滿足老人、婦女、兒童、殘疾人、失業者等主要貧困者的基本需求,改善他們的貧困狀況。該方案須借助財政手段來實行,主要通過累進所得稅和轉移支付縮小人們實際收入差距,緩解低收入者的貧困狀況。由于發達國家經濟實力雄厚,貧困人口的比例相對較小,適合實行普遍的福利制度,因此社會保障方案已經成為美、英、德等發達國家的主要減貧措施。在美國,公共福利支出是州和地方政府的第二大財政支出,僅次于教育支出;在英國,社會保障及福利支出是地方政府的第三大財政支出,且呈不斷增長的趨勢;在丹麥,中央和地方財政都是典型的福利財政,地方財政支出中社會保障和福利支出列第一位,占總支出的1/2以上,且呈逐漸增長的趨勢。
地區發展政策是以空間分布為基礎的一項減貧戰略,其主要措施包括加大對貧困地區的投資力度來發展貧困地區的基礎設施,增強貧困地區的發展潛力;對貧困地區進行政策傾斜來鼓勵和刺激其經濟發展。西方發達國家擁有雄厚的經濟實力,有利于地區發展政策的實施,其經驗對于我國制定合理、科學的區域政策,改善中西部地區的貧窮落后狀況也具有一定的啟示意義。例如,美國曾進行大規模的西部開發行動,制定并實施了一系列地區發展政策,包括減稅、免稅、退稅等優惠稅收政策以及信貸政策和相關補貼政策,改善了西部地區的貧困狀況,并在減少和消除貧困的基礎上實現了地區間的平衡,進一步促進了美國整體經濟發展。再如,德國曾進行大規模的東部開發行動,實施了兩項重要的地區發展政策,其一是發達的西部地區對貧困的東部地區進行大量財政援助,主要用于加強基礎設施建設、改善投資環境和減少失業等方面;其二是加大東部貧困地區的科技服務投入和為其中小企業的技術創新提供優惠貸款,促進人力物力資源的合理流動。地區發展政策有力地刺激了德國東部地區的經濟發展,迅速增加了東部地區居民的收入水平,緩解了貧富差距。
(三)我國財政減貧案例分析
貴州省納雍縣和廣東省陽山縣都曾是國家級貧困縣,均坐落于自然和經濟社會條件較差的山區,貧困程度較高,通過一系列較大力度的扶貧工作,對二者的減貧成效較為顯著。由于兩縣減貧模式較為典型和相似,選取它們進行案例分析,能夠基本反映出公共財政為促進減貧所做的基本工作。
貴州省納雍縣2000年以前一直是主要依靠財政補貼的國家級貧困縣。近年來,該縣瞄準貧困鄉村和貧困人口,通過政府扶貧、開發扶貧、技術扶貧、整村推進、借智借財、定點幫扶和對口幫扶等模式實現減貧,扶貧開發工作成績顯著。財政是納雍縣實現減貧的核心力量,該縣創新財政扶貧資金使用機制,通過建立農業發展風險基金、為農民提供貸款貼息和擔保等方式,增加農業融資渠道,使農民獲得足夠的生產資金,并對貧困程度不同的農戶采取不同的扶貧方式,很大程度上提高了財政資金的使用效益。據調查,納雍縣財政扶貧資金的80%主要用于種養殖業,其余的20%與部門捆綁資金主要用于基礎設施和社會公益事業建設。在重視財政投入的同時,該縣還注意加強對財政扶貧資金的項目管理,精心組織項目實施,其中包括:財政扶貧資金項目申報管理,規定申報項目必須是扶貧開發重點村,并從規劃的項目庫中征求村民意見選擇申報;財政扶貧資金項目實施管理,項目審批后各實施單位擬定實施方案,并與縣扶貧辦簽訂資金管理協議,然后下撥30%的啟動資金開始啟動;實行財政扶貧資金項目公示制,將資金數量、項目名稱、實施地點、建設單位、開工時間、竣工時間等情況進行公示,涉及貧困農戶種養殖業和住房改造等項目的,將貧困戶名單進行公示,接受社會監督;加強扶貧開發統計監測工作,各鄉鎮扶貧工作站采取了月報、季報、年報制度,全面、準確、動態、系統地反映貧困地區經濟社會發展情況和扶貧開況,形成了比較科學的監測和考核指標體系;實行縣級財政報賬制,項目實施結束后,經驗收組驗收,到縣扶貧辦審核,再到縣會計核算中心報賬;實行項目后續管理制度,保證項目管理的延續性。此外,該縣財政還支持產業開發扶貧、整村推進扶貧、借腦借智工程、社會事業發展、農村勞動力的轉移培訓等扶貧措施的落實。
廣東省陽山縣曾被列為全國重點扶貧縣和廣東省特困縣,按照“統籌規劃、突出重點、完善機制、整合資源、綜合推進”的思路,堅持“政府主導、社會參與、自力更生、開發扶貧”的方針,通過實施一系列有效的減貧措施,已于1998年實現整體脫貧。陽山縣財政減貧的主要特點在于支持“十項民心工程”,著力改善貧困村和貧困農戶的生產生活條件和發展環境,增加貧困群體收入。具體包括:對生活在石灰巖邊遠山區的群眾進行移民安置,并保障遷移群眾異地發展經濟致富,支持安居工程;投資建立縣勞動就業培訓中心基地,促進農村富余勞動力輸出,支持擴大與促進就業工程;通過深化農村稅費改革、扶持發展農村種養業及農村專業協會、加快農網改造和生態公益林建設等支持農民減負增收工程;落實“兩免一補”政策,開展職業教育,免費培訓農村勞動人才,引進對口幫扶和社會幫扶資金,支持教育扶貧工程;發放低保金、救助金、供養費,使醫療救濟特困戶、低保救濟對象、“五保”供養對象和殘疾人的基本生活得到保障,支持濟困助殘工程;推進農村合作醫療制度,擴大城鎮職工基本醫療保障覆蓋面,加強公共衛生基礎設施建設,確保食品藥品安全,加強安全生產管理,支持全民安康工程;加大對工業污染源的治理力度,投資興建垃圾壓縮泵站和污水處理廠,支持治污保潔工程;投資修建蓄水池和供水設施,支持農村飲水工程;投資建設縣城防洪排澇體系工程、大小型水庫加固工程,支持城鄉防災減災工程;支持外來員工合法權益保護工程。通過財政支持“十項民心工程”,陽山縣農村基礎設施建設得到加強,農村生產生活條件和發展環境得到改善,農業生產布局得到調整,農業資源得到優化,農村勞動力素質得到提高,農民收入得到大幅增加,這為全縣整體脫貧提供了必要條件。
四、我國公共財政減貧的政策思路
國內外長期的反貧困經驗證明減貧是一個系統工程,由于貧困成因復雜、貧困程度不一,單從一兩個方面實施減貧措施難以實現長期減貧目標,因而需要從多個角度、多個層次進行通盤考慮。通過前文對公共財政減貧職能的闡釋及對公共財政減貧的理論和實踐的探討,以公共財政為核心、立足于貧困群體和宏觀調控實際需要的減貧政策思路逐漸清晰。
