前言：尋找寫作靈感？中文期刊網用心挑選的公共財政建設情況及措施，希望能為您的閱讀和創作帶來靈感，歡迎大家閱讀并分享。
作者：羅紅 單位：中共安徽省委黨校
1準確領會公共財政的深刻內涵
1．1公共財政概念
公共財政是在市場經濟條件下，政府為了滿足社會公共需要，通過收支活動實現對一部分社會資源的配置。如何準確理解公共財政概念？需要從以下兩個方面把握：首先，弄清公共財政究竟為了誰。大家知道，所謂財政就是政府的一種資金收支活動，而這種收支活動總是為了實現政府職能或為政府行使職能服務的。那么在市場經濟條件下，政府的職能就是滿足社會公共需要，因此，公共財政成為政府實現滿足公共需要職能的一種資金收支活動。在這里還需要進一步搞清兩個問題：什么是公共需要？為什么說滿足公共需要成為市場經濟條件下政府的職能？1）所謂公共需要，具體說很復雜，概括說就兩大類。第一類是純公共需要：保證國民基本素質和生存安全的需要，如國防、軍事、外交、國家安全、義務教育、基礎科研、公共衛生和環境保護等；第二類是準公共需要：介于純公共需要和私人需要之間，從性質上不能截然劃分清楚的一些需要，如醫療衛生、社會保障、保障性住房，以及大型公共基礎設施，甚至包括某些基礎產業和支柱產業，如水、電、氣、煤、油、運等。兩類公共需要的區別在于，對于滿足純公共需要的產品進行消費通常都是免費的，而對于滿足準公共需要的產品進行消費則不是免費的，但是所產生的費用既不能由消費者全部承擔，也不能讓政府全部埋單，而是由政府和消費者按一定的比例分擔。一般來說，政府承擔的越多，表明國民的公共福利越高。2）為什么說滿足公共需要成為市場經濟條件下政府的職能？因為市場經濟條件下，作為市場主體的企業從事生產經營活動的目的，就是追求經濟效益最大化。如果讓企業生產提供公共產品，一方面對那些規模巨大，資金需要多的純公共產品項目，任何一個實體都無能為力，另一方面公共產品消費使用過程中的不收費和低收費，也使得企業即便有能力也無動力，原因是與企業追求經濟效益最大化的目標相違背。所以，在滿足公共需要方面，市場是無效的或是失靈的。但是，公共需要在整個社會經濟活動中必不可少的，尤其是在老百姓的日常生活中不可缺少，為此需要政府出面。首先通過一定的手段（如稅收等），集中一部分社會資源，形成財政收入，然后再以財政支出的形式，向公共領域投放公共產品，也可以通過購買公共服務的方式，從而滿足整個社會方方面面的公共需要。因此，滿足公共需要成為市場經濟條件下政府義不容辭的職能和責任。而為了滿足公共需要，政府通過組織收入、安排支出或購買公共服務，形成的收支活動就是公共財政。其次，公共財政是一種與市場經濟相對應的財政模式。因為在市場經濟條件下，市場成為資源配置的基礎和主要手段，凡是市場能做的政府不要干預，凡是市場做不了或做不好的，政府必須介入。也就是說，政府要有所不為有所為，而政府有所為的正是市場失靈的公共領域，在公共領域范圍內，為了滿足公共需要，政府進行收支活動，所形成的財政模式只能是公共財政。我國傳統的財政模式是“生產建設財政”。它是一種與計劃經濟相對應的財政模式，因為在計劃經濟下，政府是無限的、全能的，掌握著整個社會的全部資源。除了公共領域，政府還把大量的財政資金投入到了生產建設領域，最多的時候我國生產建設資金占到整個財政資金的70％左右，所以我國傳統的財政模式被稱為“生產建設財政”。實行了市場經濟，要求政府必須轉變職能，由無限的、全能的政府轉為悠閑的、服務型政府，那么與政府職能相對應、為政府行使職能服務的財政也必須轉型，也就是必須由傳統的生產建設財政轉為現代的公共財政。由于我國實行市場經濟只有20年，因此實施公共財政的時間并不長。我國于1999年正式實施公共財政。
