前言：尋找寫作靈感？中文期刊網用心挑選的促進公共財政建設的難題淺析，希望能為您的閱讀和創作帶來靈感，歡迎大家閱讀并分享。
作者：羅紅 單位：中共安徽省委黨校
一、實施公共財政建設的基本要求
（一）究竟什么是公共財政
公共財政就是政府為了滿足社會公共需要，通過收支活動實現對一部分社會資源的配置。公共需要具體來說很復雜，概括來說大致可分為兩大類：純公共需要，如國防、軍事、外交、國家安全、義務教育、公共衛生等；準公共需要，如社會保障、醫療衛生、保障性住房，以及大型的公共事業包括水、電、氣、煤、油、運等，還有些基礎公共設施等等。屬于純公共需要由政府完全承擔，屬于準公共需要則由政府和個人按比例分擔。因此，在公共財政模式下，政府從事收支活動的目的就是滿足社會公共需要。我國1998年提出構建公共財政框架，1999年正式實施。當時由于對公共財政的本質內涵缺乏準確的理解和把握，所以實際操作中很多做法還是傳統的老一套，大量的政府資金用于生產建設，而非投向公共領域，滿足公共需要，尤其是與民生有關的資金投放嚴重不足，結果導致百姓上學難、看病難、就業難、住房難等一系列社會問題。16屆3中全會提出完善公共財政體制的戰略部署，并于2005年首次提出關注民生、以民為本的執政理念，十七大以來進一步提出推進公共財政體制改革的具體要求。隨著政府執政理念的轉變，以及一系列改革舉措的實施，我國的財政正朝著公共財政的本位逐步回歸。
（二）基本要求
1.公共性：即公益性。財政資金的投放，必須以滿足社會公共需要和追求社會公益為宗旨，不能以贏利為目標。
2.公平性：公共財政政策要一視同仁。財政分配制度對不同的階層、個人以及不同的經濟成分，必須公平公正。
3.公開性：政府的財政收支預算要公開透明，對財政收入的方式、數量和財政支出的去向、規模等公眾要有知情權。圍繞著公共財政的基本要求，對如何推進我國的公共財政建設，下面進行逐一分析。
二、財政資金投放的公共性
為實現財政資金投放的公共、公益性，當前迫切需要調整財政支出結構，更加關注民生。最近幾年我國政府加大了對民生方面的資金投入力度，但總體來看仍有不足。
（一）民生領域的資金投放現狀
1.民生概念的界定純民生——與民眾生活直接相關的教育、醫療衛生、社會保障和就業、保障性住房、文化等五個方面；泛民生——在純民生基礎上加計農林水環保、交通以及中央對地方稅收返還和轉移支付等與民生息息相關的支出。
2.增幅很大但占比仍低（1）從增幅看：2010年，全國財政支出8957億元，比上年增加13275億元，增長17.4%。其中教育支出12450億元，比上年增長19.3%；醫療衛生支出4745億元，增長18.8%；社會保障和就業支出9081億元，增長19.4%；住房保障支出2358億元，增長30.7%；農林水事務支出8052億元，增長19.8%。環境保護支出2426億元，增長25.4%?？梢?，政府加大了向民生領域投放資金的力度，用于民生方面的支出增幅，都超過了同期財政總支出的平均增幅（2）從占總支出的比重看：2010年中央財政“純民生”支出占總支出的比重18.4%，若將支“轉移支付”（要求地方主要用于民生領域）也列入其中，則接近40%。“十一五”時期，全國公共財政總支出31.9萬億元，“純民生”支出累計9.83萬億元，占比30.82%。這個占比與我國以往相比有了明顯提高，但與大多數市場經濟國家相比，我國對民生領域的投入還有很大差距。例如美國是一個高稅收高福利的國家，2010年根據美國政府公布的數據，美國聯邦、州和地方三級政府財政6.萬億美元，其中，醫療保健，占總支出的17%；教育保障，占總支出的16%；養老保障，占總支出的15%；社會福利，占總支出的11%。社會保障（包括養老、醫療等在內）及教育等的合計開支達到60%。特別是近幾年我國房價的一路暴漲，“買房難”引起百姓極大關注，而政府所應承擔的對保障性住房建設的投入卻嚴重不足。因此，還需進一步加大對民生領域的資金投放力度。
