前言：中文期刊網精心挑選了村民自治條例范文供你參考和學習，希望我們的參考范文能激發你的文章創作靈感，歡迎閱讀。
村民自治條例范文1
《新財經》:北京市50個掛賬村的方案基本上都用的是“騰退”,這與“拆遷”有什么區別?
趙云濤:拆遷是指取得拆遷許可的單位,根據城市建設規劃要求和政府所批準的用地文件,依法拆除建設用地范圍內的房屋和附屬物,將該范圍內的單位和居民重新安置,并對其所受損失予以補償的法律行為。
騰退方式,即以村委會為主體,依據村民自治章程,在村民代表民主決策、監督等基礎上制訂騰退方案。這是一種“少數服從多數”的村民自治。
《新財經》:石榴莊的很多村民都以出租房屋為主要經濟來源,拆遷之后將失去這部分收入,國家政策對此是否有相關規定?
趙云濤:沒有。但一般國家在征地時會給予考慮。
征用農民集體所有土地的,相應的,農村村民轉為非農業戶口,轉非勞動力在征地時被單位招用的,征地單位應當從征地補償款中支付招用單位一次性就業補助費;轉非勞動力自謀職業的,一次性就業補助費支付給本人。
《新財經》:如果村委會不支持,村民是否可以自發選舉村民代表?需要哪些程序?
趙云濤:可以。《村民委員會組織法》第二十一條規定,人數較多或者居住分散的村,可以推選產生村民代表,由村民委員會召集村民代表開會,討論決定村民會議授權的事項。村民代表由村民按每五戶至十五戶推選一人,或者由各村民小組推選若干人。
法律及相關法規沒有對程序進行約束。只要選舉真實就可以。
《新財經》:村民是否有權拒絕騰退?
趙云濤:按照北京相關法院的說法,村委會可以。
《新財經》:不光是這50個掛賬村,只要有拆遷的地方就會有糾紛,中國的拆遷之戰正在多處爆發。您認為處理這些問題較好的辦法是什么?
趙云濤:合理控制拆遷規模,加大中低價位商品房、經濟適用住房建設,實行最低單價保障和最低總額保障,切實解決弱勢群體的拆遷安置問題。加大對違法違規行為的查處。加強拆遷單位和拆遷人員管理。
《新財經》:如何從根本上解決房屋拆遷及其引發的各種問題?《城市房屋拆遷管理條例》中有哪些條款亟待完善?
趙云濤:在法律和制度方面進行創新。農村集體土地所有權的不完全性,從根本上講是國家意志在立法上的表現。它體現了國家對土地資源以及土地市場的壟斷。但壟斷是不宜于市場經濟發展的。因此,在當前市場經濟條件下,應在法律上重新確立集體土地在各項權利上的內容,并賦予更完善的權利行使能力,在倡導國家在土地市場占主導地位的同時,將集體土地使用權納入有形的土地市場。這些都有待于在法律規范、政策制度方面創新和完善。完善拆遷補償政策,慎用或不用行政強拆。
征收公民的房產,必須具備三個法定條件:首先,征收必須是出于“為了公共利益”的需要,主體必須是國家,必須依照法定的權限和程序(其中包括必須依法給予補償和居住條件保障)。三個條件缺一不可,而《條例》的相關規定,無一例外都違反了上述要求。
其次,從征收主體來看,《條例》規定的拆遷補償主體不符合上位法的規定。
我國《憲法》第十三條、《城市房地產管理法》第六條均明確規定,征收、補償的主體都是國家(具體由代表國家的政府機關來實施)。但是,《條例》第四條規定:“拆遷人應當依照本條例的規定,對被拆遷人給予補償、安置”。
村民自治條例范文2
一是建立自治網絡。在鎮黨委、鎮政府的指導下,村委會專門設立村計劃生育委員會,并建立計生自治小組,形成了“村黨支部為領導、村委會為主體、村計生委具體實施、村計生協會協助實施、計生自治小組配合落實”的計劃生育村民自治工作網絡。
二是完善自治章程。古滎鎮依法搞好建章立約,各村根據《村民委員會組織法》和“一法三規”、省《條例》等有關法律法規,在廣泛征求群眾意見的基礎上,不斷修訂完善《村民自治章程》,依據《章程》完善《計劃生育公約》,做到依法建章、依章立約、依約定規、依規理事。