1．2公共財政基本特性作為一種現代財政模式，實行公共財政必須具備三個方面的基本特性：公共性、公平性、公開性。1）公共性：即公益性。財政資金的投放，必須以滿足社會公共需要和追求社會公益為宗旨，不能以贏利為目標。這是實行公共財政的最基本特性。因為在市場經濟中政府滿足社會公共需要的職能，決定了政府進行財政收支活動，只能局限在公共領域范圍內。但我國實行公共財政的頭幾年，由于對公共財政本質內涵缺少準確的理解和把握，加之受傳統財政模式思維的慣性影響，大量的財政資金依然被投向了生產競爭性領域。這一方面擾亂了市場公平競爭的秩序，另方面也導致了對公共領域資金投放的不足。另外，改革開放尤其是實行市場經濟以來，由于對公共領域的一些部門（如教育、衛生等）進行了不恰當的市場化改革，結果隨著政府財政收入的增加，對公共領域的投入卻沒有增反而減少，于是引發了老百姓上學難、看病難、生活難、住房難等一系列社會問題。面對這些問題，我們開始反思：表面上看是學校、醫院出問題了，實質上是我們的體制有問題，是政府的職能出現了錯位（即政府失靈）。因此在黨的16屆3中全會上，黨中央提出完善我國公共財政體制的戰略部署，其核心內容一是要求政府切實轉變職能，讓政府的財政資金逐步直至全部退出生產競爭性領域；二是必須調整和優化財政支出結構，加大向公共領域尤其是與民生相關的公共領域資金投入力度。特別是在2005年，黨中央首次提出“關注民生、以民為本”的執政理念，自此以來的這些年，政府不斷地增加向民生領域的資金投放。所以，我國的財政正在逐步回歸公共性的本位。2）公平性：公共財政政策要一視同仁。財政分配制度對不同的階層、個人以及不同的經濟成分，必須公平公正。財政具體表現為一種資金的收支活動，其屬于分配范疇。政府將錢收上來再用出去，實際上就是在進行國民財富的分配和再分配。這就要求政府在取得收入時，必須明確向誰收、收多少；然后再支出使用時，明確用多少、怎么用。都要相應地制定一個公平合理取得收入、安排支出的制度，即財政分配制度。所以，財政屬于分配范疇。財政分配作為整個國民收入分配的組成部分，我國政府這些年來在財政收入和支出方面，采取了一些措施，比如降低個人所得稅工資薪金所得的費用扣除標準、連續多年提高低收入群體尤其是企業退休人員的養老保險金等等，目的是為了降低中低收入者稅負，提高低收入群體的收入水平，縮小收入差距。但畢竟整個國民收入分配的結構存在先天的不足和缺陷，使得城鄉之間、區域之間、行業之間以及個人之間的收入差距依然比較大，貧富懸殊問題依然比較嚴峻。還有國民財富蛋糕做大之后，如何在政府、企業、居民之間合理分配，依然面臨許多需要解決的問題。所以要求財政分配制度還需進行進一步的改革和完善。3）公開性：政府的財政收支預算要公開透明，對財政收入的方式、數量和財政支出的去向、規模等公眾要有知情權。這是公共財政與傳統財政模式相比所具有的最典型特性。在公共財政框架下，政府是在為民理財。既然如此，那么政府的錢從哪里來，又用到了哪里去，以及怎么用的，作為公眾都有權知情。由于受計劃經濟理財觀念的影響，我們長期以來都把政府的財政信息當做“國家機密”不可告人。所以實行公共財政很多年來，我國在財政預算民主化建設方面工作滯后。其實公開政府財政信息，不僅是公共財政的基本要求，也是對政府權力進行監督和約束、從根源上防止腐敗的突破口。2008年國務院頒布了《政府政務信息公開條例》，作為政府政務信息的一個重要組成部分，財政信息向社會公開政府責無旁貸。最近這幾年，我國加快了財政信息公開方面的進程，但效果還不盡如人意。為此，要繼續加大財政信息公開的力度，讓老百姓對政府公開的“賬本”不僅看得到，還要看得懂。更重要是通過公開財政信息，遏制政府大手大腳花錢的習慣，使納稅人的錢用在該用的地方。#p#分頁標題#e#
2我國公共財政建設的現狀分析