(一)根據致貧原因選擇減貧方式,做到區別對待。貧困是由多種因素長期綜合作用的結果,由于我國不同地區的自然條件、社會經濟環境差異較大,各地致貧原因多有不同,綜合起來主要包括:生存環境惡劣,生活方式落后;基礎設施落后,產業基礎薄弱;貧困人口數量多、增長速度快且綜合素質普遍較低;資金、技術、人才短缺;因病、因殘及因子女教育致貧等。由于致貧原因不同,我國貧困人口所面臨的貧困性質不同,對減貧措施和力度的需求也不同,公共財政應該根據致貧原因,安排不同的支出,對減貧相關工作給予分類支持。具體來說,對于生存條件惡劣、資源貧瘠的貧困地區宜安排相應支出支持轉移搬遷、異地安置;對于資源稟賦較好的貧困地區宜安排相應支出支持開發式減貧;對于缺乏勞動和生活能力的貧困者宜安排相應支出支持救濟式減貧;對于因災致貧或返貧的貧困者宜安排相應支出支持扶植式減貧等等。在確定減貧方式后還應根據貧困者的貧困程度來確定具體的措施和力度,以此來提高財政減貧的針對性和有效性。
(二)根據貧困對象確定瞄準方式,做到點面結合。我國的貧困對象分為不同的層次,包括貧困縣、貧困村、貧困家庭和貧困人口。長期以來,中國的減貧政策采取的是區域瞄準方式,即絕大部分扶貧項目和扶貧投資主要瞄準貧困地區(以貧困縣為主),通過各類區域發展項目改善地區的生產和生活條件,從而使貧困人口受益,實現減貧的目的。我國中西部有21個省區市的592個縣(旗、市)被確定為國家扶貧開發工作重點縣,減貧成效顯著。然而,區域瞄準方式只適合于貧困人口規模較大且高度集中的情況,在此前提下具有準確、有效、節約成本等優點。但是,隨著減貧效果的逐漸顯現,貧困人口的分布開始分散,有些貧困地區除生活在邊遠山區的居民外已經實現了整體脫貧,前提條件發生改變,區域瞄準方式的優點也就無從體現。對此,我國應該下移瞄準對象、縮小瞄準范圍,以提高瞄準的準確性,同時防止財政扶貧資金的浪費。目前,我國將瞄準方向逐漸轉向鄉村,已有14.8萬個貧困村被納入整村推進扶貧規劃。在此基礎上,應進一步調整瞄準范圍,一是將瞄準對象全面從縣確定到村;二是將非貧困縣的貧困村納入整村推進扶貧規劃;三是針對貧困家庭和貧困人口進行重點扶助,直接向特困者提供基本公共服務以滿足其基本生存和生活需要。
(三)根據貧困對象的發展能力,做到以“輸血”促“造血”?！拜斞健狈鲐氁卜Q“救濟式”扶貧,是我國傳統的減貧模式,通過政府發放資金和實物,來解決貧困人口的基本溫飽問題,也即生活救濟。這種減貧模式較適于特困群體,可以在短期內使其基本生存和生活需要得到滿足,迅速緩解貧困。但這種減貧模式的缺點也較突出,一是只能起到短期緩解貧困的作用,而不能徹底地擺脫貧困,二是貧困人口對救濟的被動接受容易產生依賴心理,妨礙其自身發展能力的激發和調動,也會增大財政的壓力。因此,應盡早告別單一的“輸血式”扶貧,在通過“輸血”使貧困群體擺脫“特困”束縛后,根據其自身發展能力,從機制和組織體系等方面積極培養其“造血”功能,從根本上解放貧困對象的生產力,實現長期脫貧和遏制返貧。具體來說,財政應一方面通過單純發放資金和實物對特困人群實行救濟,一方面根據非特困的貧困群體的具體情況,通過投資相應的扶貧項目、引導社會資金投入、加強市場競爭來帶動地區經濟發展。在引導社會資金投入方面應力求形式多樣化,因為隨著減貧難度和成本的不斷提高,政府難以獨立完成減貧任務,需要社會力量的積極參與,具體可發展對口幫扶、聯系幫扶、定點幫扶、股份合作、“公司十農戶”、“大戶+農戶”、“公司+基地+農戶”等形式的社會扶貧,并吸引中介組織積極參與扶貧工作。同時,還應引導貧困對象根據實際情況探索創新與自身能力及特點相適應的減貧模式,在“輸血”與“造血”相結合的基礎上實現脫貧。
(四)根據貧困群體的實際需求,推廣“參與式”扶貧模式。盡管建立在廣泛調查的基礎上,但是政府部門在財力、物力、人力等方面的減貧措施與貧困群體的實際需求之間存在著偏差仍然是難以避免的,從而影響到減貧效果。對于這一問題的較好解決方式是推廣“參與式”扶貧模式,因為該模式最重要的特征就是讓貧困者直接參與到減貧項目的設計、實施、監測與評估整個過程,使財政減貧與貧困群體的經濟社會環境、現有的生產和生活經驗、接受援助的能力聯系起來,有助于援助方采取更有針對性的措施,從而提升減貧的整體價值和財政資源的利用效率。推廣“參與式”扶貧模式需要立足于貧困群體的基本需求,給予貧困群體一定的發言權、分析權和決策權,同時,財政等援助方應該提供必要的資金、實物以及適當的組織、培訓和技術服務,最終既可有效緩解貧困,又可強化貧困群體的資金管理能力、適應市場能力、協調組織能力,還可以激發貧困群體的主體意識及脫貧致富的積極性,實現“多贏”的目的。
(五)根據宏觀調控需要,完善財政減貧制度及政策。財政減貧的直接目的是使貧困者減輕或擺脫貧困狀況,但財政減貧除了具有社會功能外也兼顧效率,其效率取向決定了財政減貧是促進經濟增長和發展的重要途徑。財政減貧可以推動貧困地區經濟發展、促進勞動力自由流動、防止貧困群體不計環境成本的過度開墾和生產,進而滿足國家宏觀調控的需要,尤其是制度化的社會保障是政府調節經濟周期、促進經濟發展的有效手段。這便對財政減貧提出了更高的要求,一方面承擔減輕貧困的主要責任,另一方面應處理好公平與效率的關系,促進經濟發展與穩定。因此,完善財政減貧制度及政策不但是反貧困所必需的,也是宏觀調控所需要的。當前,首先應建立健全適合于城市和農村具體情況的社會保障制度及面向特殊貧困者的財政救助體系,保障貧困群體養老、醫療、教育、就業等基本需求;其次,應完善土地、戶籍等相關制度和機制,支持戶籍制度和農村土地制度改革;再次,應建立宏觀政策的協調機制,使財政政策與農業政策、價格政策、土地政策、信貸政策、投資政策、區域發展政策形成合力,有效發揮政策體系在減貧方面的整體作用;最后,應進行財政減貧制度創新,形成減貧的內在動力。
公共財政理論范文2
關鍵詞：公共財政理論；市場失靈；財政職能
公共財政是指國家為滿足其社會公共需要，以社會剩余產品的分配為主的收支活動，是與市場經濟相適應的一種財政模式。當代西方公共財政理論認為，在市場經濟條件下，社會資源的主要配置者是市場，而不是政府。只有在“滿足社會公共需要”或“市場失靈”的領域，政府部門的介入才是必要的，這即是說，“滿足社會公共需要”或“市場失靈”決定著公共財政存在的必要性及其職能范圍，“市場失靈”主要有以下幾種情況：