三是明確自治途徑。在鎮黨委、鎮政府的領導和支持下,按照“事前參與、事中介入、事后評議”的原則,把計劃生育的“四項民利”交給了群眾。一是選舉權,由村民直接選舉村計生委主任、村民小組長,做到“村里的官村民選”;二是決策權,村“兩委”在研究計劃生育工作時,讓村民直接參與決策,做到“自己的事情自己定”;三是管理權,定期召開村民會議,聽取計劃生育工作匯報,審議《章程》、《公約》的執行情況,討論決定計劃生育重大事項,做到“村里的事村民管”;四是監督權,各村建立村民議事會,設立了村務公開欄和連心箱,接受群眾監督。
四是強化自治服務。開展計劃生育村民自治活動,就是要進一步完善綜合服務機制,從育齡群眾的需要出發,為計劃生育的主人服務好。古滎鎮強化了“四個轉變”,即由被動服務向主動服務轉變,由單純避孕節育服務向生育全過程服務轉變,由盲目服務向按需服務轉變,由單純的生育服務向生育、生產、生活綜合服務轉變。
五是實現自治行動。實行計劃生育村民自治就要相信群眾、依靠群眾。在開展計劃生育村民自治過程中,古滎鎮通過廣泛的宣傳、教育和引導,現代婚育觀逐步代替傳統婚育觀,新的生育文化代替了舊的生育文化,村民更加主動地參與進來,計生國策化為人民群眾的自覺行動。
在實現“五個自治”的過程中,控制政策外生育是關鍵,也是難題,為此,古滎鎮把好了“三個關口”。
一是把好新生嬰兒入戶關。新生嬰兒入戶是人口和計劃生育管理的一道重要關口,全鎮建立了出生人員資格認定制度,憑《計生優先資格證》進行管理,加大依法查處力度。古滎鎮黨委、政府要求,相關部門嚴格把關,有效提升綜合管理服務水平。派出所在辦理新生嬰兒入戶手續時,必須核查新生嬰兒父母的《計劃生育證》、新生嬰兒的《出生醫學證明》或鎮計生部門出具的計劃生育相關證明,相關證件一律要求出示原件,否則不予辦理。派出所每季向鎮計生服務中心反饋一次新生嬰兒入戶名冊,為計生服務中心加強管理提供依據。
二是把好生育優惠政策資格審核關。在古滎鎮黨委、政府的領導和支持下,鎮村組在發放集體經濟收入、集體福利、征地補償款,調整責任田及辦理相關業務,落實民生工程,兌現獎勵和優待政策時,必須經計生部門按計劃生育政策對人員資格審核把關。未經計生部門認定,凡發現拒不執行政策或私自為不符合條件人員發放福利金、辦理業務,責令有關責任人限期收回所發款項,并對有關責任人進行黨政紀處分。未經計生部門處理,政策外人員不得享受任何福利待遇。
村民自治條例范文3
案情：2011年5月，段曉蘭與家住遼西某市郊區的滿玉忱登記結婚。滿玉忱所在的城關村戶口屬于市郊。近兩年，城關村因不斷的動遷而成了寸土寸金之地。為防止外來人口引發的動遷補償費糾紛，2011年初村委會內部形成了一個不成文的“內部政策”：凡動遷時段辦理遷入落戶手續，必須經村民代表會通過，否則不予出具辦理遷移手續。為給這一“土政策”披上合法外衣，對外村委會均以上級政府有規定，動遷期間“封戶”為由，一律停止辦理遷入手續。2012年8月，段曉蘭為了給剛出生的孩子上戶口，找到了村書記和主任，要求村委會給其辦理戶口遷入手續，書記和主任以村民代表會沒有通過為由予以拒絕。無奈之下，段曉蘭以城關村委會為被告，至區人民法院，請求判令村委會出具辦理遷移手續，準予其落戶。
法庭審理過程中，村委會辯稱：村委會是自治組織，有權決定村中事務，村委會早有明確規定，凡村民遷入落戶手續，必須經村民代表會通過，而段曉蘭落戶一事未能獲得通過，不予辦理是符合村民自治原則的；村委會不具備該項義務。此外，村委會還提出凡動遷期間，均實行“封戶”政策，但未提供任何“封戶”文件。法庭在充分聽取雙方當事人意見后，依法判決被告村委會于判決書生效之日起十日內履行協助原告（段曉蘭）辦理落戶口的法定職責。