2．1財政資金公共性的現狀分析從當前來看，分析我國財政資金公共性，關鍵就是考察對民生領域的資金投放情況。理由有二：一是民生領域構成我國公共領域的核心和重點部分；二是政府對民生領域資金投放的歷史欠賬太大。1）對民生概念的基本界定。純民生———與民眾生活直接相關的教育、醫療衛生、社會保障和就業、保障性住房、文化等五個方面；泛民生———在純民生基礎上加計農林水、環保、交通以及中央對地方稅收返還和轉移支付等與民生息息相關的支出。2）民生資金的投放現狀（本文基于對“純民生”的分析）：增幅很大但占比仍低。從增幅看，2005年以來的這些年，政府不斷增加對民生領域的資金投放，用于民生方面的支出增幅，明顯超過同期全國財政支出的增長幅度。2011年全國財政用在與人民群眾生活直接相關的教育、醫療衛生、社會保障和就業、保障性住房、文化方面的民生支出累計達到38108億元，比上年增長30．3％。（全國財政支出比上年增長21．2％）。所以，這些年的民生支出增幅很大。從占比看，2011年全國財政用于“純民生”支出占全國財政支出的比重為35％，與2010年的32．6％相比，提高了2個多百分點。由于我國政府對民生領域的歷史欠賬太多，所以民生資金的基數依然比較少，絕對數依然比較小，與多數市場經濟國家相比，占財政總支出的比重還比較低，另外與老百姓日益增加的民生訴求相比，也還有不小的差距。這就要求政府仍需繼續加大對民生資金的投放力度。
2．2財政分配的公平性現狀分析財政是政府參與國民收入分配的一個重要手段，主要從收入與支出兩個方面，對收入分配格局發揮重大調節作用。合理的財政分配制度是社會公平正義的重要體現。當前，我國財政分配制度存在的突出問題：1）財政增收太快。財政收入持續快速增長，使得政府收入占GDP的比重不斷提高，當國民財富（GDP）一定的情況下，政府收入占比過高，必然會在一定程度上擠占本應屬于居民的財富。特別是在當前勞動者工資普遍較低，國民幸福指數普遍不高的背景下，財政收入的過快增長，容易引發“國富民窮”的憂患。我國財政收入是由稅收和非稅收入構成，其中90％左右來自稅收，所以財政收入的快速增長，主要源自稅收的快速增長。21世紀的十多年來，我國的稅收收入實現了持續快速增長，基本形成了這樣兩個規律：五年翻一番，十年翻兩番；年均增速超過20％。具體分析稅收快速增長的原因，主要有以下三個方面：一是經濟的快速發展。因為經濟決定稅收，稅收來源于經濟。經濟發展了，企業效益提高了，必然帶來稅源的增加。二是稅務部門加強征收管理。由于通過先進的信息化征管手段，使稅務部門征管水平不斷提高，在很大程度上減少了稅款流失，確保了稅款應收盡收。三是從當前來看，通脹也會導致稅收增長。因為通脹的主要表現是物價上漲，那么以商品價格作為計稅依據的流轉稅款，必然會隨商品價格提高、稅基擴大而增加，所以在其他因素不變的情況下，通脹會帶來流轉稅增加。流轉稅又稱間接稅，主要有增值稅、營業稅、消費稅等，它們的共同特性是隱含在商品或勞務的價格里。企業只要發生銷售行為并取得收入，無論盈虧一律依據銷售收入納稅，然后企業把稅款打入成本、計入價格，隨著商品的流通轉讓通過價格將稅款轉嫁給消費者，消費者不論承受能力大小，只要有消費，在接受價格的同時也就接受了含在價格里的稅款。所以間接稅具有很強的詭秘性，它隱藏在我們日常生活衣食住行的方方面面，每個消費者只要有消費就在貢獻稅收。如果說企業是流轉稅的法定納稅人，那么通過價格轉嫁稅負，消費者就成為流轉稅的最終負稅人或者實際納稅人。四是我國現行的稅制結構恰恰是以流轉稅為主，占比高達70％左右。以流轉稅為主的稅制結構，在通脹時期一定表現為稅收增加，而且是流轉稅的增加。流轉稅太多，首先，不利于提高企業生產積極性。因為流轉稅越多成本越高，盡管可以通過價格進行轉嫁，但畢竟增加了成本，尤其是在通脹的環境下，會使得企業因成本的上漲，大幅度壓縮利潤空間。所以過多的流轉稅會影響企業生產積極性。