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所謂公共財政，是指在市場經濟條件下，主要為滿足社會公共需要而進行的政府收支活動或財政運行機制，也就是以市場機制為基礎，彌補市場失靈，提供公共物品，滿足社會公共需要，具有非市場盈利性和法治化特征的一種財政類型。建立公共財政體制，是社會主義市場經濟發展的必然要求。我國公共財政建設啟動于1998年，至今已歷時6年，財政改革取得了巨大成績，同時也存在著一定的問題，需要繼續深化改革.加快建立完善的公共財政體制。 一、財政改革的巨大成績 1、時政收入體制逐步完善。首先，中央與地方政府間的財政分配關系相對規范化，調動了各級政府理財的積極性;其次，建立了收人穩定增長機制，稅收成為國家財政收人的主體;再次，中央財政收人比重明顯提高，強化了中央宏觀調控能力;第四，推行農村稅費改革，取得良好效果，深受廣大農民的熱烈歡迎;第五，積極利用國債籌集資金，發揮了國債在現代化建設，彌補財政赤字，調控經濟運行等方面的積極作用。 2、對政支出結構逐步優化。一是政府采購制度從1996年開始試點，現已全面展開，采購規模急劇擴大，2002年全國采購規模已達1000億元，對財政資金的節約和使用效率的提高起到重要作用;二是財政資金漸漸退出一般性競爭領域，一般性的基本建設支出的投資主體已由國家財政逐步轉向企業、個人，保證有限的財政資金發揮更大作用;三是財政加大了對科技、教育支出，以促進科教興國戰略的實施;四是為安排下崗職工再就業，保障職工基本生活，國家財政近年來增加了社會保障、社會救濟支出;五是保護環境、實現可持續發展等支出日益受到重視，等等。 3、對政管理逐步規范化、制度化。在收人管理方面，主要以稅種劃分各級政府財政收人，加強稅收征管，同時，把大部分預算外資金納人預算管理，實行收支兩條線管理;在支出管理方面，一方面改“增量預算”為“零基預算”，推廣“部門預算”，從源頭上控制資金的支出，另一方面全面推廣國庫集中支付制度，它有效地避免了財政資金的截留、娜用等現象，保證了用款單位資金及時、全面到位;在中央地方財政關系中，建立了過渡性轉移支付制度。另外，從2001年以來，頒布了一系列法律、法規，如《政府采購法》、《財政預算國庫管理制度改革方案》、《關于行政事業性收費和罰沒收人實行收支兩條線管理的若干規定》等.標志著我國財政管理已逐步進人法制化、制度化軌道。 二、財政體制改革中存在的問題 一是對公共對政理解不透。如有的人認為，“公共財政”就是“吃飯財政”，就是“建設財政”，把財政資金大量地投向生產性、經營性領域，在資金不足時甚至不惜背上沉重的債務包袱;有些人或許是受地方利益、個人利益的驅使，大搞脫離實際的所謂“形象工程”、’‘政績工程”，而對教師干部工資、社會保障、支農資金等社會公共需要的支出該保的不保，違背了公共財政的原則;還有人認為，“公共財政”應該退出所有的生產領域和經營性領域，等等。 二是對政可支配資源過少，與實際需要量有巨大缺口。突出表現在我國財政收人的“雙低現象”:(l)國家財政收人占國內生產總值(GDP)的比重較低，2001年為17.1%，而發達國家這一比例為45%左右，發展中國家則為25%左右;(2)中央財政收人占全國財政收人比重偏低，2002年僅為53%，世界平均水平為60%。政府實際可支配資源有限，卻必須支付極為龐大的各項改革費用。根據世界銀行1997年的報告，包括醫療、教育、扶貧、年金、基礎設施及環境保護在內的財政支出項目，中國每年至少短缺GDP的4.6%，相當于中央政府在1997年總預算的135%。 三是時政支出運行機制調整相對緩慢。從根本上講，我國財政支出運行機制至今尚未走出傳統體制下大而寬的支出格局，財政支出中“越位”與“缺位”并存，直接影響公共財政職能的實現。目前，存在的突出問題有:(l)財政補貼數額大、項目繁雜。如政府的財政貼息、稅前還貸、房租補貼、公共交通、水電等補貼，財政負擔的各種補貼年均超過百億元。(2)事業單位供給戰線過長。一些不屬于公共物品范圍，可由企業及個人舉辦，能夠商業化經營的事業單位，以及一些民間性的協會、學會等，仍然由財政供給經費。(3)行政管理費支出龐大。僅2000年，全國行政管理支出占全部財政支出的比重為!7.4%。(4)政府采購的范圍還比較小?，F在年政府采購占GDP的比重僅為1%左右(西方國家這一比重為10%一20%)。(5)科技、教育投人不足。從絕對數量看，科教投人確有較大增加，但從占財政支出的相對比例分析，近兩年還出現下降的趨勢，而且財政科教支出占GDP的比重在世界上居于后列。(6)社會保障體系不健全，投人較少。社會養老保險、失業保險的社會保障體系，沒有完全納人財政分配管理范圍，造成籌資渠道不暢，社會保障資金供給不足。 四是對政管理運行機制中存在的一些主要矛質尚未解決。(1)中央與地方收支范圍還不夠明確。1994年財稅體制改革，基本上是承認現存利益格局，也沒有以法律的形式進行界定。(2)中央與地方規范的轉移支付制度還沒有完全建立。