點評：辦理戶口遷入遷出等戶籍事項，究竟是誰的責任？村委會是否有此項義務？《戶口登記條例》第三條規定：戶口登記工作，由各級公安機關主管。《辦理戶口、居民身份證工作規范》第二條也規定：對戶口申報事項，只要符合政策規定、證明材料齊全，公安派出所民警應當當場辦理?！稇艨诘怯洍l例》第十九條規定：公民因結婚、離婚、收養、認領、分戶、并戶、失蹤、尋回或者其他事由引起戶口變動的時候，由戶主或者本人向戶口登記機關申報變更登記。上述法律規定說明，只要符合政策規定的條件，公安機關應依法予以辦理戶口變更等手續。但同時，《公安部三局關于執行戶口登記條例的初步意見》第二條第3項規定：農業生產合作社或生產隊等生產組織指定專人，為群眾到戶口登記機關辦理遷移手續開具證明。依據上述法律法規規定，辦理戶籍事項的主管部門是公安機關，但同時，村委會對群眾到戶口登記機關辦理遷移手續負有開具證明的協助義務。本案，段曉蘭系遼西某市農村戶口，其夫為城市郊區戶口，對于無特別規定的普通城市來說，因結婚落戶到丈夫戶籍所在地是符合政策規定的，村委會以種種理由強調遷入戶口須村民代表會同意，是沒有法律依據的。 （遼寧 楊學友）
村民自治條例范文4
二00六年度工總結
**黨委、政府：
民政計生辦在鎮黨委、政府的領導下，在鎮人大的監督下，市業務主管部門的指導下，認真貫徹民政計生法律法規，根據本部門的目標任務計劃開展工作，現就一年來的民政計生工作情況總結如下：
民政工作
一、城市居民最低生活保障工作
2006年，城市居民低保工作進一步全面貫徹落實《綿陽市城市居民最低生活保障實施細則》，重點做了以下工作：
落實城鎮居民最低生活保障政策，堅持應保盡保和動態管理原則，財務清楚。我鎮享受城市低保110戶185人162660元，對全鎮的低保戶建立了城市居民最低生活保障數據庫并每月上傳數據，實現了信息化管理。
二、農村居民最低生活保障工作
2006年已有82人享受農村居民最低生活保障金。目前已經完成對全鎮年人均收入1000元以下的人員進行了摸底調查，力爭在2007年對全鎮困難戶做到應保盡保。
三、救災救濟工作
市局已批準我鎮五保對象72人享受五保待遇，其中58人散居，共解決救濟款2萬余元，因災倒房新建爭取12000元；做好對貧困戶入戶調查核實工作。及時報災，爭取上級資金支持。
四、基層政權建設工作
1、完善社區的各項規章制度，加強政務公開、財務公開，指導社區工作走上民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督軌道。
2、認真貫徹《村民委員會組織法》，完善了各級村民議事制度。強化村委會及其成員的民主意識、法紀意識和服務意識。
五、優撫工作
1、落實發放優撫對象的定撫、定救資金。我鎮享受優待金49人，發放優撫金74054元。
2、落實好現役軍人家屬優待金政策。
3、利用節日，開展了擁軍優屬活動。
六、社會行政事務管理工作
1、殯葬工作。全年死亡96人，火化率100%。及時處理特困戶家庭死亡的火化費減免。
2、婚姻登記工作。加強《婚姻登記條例》宣傳，認真貫徹《婚姻法》，婚姻登記合格率100%。今年，結婚92對，離婚23對。
3、老齡工作。一是加大了《老年法》和有關老齡工作方針政策的宣傳力度；二是辦理了老年優待證。
4、殘疾人工作。2006年對全鎮殘疾人進行了調查統計，為進一步做好殘疾人工作做好了基礎工作，協助辦證、換證及康復就業等工作。
勞動保障工作
1、對城鎮集體企業下崗失業人員基本情況進行了摸底調查，我鎮共有城鎮集體企業下崗失業人員69人。
