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社會治理的主體責任范文1
2008年曝光的三鹿奶粉事件再次引發了廣大民眾對企業社會責任的極大關注。針對社會責任問題，人們一般傾向于道德規范的反省，卻很少從理性上去追究怎樣提升一個企業的社會責任。企業社會責任的缺失，與我國經濟轉型期過分強調企業經濟效益而忽視社會績效有一定關系，而社會各個層面，包括政府、企業和公眾的容忍和無意識，則導致了必要的監督與約束機制的薄弱。企業社會責任的治理與實現必須依賴于宏觀治理機制的推動作用和微觀治理機制的促進作用。本文從復雜適應系統的視角，對企業社會責任的上述治理機制進行分析。
一、基于復雜適應系統與企業社會責任治理
(一)復雜適應系統概述
復雜適應系統(Complex Adapttve System，以下簡稱CAS)理論是美國霍蘭(John Holland)教授于1994年在圣塔菲(sFl)研究所成立十周年時正式提出的。復雜適應系統理論的基本概念包括4個特性和3個機制。4個特性是：聚集、非線性、流、多樣性；3個機制是：標識、內部機制和積木塊。該理論的核心思想是適應性造就復雜性，即CAS的復雜性起源于個體的適應性(李士勇，2006)。由此可見，復雜適應系統更加強調復雜性的一個側面——適應性。所謂具有適應性，是指單個主體能夠與環境及其它主體進行交流，在這種交流的過程中“學習”或“積累經驗”，并根據經驗改變其結構和行為方式。
CAS理論的提出對于人們認識、理解、控制和管理復雜系統提供了新的思路。在微觀方面，CAS理論最基本的概念是具有適應能力的、主動的個體，簡稱主體。這種主體在與環境的交互作用中遵循一般的刺激——反應模型，表現在它能夠根據行為的效果修改自己的行為規則，以便更好地在客觀環境中生存。在宏觀方面，由這樣的主體組成的系統，將在主體之間以及主體與環境的相互作用中發展，表現出宏觀系統中的分化、涌現等種種復雜的演化過程。
(二)社會責任響應的復雜適應系統機制
按照復雜適應系統理論，企業社會責任響應是由公司主體與其利益相關者(投資者、職工、消費者、供應商和債權人)構成的一個復雜適應系統，同樣存在標識機制、內部模型機制和積木機制。
標識機制：主體之間的聚集行為并非任意的，在聚集體形成過程中，始終有標識機制在起作用。
內部模型機制：內部模型是主體在適應過程中建立起來的。主體在接受外部刺激，做出適應性反應的過程中能合理調整自身內部的結構。
積木機制：基于規則的主體不可能事先準備好一個規則，使它能夠適應所遇到的每一種情況。主體通過組合已檢驗的規則來描述新的情況，那些用于可供組合的活動規則就是積木，使用積木生成內部模型，是復雜適應系統的一個普遍特征。
(三)社會責任響應的復雜適應系統學習行為
按照復雜適應系統理論。個體主動與環境之間不斷地相互作用，個體根據一定的規則對環境的刺激作出反應。這些規則以所謂“染色體”的方式存放在個體內部。它們在一定的條件下被選中并且被應用，這種選擇既有確定性的方面(按一定的條件挑選)，也有隨機性的方面(按一定的概率選擇)。刺激一反應模型是用來描述不同性能的適應性主體的統一方式，它說明了主體在不同時刻對環境的反應能力。
在企業社會責任響應的復雜適應系統中，要生成企業主動履行社會責任的學習行為，并遞延遺傳，需要兩個方面的交互作用。
二、企業社會責任的外部治理機制
按照CAS理論，企業社會責任外部治理的功能是企業必須履行社會責任的刺激信號，并通過法律、行政和市場手段強化企業的社會責任遵從意識。其外部治理機制包括如下措施：
(一)立法明確企業社會責任
在我國2006年1月1日起開始實施的《公司法》中，雖然要求“公司從事經營活動，必須承擔社會責任”，但如何承擔、承擔到何種程度卻沒有進一步說明。此外，我國的相關法律雖然都要求企業承擔保護職工和消費者權益、控制污染排放、保證產品質量、安全生產經營等社會責任，但基本上也是原則上的規定，沒有具體的實施細則。深圳證券交易所于2006年第一次針對上市公司了《企業社會責任指南》，不過作為規章制度，其約束力和調整范圍都比較有限，因此，在上述法律和規章的基礎上，國務院應該以《企業社會責任條例》的行政法規形式，對企業承擔社會責任的原則、范圍、內容以及相關的報告、披露和評價等予以具體、詳細的規定，便于企業和相關部門在實踐中實施和執行。
(二)開展企業社會責任認證
目前國際上已經出現了許多社會責任認證標準，其中社會責任國際(SAI)2001年版的SA8000標準影響較大。我國的企業社會責任標準建設滯后，已經給社會責任管理造成了障礙。雖然國際上廣泛采用的這些認證體系對我國制定企業社會責任標準具有重要的借鑒意義，然而，由于國情、文化和經濟發展階段的差異，國外的標準尚不能完全照搬到我國。在參照國際相關標準的基礎上，應結合我國實際情況，盡快制定符合行業特點的企業社會責任標準，組織專門機構開展企業社會責任認證工作，對通過認證的企業給予市場準入等方面的優惠政策。同時，鼓勵政府或民間的企業社會責任評估機構，對企業的社會責任績效進行評估，定期以社會責任指數為代表的企業社會責任排行榜，舉辦“最具社會責任企業”評選等活動。為企業各利益相關者的行動提供社會責任指南。
(三)推行企業社會責任報告制度
國際上通常采用兩種方式披露企業社會責任信息，一種辦法是在公司年報中載明企業社會責任業績；另一種是定期獨立的企業社會責任報告。目前我國絕大部分企業是采取自愿方式，在年度報告內以分散披露的方式處理社會責任信息。為更好地推進我國企業社會責任報告制度，一方面應該在法律法規中強制性要求企業定期披露社會責任信息；另一方面應該在披露形式上予以規范，逐步從年度報告內分散披露過渡到獨立性報告形式，保證認證機構、利益相關者和社會公眾可以隨時對企業社會責任的履行情況進行審查、監督和評價。
社會治理的主體責任范文2
一、社會合作規制的運作機理
所謂社會合作規制，或社會合作管制，系指社會組織、個人等社會主體本著合作治理的理念，就社會公共事務或國家事務在社會自治的基礎上，平等地與國家或政府進行合作共治的一種規制模式。社會合作規制是整個合作規制體系關鍵的一環。原因在于：合作規制體系不僅包括通常理解的按照政府與社會的中心—邊緣模式構建的國家層面的合作規制，而且包括在合作規制結構中處于同樣重要地位的其他規制模式，諸如立于社會層面的合作規制、國家層面合作規制與社會層面合作規制之間的合作等。但是，從合作治理的理念來看，合作規制的基礎與其說在國家合作規制，還不如說在社會合作規制。社會合作規制的基本精神在于不斷探索社會自我規制體系完善的同時，亦應從合作規制的視野來探討社會主體與國家間的角色變遷問題。因此，社會合作規制實際上并非對以前社會自我管制的完全替代，也不是對高權管制的全盤拋棄，而是從社會這個中心切入、以合作治理的視角進行理論構建，以便彌補合作規制體系大廈中所偏廢的一隅。社會合作規制生成了由規制主體、規制行為、規制責任以及救濟機制等構成的運作機制。
（一）多中心的規制主體
社會合作規制主體既可以是社會組織甚至公民個人等社會主體，也可以是政府機關等傳統行政主體，還可以是傳統行政主體與社會主體的合作者，顯現出多元化、多中心的態勢。但是，在傳統行政主體與社會主體之間，社會主體特別是社會組織在其中占據首要和基礎的位置，是社會合作規制最重要的主體。這不僅因為在社會合作規制中，社會組織已經成為“自組織”［4］，按照組織邏輯和運行機制進行治理和自治自律，而且因為非政府組織等社會組織是任何社會的重要組成要素，社會組織的成熟度決定著該國社會的成熟度。但是“，自組織”并非完美無缺，一旦信任與合作機制出現危機，則需要“他組織”即國家或政府以規制主體的面目出現，不過國家或政府在其中的角色是合作伙伴，可能扮演倡導者、主持人、支持者、經紀人、框架規制的提供人、直接參加者等多重角色。除了主體多元化、社會主體優先之外，社會合作規制主體還具有以下三個特征：一是平等性。社會組織之間、社會組織與公民之間一般不存在上下級關系，都是權利獨立和地位平等的合作者；即使政府也成為與社會主體互相對等的“合作制組織”，也要尊重網絡化權威。二是自愿性。參加社會組織的成員以及公民承擔公共事務都不是強迫的，而是自愿選擇的結果，各社會主體之間是合作伙伴關系，獨立或與政府合作承擔起社會管理職能。三是開放性。社會合作規制主體不是封閉的系統，而是把與其他主體、其他環境的互動合作作為它自身合作機制的外向伸展，其他組織或個人為了合作規制社會或國家事務可以加入原有的主體系統中?？傊?，與傳統政府規制以政府機關“單中心”主體模式不同，社會合作規制主體充分體現了合作治理中“多中心治理”的精神實質。
（二）協同合作的規制行為