（二）當前增加民生領域資金投放的主要對策建議
1.繼續增加教育投入百年大計，教育為先。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010－2020年）》中提出：逐步提高國家財政性教育經費支出占國內生產總值比例，到2012年達到4%。2010年我國公共財政教育投入約14200億元，占GDP的比例3.57%，距離4%的目標還差0.43個百分點。為如期實現4%目標，必須拓寬財政性教育經費來源渠道：一是對外企及外籍個人，統一按“三稅”實際繳納稅額3%征收教育費附加。二是全面開征地方教育附加。三是從土地出讓收益中按10%的比例，計提教育資金。但是，為了盡可能不加重納稅人稅負，避免地方政府過度依賴不可持續的土地財政，筆者建議進一步提高國有企業紅利的上繳比例，將其中的一部分通過轉移支付專門用于教育事業，這既有合理性又有可行性。
2.繼續支持醫藥衛生體制改革針對2009年提出的深化醫改的五項重點改革：加快推進基本醫療保障制度建設；初步建立國家基本藥物制度；健全基層醫療衛生服務體系；促進基本公共衛生服務逐步均等化；推進公立醫院改革試點。三年間全國財政資金投入新增11342億元。并已在推進基本醫療保障制度建設、健全基層醫療衛生服務體系、促進基本公共衛生服務逐步均等化等方面取得顯著成效。當前醫改的重點也是醫改的難點。筆者認為，首先要解決以藥養醫的問題，可以考慮成立藥品管理中心，接收公立醫院的藥品購銷權，醫院藥房改為其下屬的藥品調配中心，醫院不再經營藥品。藥品管理中心負責匯總全市基本用藥目錄，建立統一的藥品采購供應管理信息系統，實施藥品集中采購、統一配送，從而切斷醫院和藥品之間的利益鏈。其次是讓公立醫院回歸公益性。目前，政府投入一般只占公立醫院總收入的6%—8%，僅靠這些投入，無法保證公立醫院的公益性。隨著公立醫院實行醫藥分開后，減少的收入或虧損，政府必須加大投入，并落實對醫院基本建設和大型設備購置、重點學科發展、離退休人員費用和政策性虧損補貼等的投入，為公立醫院回歸公益性提供保障。
3.加快推進保障性住房建設“十二五”規劃中有一項約束性指標，就是五年新建保障性住房3600萬套。到“十二五”末，全國城鎮保障性住房覆蓋率達到20%以上，基本解決城鎮低收入家庭住房困難問題。針對保障性住房的投入力度不斷加大，資金不足是最大障礙。盡管一方面，中央財政不斷提高用于保障房的支出；另一方面，地方政府也不斷加大資金投入力度，提高土地出讓凈收益的比例、積極引入社會資金用于保障房建設。全國社保基金、保險資金也已開始進入保障房建設領域。但資金不足仍是最大障礙，為此建議：⑴中央政府的扶持資金再多一些，土地出讓金和公積金的計提比例再提高一些。⑵盡快建立責權對等的中央與地方間轉移支付制度，明晰中央和地方的職責和權利。⑶明確將社會保障性住房財政支出納入法定支出的范圍。⑷研究制定優惠政策，鼓勵社會資金參與保障性住房建設。#p#分頁標題#e#
三、財政分配的公平性
財政是政府參與國民收入分配的一個重要手段，合理的收入分配制度是社會公平正義的重要體現。近些年來，我們在財政收入分配方面采取了一些改革措施，如全面取消農業稅、連續七年提高企業退休人員養老保險金，加大一般性財政轉移支付力度等，并取得了一定成效。但由于既有的財政分配體制機制不順，分配格局不合理，因此，收入分配不公、收入差距拉大的問題依然突出，必須下大氣力予以解決。
（一）存在的問題
1.政府收入的快速增長，使得政府收入占GDP得比重不斷提高，導致勞動者報酬占GDP的比重下降。2010年，包括社保資金、土地收益在內的政府收入占到GDP的30%以上。政府收入的持續快速增長，以及企業分配份額的增加，使得勞動者報酬占GDP的比重，下降到近二十年來的最低水平，并形成“GDP一大步，財政收入兩大步，居民收入邁半步”的國富民弱格局，國民財富分配出現了嚴重失衡。如何推動國富向民富轉變，成為合理調整財政分配關系的重中之重。