第一，公共產品供給的問題。公共產品是指每個人消費這種產品（物品和勞務），并不會導致他人對該產品消費的減少。它由它的使用價值所覆蓋的全體消費者占有，而不能由個別消費者占有，也就是說，公共物品和勞務具有“非競爭性”和“非排他性”，這便容易出現“搭便車”現象，從而也就使得這些公共產品無法通過市場來有效提供。另外介于私人產品和公共產品之間的“準公共產品”，也無法通過市場來有效配置。
第二，無法解決“外部效應”問題。所謂“外部效應”，是指一個經濟主體的活動對其他經濟主體帶來的利益或損失。單純依靠市場，無法使受益者付費或使受害者獲得補償，導致了社會收益和私人收益、社會成本和私人成本之間差異的產生，也就使得市場機制本身無法實現這類資源的最優配置，只能通過非市場方式去糾正外部效應問題。
第三，經濟的周期性波動。經濟周期、經濟波動是內生于市場經濟的，伴隨著經濟衰退和蕭條的是收入水平的下降和失業率的上升，而伴隨著經濟過熱的又是通貨膨脹，這是市場經濟自身難以克服的弊病。
第四，收入分配不公問題。在市場經濟條件下，收入分配是由每個人提供的生產要素的數量及其市場價格決定的。由于人們占有財產情況的不同以及勞動能力的差別，由市場決定的收入分配狀況往往是極不公平的。任其發展，將會產生一系列的社會問題。這也是市場無法依靠自身力量解決的問題。
第五，壟斷問題。市場的有效運行是以自由競爭為條件的，然而許多行業在市場條件下又很容易形成壟斷，壟斷必然排斥競爭，以致于引起產量不足、資源得不到充分利用和效率低下等問題，影響了市場效率的發揮。
第六，信息不對稱問題。所謂信息不對稱，是指市場上的交易雙方所掌握的信息量不等，一方掌握的信息多于另一方，這很容易導致逆向選擇和敗德行為，造成交易量過小甚至市場消失，“優勝劣汰”的市場法則失靈。
針對以上市場失靈問題，西方財政學認為，以居民和企業為主體的私人經濟或私人部門經濟是無力加以解決的。這為政府的介入和干預提供了必要性和合理性的依據。借鑒西方公共財政理論并結合我國實際，對政府和市場的分工進行明確劃分，政府必須改變大包大攬的做法，逐步退出市場能夠正常發揮作用的領域（“越位”）。也就是說，只要市場能夠做得好的領域，政府就不要去干預；市場不能發揮作用的領域或市場干不好的事情，才是政府必須介入的領域。為此必須以“市場失靈”為標準，以糾正和克服“市場失靈”現象，滿足社會公共需要出發來界定我國財政職能范圍，優化財政支出結構，逐步從經營性、盈利性的領域退出，從市場可以提供的，私營企業和家庭可以提供的各項領域退出；同時還要強化那些必須由財政管而財政卻沒有管或沒有管好的各項事業和建設領域、社會領域的調控功能，從而徹底解決好政府和財政的“越位”和“缺位”問題。
一是消除“越位”——政府管了不該管的、不屬于社會公共需要或“市場失靈”領域的事。
就我國目前的情況看，可以納入“越位”的事項主要有：（1）經營性和競爭性的生產領域的投資。經營性和競爭性活動是典型的市場活動，按照“市場能干的，就交給市場”的原則，財政資金要從這些領域逐步退出來。雖然這需要有一個過程，但是，除非提供公共產品的企業或視作一種社會公共需要，否則，財政不應再在經營性和競爭性領域投資辦企業。（2）應用性研究。它與基礎性研究的性質不同，基礎性研究屬于公共物品或服務范疇，其成果為社會所共享，不能作為商品出售，財政理應給予支持，負擔全部經費。應用性研究的成果可以直接運用于生產和生活，在專利制度下可以作為商品出售，研究費用既可以由此得到補償，還可獲得相應盈利，財政就不應負擔或不應全部負擔其經費。（3）經營性事業單位。一些有條件進入市場的經營性事業單位，如行政事業單位辦的出版社、雜志社、培訓中心等，以及民間協會、學會、研究會等，仍然由財政負擔經費。（4）一般性文藝團體，它們的經營收入，同樣可以彌補成本并獲得盈利，應當實行企業化管理，財政不應提供經費。（5）彌補國有企業虧損（特別是彌補競爭性領域的國有企業虧損）以及給予一般加工工業的投資補貼，如企業生產經營所需流動資金、挖潛改造資金等，各級財政不同程度地介入，從發展的角度看，它們不是社會公共需要領域的事項，財政必須逐步退出來。
二是消除“缺位”——政府該管的、本屬于社會公共需要或“市場失靈”領域的事沒有管好。
公共財政理論范文3
關鍵詞:公共財政 納稅人 納稅人權利
正文:
從傳統的“國家財政”轉變為“公共財政”, 必然引致從社會意識、立法規則到政府行為的一系列巨大變革, 其中, 傳統財政理論研究與財稅實踐中, 一直為我們所忽視的納稅人權利也將成為“公共財政”的題中應有之義。
一、公共財政的基本內容
李嵐清同志在2002年7月的全國財政工作會議上指出：財政的首要任務是保證必要的公共支出，公共財政體制下的財政支出一般主要用于滿足社會公共需要和社會保障方面。
“公共財政”的基本內容主要包括三個方面:
1、在“公共財政”中, 政府支出體現為社會的“公共”支出
在市場經濟條件下, 列入財政支出的事項大多屬于滿足社會公共需要的層次, 主要為社會提供難以按市場原則提供的公共商品與服務。正是在這一意義上, 財政成為公共財政。
2、在“公共財政”中, 政府收入來源于社會的“公共”收入
在市場經濟條件下, 由于政府支出的范圍主要限于為社會提供難以按市場原則提供的公共商品, 不能獲得全部收益卻需要承擔全部成本, 因此, 政府支出的這種性質客觀上必然要求一種與這對應的財政收入形式。
3、 在“公共財政”中, 政府公共服務支出與“公共”收入數量上是一致的
稅收作為社會成員為獲得公共需要的滿足或為消費公共商品而支付的一種價格或費用形式, 在政府收入僅以稅收形式獲得且預算約束嚴格的前提下, 政府支出與稅收收入之間存在相等的或一致的關系。政府支出—政府征稅—公民納稅這一過程, 其實是一個平等主體之間的權利交換過程。
二、有關納稅人權利
納稅人權利, 可以從廣義和狹義兩個方面來理解。
廣義上看, 納稅人權利是指納稅人依法在政治、經濟、文化各個方面所享有的權力和利益。