由于受合作治理的統攝，社會合作規制的行為模式為協同合作行為模式。不同于國家居于規制者地位對規制對象為“外部式”的“他律”措施，社會合作規制行為則主要為社會主體之間“內部式”的“自律行為”以及社會主體與國家平等合意式行為。無論是“自律行為”，還是合意式行為，可以說都是合作治理主導下的合作行為模式的具體表現。由于社會合作規制通常涉及社會主體的行為限制與義務負擔，因此又可稱為“自負義務”，即社會組織及私人等自愿地擔負起實現超越自己利益范圍以外的公共福祉的作為義務。而對于有些公共事務，由于社會主體能力所限或者規制失靈等，需要與國家或政府一起采取合作規制行為方能順利完成。雖然協同合作行為是社會合作規制的主要行為模式，但是其具體實施機理卻具有多樣性和復雜性。一是大部分協同合作行為的實施主要基于規制主體之間的共識和信任?！靶湃蔚脑趫?，可以使交往關系成為相互理解、互相尊重的關系，并能生成共同行動的合作行為?！保?］可以說，社會合作規制行為的實施是否成功、取得多大效果，與社會合作規制主體之間信任關系及其深度唇齒相依。不難想象，沒有會員的同意和信任，該社會組織是無法達成自治規章或章程這一“抽象合作行為”的。二是有的協同合作行為的實施主要依靠社會輿論、道德自律、內部監督、同行監督等產生的社會壓力。這種社會壓力迫使愛惜聲譽的社會主體自覺遵守社會合作規范，而無須依賴專設的國家機構來專門組織實施。三是有的協同合作行為則需要依靠社會自治力甚至國家公權力來實施。前者包括社會組織對其因成員身份而享有的各種權益進行處分，包括申誡罰、財產罰、行為罰等多種類型，直至包括剝奪其成員身份的除名處分；后者則體現了強制性與自愿性合作的特色。隨著合作關系的展開和法的進化，在社會合作規制的各種協同合作行為實施方式中，信任機制所占比重將上升到最高，國家強制實施將降到最低，由社會壓力和社會自治力等保障實施的行為方式將隨著時展而緩慢上升。
（三）復合多樣的規制責任
由于合作治理是一個分擔共同責任的治理結構，因此以合作治理為理論基礎的社會合作規制的責任也具有復合性。在社會合作管制責任中，不僅包括社會組織或個人濫用社會權力應承擔違法責任，而且包括國家機關或授權組織違法行使權力應依法承擔責任，而且從根本上說，國家或政府機關是最終的責任擔保人。比如，2003年成立的“歐洲因特網合作管制網絡組織”提議合作管制是一個政府代表、私人企業和市民社會等多方利益相關者的合作過程，他們分擔建立網絡管制規則的共同責任，并且政府機構、網絡供應商、網絡使用者都成為保護未成年人免受非法和有害內容的管制“責任鏈”（chainofresponsibility）的成員［6］。另一方面，社會合作規制的責任具有多樣性，即指責任形式、責任追究機制以及責任淵源的多樣性：責任形式不僅包括科層制下的國家補償、賠償、行政處分等，而且包括社會自治組織對會員身份的懲罰和體現在合作行為的道德責任等；責任追究機制的多樣性，包括國家層面的制度化責任追究機制方式，更包含了社會層面復雜的責任追究方式；責任淵源的多樣性，包括法定的責任，但更多的是意定的責任甚至倫理責任。
（四）合作高效的規制救濟
社會合作規制的救濟是一種合作型救濟，它在主體、途徑、方式多方面展開———從解決主體上看，不僅包括傳統國家或政府機關實施的救濟，而且擴展到社會組織依法進行的救濟；從救濟途徑上看，不僅包括行政復議、行政訴訟、行政賠償等，還應將自我調解、民事仲裁等多種途徑包括在內；從救濟方式上看，不僅包括法律法規規定的責令履行責任、賠償、補償等正式機制，還包括自我協商、談判、譴責、公布等非正式機制。比如，為了加強市場監管，克服無序競爭局面，溫州市五金商會維權委員會根據企業共同簽署的《鎖具維權公約》規定的條件、處置程序和處罰措施等，曾經保護了332件新產品，處理了十多起侵權行為，責成侵權企業停止生產、停止銷售、銷毀模具，并對不聽勸阻者予以登報公布，情節嚴重者還配合政府機關，予以經濟處罰。雖然隨著行業的成長，該委員會的職能已經“退隱”，但這些措施彌補了地方政府在創新產品外觀設計等方面的維權不足，被國家專利局認為是“對專利法的有益補充”。同時，社會合作規制的救濟還是一種高效型救濟，即指權利救濟及時高效、成本低廉。社會合作規制爭議發生后，一般首先通過自我協商調解、內部化解來解決沖突，由于自我救濟程序簡單、當事人自愿接受，所以它是各方樂意采行的方案，即使自我協調失敗而導致行政救濟或司法程序介入，其結果也更容易及時得到履行。
二、社會合作規制的行政法回應
社會合作規制的這種全新模式，無論對傳統行政法理論還是具體制度均構成了巨大的挑戰，同時也給傳統行政法的變革和回應帶來契機。為此，我們需要從行政法背后的國家與社會理論的發展、行政法的制度根基的重構、行政法的原則和制度的創新等方面對社會合作規制進行能動的法治回應，為社會合作規制的順利發展提供法治保障。
（一）發展行政法的合作國家與社會理論
美國學者阿曼曾言“：在任何時候，行政法都與時興的主流國家理論直接相關?！保?］這說明行政法與國家存在著極為密切的關系。自20世紀七八十年代以來，各國“政府失靈”和高權管制模式的僵化促使人們開始反思國家壟斷社會公共管理事務的正當性、有效性，于是，放松管制、解除管制、民營化等成為新的舉措和時代的主流。但是，放松管制等并非完全拋棄管制，其最終發展趨勢是國家與社會的合作規制。這種合作規制及其法制的背后蘊藏著一種合作國家的理論。當然這里所指的合作國家模型，只是從合作的角度得出的結論，并不意味著否定其他國家模型如法治國、行政國等的存在和意義。合作國家從國家的管制手段、國家任務的實現兩個角度觀察現代國家面臨的課題、國家活動以及國家與社會關系的轉變。其基本思想和特點是：實現任務的主體不限于國家，也包括私人；管制模式是立于國家與其他主體對等的多中心結構；法律理性為實質理性，重視政治系統對其他社會次級系統的運作邏輯的尊重；典型的行政行為是合意式行政行為；國家任務具有多種責任形態等［8］。合作國家理論對于我們革新傳統規制模式、建立社會合作規制以及發展當代行政法意義重大。如果說在公共權力與社會權力日益交融的當今時代，行政法背后蘊藏著合作國家的理論的話，那么從社會的角度觀察，行政法同樣蘊含著合作社會的圖像。這里的合作社會大體描述私人組織、個人等一切社會主體成為自主的合作主體這么一種狀態，不僅社會成員之間成為平等的合作伙伴，而且社會主體與國家之間也存在平等的網絡合作關系。合作社會的基本特點是：合作是兩個或兩個以上平等主體之間的合作；合作的支持系統是受公眾所承認的規則和程序，通過組織規范和程序規范來設計合作規制的社會系統；規制模式是立于社會主體與國家對等的無中心結構，進行本文意義上的社會合作規制；法律理性是反思理性，立足于協商民主的“回應性和責任性”框架，實現規制的合作性和內在反思；典型行為是各種合作正式與非正式的合作行為，等等。而且，社會合作不是構成性的而是建構性的，合作所表明的是對生產關系、社會關系以及社會制度的主動建構。由此可見，合作社會不僅引起了社會治理體系本身的構建，而且也導致了政府治理體系的革新和相應行政法治的變革，因此合作社會理論可以說是契合社會合作規制以及當代行政法的新理論。
（二）重構行政法的制度根基
為了適應社會合作規制帶來的公私利益合作化、公私權力網絡化，我國行政法的制度基礎必須進行轉換和重構。在行政法利益基礎上，要實現由單一公益向合作利益的嬗變?？梢哉f，任何行政法制度和體系只能建立在特定的利益基礎上，利益基礎如何直接決定行政法制度體系的形態。由于社會合作規制可以說是一種追求個人利益最大化和公共利益最大化雙贏的規制模式，這使得它既區別于行政高權規制為了追求公共利益最大化而采取的行動方式，又有別于社會自我規制為了追求個人利益最大化而可能造成的自利行動，因此如果說將與高權規制相適應的行政法利益基礎界定為公共利益的話，那么適應社會合作規制需要的行政法體系的利益基礎就必須是由私人利益與公共利益二者融合而成的合作利益。正因為如此，從政府規制或社會自我規制的單方規制到合作規制特別是社會合作規制，必然帶來行政法利益基礎的重塑：要全面理解公私利益的互相依賴性，認識到私益對于公益的根本性和公益對私益的指向性；要淘汰那種將政府規制的行使等同于公共利益的利益觀，應將私人利益納入到合作利益當中，契合公私利益交融和多樣化實現的實際；要公平維護各方利益關系，通過行政法的具體制度來制約國家的非法侵害。由此可見，重塑行政法的利益基礎，就是要通過行政法制度平臺兼顧公益與私益，實現合作利益的最大化。在行政法權力結構上，要實現由線形結構向網絡化結構的發展。傳統行政法往往調整縱向權力關系，主要包括傳統通過發號施令、制定實施政策的自上到下的單向度關系、同時一定程度上包括行使社會權力的社會組織對社會事務的管理關系。而社會合作規制促進生成了各種權力伙伴關系，不僅包括縱向的權力關系，個人與社會組織之間以及社會組織之間的橫向權力關系，而且更重要的是包括網絡化權力關系。因為社會合作規制實現國家權力向社會的回歸，充分體現了多中心治理特別是以社會為中心治理的特色，促進了線形結構向網絡化權力關系結構的生成。網絡化結構意味著政府與其他主體之間從自上而下的等級制向平行組織之間互動轉變、從命令和控制向談判和協商轉變、從對立向合作轉變。為此，新行政法必須適應網絡化權力關系的挑戰，構建與這種相互依賴、相互協商、相互合作的多維權力結構相適應的新行政法制度體系。
（三）創新行政法的原則和制度