2.國企上繳紅利（稅后利潤）的比例過低，擠壓了民企發展空間，致使行業收入差距拉大。理論上說，每一個中國公民都是國有企業股東，企業的收益屬于全體人民。多年來，我國在國有企業利潤分配方面的制度性安排是將利潤留存在企業，以繼續支持國有企業發展壯大（所謂蛋糕做大的問題）。如今大多數國企特別是央企已經成為行業龍頭與“超級強人”，如煙草、石油石化、電信、電力、鋼鐵、交通運輸等，這些行業中的眾多企業，或因行業壟斷、或因規模集約效應，每年創造出巨額的利潤與現金流，已經完全有能力向股東進行更多回報（蛋糕做大后的分配問題）。而有些壟斷行業，從社會財富再分配與全社會資產戰略配置各個方面來看，甚至有理由要求其上繳大部分甚至是全部的利潤。但目前即便是經過調整央企上繳紅利的最高比例也只是15%，并且企業上交的利潤大部分又以各種形式回到了企業的口袋里。過多的稅后利潤留給國企，一方面對于民企不公平，另方面造成行業之間，以及行業內部企業之間、個人之間收入差距拉大。
3.土地財政愈演愈烈，引發了房價暴漲，導致財產貧富懸殊?？陀^地說，十幾年來，土地財政對緩解地方財力不足、公共品供給融資難，創造就業機會和提升城市化水平等都有很大促進作用，功不可沒。但國有土地畢竟是一種特殊的公共資源，如果將土地供應目標定位于地方財政的利益最大化，將有悖于其基本屬性，也有悖于國有即為全民所有這一基本屬性。土地財政造就了各級地方政府‘征地—賣地—收稅收費—抵押—再征地’的滾動模式。要維持這一模式，并獲取較高收益，就要壓低補償標準征地，再通過拍賣等方式高價出讓。幾萬元一畝征地，幾百萬甚至上億元賣給開發商，征地與賣地之間的巨額利潤，讓不少地方政府對土地財政產生濃厚興趣，而房地產業是這一模式的下游出口，城市購房者最終為高房價“埋單”。在這種利益聯結機制下，難免產生高價地進而產生高房價，房價不斷上漲，就會導致住房不斷向富裕家庭集中，大多數居民家庭獲得住房的能力減弱、機會減少，加劇了財富的貧富懸殊。
（二）完善的對策
1.通過適度減稅或增加財政轉移支付適當降低政府收入的占GDP比重，以提高勞動者報酬的比重。減稅也是居民增收的渠道，可以考慮削減增值稅、營業稅、消費稅等流轉稅，降低間接稅稅負，并適當增加直接稅。因為降低間接稅可以降低企業稅負，減少商品和服務中所含的稅負。這一方面為企業提高員工工資提供必要的空間，另一方面也可以降低消費者間接承擔的稅負，對穩定當前物價水平起到較為明顯的作用。另外，政府通過增加財政轉移支付（二次收入分配）對低收入群體進行適當補貼，提供更多的公共品減少老百姓相應的支出，對居民收入而言也是實質性增加。
2.繼續提高國有企業紅利上繳比例，將上繳的收入納入公共財政預算，然后通過轉移支付用于社會保障體系建設。國有企業是屬于國家的，屬于人民的。它的利潤，內部人是不能分掉拿走的，國有企業的資產實際上屬于國家、屬于全體人民的一筆儲蓄，一旦國家需要錢，完全可以動用。根據國際慣例，一般上市公司股東分紅比例為稅后可分配利潤的30%到40%，某些西方發達國家盈利好的企業甚至向國家繳納稅后利潤的70%至80%。我國當前對中央所屬國有企業上繳紅利比例規定從5％—15％，因此，中國國企的稅后利潤上繳得并不多，仍然有上調空間。筆者建議，通過提高國企紅利上繳比例，從中再按一定比例計提教育資金，以保證2012年實現教育經費占GDP4％的目標，讓國有企業履行更多的社會責任。