2、建立了下崗失業人員再就業花名冊，我鎮實現再就業184人，其中在啟明星硅業公司實現再就業的98人，氯堿華工有限公司再就業的73人，從事個體及公益性崗位的13人。
3、完成失地農民基本情況調查，我鎮實地農民農轉非共82人，并按市勞動保障局相關文件精神給已農轉非的勞動年齡、有勞動能力的61名失地農民辦理《失業證》和《再就業優惠證》。
4、對全鎮的下崗失業40、50人員進行了養老保險補貼申請。
5、完成日常性的統計工作。
計生工作
一、各項目標完成情況
2006年，全鎮出生人口106人，其中一孩92人，符合政策生育92人，二孩14人，其中：政策生育12人，政策外生育2人，政策生育率達98.1%，死亡96人，人口自然增長率為0.65‰；女性初婚66人，無19歲以下年齡辦證；本期施行各種計劃生育手術合計250例，其中避孕手術157例，放置宮內節育器146例，皮下埋植11例；取出宮內節育器82例；補救11例；期初人口15465人，期末人口15501人；已婚育齡婦女3427人，其中：無孩婦女213人，一孩婦女2942人，二孩婦女270人，多孩婦女2人；期末已落實各種避孕方法人數合計2953人，其中男性絕育153人，女性絕育34人，安環2297人，皮下埋植32人，用避孕藥110人，用311人，不愿用避孕措施16人，綜合節育率達92%。一孩安環率達78%，二孩以上結扎率69%，出生人流比在10.4%，比下達的25.0%將近低14.6%；三查一治年3次，合計應參加人數5153人，已參加人數3922人，普查率達99%；轉移支付30100元，目前全部已報帳，接待生活費6530元，三查經費及過去歷欠11000元，宣傳和辦公打字6552元，會議下村6018元。
二、完善計生目標管理責任
年初，政府把計生目標分解到各村并簽定了責任書，納入經濟綜合目標一起考核，駐村干部繼續執行原來制訂的責任制，并把業務、中心與機關干部駐村的獎懲掛鉤，計生站的管理按業務目標和制訂的各種制度實行規范管理，全年無醫療手術事故。
三、加大宣傳教育力度
充分利用各種會議、各種宣傳工具，對計生法律法規的宣傳，舉辦了新婚期、孕產期、青春期等五期教育培訓，開展街頭咨詢服務4次，發放自制宣傳品，優生、優育、避孕節育、優質服務、婚育新風進萬家、關愛女還、獨生子女獎勵、農村部分計劃生育家庭獎勵扶助活動資料8次、70000份以上。鞏固生育文化陣地建設31處，其中：場鎮社區生育文化園2處，生育文化大家10處，協會中心戶10戶，計生村級陣地建設9處；服務室9處，村務、政務公開10處，瓷磚畫10幅，固定永久宣傳標語15幅。每周星期一和星期五在電視上宣傳計生政策、法律和法規。
四、狠抓計生村民自治和優質服務工作全面展開
“鄉鎮服務，市指導，村主為，社常抓，戶落實”的計劃生育工作運行機制，完善村民自治章程和村規民約，補簽村民自治協議117戶，建立以政策推動為核心的計劃生育利益導向機制，建立以綜合治理為核心的計劃生育保障機制。我鎮已有62戶計劃生育父母享受滿60周歲享受養老獎勵扶助金，其中二女戶21戶，每年600元，直到壽終為止，每年國家要支付37200元，為龍鳳1773戶農村或城市低保戶獨生子女申報了獨生子女獎金年60元，兌現了102480元。建立以優質服務為核心的計劃生育服務機制，計生五大手術免費，安環、人流、男女結扎，要向群眾減免1.0735萬元的費用，九上門服務從制度化正在走向規范化。爭取市局專項補助10000元，減少計生站債務10000元（購房和創國優）。
五、改進和加強村級計生干部隊伍建設
全面推行村計生委主任競聘上崗，使我鎮9個行政村、1個社區的計生干部年輕化、知識化，加強了村計生干部隊伍建設，加強業務學習，提高業務能力。