圍繞社會合作規制的挑戰，我國行政法要能動回應社會實踐，革新行政法原則以及創新行政法有關主體、行為以及救濟等制度。首先，要更新行政法基本原則。目前，我國學界對行政法原則的歸納不一，從合法性原則一個原則到幾十個原則不等，其中與社會合作規制密切相關的是輔原則［9］。社會合作規制是在自主治理和自組織基礎上實現與國家合作的規制模式，它不僅要求把輔原則原有的個人優先于國家的觀念拓展到社會優先于國家的觀念，把社會自我規制發展為社會合作規制，而且推動國家輔助的手段不再局限于傳統行政的干預、控制，而應擴展到柔軟、協商合作的手段。為此，行政法原則如要適應社會合作規制的發展需求，就必須對輔原則等既有原則的內涵進行拓展和重新闡釋，在此基礎上還要創造出“合作原則”，通過合作原則的精神指引，既力戒單一的社會自我規制手段，又避免國家直接命令禁止型的單方高權規制手段，努力實現兩種手段的融合與合作。其次，要重構行政組織法。在社會合作規制中，大量的社會組織甚至個人等共同合作主體獨立或者與政府行使公權力、履行公共職能，然而這些主體并未得到明確的法律、法規、規章的授權，因而如果用“法律、法規、規章授權的組織”進行解釋顯然不切實際。比如溫州眾多商會雖然被該市《行業協會管理辦法》規定行使多項超行業職能，但是由于該《辦法》只是一個規范性文件，不是地方性法規或者規章，所以商會的法律地位十分尷尬。隨著越來越多的社會組織甚至個人成為公權力的行使者，我國的行政法主體理論和組織法面臨著巨大的挑戰。為了適應社會合作規制中權力主體多元化、權力關系網絡化的需要，不僅要在理論上將只要行使社會公權力的組織和個人都要納入行政法的規范，研究其與現有行政主體理論的關系，要么將其作為新的主體，要么借鑒“公務法人”理論擴展主體內涵，而且更要在具體法律制度上加強建設，明確行使社會公權力的組織和個人的法律地位。再次，要拓展行政行為法。在社會合作規制中，最大量使用的行為是無法類型化的協同合作行為，而這些行為無法納入傳統行政行為法框架中，但它們有的卻具有行政活動的性質?；诠沧R信任、社會壓力、道德自律等展開的合作行為，很大部分屬于非形式化行政行為，因此，我國行政行為理論需要擴展，使之不僅囊括形式化行政行為，而且涵蓋非形式化行政行為。由于合作行為大多數是社會主體之間的協商合作以及社會主體與政府之間合意承擔的過程和結果，具有非強制性、合作治理性，這意味著未來的行政行為體系需要增加對非強制、弱權力行為的關注比重。此外，為了應對協同合作行為的挑戰，我國行政行為的性質、法律適用以及行政程序等都應作出相應的變革。最后，要完善行政責任與救濟法。面對社會合作規制主體已成為責任共同體的狀況，我國行政責任制度需要在完善國家賠償、國家補償責任的同時，建立社會責任追究機制，特別是要處理好各項責任形式的關系問題，認識到國家最終保障責任對于社會責任的擔保關系。與此同時，由于社會合作規制的救濟從根本上是一種由社會組織與政府機構合作、自我約束與法律約束合作、非正式機制與正式機制合作所組成的救濟機制，因此，為了適應社會合作規制救濟的法治需求，我國的行政救濟法需要打破國家或政府對救濟解決機制的壟斷，促進適合社會組織的救濟主體之確立；整合行政復議、行政訴訟、行政賠償等正式救濟機制，擴大救濟范圍特別是司法審查的范圍；發揮協商談判、輿論譴責等非正式救濟途徑和方式的應有功能和作用，實現非正式機制與正式機制對接和整合；實現司法審查標準真正由合法向合法合理方向發展。通過以上制度變革，為社會合作規制模式的興起和社會管理創新提供切實的法治保障。
三、結語
社會治理的主體責任范文3
[關鍵詞]多主體；協同合作；政府購買社會服務
[DOI]10.13939/ki.zgsc.2016.42.151
1 問題的提出
當今社會是一個由多元化元素構成的更加開放的社會。隨著社會組織、企業以及其他機構的發展，它們開始承擔起社會公共服務的職責，由政府單獨承擔社會公共服務職責的形式逐漸被打破。在當前新形勢下，政府機構、企業以及社會組織組成的服務體系將對社會公共服務提供更加高效、優質的服務。在新的社會服務體系形成的過程中政府機構與其他社會服務機構的職責邊界不再分明。雖然在這個新的社會服務體系中政府仍然擔負著社會資源的管理職責，但是社會中也出現了許多擔負一定管理職責的組織機構。曾經政府作為管理者，企業、社會組織作為被管理者的單一線性的管理關系變成了復雜的網狀管理關系。[1]我們現在所遇到的問題是：在政府、企業、社會組織以及公眾多主體協同的基礎上，政府如何避免強勢領導，建立起多種主體平等、信任、權責分明的協同合作公共服務體系成為研究的重要方向。
2 政府購買社會服務多主體協同與合作的內涵
2.1 多主體協同之要義
“協同”是為了使協同系統整體達到預期目標，而令協同系統中的各個子系統相互協助、配合，最終在整個較為復雜的系統內構成一種高效的循環狀態，而這種高效的循環狀態使得協同系統能夠發揮出超越系統的各個組成部分之間單純的效能之和的協同效應。在當今這個強調協作共贏的社會背景之下，“協同”思想得到了廣泛的關注和應用。社會科學這一領域之中，“協同”思想主要強調的是不同的社會主體之間進行協助、配合，例如跨地區、跨部門的協同運轉以及企業之間的協同。
政府購買社會服務多主體協同是指在公共生活過程中，政府、企業、社會組織和公眾等子系統構成開放的整體系統，以法律法規為行為規范，充分利用各自所擁有的資源、知識、技能等優勢，有效匯聚多種力量，通過非線性的相互協調、共同作用，產生局部或子系統所沒有的新能量。[2]
2.2 多主體合作之要義
多主體合作是對多主體協同的升華。張康之認為，合作是指在協同的基礎上公民個人與民間組織以一種互動的伙伴情誼共同參與、共同主持公共服務，突破了以往自上而下的專家指導和政府全能范式。[1]因此，合作強調各主體之間的關系平等，多方共享權力、共擔責任，互補資源與信息，共同參與社會公共服務，打破且超越了以往以政府為中心的行為方式。[3]多主w合作可以說是一種開放式的范式，政府不再強勢領導其他主體，使其失去自主性，而是發揮著引導作用。其他主體在整個過程中也逐漸由被動地配合變為主動地協調，具有高度獨立性，各自都肩負著相應的職責，平等地參與對話，發表意見、發揮優勢。通過建立合作伙伴關系實現社會服務的有序、有效、合理供給，實現多方共贏。[2]
3 政府購買社會服務多主體協同合作模式
3.1 政府購買社會服務多主體協同的網絡結構
在政府購買社會服務過程中，實現多主體的協同，網絡結構的形成是其必要條件。因此，多主體參與政府購買社會服務的結構應當是網絡治理結構?；谀芰Χㄎ缓徒巧止?，以互補和協同為紐帶，除了政府之外，社會組織、企業以及公民個人同時擁有權力、能力和責任，形成一種權責對等、制度化、常規化的公共服務有效供給協同治理網絡，[4]見圖1。
在以政府為主導的前提下，政府主動協同企業、社會組織及公眾，共同形成上下聯動、協同應對的格局，盡全力維護和增進社會公共利益，最終達到整體大于部分之和的功效。多主體協同的過程中，政府通過維護公共秩序、制定實施政策法規、保障公共權益、給予財務補貼和稅收優惠等影響社會供給主體；企業和社會組織通過與政府訂立合同建立契約關系提供社會服務，與居民發生生產與消費關系而介入其中。與此同時，在企業和社會組織主體之間存在著技術支持、財務支持，社會組織要積極主動與企業進行合作，廣泛吸納企業的捐贈，發揮靈活性和創造力，推動社會管理機制創新。政府、企業、社會組織和公眾等多元主體通過資源和信息交流，用現代網絡與信息技術，打破傳統的合作方式，克服自身有限理性和有限能力等缺陷，以更靈活更便捷的方式促進多元主體彼此間的配合。在相互尊重對方利益的基礎上采取協同行動實現共同利益，從而為達成有效的集體行動提供了可能。
綜上所述，利用具有以上特點的網絡結構進行協同，能夠使一些政府部門與社會群體之間已經分割為獨立個體的要素重新整合。將“公民―社會―政府”構筑成為一個具有快速的動態響應性、較強的環境適應性的協同網絡系統。通過該網絡系統，最終實現投入最小成本獲取最高收益的目標。[5][6]
3.2 政府購買社會服務引入多主體合作模式
當進入工業社會的發達階段后，社會生活的每一個領域中都建立起了穩定的協同系統。但隨著協同行為的鞏固和擴散，協同系統中的行為體可能失去原動力，從而受到一種外在性的力量所支配，行為體被系統的結構、制度和規則等因素驅使著在協同系統中開展行動。在這種情況下，協同系統中的行為體更加需要強調合作的理念。因而引入多主體合作則成為社會治理理論不斷發展壯大與公共治理范式不斷發展成熟的必然結果，并日益成為主流。[7]
3.2.1 建立平等合作機制
多主體合作模式強調政府與社會力量的平等合作，打破了多元主體參與政府購買服務過程的中心主義結構，在合作體系中政府是以其中一元的形式出現的，作為服務型政府，指導多元主體以合作的方式提供服務。[8]政府應轉變管理思維，摒棄過去父權主導的老大心態，為企業創造良好的市場環境，引導和扶持社會組織的發展，為公民提供參與社會管理的途徑，將多種力量召集起來解決具體社會問題，促進合作行為的產生。[9]詳見圖2。
社會組織相比于政府，自身能力還存在差距較大、規模較小、籌集資金的能力不足等。如果不及時加強社會組織建設，提高自身能力，當其同政府進行合作時，不可避免地存在地位上的不平等。社會組織只有提高自己的能力水平，才能確保合作的平等和持久。
3.2.2 建立信任機制
