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起步于1992年的我國農村低保制度，雖然近年來已取得了覆蓋全國31個省市(自治區)的顯著成就，但也存在資金供給不足、保障水平偏低、區域差異過大等巫待解決的制度缺陷。調研清況表明，這些缺陷均程度不同的與低保資金的供給相關。因此，在農村最低生活保障制度的建構中，必須明確界定政府公共財政的職能定位。 一、社會保障制度的性質與公共財政 社會保障作為一種公共產品正是市場失靈的一個領域。必須由政府出面，運用公共財政來彌補這一市場缺陷，承擔供給社會保障責任主體的職能。 1.社會保障與公共財政具有主體和客體的統一性。從概念來看，社會保障是當社會生產力發展到一定水平，國家依據一定的法律對社會成員因年老、傷殘、疾病、失業等原因而面臨生存危機時，通過對國民收入分配與再分配為其提供物質幫助，以保證他們的最低收入保障和健康保障。而財政則是憑借國家的權力對國民收入進行再分配的一種活動。可見，社會保障分配與公共財政分配的主體都是國家，客體都是國民收人。另外，由于公共財政的職能主要體現在保證公共支出、促進社會公平等方面，因此，公共財政資金預算具有公共性特征。而社會保障資金提供的也是公共服務，因此社保資金預算從性質上看也應是公共預算性質的。 2.社會保障的本質是一種財政分配關系。社會保障首先是在國民收入的初次分配中通過社會保障稅或費等形式，從企業和個人手中征集社會保障基金，然后通過合理地再分配這部分資金來實現對弱勢群體基本生活保障。這種分配過程是通過財政渠道實現的。從社會保障基金的形成看，社會保障資金主要有三個來源，即財政預算、企業繳款和個人繳費。這三項來源盡管繳納主體不同，但實際上都是對國民收入的分配或再分配。在從社會保障資金的運用看，一方面以失業金、養老金、醫療補貼等形式發放給制度受益人，實際上直接或間接地增加了勞動者的個人收益，而這種制度的設計和運行是各級政府組織，因而最終還是反映以國家為主體的財政分配關系。 3.社會保障的優值品性質決定了其對公共財政的依賴性。按照公共選擇理論，優值品指消費者對消費品的效用評價低于該產品應有的效用評價的物品，因為消費者未能充分認識到產品給其帶來的利益，使它對產品的效用評價過低，若任由消費者根據自己的偏好購買，市場提供的優值品數量會低于資源配制的最佳水平，從而造成資源配制不足的效率損失。社會保險就是一種典型的優值品。人們由于對養老保險作用認識的偏差，對其效用評價偏低，缺乏通過定期繳款參加養老保障等社會保障制度的積極性。因此，對優值品的消費，政府需要采取一定的措施，使消費者對該產品的購買增加至某一合理的水平，這些措施不外乎兩類:一類是強制性制度措施，另一類是政府繳費的示范效應引導。這些都離不開公共財政的財力支持和手段調節。 二、農村最低生活保障制度:現實與資金供求 最低生活保障制度是指以保障居民基本生活為目的，科學、合理地確定最低生活保障標準，然后對家庭成員的人均收入低于最低生活保障標準的給予差額補助。2007年7月，國務院下發了《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》(以下簡稱《通知》)，這標志著我國農村低保制度開始全面建立和實施。 (一)農村低保制度運行的成效與問題 自1992年山西省佐云縣率先開展農村低保工作以來，全國大部分省市陸續出臺相關政策，開展了農村低保試點工作，并在試點工作的基礎上初步建立起符合各地區自身實際的農村低保制度。根據國家民政部日前的《2008年民政事業發展統計報告》，截至2008年底，已有1982.2萬戶、4305.5萬人得到了農村最低生活保障，比上年同期增加739.2萬人，增長了20.7%，農村低保正向應保盡保的目標邁進。低保平均標準月人均82.3元，比上年同期提高12.3元，增長17.6%。全年共發放農村最低生活保障資金228.7億元，比上年增長109.6%，人均補差50.4負口月，比上年同期提高n.6元，增長29.9%。 