狹義上看, 納稅人權利是指有關法律對納稅人這一權利主體在履行納稅義務的過程中, 可以依法作出一定行為或不作出一定行為, 以及要求征稅機關作出或抑制某種行為的許可和保障, 同時, 當納稅主體的合法利益受到侵犯時, 納稅主體所應獲得的救助與補償。
三、賦予納稅人權利的必要性
無論是從廣義上還是狹義上來理解, 納稅人權利都是實行“公共財政”所不可或缺的, 是“公共財政”的內在要求。
1、 提高政府的公共支出效率, 需要相應的制衡力量
2、“稅價”的上升,“稅網”的擴大, 稅法日趨復雜, 稅收更廣更深地滲入私人經濟
稅務機關是行使征稅權力的法定機關, 其涉及利益之直接, 影響面之廣, 是其他政府權力的行使所難以比擬的。必須以法律形式明確賦予納稅人應有的權利, 從而形成對政府征稅權力的有效制約。
3、 市場化改革使公民個人擁有納稅人主體資格的問題日益突出
納稅人對稅收的認識程序將在很大程度上制約著稅收的實現, 而納稅人對自身法律地位的關注又影響著對稅收的認識。由于單靠加強稅收征管難以保證稅款及時足額入庫, 因此, 從長遠來看, 只有提高納稅人的權利意識, 才是解決問題的根本出路。
4、隨著科學技術的發展, 納稅人的各種信息日趨公開化
從而使得納稅人的運作資料極易被公開, 其利益也更容易被侵害。因此, 特別需要賦予納稅人應有的權利, 以維護自身的利益。
四、納稅人應享有的權利
1、納稅人應享有稅種設置的參與權
《稅收征管法》第三條規定:稅收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補稅,依照法律的規定執行;法律授權國務院規定的,依照國務院制定的行政法規的規定進行。任何機關、單位和個人不得違反法律、行政法規的規定,擅自作出稅收開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補稅的決定。這是稅收法定主義原則的立法體現。也由此可知,我國對于稅種設置、稅種的開征,歷來都是通過國家以法律法規的形式頒布出來。
盡管在確立開征某項稅收時,既經過了稅收學家們的精密計算,也經過部分省市的試點,在確認可行之后,才開始在全國范圍內進行推廣,但是對于全國范圍內的納稅人而言,他們的參與程度是相當有限的,他們對于稅種的開征并沒有多少發言權。相當部分的納稅人對于稅種的開征沒有機會提出反對意見或修改意見。
1789 年的法國,在其人權宣言中載明:“一切公民得由自己或其代表,決定稅收有無必要而自由認定之⋯⋯”。美國獨立革命中,也打出了的口號,并在1776 年的獨立宣言中表明：“不出代議士,不納稅”。西方最終確定了“無代表,則無稅課”的基本原則。相對于西方納稅人的稅權思想,中國的納稅人對稅種設置的參與度是十分少的。
本人認為稅種的開征關系到最廣大納稅人的利益,與納稅人的權利是最密切的,如果要從納稅人的口袋中掏錢,卻不得到他們的允許,這于理于法都是說不通的。所以我們應該召開廣泛的聽證程序,由專家組向廣大的納稅人介紹稅種的詳細資料,再由納稅人表決通過。若達到絕大多數票的同意,才能開征一項稅種?！盁o代表,則無稅課”是公共財政模式下納稅人所力求的目標,我國稅收法律體系應設置相應的配套程序,讓廣大的納稅人參與到稅種設置程序中去,由納稅人自己決定對自己設置何種稅種。如此以來,既可減少納稅人拒絕納稅的抵觸情緒,也可以使稅務機關在征納稅時消除許多不必要的阻礙。
2、納稅人應享有知情權
我們知道，作為消費者,在購買消費品時應充分保障消費者對該消費品的知情權。在稅收領域,納稅人的知情權是尤為重要的。
首先,作為納稅人,對于稅收的實體性規定,如何計征,計征的稅率為多少,納稅時間、地點等都必須有充分的了解。稅務機關在計征某一稅種時采用的具體核算方法,也應詳細告知納稅人。
公共財政理論范文4
近年來，我縣政府采購工作圍繞“擴范圍、上規模、建機制、抓規范”的工作思路，嚴格采購制度，推進政府采購工作規范化、信息化和精細化管理。政府采購范圍從單純的貨物類采購擴大到小型工程類、服務類采購，政府采購規模逐年增長，政府采購的資金構成也日趨多元化。在取得一定成績的同時，政府采購業務管理中仍存在一些不容忽視的問題，主要表現在：
1、政策法規意識不強。部分單位負責人和財務人員對政府采購工作不夠重視，不熟悉采購政策業務流程，想方設法規避政府采購；部分采購人違反招標文件澄清、修改規定，隨意中止采購項目；部分采購單位違背《政府采購法》相關規定，指定品牌商家，抬高招投標技術參數門檻。此外，有些供應商不講誠信、惡意相爭，甚至采取不正當手法提供虛假文件或盲目投拆質疑，造成很壞影響。
2、采購預算到位率不高。有些單位未按《政府采購法》相關規定，及時編制年度項目采購計劃；有些單位實際采購支出與年初采購項目預算不匹配，采購隨意性大，預算約束力不強；有些單位專項資金下達時間與政府采購時間差距較大，采購時間安排不合理，資金使用效率較低。
3、信息化建設滯后。目前政府采購的信息化平臺，只局限于采購文件公告和中標信息，且信息公開有一定的局限性，不能實現與采購部門單位、供應商之間各類信息資源共享，采購預算網上報批、采購計劃網上報送、采購方式網上審批、電子評標、合同網上簽訂等各項業務操作尚未實現電子信息化管理。
4、管理體制未到位。目前沒實現徹底的“管辦分離”，“決策、監管、操作”三方定位職責不明確，相互之間的約束機制不健全，缺乏實際可操作性的監督管理辦法，常常發生監管缺位、錯位和越位現象。
5、詢價產品質量難保障。詢價采購低價中標情況普遍，質量沒保障。由于價格低，質量不好，出現返修率高，服務跟不上的現象，在一定程度上影響了采購人的積極性。
6、采購跟蹤監督不力。目前政府采購業務工作主要依靠傳統人工操作，牽制不少精力；對重大設備項目采購缺少事前調研認證，采購中心人員對商品技術參數把握不足，一味依賴采購單位單方意見，容易造成供應商投訴、質疑；對合同后期的履約還缺乏一套嚴格的監督檢查程序，對違反合同的行為缺少及時有效的處理、處罰手段。