信任既是合作的前提，又是合作的支撐。信任是建立合作關系，維護合作秩序，提高合作能力的前提所在。企業和社會組織作為社會中一個重要實體，它需要政府和公眾的信任，尤其是政府的信任，因為政府對其的信任程度，往往決定了它們權力的大小，以及獲取社會資源的數量。得不到政府的信任，企業和社會組織提供公共服務的成本就會大大增加，自身的能力就會受到無形的限制。[10]因此企業和社會組織要積極提高自身服務水平，做出有價值的工作，贏得政府的信任。同時為構建良好的合作環境，政府部門也要做出積極努力，首先要保障內部各部門、分支機構的工作人員和諧有序地開展工作；其次，政府應合理運用自身權力，共同承擔風險，努力降低合作者的顧慮與成本。
3.2.3 優化權責體系機制
責任是合作的保證，清楚明確的責任界限一方面能有效減少政府部門逃避責任、濫用權力；另一方面還能充分發揮其他主體的主觀能動性，更好地承擔起自身的責任。為了完善多主體合作的權責體系，政府應根據社會的發展和需要，合理調整職權范圍，正確界定和行使政府權力，消除“官本位”的思想，打破部門壟斷利益，還權于社會。但政府歸還權力，“企業能做政府就不做”或“社會組織能做政府就不做”并不代表政府放手讓民間來承擔責任，而應解釋為政府要有更強的實務操作與協商溝通的能力來誘導與勸服企業與社會組織配合，共同參與政府購買行為。其他主體同樣要承擔起相應責任，對政府負責、對資金提供者負責、對自身負責，更要對公眾絕對負責，以公眾利益為出發點和落腳點，不逃避，不退縮，為自己的行為承擔后果。
3.2.4 建立信息共享機制
搭建多主體合作的互聯網信息平臺，在指定的平臺上政府公開公共服務采購招標流程，企業、社會組織公開相關信息，在不同主體間建立整合與一體化的信息交流系統和匯報系統，實現各方信息共享的信息運行環境。信息平臺的搭建有利于政府部門間以及政府與其他主體間的順暢溝通，促進各主體信息的公開化和透明化，有利于各主體的相互監督，并且有利于獲得企業、社會組織的大數據，進一步完善各組織的功能和作用。該機制對于我國當前通過政府信息化，提升公共服務水平具有重要的實踐指導意義。
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社會治理的主體責任范文4
（一）社會責任論
社會責任，無論是在西方發達的資本主義國家，還是在我國社會主義國家，都受到高度的重視，因為社會責任在一定程度上體現出一個國家經濟發展的質量與水平的高低。其包含了不僅僅是社會整體對微觀個體的直接要求，同時也是企業個體優化自身資源配置、實現社會利益與個體利益最大化的有機結合?？紤]到我國的國有企業，因其特殊的身份地位，造成人們對國有企業職責認識模糊不清，從而引發了對國有企業義務與期望的指責。他們普遍認為，國有企業應該履行一種特殊的社會責任來回報國家對其政策的支持與投資，而不能以經濟目標作為簡單的評判標準來衡量國有企業的社會地位和調控職能。所以國有企業應該以區別于普通企業的更加高度的責任感來踐行其內在的社會職能。比如在早期，魏峰就指出國有企業社會道德責任的承擔，需要建立在國有企業自主意識的建立和行為自由選擇的基礎之上，并且國有企業社會責任的自覺承擔會大大提高國有企業的整體形象，從而最大化地實現經濟利益并使其健康發展。黃速建、余菁則從國有企業責任產生的根源出發，認為國有企業的社會責任，是社會對國有企業行為的客觀期望，它由國有企業的性質所決定，具體體現為國有企業的非經濟目標和經濟目標。徐傳諶、艾德洲則把國有企業的社會責任劃分為宏觀、微觀、企業內部組織三個方面：在宏觀層面，國有企業需要實現其政治性與全局性，具體體現為實現社會穩定與進步、就業、經濟責任中的宏觀調控職能；在微觀層面，把國有企業定位為一般的公共性企業，其一方面要通過誠實負責、依法經營來實現經濟利潤的最大化，另一方面要履行環境保護、顧客至上、質量第一、公益事業、商業道德等多方面的企業基本職責標準。此外，在考慮宏觀和微觀層面以外，還認為國有企業還要權衡內部組織的有效性，把企業內部的最大責任歸結為人的因素，即員工是企業最大的財富，也是最大的責任。彭紅利對國有企業職責也持有相近的觀點，他從制度的視角審視國有企業的社會責任，分別從正式制度與非正式制度約束的二維維度說明了國有企業踐行社會責任還缺乏規范性與制度性，與國有企業的市場化改革還有出入。然后基于宏觀、微觀和企業內部組織三個層面來分析國有企業社會責任的特殊性，進而試圖構建“政府—企業—社會”三位一體聯動的國有企業履行社會責任長效機制。劉淑華、孫志梅、李呈等人則試圖摒棄對國有企業社會責任傳統的宏觀論述，而是設計了一套衡量國有企業社會責任的客觀標準。他們指出國有企業兼有“國有性”和“公司性”，同時實質上又具備了“公益性”與“營利性”的雙重性質，所以在界定國有企業社會內涵的基礎上，站在利益相關者的角度，分別從員工、股東、消費者、供應商、社區、政府和環境資源利益等多維角度闡釋了一套科學的責任指標評價體系。持類似的觀點的還有旭，他從社會公眾的視角嘗試建立央企社會責任評價指標體系，認為無論是央企還是民營企業，其社會責任無外乎“金字塔模型”與“利益相關者模型”這兩個維度的內容，然而由于企業規模、企業所有制等因素的差異，其所承擔的社會責任的具體內容存在著顯著的差異。所以在考慮央企特殊性的基礎上，分別從“國家利益”、“守法自律”和“公益慈善”三個維度來測評央企的社會責任，得出社會公眾最為關注的是央企的守法自律表現。喬明哲，劉福成把國有企業分為壟斷性國有企業與競爭性國有企業，指出兩者在性質與功能上要區別對待。競爭性國企的主要社會責任為經濟責任、法律責任以及經濟利益取向的道德責任行為；壟斷國企應盡力承擔政治責任和道德責任。競爭性國企應建立以市場為導向、與國際接軌的社會責任體系，由政府和社會共同擔當監督者；壟斷國企應以效率為導向，強調政治責任，加強政府管制和社會監督。由此可知，國有企業需要承擔的社會責任相比普通企業而言，更多的是要考慮非經濟因素，是要體現公有制經濟的優越性。同時，國有企業要從企業的性質與特殊職能出發，采用一套適用自己的評價標準。雖然對社會責任的衡量可以基于完全不同的角度，但是其最后的結果都是要實現社會與國家整體利益的最大化，要把政治職能與經濟職能有機地整合起來。
（二）產權理論
產權改革作為推進國有企業市場化改革的重要手段，產權的明晰有助于國企改革更加高效，這主要是因為明晰的產權結構可以帶來三方面的益處：其一，確定排他性的產權，從而確保市場交易的順利進行；其二，形成有效率的企業產權結構，克服企業內部各種要素所有者之間在團隊生產中的偷懶和搭便車行為；其三，通過完善的契約與法律制度來有效保護產權。我國國有企業現存的問題就包括產權關系的模糊不清，這種模糊的產權關系不僅使政企不分，企業的管理動力弱化，企業行為短期化，擴權過程中的國有資產流失，企業資產營運的低效率等，而且使國有企業經營機制轉換的一系列問題難以得到根本性的解決，與現代企業制度的要求背道而馳，弱化了市場經濟中所倡導的競爭與激勵機制，限制其他環節改革的深化。因此，我國國有企業產權關系的重新構建是深化市場化改革的關鍵所在。對產權改革的研究主要聚焦于企業產權的規則與制度以及產權主體的選擇，人們試圖將產權主體與產權規則之間進行有效的銜接，從而找到一個既能實現國有企業的放權讓利，同時又能建立現代企業制度這兩者有機統一的結合點。王廣亮、張屹山等指出國有企業的產權之所以受到不斷的質疑，其原因在于改革過程中不斷遇到諸如國有股減持，國企經營者私分國有資產等方面問題。所以國有企業產權改革的目的就是使社會財富重新分配與產權的更細化界定，而踐行這一措施需要配套的政府規則和市場規則，但這兩個規則又具有不可避免的局限性，因為政府規則的隨意性帶來了嚴重的腐敗和政府行為的不可預見，而追求帕累托效率的市場規則又忽視了社會公平行為，所以他們認為對產權改革應該實行規則，既兼顧公平又協調了利益沖突。國有企業的績效是與產權制度的明晰密切相關的，而產權的明晰又是需要良好的企業行為。馮飛、張永生、張定勝等通過對國有企業單個的案例分析，指出國有企業雖然可以通過企業家自我道德激勵和模仿私有企業的產權激勵來建立起企業家激勵機制，但這些機制具有偶然性和不可持續性，而明晰的產權制度則能為這些機制提供具有自我執行功能的制度保證。張卓元認為我國的國有企業改革遠遠沒有到位，與社會主義市場經濟的方向還有差距，政府應該更進一步減少國有企業的數量，并且在產權改革方面繼續推進股份制改革的步伐，而且對中央的壟斷行業改革不宜久拖不決。許多學者認為真正可以解決國有企業內在問題的根本途徑是產權主體的多元化。因為一旦實施產權的多元化就會形成多個投資主體相互制衡的產權結構，進而建立相互制衡的法人治理結構，這樣的結果無論是對于私營企業還是國有企業而言，都是有利于企業的健康成長。當然，倡導產權主體多元化在很早以前就有人提出，比如祝志勇就指出產權主體特性與經營者行為及效率有直接的關系，強有力的經濟約束機制和資源配置的優化機制依賴于產權主體多元化、獨立化這一根本性產權制度，而國有企業產權主體多元化、獨立化又是對市場經濟的理性認識。不可否認，由于非公有制經濟的發展以及外資經濟的涌入，再加上我國法律法規逐漸健全與完善，產權主體化改革的步伐也在加快。產權主體多元化能激發企業家才能與企業效率，但是產權多元化如果不能解決政企分開，不能落實產權責任這些問題，那么產權多元化改革就是沒有必要的，因為產權多元化改革的最終目的就是鞏固和發展公有制經濟，如果企業一旦缺乏相應的獨立運行機制，受到更多外部因素的干擾，那么它的發展就不會那么順暢，就正如企業受到政府等非經濟因素的行政干擾，必將會擾亂企業的正常合理運行。另外，國有企業的管理機構如果不能對企業的經營狀況承擔責任，那么企業產權的多元化改革就會出現責任推卸，權責不明的狀況，這樣不僅會影響企業的形象，還會讓其他的產權主體忽視企業的效益，損失國有資產。因此，劉磊、劉益、黃燕等指出在國有資產管理機構如果不能有效管理國有資產，國有資產的權益有可能被“高效產權”與內部人共謀侵犯，甚至可能引起更大規模的資產流失。周其仁等學者認為公有制企業的問題在于各種生產要素的產權沒有清楚地界定，導致各參與方沒有清楚的合約，所以責任的區分就不能明確，進而導致公有制企業的發展滯緩。嚴漢平、白永秀等則指出實施產權多元化要求政府適度退出并且要消除所有制的歧視以及打破所有制壟斷，同時要明確產權多元化的主體是企業而不是政府，產權多元化是市場行為而不是政府行為。所以，綜上所述，國有企業產權改革一方面需要政府的規制，企業的激勵；另一方面國有企業的改革又要有明晰的產權與主體結構，要通過企業產權的不斷置換與改造逐漸使產權關系明晰的主體進入，并且要盡可能地減少政府的行政干預，落實管理機構的問責機制。此外，國有企業產權多元化的改革決不能消融公有制經濟占主體的這一地位，多元化主體的最核心目標是公有制經濟。