3.改革分稅制，理順中央與地方的分配關系，扭轉地方政府過度依賴土地財政的局面。地方政府之所以對“賣地生財”情有獨鐘，樂此不疲，其根源是我國現行分稅體制設計不合理。因為，在實行中央與地方的分稅制后，地方政府的財政收入占整個財政收入的比重逐年下降，但另一方面，地方政府的財政支出占整個財政支出的比重卻沒有相應的變化。因此地方財權與事權不匹配，收入與支出不對應，為了彌補這種缺口，進而引發了愈演愈烈的土地財政。為此，改革分稅制成為解決土地財政問題的關鍵。首先，上收事權，讓上一級政府履行更多的職責，其中一些比較明確的如國防、外交等毫無疑問是中央的責任，義務教育、醫療、社保等涉及國民素質的支出，至少應該由中央承擔主要責任，糧食安全、環境保護等可作為共同責任，其他直接面對老百姓的公共管理和服務則由地方政府來承擔。其次，要要賦予地方稅收立法權，形成真正意義上的地方稅和地方財政收入體系，包括一部分純粹屬于地方性的稅收，它的開征減免停征等等都應該由地方決定。
四、財政收支預算的公開性
公開政府的財政收支預算，是我國公共財政民主化建設的一項重要內容。長期以來受傳統理財思想的影響，政府的財政預算被當做國家機密不可告人。在公共財政模式下，政府是聚眾人之財、辦眾人之事。既然如此，那么政府的錢從哪里來，用到哪里去，民眾有權知情。倘若沒有知情權，那么參與權、監督權就根本無法落實與行使。所以公開的目的，不僅是讓公眾知道納稅人的錢政府是怎么花的，更重要是通過公開遏制政府大手大腳花錢的習慣，使納稅人的錢用在該用的地方。另外，讓政府的花錢變成一種“魚缸”行為曬在陽光下，也有助于打造陽光政府。自《政府信息公開條例》頒布實施以來，我國加快了財政預算公開的步伐，但仍然存在著諸多亟須改進和完善之處。#p#分頁標題#e#
（一）公開但不夠透明
預算公開已成潮流，不可逆也不可擋：2010年75家中央部門（共計98個部門）向社會公開了部門預算收支信息，2011年增加到88個中央部門。與此同時，國務院首次要求中央各部門公開本部門2010年“三公”經費“的決算支出和2011年“三公”經費的預預算情況。另外，地方政府比照中央公開財政總預算總決算、部門預算、以及“三公”經費。由于財政收支預算具有較強的專業性，因此要求編制者盡可能做到語言通俗、項目細化，讓公眾看得清清楚楚、明明白白。但從已公布的預算情況來看，粗線條、選擇性，“猶抱琵琶半遮面”。首次公開的“三公”經費還存有以下不如人意之處：
1.統計標準不統一，各部門的說明也不夠詳細，公眾很難看明白。數據都是由各部門自己統計后公開的，同樣是接待費，有的部門包括本系統的全國單位，有的則只局限部委機關，缺乏統一的統計標準；在已公布的各部門數據中，2010年某單位公款接待費接近1億，平均一天27萬多元，而有的單位一年才十幾萬元。如此讓人不可思議的懸殊數字，來自于統計標準的不一致。
2.缺乏權威部門把關，“自說自話”的數據難免選擇性公開。公布的數據如果有選擇不細化，人們就會“霧里看花”，很難從這些抽象的數據中判斷費用支出的合理與否，自然就會不可避免地引發各種各樣的質疑。“三公”經費公開是百姓監督政府的一個重要環節，而看得明白則是監督的前提。不應該遭到質疑后，再出來解釋，那樣就被動了。
3.按規定，地方政府應比照中央公跟進公開財政總預算總決算、部門預算、以及“三公”經費，但事實上除北京、上海、陜西外，其余地方均未付諸行動。因此，更有挑戰性的是，地方各級政府部門的三公消費情況能否公開，公開得能否準確、具體并經得起專業機構和社會公眾的拷問。
（二）進一步完善的對策建議
1.公開“三公”經費既然是中央部門的統一行為，就應有統一的標準。只有標準統一，才具有可比性。為了防止部門“自說自話”，有選擇性地公開，甚至弄虛作假，建議制定統一的統計標準，并由監察、審計等部門參與監督，統一對外公布。
2“.三公”經費公開不僅是“曬”的問題，更重要的是在“曬”的同時由相關專業部門加以解釋和分析，哪些支出是應該的，哪些支出是不應該的；或者說，支出的比例應當控制在一個什么范圍內才算合理。越詳細才能越透明，越透明才能越公正，這樣才能交給公眾一本清晰明白易懂的“賬本”。
3.在中央機關公開三公的榜樣力推下，地方三公公開才是重點，百姓更希望看到從中央機關、省級、市級、縣級、鄉鎮街道級的完整三公數字。在進一步推進中央部門三公公開的同時，應盡早在地方各級政府全面推開，并確保真實可靠不走過場不作假。