目前主要是在中央與省、市和自治區一級實行過渡性轉移支付制度，省級以下體制還在繼續探索。(3)預算科目不科學，編制不統一，而且預算情況不公開、不透明。(4)財政支出管理和控制機制尚未健全。政府預算執行中的隨意性與長官意志太濃，預算約束軟化的狀況相當嚴重。(5)預算外資金大量存在。我國現行預算制度沒有統一政府收支，大量財政性資金在預算體外循環，而約束機制卻相對軟化。(6)收支掛鉤現象依然存在。 三、繼續深化財政改革，加快建立公共財政體制 第一，正確理解公共對政灑義，澄清幾種錯誤認識。 一是公共財政不能簡單地理解為吃飯財政、建設財政，它要滿足公共需要，支出要遵循公共支出原則;二是不能一般地提出財政退出生產領域，因為任何社會的財政都有一定比例的生產性支出，如基礎設施和公共設施投資也屬生產性投資;三是不能一般地提出退出所有經營性領域，如國有企業，因為國家投資國有企業主要不是為了贏利，而是出于提供公共物品、帶動高新技術和實施宏觀調控的需要。#p#分頁標題#e# 第二，繼續壯大財政實力，理順財政收入運行機制。 充分發揮財政職能作用，促進經濟社會全面協調發展，壯大財政實力是重中之重。這需要財政收人運行機制規范化做保證。(l)穩步推進稅收制度改革，以簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管為原則，為企業公平競爭創造良好稅收環境，增加財政收人。同時，穩步推進農村稅費改革，逐步降低農業稅率，實現城鄉統一稅制。(2)必須徹底解決預算外資金問題，或者通過稅費調整納人預算，或者繼續保留，或者直接取消，逐步建立以稅收為主、少量必要規費為輔的政府收人體系。鑒于財政改革的復雜性，財政收人運行機制的規范化，不能單純依靠財政改革，需要納人國家經濟社會發展的戰略布局和經濟體制改革的整體思路來考慮，經濟體制改革與政治體制改革相互協調配套，才能收到預期的效果。 第三，優化調整支出結構，規范財政支出運行機制。 公共財政支出運行機制構建的重點，是以市場經濟條件下政府職能為依據，從戰略上調整財政支出結構、范圍，收縮可由企業、個人提供私人物品滿足的領域，增加公共物品供給數量與質量，滿足社會公共需要，體現公共財政職能。其關鍵環節有:(l)適應政府職能轉變的需要，進一步調整和優化財政支出結構，合理界定支出范圍。國家財政要逐步退出一般競爭性領域，逐步減少對企業的經營經濟研究性發展項目、應用性研究項目以及可以利用社會資金發展的事業性投人，按公共財政原則，重構財政投資約束機制，從根本上解決財政投資戰線過長，國家承擔無限責任，企業虧損補貼負擔沉重的問題。(2)徹底改革事業單位分配制度，走出傳統體制下大而寬的財政支出格局。按公共財政原則，凡不屬于公共物品范圍的事業單位，逐步與國家財政脫鉤，退出財政供給范圍，可由企業或個人舉辦，國家按有關法律制度管理。(3)加大政府采購力度，擴大政府采購范圍，劃清中央與地方財政部門的采購職責，建立政府采購信息管理系統和政府采購管理機構，優化資金使用效率。(4)落實科教興國戰略，切實增加屬公共需要領域的科技、教育投人，為國家經濟、社會長遠發展提供動力。(5)將社會保障資金納人財政管理，提高社會保障水平，維護社會穩定，體現社會公平。此外，國家財政將進一步加大對農業、公共衛生、公共安全、生態環境建設等社會公共需要的保障力度，加大對中西部地區及東北老工業基地改造的財政支持。 第四，加強科學管理，提高財政資金的使用效益。(l)調整部分預算科目，使之更加科學合理，改革現行復式預算制度，建立公共預算、國有資本金預算、社會保障預算等復式預算，以保證國家財政有能力、有財力履行公共財政的職能。同時，財政預算要公開、透明，使之處于人民監督之下。(2)加快立法進程，將稅收立法權及開征權、行政性收費審批權.由政府部門轉向由各級人民代表大會及其常委會掌握，接受人大代表和社會監督。對允許保留的預算外資金加強管理，實行收繳分離管理制度。(3)繼續完善轉移支付制度，以法律形式規范政府間的分配關系和職責，促進區域經濟協調發展，促進西部大開發戰略的實施。(4)嚴格執行收支兩條線制度、集中支付制度，杜絕收支掛鉤現象、財政分配秩序混亂問題，努力提高財政資金使用的安全性、規范性和有效性。(5)全面實施“金財工程”，加快財政信息化建設步伐，提高財政管理現代化水平。(6)適應政府職能轉變的需要，轉變財政職能，加強財政干部隊伍建設，努力實現依法理財。 第五，健全財政宏觀調控職能，促進經濟穩定增長。 政府應根據國內外經濟形勢的發展變化，實行恰當的財政政策，促進經濟穩定增長。當前，我國政府決定在保持積極財政政策連續性的前提下，發行建設國債確保重點項目建設，并按照公共財政的要求，著力解決“經濟社會發展不協調，城鄉發展不協調”的問題，注意把實施積極的財政政策與調整經濟結構、深化體制改革、增加就業、改善人民生活和實現可持續發展結合起來，努力增加城鄉居民特別是低收人群體的收人，以擴大和培育內需.實現效率與公平的統一。同時，完善防范和化解財政風險機制，實現財政可持續發展。