（三）內部控制
論國有企業雖然在宏觀層面存在諸如產權不明、社會責任模糊等方面的問題，但是聚焦到國有企業管理上，也同樣存在著不可忽視的內部控制問題。內部控制相比較國有企業外在的問題而言更具有隱秘性和不可忽視性，內部控制的好壞會直接影響著國有資產的風險與效益。黃江濤運用內部控制整體框架對國有企業進行了評估與調查，認為國有企業存在諸如控制環境、控制活動、風險評估與管理、信息與溝通、檢查與監督等方面的共性問題。朱小芳，周大偉、楊丹也持有相近的觀點，他們認為完善并運轉良好的企業內部控制是企業能夠在激烈的市場競爭中屹立不倒的重要基礎，但是我國國有企業卻存在三個方面的內部控制問題：其一是缺乏完善的企業法人治理結構；其二是企業內部控制制度不完善或者執行不得力；最后是內外部監督乏力。陳容、朱錦余指出我國國有企業由于存在國有企業產權制度不清晰、法人治理結構不完善、國有企業目標多重性、國有企業“官本位”思想較為濃厚、國有企業管理層級多，業務板塊多這五個方面的特殊性，從而加大了內部控制的難度，并且指出我國國有企業的內部控制決不能僅僅參照西方國家的標準，而是需要結合我國實際制定出現實性的控制目標。對比學者們的研究，可以看到國有企業雖然在國家經濟發展過程中發揮的作用具有特殊性，但是國有企業在本質上而言，還是一個以營利為目的微觀個體。盡管指責國有企業通過國家政策壟斷了大量的公共資源從而獲取了巨額利潤，但是國有企業的利潤最終是通過國家財政撥付的手段重新轉移到人民的手上，所以從國有企業實現的最終目的上看，國有企業賺取大量的經濟利潤是允許的，只要國有企業將利潤合理進行分配與應用，諸如一方面用于改善人民生活，促進國家經濟整體發展上；另一方面將利潤投資于改善公司治理與技術研發上，這樣國有企業既實現了宏觀調控的功能，同時又發揮個體微觀企業作為經濟實體的作用。但是，要想充分發揮國有企業上述的兩個功能，就必須做好國有企業的內部控制，只有通過現代化的公司治理以及良好的制度約束，比如規范企業職工的工資報酬，明確主體責任，實施嚴格的風險管理、內部審計以及競爭性的淘汰機制，這樣才能在源頭上減少國有資產流失，嚴控國有企業財產風險。此外，盡管國有企業有其自身的運行特點，有著自己的控制環境，但是這不能單純地就在內部控制上實施完全的區別對待，一般企業的內部控制制度還是需要借鑒，只是需要在控制程度上進行加深與拓展。
二、關于國有企業治理的問題
（一）國有企業治理的制度設計
國有企業治理的實質就是要通過一套科學的制度設計來約束企業的管理行為與運行機制，從而從根本上弱化國有企業政治角色的功能，也從源頭上制約管理者權利的濫用與企業本身效率的損失。當然，國有企業出生的土壤讓其不可避免地要受到政府行政的干預，但是可以從設計制度出發，逐漸消除政企不分的現象，讓國有企業能有私營及民營企業那樣成長的經濟環境，真正讓國有企業做到經濟反哺政治這樣定位的轉換。但是需要注意的是，無論是怎樣的制度設計，在重要的國有企業部門，公有制經濟的地位決不可削弱?，F行的國有企業治理大致有以下幾種觀點：黃速建認為國有企業實行混合所有制是建立現代企業制度、現代國有企業制度的主要組織形式和實現形式，混合所有制經濟對國有企業改革的深化、資源配置效率的提高、企業競爭力的增強起到了重要作用。武常岐、張林等也認為國有企業引入非國有資本改善了企業的經濟績效，但是企業控制權的變化對于績效提升的效果更為明顯。因此，即使是混合所有制的改革也要保持公有制經濟絕對控制權。王炳文從委托理論視角出發，在深刻認識國有企業運營規律和委托關系的基礎上，結合國有企業的經濟效率、國有企業的公司治理機制、國有企業的外部監督等方面繼續深化國有企業改革。劉贛州主張對國有企業治理制度進行改革和創新，建立基于人力資本產權的國有企業治理制度，其基本特征有公司治理主體多元化、經營者在公司治理中具有雙重身份、職工參與公司治理由形式走向實質與公司剩余索取權共同分享，這種創新的制度有利于突破原有的“股東至上”邏輯。丁小強認為國有產權的實現形式需要創新，要在原來產權主體與結構多元化的基礎上進行深化，構建產權實現的理想模式，即一方面要明確國有產權主體———國有產權的監督、管理與經營分離和國有產權客體———國有資產的資本化經營；另一方面要體現國有產權功能的主導性，也就是以股權經營的方式發揮國有經濟的主導作用。
（二）國有企業管理者
重塑作為企業的管理者，其管理企業能力的高低在很大程度上影響著一個企業的未來發展與公司績效。由于我國在國有企業的管理體制上存在一些政企職能不分等方面的現象，這直接造成國有企業的管理者在很大程度上偏離了理性經濟人的假設，從而沒有切實地履行好管理者的職能。另外，由于國有企業受到國資委等政府部門的直接管理，所以這就導致國有企業在很長的時間內帶有濃厚的政治色彩，再加上國有企業管理制度上的缺陷，國有企業的高層管理者在企業內部漸漸被打上了行政化、等級化與官員化的烙印，并逐漸偏離了為企業效率的提高以及企業的進步而努力奮斗的經濟目標。因此，國有企業的管理者需要重塑，需要消除管理者異化并最終回歸到理性經濟人的原點。當然，國有企業管理者的重塑也并不意味著完全地拋棄現行的管理模式而重新開始，只是要改革那些不適合國有企業市場化的規則與激勵機制。王玲玲認為要想真正解決管理者異化這個難題，一定要考慮我國國有企業的特殊性，決不能照搬由西方治理理論所指導下的公司模式，而要從頂層設計、制度安排、文化治理等方面重塑國有企業管理者，從而達到提高國有企業治理效率的目的。呂長江、趙宇恒通過理論與實證分析研究管理者權力在企業激勵契約中的作用，得出由于權力大小的不同，國有企業管理者會做出不同的行為選擇與反應，所以在管理者重塑時需要考慮管理者權力的大小并且對不同主體實行有區別的績效激勵政策。當然，管理者重塑也包括管理者內部組織的重塑，王元芳，馬連福研究發現，黨委會與董事會的“雙向進入、交叉任職”會增加公司的成本，而與監事會、高管層的“雙向進入”可以顯著降低成本，且黨委副書記兼任董事長、監事長或總經理有助于抑制成本的產生；黨委會的“雙向進入、交叉任職”可以通過影響成本進而提升公司價值。所以這為我國優化國有企業政企關系、黨企關系提供了參考。
（三）國有企業治理效率不同
股權結構的國有企業會有不同的公司治理結構，這就給國有企業的改革提供了一個全新的研究思路。以往總是局限于國有企業的整體效益，總是注重公有制經濟在國有企業中發揮的作用，但忽略了不同結構的股權會帶來不同的公司效率。有的國有企業可能更適合于全部國有控股，他們執行的效率可能比混合所有制的效率更高效，但是有的國有企業可能更加偏好于多樣的股權結構，這樣可能更容易激起各種股權結構之間的公平競爭與合作，所以當現在有很多的學者在極力推崇混合所有制改革時，他們實際上是忽視了一個效率比較的問題，僅僅從整體上考慮部分國有企業混合所有制改革所帶來的政策紅利。當然，從長久來看，混合所有制改革是大勢所趨，但是無論是怎樣徹底的改革，都有必要考慮國有企業的不同類型。郝書辰、陶虎、田金方等通過構建國有企業治理效率評價指標體系，進而通過因子綜合評價模型對不同股權結構的國有企業治理效率比較研究，得出國有獨資公司、國有控股企業、集體企業為代表的公有制企業的效率是較高的，國有獨資企業的總體效率相比較而言是較低的，所以要對國有獨資企業、國有獨資公司進行改革，消減國有經濟的成分。張一鳴、田金方將國有企業治理模式分為國有獨資、國有控股和國有參股三種模式，通過構建主成分綜合評價模型，對三種模式治理的效率進行比較，得出不同類型國有企業之間隨著國有股比例的不同，所承擔功能的比重也不同，因此應該積極推行股權分置改革。陶虎，齊新家則通過對山東省國有獨資企業治理效率的研究得出在1999—2005年期間山東省國有獨資企業運行效率是呈現上升趨勢的。這說明盡管國有企業需要改革，但是看到單一的所有制企業也不是完全沒有效率的。總而言之，判斷一個企業運行效率的高低，要從不同的角度來進行比較。治理一個公司也不能僅僅用單一的指標來衡量，國有企業雖然在運行效率上有所損失，但可能在功能效率上能彌補運行效率的不足。所以對國有企業的改革要從一個客觀的角度來看待，可能有些國有企業僅僅需要在管理體制進行改革就可以解決存在的諸多問題，有些國有企業的確需要引入多種資本來解決效率低下的難題。因此，要對國有企業進行具體分析，不同行業采取不同的改革措施。