1、積極推行電子化采購模式。建立和完善信息網站、交易業務系統、網上開評標系統、專家管理系統、信用信息系統、電子監察系統的電子交易、電子服務和電子監督的公共資源交易綜合系統。采購重要環節要全部進入網上操作，統一受理、全程管理、動態監督。采購單位、采管科、采購中心、財政資金收付支付中心、響應供應商之間業務流程網上對接，使得采購業務由傳統模式向電子化模式過渡。要便利供應商參加政府采購活動，相關供應商可以足不出戶就可以參加政府采購活動，實現“網購”式的采購活動。
2、加強采購預算剛性化管理。傳統的采購預算資金及項目安排缺少計劃性，單位項目采購突擊性隨意性大，縣財政監管部門及政府采購中心往往會被動應付。建議盡快出臺政府采購預算管理辦法，通過預算切塊、強化驗收、資金財政直接支付等措施，保證政府采購活動依法、有序、規范。
公共財政理論范文5
關鍵詞:保險利益原則;股東;公司財產
一般認為，公司財產的毀損滅失，必然會影響到股東的利益。但是這種影響或者說是可能的損失風險能否成為保險法上所認可的保險利益，各國(地區)的立法意見和審判實務并不一致。美國的保險規則認為，“股東獲得股息的能力取決于公司財產的持續存在。如果清算的話，股東對其在公司財產中的比例股份之估價具有保險利益”［1］。英國判例則否認股東對公司具有保險利益。在“Macaurav．NorthernAssuranceCo．ltd”一案中，法官認為，“可保利益的大小只有通過確定在公司終止時，股份在財產最終分配中的范圍才可以計算出來，而該范圍將因有關財產的損失而減少，而且計算幾乎是不可能的?！保?］我國臺灣學者桂裕認為，“公司法既已規定股東有分享紅利及分配剩余財產的權利，因此應承認股東對公司財產有可保利益”［3］109。另兩位臺灣學者梁文賢與劉宗榮則認為，“股東對公司財產有無保險利益，應視其對公司的權限與責任而定，非可一概而論”?？梢?，對股東的保險利益是否予以認可存在著頗多爭議。筆者認為，隨著時代的發展，公司股權已經成為社會財富的重要表現形式，承認股東基于股權對公司的財產享有保險利益極具有現實必要性、制度合理性和可操作性。
一、現實必要性
保險制度作為市場經濟“自保障”機制的重要載體和表現形式，它內生于市場經濟體制，并隨著市場經濟發展程度的提高而發展［4］。保險制度充分發揮著自身的社會管理功能，為市場經濟的發展保駕護航。因此，承認股東對公司財產的保險利益極具現實必要性。(一)進行社會管理的必要在現代社會中，保險的保障作用日益放大，使得保險制度承載了更多的社會功能。隨著市場經濟的發展，公司在經濟社會中的地位越來越重要，公司股權已經成為社會重要的財富表現形式。確認股東對公司財產的保險利益將成為繼有限責任制度之后的又一大激勵人們投資的重要舉措。保險制度將發揮自身的社會管理功能進一步分散股東的投資風險，并對公司管理層的勤勉義務提出更高要求，使得公司制度與保險制度能夠相互促進，協同發展。(二)鼓勵保險創新的必要保險作為一種法律合約，其產品的開發必然依賴于相關的法律環境，必須以保險利益為基礎，只有存在保險利益，才可能存在保險產品。如果法律沒有為保險產品的創新提供合適的土壤，保險公司冒然創新不僅不能獲得收益，反而會受到保險監督管理機構的處罰。因此，在立法層面確認股東對公司財產享有保險利益十分必要，能夠引導保險公司就股東的保險利益開發相關的保險產品，鼓勵保險產品的創新。(三)彌補公司制度不足的必要股東對公司財產的保險利益得到法律上的承認之后，將與有限責任制度共同成為鼓勵人們投資的兩大制度。這將減少投資者的風險，使公司有效地募集到更多的社會資本，組建大規模的公司集團。更重要的是，這也將為中小股東權益的保護提供一種新路徑?！吧虡I保險作為一種經濟補償制度無疑能夠彌補公司制度對中小股東利益保護不力的缺陷。如果承認股東對公司財產具有保險利益，中小股東就可以對自己的投資財產利益通過投保的方式來規避風險”［5］。
二、制度合理性
在明確股東對公司財產保險利益的必要性之后，就要從具體制度層面上去分析股東保險利益存在的合理性。我們可以分別從保險利益的制度目的、構成要件、具體內容三個方面去探尋股東對公司財產享有保險利益的合理性。(一)目的合理性一般認為，保險利益原則的三大功能在于區分賭博與保險、防范道德風險和防止不當得利。保險利益原則本不是為了保護被保險人或者是保險人，而是為了防止社會投機行為，是基于公共政策出發而進行的考慮，避免那些對與自己沒有保險利益的財產進行投保的人通過保險來獲取不當利益。那么，對股東保險利益的認可是否會違背這一制度的初衷呢?答案是否定的。股東與公司財產之間并非沒有利害關系，他們之間有利害關系并且這種關系十分密切。公司財產的毀損滅失必然會導致公司資產的減少，影響公司的正常經營，從而減少公司的盈利，并進而影響股東分取股息、紅利的數量。所以，股東與公司的財產之間的關系是密切到由股東作為被保險人為公司的財產投保并不會誘發道德危機的程度。相反，正是由于保險制度自身功能的多樣性，反而會激勵投資主體，改善投資環境，活躍投資市場。股東與公司財產之間有股權作為保險利益的載體，此同所有權人對所有物擁有保險利益如出一轍。但是，所有權人是基于物權或者物上請求權而享有的保險利益;而股東則是基于股權權利束之具體權利，如分紅權、剩余財產分配權而享有的保險利益。(二)要件合理性通常認為，保險利益應具有三個基本屬性，即合法性、確定性、可計算性。1．合法性所謂合法性，是指保險利益應該是法律上承認的利益。我國《保險法》第12條規定:“保險利益是指投保人或者被保險人對保險標的具有的法律上承認的利益。”關于“法律上承認的利益”主要有兩種理解，一種是認為必須有法律的明文規定，否則一律排除;另一種觀點則立足于保險法的私法本質，認為法無明文禁止即自由，法律上承認的利益是指除了那些被法律排除在外的違反法律、公序良俗的利益之外的其他利益。筆者認為，如果僅僅是根據那些法律明文規定的權利來判斷保險利益的范圍未免太過狹隘。且《保險法》第12條所采用的表述是“法律上承認的利益”而不是“法律上的權利”，“利益”的范圍比“權利”要廣，這是肯定的。所以，“法律上承認”，指的應是保險利益的“合法性”之當然要求，而不是要求以“法定權利”為基礎［6］。不過，縱使人們基于防止保險制度的濫用之考慮將保險利益牢牢限定在“法定權利”的牢籠里，對承認股東對公司財產的保險利益也沒有影響。