農村低保制度在實踐中也出現了“一大”、“二低”、“三難”等具有共性的突出問題。 1一大，即低保標準差異大。保障標準的高低直接影響著低保者的生活水平，而目前農村低保標準卻差異懸殊。這種差異首先體現在各省(區、市)之間，如標準最低的省份是600負夕年(甘肅省)，最高的省份是2560歷夕年(上海市)，二者相差4.27倍。這種差異也同樣體現在同一省(區、市)內，如在北京市，朝陽區農村低保每月達到300元，基本與城鎮低保水平(330元/月•人)相當，延慶縣農村低保則每月不足100元，難以維持溫飽。保障標準的差異導致受保對象的保障水平苦樂不均。 2.二低，即實際覆蓋面低、保障水平低。截至2008年1月底，有3478.9萬農村居民享受農村低保，占農村入口的4.67%。按2007年農村低收入標準786一1067元測算，年末農村低收入人口為2841萬，似乎低收入人口都已納入低保體系，但這是以較低的低收入標準為基數而計算的結果。如果按國際公認的每人每天1美元的標準，我國農村實際貧困人口將遠遠超過此數。這表明我國農村低保制度的實際覆蓋面函待擴大。保障水平低。2007年，城市低保的平均保障標準為2184負夕人•年，而農村低保的平均保障標準不到800元。二者相差2.7倍。而800元的保障標準僅高于農村絕對貧困線(785元)巧元，更低于農村低收入標準上限(1067元)267元。 3.三難，即低保對象核定難、低保標準確定難和低保資金籌集難。(l)低保對象核定難。主要體現為對收入的核算上障礙重重。因為農民的經營內容和形式多種多樣，收入來源復雜，有隱性收入，也有顯性收入;有比較穩定的收入，也有l在時收入。因此，對什么收入應予計算、什么收入不予計算，進而要確知農民收入狀況存在難度。(2)低保標準確定難。這種困難主要體現在究竟是以什么方法衡量低保標準，是將人作為維持基本生存的“自然人”，以熱量支出法為宜，還是將人作為“社會人”，以其體面地生存為標準?顯然二者有較大差距。前者僅隨物價的上漲而調整，后者則隨國民經濟條件的改善而同步增長。(3)低保資金籌集難。按《通知》規定，農村低保資金的籌集以地方為主，地方各級人民政府要將農村低保資金列入財政預算，省級人民政府要加大投入。中央財政對財政困難地區給予適當補助。也就是說，籌資的主體主要是各級政府。但實際上，由于各地財政差別較大，大多市縣以下財政困難，難以保證農村低保資金的按時足額到位。#p#分頁標題#e# (二)農村低保制度運行的資金供求 2007年國務院頒布的《通知》明確指出:農村最低生活保障資金的籌集以地方為主，地方各級人民政府要將農村最低生活保障資金列入財政預算，省級人民政府要加大投入。地方各級人民政府民政部門要根據保障對象人數等提出資金需求，經同級財政部門審核后列入預算。中央財政對財政困難地區給予適當補助。這就意味著農村社保制度設計的資金供給主體是政府，主要資金來源是財政預算支出。但近年來各地的實踐表明:政府財政支持力度雖然一直在加大，但仍然趕不上該項制度運行資金需求的腳步，資金供需缺口成為各地農村低保制度運行過程中的普遍現象。 1.從低保資金的供給來看。2001年一2004年農村低保資金支出增幅不大，而2004年一2008年農村低保資金支出呈現出大幅上揚趨勢。統計資料顯示，截至2008年，我國應納入農村低保線的貧困農村人口在3700萬左右。有學者(李輝，2007)運用回歸分析法測算出2007年農村低保財政總支出約為87.59億元，比2006年增加46億元，增幅達110%，這與2007年農村低保財政支出88.6億元是大致相近的。 2008年，全國農村低保財政總支出達121.9億元，同比大幅增長37.6%。這表明，隨著近年來“三農”問題的日趨突出，我國政府切實加大了對解決農村貧困人口問題的財政投入力度。 2.從低保資金的需求來看。實現農村低保制度的全覆蓋究竟需要多少資金?按照2007年中央財政預算，如果按平均每人每月30元計算，3000萬貧困人口需要108億元，資金的缺口為20億。