六、計生三結合工作和其他工作
我鎮在**村建立了三結合幫扶基地1處，新增幫扶戶15戶，聯系戶15戶，幫帶戶20戶，為新增戶送去了肥料100斤，確定了幫扶項目。特別是**市**局在**村幫扶的計生三結合戶成效顯著，他們不但為幫扶戶送去了錢每戶300元，肥料200元，購買了雞鴨55只/戶，同時還為云龍村整修了溝渠700米，土渠整修為石渠投資3萬余元，還給群眾送去了技術科技。給幫扶戶在技術上指導培訓，資金和物質上給予了傾斜政策、貨款優先，使計劃生育戶先富裕起來，達到少生快富的目的，促進了計劃生育和穩定了低生育水平。
堅持三為主，每月召開計生例會，收集計生問題，解決計生問題，做到常抓不懈，做好駐村工作、中心工作、黨委政府、計生局、民政局等交辦的其他工作，計生工作取得了以上的成績，并全面完成市上下達的目標任務，榮獲市政府計生目標一等獎和業務目標一等獎，但還存在以下不足之處：
1、流動人口管理難，齊抓共管更難，地區之間的配合協調管理更難，需加強探索和完善總結。
2、村民自治“二包一掛”要逗硬，經費不足，往往難兌現，影響村民自治，可能導致計生工作質量水平的下滑。
3、以人為本，優質服務很好，依法行政，執法力度不到位，違法生育處理難，社會撫養費征收更難。
4、村級計生委主任年輕化了，但工作能力、主動性、積極性不夠，需加強培養、提高素質。
村民自治條例范文5
為加強人口與計劃生育管理，千方百計穩定低生育水平，提高人口與計劃生育工作整體水平，根據《中華人民共和國人口與計劃生育法》、《省人口與計劃生育條例》、《縣委縣人民政府關于進一步加強人口與計劃生育管理工作的若干規定》，結合本鎮實際，現就進一步加強人口與計劃生育管理工作作如下規定：
1、凡已婚育齡婦女一律按規定時間參加每年兩次的生殖健康檢查。各村、各辦事處要認真落實工作責任，采取有效措施，每年兩次的生殖健康檢查率要達到99.5%以上。
2、凡已生育對象一律在規定時間內落實上環等長效節育措施；違法多生一胎對象，限期落實結扎措施；當年長效節育措施落實率要達到85%以上。
3、凡違法懷孕的對象，一律落實引、流產補救措施。
4、凡已婚育齡夫婦一律要與鎮政府簽訂計劃生育合同。合同簽訂率要達到100%。
5、對不按時參加生殖健康檢查，不及時落實長效節育措施（上環、結扎）和補救措施的對象，將按計生法律、法規、計生合同的規定，及時依法追究其違法責任，其本人及其家屬不得推薦為本屆村級組織換屆候選人，并督促其履行計劃生育義務。
6、嚴禁非婚生育。按照《婚姻法》規定，男為22周歲，女為20周歲，依法辦理婚姻登記手續后，經審批，方可生育，否則屬違法生育，按照《省人口與計劃生育條例》的規定征收社會撫養費。
7、各村黨員、干部除自身自覺做好計劃生育工作外（如“兩查”、“四項手術”等），還要做好本人及配偶的直系親屬、兄弟姐妹計劃生育工作，使其按規定時間內完成任務，如發現沒有完成計生任務的，從嚴追究黨員、干部責任。
8、對違法生育對象，必須憑村、鎮計生辦出具證明落戶，村級在出具證明之前，必須與鎮計生辦聯系，根據情況出具證明。嚴禁擅自出具證明。
9、各村要根據本村實際，依法制定、完善計劃生育村民自治公約，規范村民生育行為，明確規定遵守和違犯計劃生育法律、法規、政策行為的獎勵和制約措施。
10、對于違法生育對象戶：必須從嚴就高征收社會撫養費和落實長效節育措施（結扎），夫婦雙方不得推薦為村級組織換屆候選人，在其征收社會撫養費和落實長效節育（結扎）措施完畢前，停止享受村、組集體經濟等一切待遇和各種分紅，該戶款項全部由村集體統一掌握，待社會撫養費征收和采取長效節育措施（結扎）完畢后，村級可根據《計劃生育村民自治公約》和計生合同規定給予享受。各村不得擅自發放，否則，將視情節輕重，嚴重追究村、組主要干部及責任人的責任。