股權是股東通過向公司投資而享有的從公司獲取收益或參與公司經營管理的法定權利，股東基于股權享有保險利益也與第一種觀點相契合。因此，無論對“合法性”采何種理解，股東的保險利益都具有合法性。2．確定性一般認為，保險利益的確定性不僅包括投保人或被保險人對保險標的所具有的已經確定的利益，也包括那些可以確定的利益。當然也有少數學者認為確定性只包括已經確定的利益［7］。筆者認為，無論對確定性采狹義還是廣義的理解，首先應該明確的是保險利益確定性存在的時點，即保險利益的確定性應存在于保險合同訂立時，還是保險事故發生時?由于保險利益的確定性主要指的是保險利益主體、客體和內容的確定，所以保險利益的確定性應是合同訂立時的要求，否則在合同訂立時保險利益主客體或內容都還未確定，保險合同根本就沒有成立的可能?，F行《保險法》第48條規定:“保險事故發生時，被保險人對保險標的不具有保險利益的，不得向保險人請求賠償保險金?！奔丛谟喠⒇敭a保險合同時，并不要求投保人或者被保險人對保險標的享有保險利益，只需在保險事故發生時，被保險人對保險標的享有保險利益即可。那么，將確定性的存在時點界定為保險合同訂立時是否與法律規定相矛盾呢?并非如此。在訂立保險合同時，保險人和投保人或被保險人之間是基于雙方對被保險人與保險標的之間確實存在保險利益關系的信賴而訂立保險合同。而在保險事故發生時，合同雙方當事人就保險利益是否存在發生糾紛時，法官則根據《保險法》第48條來認定被保險人是否享有保險金請求權，而非對保險合同訂立時保險利益的確定性進行判斷。保險利益的確定性是當事人雙方簽訂合同時對保險利益主體、客體、內容確定性的判斷。應注意的是，該確定性只是強調保險利益作為一種事實上的利害關系真實確定的存在，而不要求將保險利益通過金錢計算方式予以確定。對金額的具體認定是通過保險利益的可計算性來反映的。股東對公司財產享有確定的利益，公司財產是公司資產的一部份，股東對公司的資產享有與其出資額相應的份額利益，股東對公司的財產當然也就享有份額利益。這種利益是不僅是確定的，還是法定的，其權利的主體、客體以及內容都明確具體。3．可計算性所謂可計算性，是指保險利益必須具有金錢價值，可以用金錢的方式加以計算，某些利益雖然存在，但是如果不能用金錢的方式加以計算，就不能用以衡量保險價值，也就與保險利益原則防止賭博與道德風險的初衷相違背。根據現代公司法理論，股東人格與公司人格相互獨立，股東依法向公司出資以后，出資財產的所有權轉移給公司，但是股東并非就此與出資財產喪失了一切權利義務關系，其所有權只是轉變為了股權的形式繼續存在。這與所有權讓與的債權債務關系不同。以買賣合同關系為例，在一個單純的買賣合同關系中，賣方履行完畢交付財產的義務以后，存在于該物上的所有權利(所有、使用、收益、處分等權利)徹底轉移給買方，買方之后對該財產的任何支配行為都與賣方無關。此種情形下，賣方不能對已經轉移所有權的財產享有保險利益，但是這并不妨礙賣方以其債權請求權為保險標的進行投保，如信用保險。而股東的出資行為不同，股東出資的對價并非金錢本身，而是股權。股權與用于出資的雖然轉移了所有權的財產有著密切的聯系，公司財產的狀況直接關系著股東通過股權所能獲得的收益之大小。而這種收益受影響的程度根據一定的方式是可以計算的。不過，筆者認為保險利益的可計算性在邏輯上是保險利益的結果而非原因，將其認為是保險利益的要件之一，以其作為衡量保險利益有無之標準，難免有循環論證之嫌。(三)內容合理性保險利益從最初僅能以所有權作為保險利益的基礎權利，擴大到了將擔保物權以及債權納入保險利益的基礎權利，并繼續發展至認可那些還未上升為權利的相關利益的享有者的保險利益，且仍有擴大之勢。基于此，學者們根據保險利益產生原因的不同可將保險利益分為積極保險利益和消極保險利益。積極保險利益再根據保險利益產生時間的不同分為現有利益和期待利益，現有利益和期待利益具體又包含著基于各種物權或者準物權而產生的利益。消極保險利益則主要指的是一些責任利益，即被保險人所負擔的基于違約責任或者侵權責任而形成的合同之債或侵權之債。應注意的是，股東對公司財產的保險利益大都反映在股東所擁有的財產性權利之上，這也是由財產保險利益的經濟性所決定的。1．股東的現有利益實質上，“股東依法對公司出資以后，雖然喪失了其對原有資產的所有權，但卻獲取了對公司的股權，并基于該股權獲得對公司現有財產的份額利益”［8］31，此種份額利益即是以現有利益形式存在的股東保險利益。就我國《公司法》所規定的兩種公司形式而言，無論是有限責任公司還是股份有限公司，股東的股權都是可以自由轉讓的。雖然有限責任公司由于其人合性的特點對股東對外轉讓股權設定了一定的限制，但是只要有限公司的股東想轉讓股權，無論是內部轉讓還是外部轉讓，其必然會以其中一種方式得到實現，這并不會影響股東所享有的已經存在的份額利益。此處應注意區別利益的存在與利益的實現兩個問題，此時股東的份額利益已經存在，只是沒有轉化為金錢的形式。2．股東的期待利益股東以其分紅權和剩余財產分配權對公司財產享有期待利益。所謂期待利益，即投保人或被保險人在訂立合同時對保險標的的利益尚未存在，但基于其現有權利而在將來可獲得的利益。股東基于分紅權和剩余財產分配權所享有的期待利益并非憑空的期待，我國《公司法》第35條、第167條規定了股東的分紅權;第187條規定了股東的剩余財產分配權，此種期待利益都是以確實有可能實現的法律上所規定的權利為依據的。股東作為公司的所有人當然對這種利益享有期待權，股東是公司經營利潤的最終受益人，公司只是作為一個擬制法律主體而存在。3．股東的責任利益有學者認為，股東是否具有保險利益應區別對待?！盁o限公司之股東及兩合公司之無限責任股東，對公司之財產，有管理、處分之權限，并對公司之債務負連帶無限清償之責任，故應認為對公司有保險利益。有限責任公司之股東與兩合公司之有限責任股東，僅以出資額為限承擔責任而已，其對公司之實際利益，甚難估計，而責任亦輕，故應認為無保險利益為妥?！保?］筆者認為，以股東的責任形式來判斷股東是否對公司的財產享有保險利益只是對責任利益此一種形式的探討，而不包括以現有利益和期待利益形式存在的股東對公司財產的利益形式。所以，即使按照該學者的觀點，也只能理解為有限責任公司的股東和承擔有限責任的股東對公司財產沒有責任利益，而不能否定以另兩種形式存在的股東對公司財產的保險利益。因此，筆者認為，就我國公司形式而言，股東對公司財產享有以現有利益和期待利益兩種形式存在的保險利益。