三、結論
社會治理的主體責任范文5
（一）治理主體上的多中心
統治的主體必定是政府，是單一主體；而治理的主體既可以是公共部門，也可以是私人部門，還可以是二者的合作。其中，社會團體和個人都有權參與秩序的維護，參加經濟和社會調節，政府并不完全壟斷一切合法的權利。運用在高等教育領域，即管理主體并不只有政府一個公共權力中心；除政府外，社會上還有一些志愿性的或屬于第三部門的機構，如志愿組織、非政府機構、教育中介組織等，都與政府一道維持治理秩序、參加合作與競爭。
（二）治理空間上的多中心
“國家——社會——市場”三分法是治理理論在空間概念上的創新，其現實背景就是公民社會的日益壯大。公民社會從社會學意義上說是介于國家和社會之間的中間領域，其組成要素是各種非國家或非政府所屬的公民組織，包括非政府組織、公民的志愿性社團、協會、社區組織、利益團體和公民自發組織起來的運動等，它們又被稱為“第三部門”。第三部門由于存在的廣泛性、影響的強力性以及寬厚的群眾基礎，已經成為現代治理中不可忽視的一維。同時，市場以其獨特的運行方式和效用性在現代公共事務治理中發揮越來越重要的作用。實踐表明，西方國家公用事業改革的成功都在不同程度上與其發達的第三部門有著密切的關系。因此，中國的高等教育發展要想達到令人滿意的程度，必須大力發展第三部門，形成國家、市場、社會第三部門的三維空間共同治理高等教育事務的局面。
（三）治理手段上的多中心
在合作主義的多中心治理體制下，政府對高教管理更多依賴社會與市場力量的參與、合作，管制和控制色彩將減少，規劃、引導、協調、交換、服務以及必要的扶持功能將得到強化。政府的干預方式由直接的行政手段轉變為運用法律與經濟等間接手段；政府的干預必須符合法律規范，要從宏觀上關注高等教育發展等問題。同時，在多中心治理運行網絡中，公共服務體系中的“公—私”合作、“私—私”競爭的激勵機制得到強化。治理手段從單一的行政、法律手段，拓展為服務承包、特許經營、政府補貼、積極培育社會團體和鼓勵志愿者服務、發展中介服務機構等多手段結合使用。
（四）權力向度上的多中心
在傳統公共行政模式下，公共領域的秩序供給主要來源于政府，并且秩序的維護主要依靠政府的強制性權威和嚴格的監督。政府統治的權力運行方向只強調自上而下的控制，不允許也不習慣讓其他主體運用自己的權利自下而上地與政府進行互動。而治理則是一個上下互動的管理過程，盡管高等教育領域的多元治理主體的地位并不均等，但它們都有參與的法定權力，這些主體存在著相互依存、相互制約、相互監督的關系?？梢哉J為：多中心治理“不再是監督，而是合同包工；不再是政府集權，而是權力分散；不再是由國家計劃管理，而是社會、市場協同供給；不再是政府壟斷，而是根據市場原則的管理；不再是由政府‘指導’，而是由政府和私營部門合作”。
二、高等教育多中心治理的必要性
（一）體現了制度安排的結構性優勢
多中心治理理論試圖構建一種新的組織安排，通過產生并維持體制中的各因素間的有效競爭，產生激勵，提高公共服務質量、增進公共利益。多中心治理理論的提出，給公共服務供給的制度安排提供了新的思路。多中心治理理論在高等教育領域的運用，提出了對高等教育管理理念的全新見解，在政府這一“看得見的手”和市場“看不見的手”之外還發現了高等教育管理中其他的“看不見的手”，在市場秩序和政府主控秩序之外發現了社會（第三部門）的多中心秩序，打破了過去單中心治理體制中的最高權威指令鏈條和權力體系，形成了“政府——市場——社會第三部門”三維一體的多中心權力網絡格局，共同治理高等教育事務。可以預見，多中心治理體制在避免因集權而導致的尋租、外部性問題和“一收就死，一放就亂”的怪圈等方面，有優于單中心治理體制的結構性優勢。
（二）創造了多贏的博弈機會
制度經濟學認為，任何組織都是由有關的利益參與者所達成的一種契約。隨著社會的發展與高等教育投資主體的多元化，高校事實上已經成為一個利益相關者組織，其利益主體包括政府、社會團體、辦學者、管理者、學生、用人單位等，這些個人或組織對高校活動產生差異性的影響力，并對高校管理結果存在著多元的利益期待。傳統的高等教育管理模式之所以容易產生搭便車、個人利益受壓、基層權力缺乏等弊端，其中一個重要原因就是權力利益制衡機制的缺位。權力之所以能讓對方去做權力主體希望的事情，根本在于其獨占性，如果其獨占性遭到挑戰，權力必然就會受到制衡。利益之所以重要，根本在于資源的稀缺性，稀缺資源的擁有權是擁有主動權和生存權的必要條件。因此，在多中心治理模式下，高等教育資源能夠實現多元、交叉配置，使獨占進而脅迫的機會變小，每個利益主體都有參與權與發言權，而且相互影響、相互作用，就產生了利益制衡，更有動機和條件采取合作行動，以創造“多贏”博弈的機會。
（三）擴大了消費者的高等教育選擇權
在計劃經濟體制下，公共產品由政府壟斷提供，公眾作為消費者，面對由政府計劃供給的公共產品，不論種類、數量、質量如何，只能被動地接受。由于社會成員對公共物品的需求是有很大差別的，而政府在做出提供公共物品的選擇時，諸如教育、醫療等準公共物品，不可能滿足每個社會成員的個性化需求，政府只能從中性的角度做出選擇，這就使得一部分社會成員的個性需求得到滿足，而另一部分成員的需求得不到滿足。在提供高等教育服務方面，由于各自的家庭經濟狀況不一、各地教育基礎程度有差異以及學生未來職業理想不同，公眾就會有不同類型、不同層次和規格的高等教育服務的選擇，而政府在提供這些全面的高等教育服務時就凸顯出無奈。而在多中心治理模式下，投資主體的多元化帶來高等教育產品供給的多種選擇，不僅政府提供，其他社會團體甚至個人都可以提供，這樣，公眾可以根據自己的偏好和需求來選擇適合自己的高等教育產品，從而使消費者的高等教育選擇權得到擴大。
三、高等教育多中心治理模式下的政府責任
在計劃經濟體制下，政府是全能型的，對高等教育事務承擔著無限的管理責任。實踐證明，政府承擔無限責任的單一治理模式已出現了“政府失靈”，對高等教育發展造成諸多障礙。當然，推行多中心治理模式并不否認政府要繼續承擔發展高等教育的責任，實際上，政府承擔的責任還非常巨大，主要體現在以下幾個方面：
（一）推進單位制改革，使大學的辦學從封閉走向開放
在單位制度下，每一個單位都是一個封閉的小社會，單位同國家及上下級單位的關系，以及單位同職工的關系是行政性的而非契約性的，單位承擔著廣泛的政治、經濟、社會等多種職能。單位組織“不僅具有專業功能，而且還具有經濟、政治、社會等多方面的功能，起著政府的作用”。大學承擔著多種多樣的功能，“大學辦社會”是當時的真實寫照。大學單位制度的存在不僅使大學背上過重的功能負擔，而且大學單位組織的封閉性、保守性和穩定性也使大學喪失自主發展的空間，同時政府通過對單位的控制壟斷了大學辦學所需要的一切資源，迫使大學不得不按照政府的指令行事，使大學缺乏自主辦學的創造性和活力。受單位制度的影響，大學與外界社會的關系被政府隔開，大學不是直接與社會生活發生聯系，無法實現從“大學辦社會”到“社會辦大學”的轉變。
隨著社會資源分布狀態的改變和政府職能的轉變，政府不再獨家壟斷管理權力，大學的辦學自得到進一步擴大，大學與社會聯系越來越緊密，這就為大學單位制改革奠定了較好的社會基礎。但是，任何制度形成之后都會由于慣性的作用產生“路徑依賴”，難以打破。因此，政府應充分發揮其作為強勢力量存在的優勢，積極推進大學單位制度改革，引導社會其他力量參與管理大學事務，使大學發展從事業單位走向公共事業，使大學辦學從封閉走向開放。
（二）加強法制建設，使政府對大學管理從政策治校走向依法治校
受長期集權管理思想的影響，政府是社會公共事務的惟一管理主體，也是惟一的管理權力中心，常常習慣于依據黨和政府的政策辦事，一切以政府的紅頭文件為準，造成了政策高于法的錯誤觀念，從而產生不依法辦事、法制觀念與信仰的建設不足、法律法規不健全、監督機制缺位、法制環境氛圍不濃等弊端，嚴重制約和阻礙我國高等教育的健康發展。
法治是治理理論的核心概念之一，市場經濟是法制經濟，在轉型時期，政府職能轉變涉及到政府、大學和社會各方面利益的重新調整和分配，需要法制來加強、促進、保障和規范多方利益主體的行為。隨著高等教育利益主體的多元化，各方主體之間的利益沖突與價值沖突必然會出現，只有在法律框架下，將制衡機制與糾錯機制以法律形式確定下來，才能保障高等教育各方主體的合法利益不受侵害，形成政府宏觀管理、學校依法按照章程自主辦學、依法接受監督的新格局。構建和諧社會、和諧大學已經成為全民共識，如何在多中心治理模式下分配各個治理主體之間的權、責、利，如何使各個治理主體通過博弈實現“多贏”局面等問題，都需要有法律對其做出較為明確的規定。因此，政府應當積極主動地站在公平、合理、前瞻的高度，從制訂和完善法律規章、加強教育法律的培訓以及明確法律責任、加大執法力度等方面來建立健全我國高等教育法律體系。
（三）培育市場力量，使高等教育資源配置從平均分配走向市場競爭