11、對出現違法生育的村，計劃生育率達不到考核指標的，扣撥該村獎金2萬元；出現2例以上（含2例）違法生育的村，停發該村除救災、救濟、優撫、低保、五保、殘疾人補助外的各類補助（含村干部報酬補助）一年，并取消各類先進集體評比資格及外出考察資格。經一年整改，計劃生育工作達到考核標準的可給予補發，仍達不到標準的，不予補發。
12、計劃生育工作考核不達標的村，第一年給予村計生工作責任人誡勉談話，連續二年計劃生育工作考核不達標的村給予黃牌警告，并對計生工作責任人給予免職等處分。
13、村級黨員、干部有違法生育的，除按有關政策規定征收社會撫養費、落實結扎措施外，是黨員的處分，不是黨員的不安排工作，責成其辭職。黨員、干部及其配偶的直系親屬、兄弟姐妹違法懷孕的，停職做其思想工作直至引、流產。停職期間不安排其他工作。
14、對在村計劃生育工作中管理不到位，責任不落實，工作不力，沒有積極配合鎮、村抓計劃生育工作的，或因工作原因造成計劃生育工作失控的村主要干部及計生服務員，堅決予以調整，情節嚴重的給予黨政紀處分。
15、村級計生服務員應積極做好本村的計劃生育工作。當年已生育對象長效節育措施（上環、結扎）落實率要達80%以上，低于80%的，扣除年度計劃生育工作補貼；在生殖健康檢查及計劃生育工作過程中情況反映不及時、弄虛作假，采取欺騙、隱瞞手段，造成工作延誤或導致違法生育的，按照有關規定從嚴從重處理。
16、加強外來、外出流動人口管理，對外來流動人口實行居住地管理和村民化服務，對外出流動人口要摸清底數，重點管理對象要建立個案，保持聯系，發現問題及時采取補救措施。各村、計生辦對現居住地寄回的檢查證明、引流產和節育證明，要進行認真核對，發現有疑問的，要及時與現居住地相關單位和人員聯系；發現假證明的限期復查；對偽造、編造、買賣和使用假計劃生育證明的人和事，要依法予以查處。
村民自治條例范文6
關鍵詞：農村民間組織；村委會；職能劃分；角色銜接
中圖分類號：C912.8；D927文獻標識碼：ADOI：10.3963/j.issn.16716477.2013.03.021
農村問題實際上是超大的鄉村社會如何組織和管理的問題[1]。時至今日，“以組織管理農村”已是政府以及研究界的共識。在這種共識之下，國家近年通過多種方式積極促進農村民間組織發展，研究者也從不同的角度深入探討農村民間組織的價值、功能及發展模式、勢態等問題。然而應該看到的是，農村民間組織的生成和發展是在村民自治背景下進行的，因此，對農村民間組織的研究不應拋開這一背景獨立開展。本文從理論與實踐兩個視角探討農村民間組織和村委會的角色劃分與銜接問題，并就如何促進兩者有效銜接提出對策與建議。
一、農村民間組織與村委會的角色定位
我國現行《憲法》以及《村民委員會組織法》（以下簡稱《村組法》）將村委會定位為村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，同時，通過諸多立法為這一角色設置相應的職能。通觀現行法律，當前涉及村委會職能規定的既有中央立法也有地方立法，我們將這些立法分為三類：第一類是中央立法，包括憲法、法律以及各類行政法規、部門規章以及司法解釋、中央部門各類決定。第二類是省級行政單位，省府所在地的市、計劃單列市等所制定的地方性行政法規和地方政府規章，它們當中包括了各省為實施《村組法》而制定的實施辦法以及除此以外的其他行政法規和規章。第三類是縣級政府以及鄉鎮政府出臺的村干部管理辦法[2]。從內容上看，除沒有為村委會設置外交職能之外，法律為村委會設定了涉及農村政治、經濟、文化、教育以及醫療衛生，乃至于軍事等方面的職能。因此，在文本制度里，村委會被制度設計為全能的農民組織。