三、可操作性
即使是那些不認可股東保險利益的學者也不得不承認股東與公司財產實質上的利害關系。而他們之所以不愿意承認股東的保險利益，很大程度上是因為他們覺得股東對公司財產的保險利益難以計算，甚至幾乎不可能確定，從而否定股東的保險利益。但是，以保險利益在價值上難以計算而否認股東根據股權對公司財產享有保險利益顯得過于牽強。民法上的締約過失責任或者是違約責任也都難以計算和加以證明，但是民法學家們并沒有因為其損失難以確定而放棄對善意的遵守誠實信用的相對人的保護。推及之，在股東與公司財產的命運如此緊密相連，承認股東對公司財產擁有保險利益也沒有法理和學理的障礙，反而因為其對保險市場的促進作用和對中小股東的保護激勵而具有重大意義的情形下，為何不能對股東就公司財產的投保人資格、被保險人身份予以確認呢?本文認為不應該因為實務操作上的困難而將股東對公司財產的保險利益棄之于不顧。持反對觀點的學者們大概是混淆了是否具有保險利益和如何衡量保險利益兩個問題，“以難于操作而否認保險利益，犯了倒果為因的錯誤”［3］111。實際上，股東對公司財產的保險利益并非難以計算。那么，如何衡量股東的保險利益呢?在保險事故發生時，股東如何行使自己的保險金請求權?保險人根據什么標準來履行自己的保險金給付義務?股東可以其向公司的實際出資額為限，以不定額保險方式進行投保。由于股東人格與公司人格相互獨立，在股東出資(無論是以什么形式出資)以后，所有的出資財產都變為了公司的財產，公司對其享有法人所有權。理論上，股東則對每一項財產享有與自己已實際出資的比例相應的經濟價值。在保險事故發生之時，保險人先總體上評估公司在此次保險事故中遭受多少損失，再根據股東的出資比例來分攤股東在此次保險事故中所遭受的損失。在股東個人所遭受的損失比例范圍內，由保險人向股東支付保險金。當然，保險人給付的保險金，一方面必須在保險金額的限度之內，另一方面也必須在被保險人的實際損失限度之內。至于保險金額的最高限度則應以股東的實際出資額為限，這樣就可以防止股東不當得利的道德風險。
四、股東保險利益之周邊
(一)股東轉讓股權時，保險利益一并轉移股東保險利益的標的是公司財產，該保險利益的載體是股權。與所有權保險利益轉移是標的財產本身的轉讓不同，股東保險利益的轉讓不是作為標的本身的公司財產的轉讓，而是股東所享有之股權的轉讓。當股權一端的股東將自己的股權轉讓給他人時，對公司財產的保險利益歸屬也就會相應發生轉變，即股權之所在，保險利益之所隨。因為股東對公司財產享有保險利益的基礎是基于股東的身份以及股權的存在，正是其作為股東，公司財產的損益才與其密切相關。股權的轉讓分兩種情形:第一，對內轉讓。股權對內轉讓是指股權轉讓在股東與股東之間進行，保險利益的載體是股權•931這一點是沒有發生變化的，只是保險利益的歸屬從此股東到了彼股東之手。原股東退出公司不再享有股權，也就不再享有原來對公司財產的保險利益，而繼而由受讓股東享有。如果受讓股東原本也投保了，那么其之前所有的與之后所受讓的股權合并，在股權上所附的對公司財產的保險利益也合二為一。公司財產發生合同約定的保險事故后，受讓股東可以在新的合并的保險利益范圍內請求保險公司支付保險金。第二，對外轉讓。股東將自己的股權對外轉讓給第三人，該第三人成為新股東。那么第三人也因為獲得股權而獲得了對公司財產的保險利益，其在受讓股權的同時即承繼了原被保險人股東的權利和義務。不過，應注意的是，上述的承繼并非當然的承繼，而是以被保險人或者受讓人的通知義務為前提的?！侗ｋU法》第49條第二款規定:“保險標的轉讓的，被保險人或者受讓人應當及時通知保險人，但貨物運輸保險合同和另有約定的合同除外?！钡潜ｋU法并未對未履行通知義務的轉讓的效力作出明確規定。筆者認為，只要股東的股權轉讓并未導致保險標的物的危險程度增加，那么保險人都不能以保險標的的轉讓未得到及時通知或者受讓人不是保險合同當事人為由主張不承擔保險責任。當然，關于危險程度是否增加的舉證責任應由未履行通知義務的被保險人或者受讓人承擔。(二)公司與股東保險利益競合之處理股東為公司的財產進行投保有兩種情形:一是股東作為投保人，公司作為被保險人投保;二是股東既作為投保人又作為被保險人投保。在公司自身也基于法人所有權對其所有的公司財產投保時，前一種情形下，保險事故發生時，公司既作為股東與保險人簽訂的保險合同的被保險人享有保險金請求權，也作為公司自己與保險人簽訂的保險合同的被保險人享有保險金請求權，此為競合情形之一。這就涉及投保人(股東)在他人(公司)保險利益范圍內投保的保險合同的效力問題。根據前述我國財產保險的保險利益原則自訂立保險合同時并不要求投保人或者被保險人享有保險利益，只需在保險事故發生時，被保險人具有保險利益之規定，此種保險競合的情形下，公司作為基于同一保險利益而訂立的兩份投保人不同的保險合同都是有效的，公司可以作為兩份合同的被保險人而向保險人請求支付保險金。但是，由于此兩份保險合同是基于同一保險利益而簽訂，根據保險利益原則的補償，公司顯然只能在保險利益價值范圍內得到補償，當然還應以公司財產所受的實際損害為限。由于此情形下的保險利益同一，所以其類似于重復保險，可以類推適用重復保險之規定。在后一種情形下，股東兼具投保人和被保險人的雙重身份。股東以股權為基礎性權利對公司財產進行投保，公司以法人所有權對公司財產進行投保，兩者基于不同的保險利益，但卻指向共同的保險標的，即公司財產，此為競合情形之二。其不同于重復保險，該情形是兩個以上的投保人基于不同的保險利益對同一保險標的就同一保險事故向同一保險人或者分別同兩個以上保險人訂立保險合同。雖然各個保險合同也是指向的同一保險標的物，但是他們的保險利益卻不相同，因而與重復保險有著本質上的區別。在此種情形下，各被保險人應在各自的保險利益范圍內請求賠償。