其次，對普通消費者來說，承受著過多的流轉稅，增加了消費成本、削弱了消費能力，不利于擴大國內消費需求。其實國外也有間接稅，但與我國稅制不同的是，大多數國家的間接稅占稅收總額的比重大致30％～35％，遠遠低于我國的間接稅占比，間接稅占比越低，轉嫁給消費者的稅收就越少，消費者負擔也就越輕，這才能真正體現稅收公平的原則。而且消費者每發生一項銷售行為，獲取的發票上都會注明稅款，因此國外的稅制既公平又透明。通過上述分析，對我國當前的財政收入格局做以下結論：財政收入中90％是稅收，稅收收入中70％是流轉稅，而在通脹時期由于物價上漲，使得流轉稅增加，既影響了企業的生產積極性，又加重了消費者的負擔。因此，我國現行稅制面臨著優化結構、減稅讓利的改革。2）支出結構還需要進一步優化。2010年中央財政收入用于行政經費的支出18％，相當于日本的6倍，法國的3倍。這表明當前我國財政支出中，政府行政經費過多，主要原因一是我國政府的行政體制過于龐雜，機構臃腫，吃財政飯的人太多；二是政府的運行成本太高，尤其是在公務出國、公務用車、公務接待（即“三公”消費）方面浪費嚴重，這說明政府花在自己身上的錢太多。如何讓納稅人的錢更多地為納稅人服務，就要求政府繼續優化支出結構、壓縮行政經費。
2．3財政信息公開透明的現狀分析1）財政信息公開進程比較快。2008年5月1日頒布《政府信息公開條例》；2009年提出中央部門預算公開的時間表：2010—2012年所有中央部門的預算向社會公開；2010年75家中央部門（共計98個部門）向社會公開了部門預算收支信息，2011年增加到95個中央部門；2011年3月和5月的兩次國務院常務會議要求在公布總預決算的基礎上，進一步公開“三公”經費的預決算，但對中央和地方公開的要求有所區別，其中中央部門的“三公”經費必須公開，地方政府的“三公”經費可比照中央公開。公開“三公”經費，表明我國財政信息的公開工作又往前邁出了實質性的一大步。2）“三公”經費公開的效果不理想。按我國預算編制的規定，“三公”經費并非獨立科目，而是分別反映在相關經費里，比如公務出國，若是進行項目考察就反映在項目經費中，若是參加培訓就反映在培訓經費中。為了向社會公布“三公”經費，必須將分散在相關經費里的費用進行歸納綜合。2011年是中央各部門公開“三公”經費的第一年，由于各方面的準備工作不充分，因此“三公”經費公開的效果不理想。一是“三公”數據項目不夠細化：大多“粗線條”，只公布三個數據，而沒有更細化的項目和必要的解釋說明。二是“三公”數據標準不統一：已公布的數據統計口徑不一致，也無具體科學的要求，缺乏真實性、可比性。三是地方政府大多沒有比照中央跟進公開：已公布“三公經費”的地方只有北京、上海（預算）、陜西（決算）。#p#分頁標題#e#
3推進我國公共財政建設的對策建議
3．1繼續加大對民生領域資金投放的力度1）教育。百年大計教育為先。為了保證教育的優先發展，必須進一步加大教育投入，確保2012年實現國家財政性教育經費支出占國內生產總值4％的目標。在加大財政教育投入的同時，要更加注重優化教育資金的支出結構，突出保障重點，著力支持教育發展的關鍵領域和薄弱環節，重點向中西部、農村、邊遠、民族地區和城市薄弱學校傾斜。以緩解當前我國教育機會不均等、教育資源不公平的問題。2）醫療衛生。繼續擴大基本醫療保險覆蓋范圍，初步形成13億城鄉居民全民醫保體系；進一步提高醫保的補助標準，將新農合和城鎮居民基本醫療保險的財政補助標準提高到年人均240元（之前為200元），并適當提高報銷水平。3）社會保障。進一步加快推進社會保障體系建設，實現新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險制度全覆蓋（之前的覆蓋面為60％），而且還要進一步提高其他方面社會保障的水平。4）保障性住房。做好目前在建項目的建設，基本建成500萬套，同時還要新開工700萬套以上保障性住房，包括棚戶區的改造，進一步緩解城鎮低收入群眾、新就業的職工以及農民工住房困難的問題。5）文化。大力促進文化發展繁榮，保證公共財政用于文化方面的支出增長幅度要高于財政經常性收入增長的幅度，從而更好地促進文化發展繁榮，滿足人民群眾精神文化的需求。