在政府壟斷服務的情況下，政府在支配稀缺的高等教育資源時，主要是通過行政分配而不是通過市場競爭來進行的。那時我國所有的高校都有一定的行政級別，級別高的學校配置的資源就多，同一級別的高校，獲得資源是一樣的。實際上這種資源配置模式已造成諸多弊端。從政府管理角度來看，由于資源分配設置許多管理環節，難免有人置公共利益于不顧，利用管理者身份和管理環節“尋租”，為個人謀取私利。從大學角度來看，為了獲得更多的資源，大學可能會過于迎合政府主管部門的意圖而放棄大學自身的長遠責任。因此，為糾正政府失靈、避免“尋租”行為的發生以及提高資源配置效率，政府可大力培育競爭市場，采取公共服務市場化的方式來進行高等教育資源配置，提高服務質量。
政府培育大學競爭市場的主要責任表現在：第一，培育市場主體?，F代市場經濟的基本特征是其“根本的游戲規則是基于法的規則”，政府要通過以明晰市場主體，為大學公平競爭營造出一個理想的環境，使不同層次、不同類型的大學在各自的類型和層次里都享有平等競爭的自由。第二，促進市場體系建設。政府要按照建立統一、開放、公平競爭的市場法則要求，大力整頓市場秩序，防止大學無序和不正常競爭，打破大學之間的地區封鎖、行業部門各自壟斷、條塊分割和封閉辦學的局面，加強民辦大學與公立大學之間的融合，促進國內統一的高等教育競爭大市場的形成。第三，政府還有責任加快國內競爭市場與國際競爭市場的對接。隨著國際間的交流與競爭的逐步加大，許多發達國家的大學已開始像跨國公司一樣搶灘我國高等教育市場，與國內大學一起競爭有限的高等教育資源，因此，政府有責任充分利用國際規則，改革不適應WTO規則的體制、法規和政策，不僅要積極引進國外大學來提供高等教育服務，也要引導國內大學走出去，參與國際競爭，提升我國大學的國際競爭力。
（四）拓展財政來源，使高等教育經費來源從政府撥款走向多方籌措
在計劃經濟體制下，政府撥款是大學辦學經費的惟一來源，大學為了從政府那里獲取更多的資源，一切只能以政府的指令行事。但是，隨著市場經濟體制的建立以及高等教育變得越來越昂貴，政府撥款在大學辦學經費所占的比例越來越小，必須多方籌措資金使大學辦學經費多元化。國外高校的辦學經費來源渠道較多，例如，美國高校有多種途徑獲得直接或間接的辦學經費：一是免稅政策；二是聯邦政府撥款；三是州政府撥款；四是私人、企業財團、宗教團體和慈善機構等的捐款；五是學費收入；六是大學基金收益；七是各類“基金會”提供的資助；八是吸收留學生及海外辦學；九是提供社會服務和產學合作；十是校內附屬事業。因此，以政府財政撥款為基礎、多渠道籌措辦學經費并存的多元化籌資格局，是現代西方發達國家高等教育有效的籌資模式。
借鑒國外大學辦學經費籌措模式，我國政府在高等教育經費籌措的責任主要有：第一，政府要建立和完善各種財政制度，從制度上保證國家政府對高等教育發展所需要的穩定撥款。第二，改革高等教育財政管理手段，注重對資金分配和運用的科學管理，改變傳統單一的成本管理方式，建立現代科學的“成本—績效”管理模式，以保證財政投入的使用效率，提高教育質量。第三，政府要積極鼓勵高校開展產學研合作，擴大自我創收能力，使之成為高校重要的資金來源渠道。第四，政府要積極推進各種捐款捐贈基金制度的建立，廣泛吸納社會各界的捐助。
（五）扶持教育中介組織，使政府對高等教育管理從直接走向間接
在計劃體制下，政府主管部門直接對口管理各種大學事務，大學內部也不得不設立各種組織機構與政府主管部門相對應，以便于對口聯系，這使得大學的組織不僅數量上十分龐大，而且在結構上與政府高度同構，實際上淪為政府的附屬機構，嚴重扭曲了大學作為學術組織存在的本質特征，制約了大學學術生產力的發展。國外發達國家的政府并不直接管理大學，而是實行間接管理，常常是在政府與大學之間建立一個“緩沖器”或“減壓閥”，即各種各樣的教育中介組織。如英國的高等教育基金會、日本的中央審議會、意大利的教授委員會、美國的卡內基高等教育委員會和大學間的基準協會等?，F在，這些教育中介組織在協調政府與大學的關系方面扮演著越來越重要的角色。
我國過去長期是“強政府、弱社會”的現狀，整個社會受到政府行政權力的超強控制，幾乎沒有社會中介組織存在和發展的空間，因此，更需要政府的力量來積極培育和扶持我國教育中介組織的發展和壯大。借鑒國外經驗，從我國實際出發，政府發展教育中介組織的職責主要體現在：首先，要加快政府職能轉換，從全能政府轉變為有限政府。政府職能轉換是發展教育中介組織的社會基礎和動力，必須充分發揮各種教育中介組織的功能，把本應該由教育中介組織承擔的職能從政府的行政職能中剝離出來，使政府對高等教育由直接管理轉變為間接管理。其次，加快教育中介組織的法制建設，建立和完善法制體系。要逐步制訂和完善有關教育中介組織的法律法規體系，使教育中介組織的活動真正做到有法可依和有法必依。第三，政府要制定好教育中介組織發展的整體規劃。政府要做好教育中介組織發展的戰略規劃和部署，既要優先、重點發展與高等教育關系密切的中介組織，也要對現在已經存在的中介組織進行改造和優化，使教育中介組織的發展健康有序。
總之，多中心治理體制并沒有否定政府應有的地位和作用，多元合作主體的地位并不是完全平等的，政府依然占據著絕對優勢；而且，其他社會行為主體在作為高等教育治理的參與者，還保留著作為普通社會行為主體的角色，仍要接受政府的管理，政府在秩序的供給和權利的維護上起著不可替代的作用。因此，新形勢、新背景要求政府對高等教育的管理定位要從壟斷控制轉為宏觀調控，從行政管理回歸公共管理，從單方強調高等教育管理主體的義務轉變為主動承擔起高等教育發展的相關責任。
參考文獻：
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社會治理的主體責任范文6
一、危機治理理論和區域危機的現實背景
區域公共危機治理的政策架構需要通過分析區域危機治理的理論適用、區域危機的基本表征和原因，確定區域危機政策的基礎。
(一)危機治理的理論闡釋及應用
對治理的關注，是隨著全球化進程的發展和新公共管理不能有效地解釋當代公共決策的復雜和動態的過程而不斷增強的。作為政府管理中重要內涵的地方治理最先受到學者的關注。區域公共危機的治理恰好適應地方治理的理論要求，在危機治理主體的多元化、主體間責任界限的模糊性、主體間權力的互相依賴性和互動性、治理網絡體系的建立等問題上逐漸形成了相應的理論體系。地方治理主體的多元化是治理理論被關注的重要邏輯起點。治理同時又作為一種多中心、合作、非意識形態化的公共管理模式，治理主體既包括政府和其他公共機構，也可以是非政府組織、家庭、企業甚至公民個人。治理的過程不僅僅局限于政府的主導，也包括多元角色的互動。因此，危機治理拋棄了傳統公共管理的壟斷性與強制性，治理主體的權力運作超越了傳統公共危機管理模式下權力運行向度的單一性和封閉性，使區域間的危機參與主體通過合作、協商、確立共同的利益等方式實施對危機事務的管理，其實質是一個多元的、上下良性互動的合作過程。因此，危機治理權力的運行主要不是依靠政府的權威，而是依靠合作網絡的權威。如2007年的太湖藍藻事件，在這起環境危機應對前后，基本上主要靠政府在單獨組織，缺少社會的動員和民眾的參與，更沒有形成一定的危機應對合作體系，這種單純的政府危機管理模式應當被以合作網絡為基礎的危機治理模式所代替。
(二)區域性危機的特征
公共危機是一種普遍存在的、能夠造成一定時間、一定范圍的正常生活和社會秩序扭轉的緊張狀態與關系。近年來，世界范圍內區域合作的展開和中國經濟區域化發展態勢的日漸增強，區域內社會和經濟活動日漸頻繁，一些重要的污染型企業多集中分布于行政區域的邊界地帶，一般沿江河等流域分布，如環渤海灣地區化工企業的密集設置已造成該區域的環境嚴重污染。近年來，我國中央政府推進了諸多區域性發展規劃，國內已經逐漸形成了如環渤海、長三角、珠三角等幾大區域經濟發展帶，并逐漸構建了區域內的各網絡合作平臺，各類區域間網絡溝通機制也逐漸形成，區域內和區域間的依賴性和關聯性越來越密切，任何一個地方發生重特大災害事故，都可能對區域內其他地方的社會經濟產生重大影響，區域危機治理客觀上也要求在危機應對方面實現區域間各級政府、社會組織的協調和聯動。
(三)區域性危機發生的原因分析
從公共治理的范疇分析，區域性公共危機更是一種社會危機，危機爆發更深刻的原因在于區域內和區域間社會結構的緊張。如區域內部和區域之間的經濟嚴重失衡;貧富差距增大，基尼系數已接近國際警戒線;住房、醫療、教育等民生問題突出;權力尋租引起腐敗等。這些長期積累的社會問題隨時都可能成為區域公共危機的直接根源或導火索。區域性危機從另一個視角分析也可能緣起于經濟的因素。由于一定區域內產業結構的相似性及生產力的大量轉移，在一定的社會區域內有可能出現跨行政區的、同質的社會結構，這種橫向綿延的社會結構有可能在一定程度上撕裂行政管理的既定秩序，形成區域內社會結構性的變遷，從而形成危機綿延［1］。
二、區域公共危機治理的政策內涵
眾所周知，區域危機治理的目的是為了通過構建區域公共危機的治理機制和治理體系，化解危機的蔓延，使危機狀況得以解決，其中重要的一個方面就是要明確區域危機治理的基本內涵和范疇。
(一)區域公共危機治理的價值取向