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國保險法〉若干問題的解釋(二)》第1條，也肯定了財產保險可就同一保險標的的不同保險利益分別投保的行為，其規定，“財產保險中，不同投保人就同一保險標的分別投保，保險事故發生后，被保險人在其保險利益范圍內依據保險合同主張賠償的，人民法院應予支持”。公司就公司財產受到的全部損害請求保險公司予以賠償，賠償的金額應以保險金額為限;股東則只能以公司財產受到的全部損害根據實際出資比例進行分攤后的損失額請求保險公司支付保險金，當然也應該以其與保險人約定的保險金額為限。綜上所述，承認股東對公司財產具有保險利益以適應保險市場發展的需求，也與從寬認定保險利益的立法趨勢相一致，還為保險業的創新多元化發展提供了良好的路徑，在更好地發揮保險制度的功能的同時，也將對鼓勵投資、繁榮經濟起到至關重要的作用。
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公共財政理論范文6
【關鍵詞】夫妻財產；公證；確立
夫妻的財產分割問題是婚姻終止后所引發的一個最為直接和最為現實的財產問題，在很多離婚案件當中，對夫妻共同財產的分割都成為了法庭上聚焦最多的爭議核心問題。在當今社會的離婚特點和財產訴訟的背景之下，怎樣才能夠有效防止這一類糾紛的產生，財產公證這一詞語也就隨之而誕生了。
一、夫妻財產公證的現狀和問題
（一）夫妻財產公證的現狀
有句話說的好：沒有感情的婚姻也沒有道德，只有感情的婚姻卻又是不現實的。試想一下，一份感情究竟能夠維持多少時間，一旦兩個人的婚姻出現了意外，那么將如何劃分夫妻二人的財產呢？這在當前是一個較有爭議的問題，而這也是由當前我國的夫妻財產公正的現狀所決定的。在我國財產公證的現狀需要從兩個方面講起：第一是在婚前辦理財產公證的人大部分都是再婚的?；橐鋈绱诵腋?，但是命運往往不站在幸福的這一面，有的時候，自己的那一半可能會因為各種原因離自己而去，接下來自己就可能會考慮再婚。但是因為對未知事物很難把握，又擔心財產會落在旁人的手里，因此再婚的人都會對此作出充分的考慮，既要滿足子女和老人的贍養費用，也想就此獲得幸福。于是，在婚前進行財產公證的再婚者較多。而這無疑也是為了自己的婚前財產上了一道保險，能夠在很大程度上促進新家庭的和諧和穩定；第二是雙方經濟差異大的辦理婚前財產公證的較多，者無需過多解釋，因為同樣也是出于對婚姻和財產的保護，避免有“思想不正”之人借著結婚的名義來套取另一方的財產。
（二）夫妻財產公證存在的問題
在我國的夫妻財產公證上面存在的問題也比較普遍，其中在理論知識上面的認識存在著較大的沖突，主要有否定和肯定兩種說法。因為我國是一個很講人情的國度，所以大家都覺得提錢傷感情，也就是說很多人都是感性的，很多人對婚前就進行財產公證的這種理很難以接受。還有一種肯定的，在理性的人來看，當前人們的婚姻狀態越來越多元化，存在著很多的變數，都擔心在以后會出現財產分割的困擾，因此理性的進行財產公證是完全可以接受和理解的做法。也有人認為夫妻的財產公證和我國傳統的觀念相悖，因為在古代的時候，我們的婚姻一向都是非常圣潔和美好的，它強調雙方都必須在相愛和信任的基礎上產生一種親情，需要夫妻兩個人共同擔當、患難與共。也有的人認為這與民事意思的自治理念相沖突，民事意思是人們進行自我規定原則的一部分，人們可以在此框架下對自己或者自己的財產規定某種法律行為，如果采取公證的話，將會對當事人的意思自治產生阻礙。
二、完全夫妻財產公證確立的策略探究
（一）在立法上對具體的法律規范進行設置
這從三個方面來說，首先要對婚前的財產公證做出強制性的規范，當前我國現行的婚姻法沒有對夫妻的財產約定要不要進行公證做出明確而強硬的要求，本著自愿的原則，法律并不對此進行強迫。所以，筆者認為需要將婚前財產公證的確立通過立法形式確定下來。雖然婚姻法處于民法的范疇，但是家庭是社會的基礎細胞，能夠關系到社會的穩定和進步，因此需要對婚姻適當地介入一些公權力；其次是對婚前財產公證的年限進行明確。對婚前的財產公證必須設定年限，在很多地區，男性的平均收入都比女性高，因此很多女性的婚前個人財產要比男性少，有些女性甚至在婚前沒有個人財產。如果在婚前男方對其財產進行公證，那么一旦婚姻關系在持續期間發生變化，那么女方便只能要求將其婚姻共同期間的共有財產進行平分，這對女方來說是非常不公正的。所以必須要對婚前財產公證的年限做出明確；最后是對婚前財產公證制度的變更做出撤銷的規定。在我國，立法上并沒有做出對其可進行撤銷的規定，因此需要將夫妻二人的財產約定理解成為雙方的合意行為，具備某種契約的性質，這樣也就允許夫妻的雙方按照財產的變化情況對雙方的財產約定做出更變或者撤銷，但是這最好要有一定的條件和程序。
（二）完善相關職能部門的執法
首先相關的職能不能應該對其自身的建設進行完善，并且要加大宣傳的力度。公證制度是國家司法的預防制度，可以有效地幫助國家減少糾紛的發生，以此來維護法制，規范市場的秩序，這能夠對社會產生一定的公信力。所以，無論是對政府職能的轉變還是對市場經濟發展的適應，都必須要建立一套完善的公證制度；其次公證機關需要對夫妻財產公證時候的審查力度進行強化，具體來說需要做好三個方面的審查：①審查主體必須合格，公證的主體是夫妻，就是已婚夫妻或者擬登記結婚的男女雙方，②要審查當事人雙方的真實意思和表示，雙方都必須在自愿選擇和決定的基礎上來進行財產公證，③審查雙方約定的內容是否合法，并且在其財產屬權上是否存在爭議；最后是在公證過程中，公證人員必須始終保持中立的態度。
三、結語
在本研究當中，筆者主要針對夫妻財產公證確立的現狀和當前所存在的問題做出了簡要的分析，同時筆者也在文中給出了相關的完善措施。其實在婚姻關系上，情與法看上去是一對矛盾的主體，但是兩者之間卻是相互照應的，能夠起到相互促進的作用，兩者是缺一不可的。最后，筆者希望相關工作人員能夠做好夫妻財產公證方面的工作，為我們的社會營造一個和諧的氛圍。
參考文獻
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