3．2通過稅收和公共支出雙向發力，完善財政分配制度1）通過減稅適度降低稅收增幅，這樣既可以減輕納稅人負擔，又符合國家“減稅讓利”的政策選擇。每次提及減稅，很多人都會想到個人所得稅。因為它是直接稅，給人的感覺很直觀，容易被引起關注。其實個人所得稅在我國稅收總額中占比并不高，2011年不足7％。關于個人所得稅的改革，應該是對中低收入階層的稅負要進一步下調，而對收入來源多收入水平高的人，應使用先進的信息化征管手段，加大征收力度，減少稅款流失。所以通過個人所得稅的改革，應該真正實現收入多的人多交稅、收入少的人少交稅或不交稅，從而有效發揮個人所得稅調節收入分配、縮小收入差距的作用。（關于我國個人所得稅的進一步改革，美國做法有值得借鑒的地方）從當前來看，我國迫切需要進行結構性減稅。關于結構性減稅，我國理論界早在幾年前就已經提出，但實際實施的力度不夠大，稅收增幅依然居高不下。直至今年的中央政府工作報告，首次明確我國要進行結構性減稅，重點減稅領域應該是流轉稅，主要稅種是增值稅和營業稅。從今年以來實施的減稅舉措看，一是對小微企業的增值稅、營業稅起征點進一步提高（由原來的月收入5000元提高到20000元）；二是對重復征稅嚴重的服務業由營業稅改征增值稅。筆者認為，增值稅作為我國流轉稅的重大稅種，涉及企業生產居民生活的方方面面，征稅范圍及其廣泛，可以考慮進一步降低涉及民生的基本消費品的增值稅稅率。另外，為了進一步強化消費者的納稅意識，提高稅收透明度，建議消費環節在發票上注明稅款?？傊?，通過大力減少流轉稅，既可以減輕企業負擔，降低稅收增幅，又有助于優化稅制結構，擴大國內消費，實現稅負公平公正。結構性減稅并非只是一味地減稅，針對不利于轉變經濟發展方式，不符合科學發展的情況，不但不能減稅，反而還要增稅。比如為了促進節能減排構建兩型社會，應進一步提高資源稅、開征環境稅，以倒逼企業轉變增長方式。還有對房產持有環節征收房產持有稅，也是進行房地產市場調控的有效手段。也就是說，在優化稅制結構的過程中，結構性增稅不可避免。需要說明的是，結構性減稅雖然不排除結構性增稅，但執行的結果一定是減稅的力度和幅度大于增稅，最終使企業整體稅負有明顯下降?？傊ㄟ^稅收有增有減的結構性調整，使稅制結構更加優化，從而構建起一個公平合理的稅收制度。2）進一步調整財政支出結構，切實壓縮行政性經費。嚴格控制“三公”經費，大力精減會議和文件，深化公務用車制度改革，進一步降低行政成本。
3．3進一步提高“三公”經費公開透明的效果1）公開的項目要全面細化，數字要真實具體，并進行必要的文字說明，要讓普通老百姓都能看得懂。由于財政收支預算具有較強的專業性，因此要求編制的部門盡可能做到項目細化、語言通俗，這樣才能讓公眾看得清清楚楚、明明白白。2）公開的口徑和標準要統一，進而使“曬三公”的內容具有真實性和可比性。公開“三公”經費既然是中央部門的統一行為，就應有統一的標準。只有標準統一，才具有可比性。為了防止部門“自說自話”，有選擇性地公開，甚至弄虛作假，建議制定統一的統計標準，并由監察、審計等部門參與監督，統一對外公布。3）在中央機關公開“三公”的榜樣力推下，地方“三公”公開才是重點，百姓更希望看到從中央到地方各級政府的完整“三公”數字。要求縣級以上政府應當建立健全機關運行經費支出公開制度，定期公布“三公”經費的預算、決算、績效考評情況。