這30元中，中央每人每月補差22元左右，地方則政需補助大概為每人每月8元;按平均每人每月40元計算，3以X)萬貧困人口則需要144億元，資金缺口在56億左右，中央每人每月補差22元，地方每人每月補助18元?？紤]到3000萬為全國水平，如果中央農村低保支出向不發達和欠發達地區傾斜，那么實際救助人數應少于3000萬，這樣可以提高不發達和欠發達地區低保人員的低保標準，同時減輕這些地區政府的財政壓力。 根據上述兩個方面的分析，我們不難看出，即使按照平均每人每月40元的低保標準計算，要覆蓋全國農村大約300()萬人的貧困人口，目前所需要補足的資金缺口大約在56億元左右。這對于2008年我國財政總收入高達61316億元，其中中央財政收入高達32671億元的巨額財力來說，是完全可以承受的。而且，由于我國反貧困政策取得了顯著成效，農村絕對貧困人口不斷減少，這也從一個方面緩解了農村最低生活保障制度的資金需求壓力。 三、強化農村低保制度建設中公共財政職能的對策建議 應當明確界定各級政府在農村低保制度建設中的責任主體地位，充分發揮公共財政在該項制度資金供給中的主渠道作用。 1.建立農村低保資金政府分級分擔機制。中央財政收入的大幅度提高，為提高中央對地方的轉移支付能力提供了財力可能。因此，應突出中央政府的主要籌資責任主體地位，并建立資金投入長效機制，加大農村最低生活保障資金轉移支付投入力度，重點支持中西部經濟落后地區，適當兼顧沿海部分困難地區。地方財政層面，目前可根據各省的經濟發展水平和農村最低生活保障制度的實施情況適當規定地方承擔的比例。在發達地區及地方財力有能力的省市縣，可完全由省級財政和市縣級財政共同負擔;在中等經濟水平的地區可由中央財政、省級財政、縣市財政按比例負擔;在經濟欠發達或不發達地區由中央財政和省級財政全部承擔，取消市縣級財政的匹配資金。 2.中央財政農村低保支出應重點向中西部地區傾料。據國家統計局有關資料表明，我國農村2000多萬絕對貧困人口中，分布在東部地區的占巧%，分布在中部地區的占35.5%，分布在西部地區的占49.5%。目前，沿海發達省市農村低保線基木大大超出了國家標準線(年人均683元)，例如，北京和天津達到了巧oo元、福建和廣東農村低保線超出1000元，浙江和上海更是分別高達1800元和2560元。與這些發達地區形成鮮明反差的是許多中西部欠發達地區農村低保水平至今尚未達到國家標準線。如內蒙古需要中央財政補差360元、安徽需補差2印元、江西需補差235元、河南需補差185元、湖南需補差360元、陜西需補差174元、甘肅需補差228元。由此，筆者認為中央則政農村低保轉移支付側重點應有所選擇，把重點放在中西部省份，特別是不發達地區，以確實保障這些地區絕對貧困人口的生存權。經濟發達省份可以不子補助或少量補助。 3.以公共財政為主體，建立農村低保多元化籌資機制。第一，把社會捐助作為農村最低生活保障籌資的重要渠道。通過落實國家有關稅收照顧政策、授予各種榮譽等方式，鼓勵非公有制經濟、個體工商戶、其他高收入階層及社會各界向農村最低生活保障制度捐款。第二，開征社會保障稅。目前，全球140多個國家開征了社會保障稅，甚至成為一些國家的第一大稅種。我國應借鑒國際經驗，盡快開征社會保障稅，并將征收到的社會保障稅的一部分作為農村最低生活保障資金。第三，國有股減持收入充實城鄉低保資金缺口。按10%的比例將上市公司國有股轉由社?；饡钟校詰獙ξ磥眇B老金缺口。據測算，這些劃轉股份的市值已達835.6億元。 4.健全農村低保資金的各項財務及監管制度。農村最低生活保障金是用于保障對象基本生活的專項資金，因此在資金管理上，應該實行“?？罟芾恚瑢ｉT監察”的運行模式，確保資金專項管理、專賬核算、?？顚Ｓ?，任何單位和個人均不得截留、擠占和挪用，并由審計部門對該項資金的使用和管理實行定期的稽查;同時積極探索農村低保金發放的各種有效形式，逐步推行社會化發放工作。由于農村低保人數多，基層低保工作人員少，為確保低保金發放安全，民政部門要與銀行、農村信用社進行協商，相互間予以積極配合，以保障低保資金社會化發放的安全性、公正性和透明度。