公共危機的決策同時又是一種對社會系統進行價值糾正的過程。地方政府制定政策時的價值取向直接決定了公共政策的質量，從而影響公共政策的執行及危機的處理結果。政府應對區域危機的政策取向應著力于增強區域內公眾的心理認同與支持，通過處理危機的契機，達到加強區域內公共管理的目的。2007年太湖水污染事件中，無錫市政府在極短的時間內解決“臭水”問題，并用實際行動取信于民的做法應該成為區域性危機應對的一種重要借鑒。因此，危機治理的價值取向應注重危機治理過程的法治取向、政府對公眾和社會的服務取向。例如緊急狀態下行政緊急權力的行使必須遵守一定的法律程序，并保障公眾基本的、不被削減的權利;法治取向應注重權利的公開和受監督;服務取向要求危機應對的社會服務意識和快速反應意識。
(二)區域公共危機治理的政策目標
區域危機治理關鍵在于利益的調整和協調。當今社會存在的個體利益與社會公共利益的二元結構，在區域危機爆發時很難形成危機利益的平衡。同時，作為區域危機政策主體的地方政府，除了能在一定程度上作為公共利益的代表外，還扮演著“經濟人”的角色，具有自利性的特點。以我國為例，在目前的經濟指標支配下，地方政府還難以擺脫政績考核等自身利益的羈絆，往往只注重自身利益，而缺乏對危機狀態下區域利益的長遠考慮。利益的協調是防范區域危機的重要途徑，但危機發生后的應對則更需要確定危機風險分配的目標機制。區域危機的政策目標就應從傳統社會和工業化社會以利益分配為核心的政策機制，過渡到風險社會中以風險分配為核心機制的政策導向之中。這將導致社會理論及社會實踐范式的重構，對公共政策來講，要引入一種以風險分配機制為核心的新的公共政策架構。
(三)區域危機治理的支持體系
在治理視域中，區域公共危機治理要以政府的有效管理、完善的法律體系、嚴謹的區域合作機制以及一定程度的國際協助為基礎，以權力共享、資源互補、相互依賴、風險共擔為特征，建構具有廣泛包容性的、多元化的治理網絡，形成區域危機應對的有效支撐體系。
第一，地方政府管理重在管理體制和管理能力的支撐。能力建設是一個賦權和參與的過程。區域公共危機治理涉及到諸多區域利益攸關者，相關決策的公共性就是要讓其他利益攸關者與政府分享決策權，而非政府集權［2］。如果地方政府的政策法規政出多門，常出現“政策打架”的現象，管理就缺乏透明度，公平、公正的競爭環境就無法真正形成。
第二，區域危機治理需要完善的法律保障體系。地方政府間跨區域合作治理的開展需要以一定的法律框架為基礎。我國區域合作主要依靠公共政策，規定和政策大多是以“決定”、“通知”、“意見”等形式的，除《突發事件應對法》以外，區域危機合作的可操作性立法規范尚未出臺，現有的政策規范嚴肅性、可操作性和穩定性明顯不足。相反，如日本中央政府頒布的《大規模地震對策特別措置法》，用法律形式對大規模地震應急聯動進行了界定，這類操作性強的法規制定對我們是個借鑒。
第三，區域合作機制是區域危機治理的關鍵。危機治理需要國家與公民社會在危機管理中的合作，是基于區域范圍內政府與非政府組織的合作以及公共機構和私人機構的合作并形成自主自治的行為者網絡［3］。地方政府間跨區域合作治理的順利進行有賴于一個清晰的合作范圍的界定，需要對不同主體包括中央與地方、地方政府之間以及政府與非政府組織之間確定一個明確的事權范圍。
三、區域公共危機治理的政策困境
由于危機事件的區域性特征需要區域內各危機合作主體的有效應對，基于利益認知的需要，要求危機發生地、危機影響地的各危機治理主體形成共同應對危機的共識。但是在實踐中，科學的危機認識機制的缺乏，使很多需要跨地區、跨部門合作完成的治理行為很難實現。這種問題的存在源于危機治理的政策偏差。
(一)傳統危機管理和危機治理模式的局限
作為傳統型的危機管理模式即以政府為單一主體的危機應對方式，既可能缺乏對危機發生前期的全面考量和分析，也沒有危機應對過程中諸多社會組織和民眾的參與以及區域間合作網絡的有效構建，因此這種危機管理方式在層出不窮的區域危機面前已經暴露出巨大的問題。如2005年發生在我國松花江沿岸的化學工業品爆炸事件中，政府單方面對事件的處理方式，直接導致了危機的進一步擴散，至今仍是一個教訓。當危機管理逐漸納入到公共治理的視域后，使區域性的危機治理作為地方治理的一種類別具有治理的普遍特征，它是一種以公共利益為目標的社會合作過程———政府在這一過程中起到了關鍵但不一定是支配性的作用。治理理論可以彌補國家和市場在調控和協調過程中的某些不足;但治理也不是萬能的，它也存在著許多局限。比如危機發生前后的責任如何承擔，責任與效率的矛盾如何解決等，特別是以合作為主要理念的治理，要使政府和社會民眾不再是管理與被管理的關系，而是平等的關系。這類機制的培育需要一個長期的過程和巨大的投入。中國幾千年的官僚文化也不可能將政府和民眾完全平等化，況且危機的應對資源主要掌握在政府手中，如果政府不主導危機應對的程序，這種治理也就徒有虛名了。
(二)區域危機治理的合作機制缺失
我國政府管理所形成的“閉合式行政”模式嚴格遵循“下級服從上級、地方服從中央”的政治原則，如何通過建立一種平等的合作機制去應對區域危機往往被嚴重忽視。在許多區域性危機應對方案中，這種自上而下的以行政主體為主導的危機應對十分普遍。這種危機應對模式的缺陷是缺乏區域間諸要素的合作，對危機所處的區域環境的理解和危機“轉折點”的捕捉缺乏積極性與敏感性。另外，區域內外的政府與組織的合作機制也存在不足。當前，我國區域間多以聯席會議、合作框架等內容來體現區域城市和區域間的合作，如長三角的各類城際合作機制已經實現了一定的信息共享，但大多還體現在淺層的“資料”共享，而非“公共資源”的全面合作，區域成員難以對具有高度動態性、非線性和不確定性的復雜社會系統做出預警和前瞻式的反應，必將導致整個公共危機治理體系的遲鈍。
(三)危機政策的“公共性”風險
公共政策的制定是以政府為主導力量形成的。區域危機政策也是在以強勢政府為主導的危機治理政策基礎上的各利益主體的利益平衡。但作為公共部門的政府既是利益的協調者，本身也存在一定的利益需求。如果從私人部門的視角看，當公共部門變得毫不相關時，危機政策所追求的利益平衡就會打破。事實上，面對危機的爆發原因和爆發后的應對，地方公共政策比較國家公共政策，其“公共性”更值得考量。當今社會是個風險社會，而這種風險存在于我們的制度結構當中。其中很多危機在一定程度上存在著公共政策或社會行為等人為失誤的因素，具體可體現為政府長期只重視經濟發展，唯GDP論而輕視社會的均衡發展。近年來，諸多區域，如某些城市的出租車罷運事件、強拆風波等則更多反映了因利益分配不均、社會結構失衡與權力對權利的肆意侵犯等深層次問題，這些問題的存在觸及到了公眾的利益卻又久拖不決，危機的發生也就成為必然了。
四、區域公共危機治理的政策完善
區域性危機的政策導向因其“區域”的特點更具有特殊性，相比較全局性公共危機的政策指引，區域危機治理更應關注區域間和區域內部的利益協調，在治理的語境中構建合理分配風險的政策機制，夯實公共政策需要的實踐基礎，進而形成區域公共危機治理的政策體系。
(一)完善利益協調與合作的政策體系
區域性公共危機因其危機涉及主體的多元化形成了各主體利益的多元化，以利益協調為治理手段的治理主體也是多元化的。區域公共危機治理主體由單一政府向政府、民間組織、企業、媒體、公民等多元化主體轉變的動態化過程，是對危機管理主體單一化的修正與超越［4］。公共政策的架構本質是利益的重新分配，必須對上述主體的利益需求進行重新分配。從我國的實踐來看，地方政府往往成為最大的危機治理主體，因此適當削減政府在危機中的利益需求，以新的理念削弱和破除政府本位意識，在重新審視公民、民間組織、企業、媒體在公共危機治理中的作用和價值的基礎上，以合作方式將屬于政府的利益與其他社會參與主體合理分配。在此需要指出的是，這種基于治理的合作應以在區域中的信息共享、組織共建、利益互補等方式進行。這種合作雖然不可能使所有利益主體的權益享有完全平等化，但是涉及到區域性危機這一領域的治理，各主體間會盡可能形成“利益共同體”，這里的地方政府在公眾心目中就是“我們的政府”，進而形成危機治理的心理基礎。另外，區域危機治理的環節應當包括區域間特別是相鄰區域間經濟社會發展的基本平衡，這就更需要從區域間的合作機制構建層面形成區域公共危機政策體系的完整架構。
(二)構建風險分配的政策機制
區域危機治理存在著諸多風險，如技術風險、生態風險和社會政治風險等，相應的政策運作必須建立在最大限度的包容性和參與性的基礎上，且在廣泛包容性和參與性基礎上，建立一種權利與責任相聯系的風險分配的政策機制［5］。在危機治理視域中，區域政府和危機治理的參與主體執行著公共管理的權力職責。對于公共管理者及其利益集團來說，權力應與其公共責任相對應，而對于一般公眾和利益群體來說，權利應與其社會責任相對應。在區域公共危機治理的政策架構中，風險無處不在，風險分配必然伴隨著責任的承擔和權力的行使。一般而言，區域公共危機發生后，地方政府常通過行政緊急權力實施來合理有效地維護社會公共利益;另一方面相對于憲法和法律所規定的公民權利，行政緊急權力也具有更大的法律權威，可以比平常時期更容易限制公民權利。因此，對行政緊急權力需要進行一定的限制，對公民權利的限制則需要進行規范。這就是危機應對的風險分配機制，即以公共責任和社會責任的承擔作為維持和獲得權力(權利)的最終依據。