但村民自治實踐中，鄉村關系行政化致使村委會完全脫離了農民自治組織的性質。研究共識認為，作為農村自治組織的村委會在實際運作中角色走樣，職能發生錯位和偏離；并非行政機構的村委會在實踐中過多地執行了行政任務，而其社區自治職能卻實施乏力；村委會及村干部使用行政而非民主手法管理農村事務，日常運作嚴重依賴或附屬于鄉鎮政府，因此，村委會變現成為基層政府的“一條腿”或者派出機構[3]。
與村委會架構龐大的職能立法相比，現行法律中關于農村民間組織的立法不可同日而語。由于農村民間組織的種類繁多，各類組織有不同的設立目標和運作方式，并且不同民間組織有不同的職能，因此，我國尚無關于農村民間組織職能的統一規定，僅有關于民間組織登記、會計財務管理等方面的行政或地方立法。2006年我國出臺了《農民專業合作社法》，但它主要是針對農業經濟合作組織而不是一般性農村民間組織。
立法上的空白為理論研究提供了較大的空間。一些學者從提高農民政治組織化的角度出發，認為農村民間組織的角色和職能是代表農民進行利益表達，推動農村民主化，對農民進行民主化教育的[4]；另一些學者從提高農民經濟的組織化的角度出發，認為農村民間組織具有促進農業產業化，農村經濟市場化等方面的功能[5]；俞可平教授[6]通過實證研究概括了農村民間組織的作用，認為主要包括：推進村民自治，為村民提供各種服務，調解村民之間的糾紛，幫助老弱病殘，維護農村安危，改善農民與黨和政府的關系，推動農村經濟的發展等。但是，從前述村委會職能立法上看，民間組織的這些職能均已包括在其中，那么，當村級場域內同時出現兩種組織時，兩者角色如何區分就是值得注意的問題。
二、農村民間組織與村委會角色協調的實地考察
通過對遼寧、湖北、廣東以及浙江等地的情況進行考察可知，當前在農村中較為主要的民間組織有三類：第一類是活動區域主要在村級場域內，以管理、服務農村居民生活為主要宗旨的組織，其代表是老年人協會；第二類是服務于農村經濟發展的組織，其代表是種植協會或者養殖協會等農民專業合作實體；第三類是農村社區建設中的新型組織，其代表是社區理事會。
（一）生活服務型組織與村委會的角色區分——以老年人協會為例
浙江的老年人事業發展一貫良好，早在2007年，全省90%的行政村已建立村級老年人協會，農村老年人入會總人數達357.78萬人，占農村老年人總數的73.36%，有51.73%的農村基層老年人協會已達到了“班子建設好，作用發揮好，制度落實好；有活動場所，有經費來源，有教育載體；老年人無非正常死亡，無賭博、吸毒，無參與、迷信活動的“三好三有三無”的規范化標準[7]。
觀察該省村委會與老年人協會的角色劃分時，我們注意到，按照我國《老年人權益保護法》的規定，村委會和依法設立的老年人組織應當反映老年人的要求，維護老年人合法權益，為老年人服務；村委會應監督老人贍養協議的履行；老年人與家庭成員因贍養、扶養或者住房、財產發生糾紛時，可以要求村委會調解。而根據《浙江省基層老年人協會組織通則》的規定，老年人協會的一般職能包括七大方面，比較《老年人權益保護法》以及浙江立法中的條文可知，老年人協會的職能是村委會相關職能的具體化以及擴充，或者說，按照浙江地方立法，老年人協會代替村委會在村莊實施這方面的職能。在運作較為成功的農村中，村委會在《老年人權益保護法》中的職能基本上都是由老年人協會完成的，尤其是在家庭糾紛的處理，敬老愛老活動的開展以及老年人文化活動的安排上，村委會在這方面的工作幾乎完全交由老年人協會實施。
就兩者的職能區分而言，村委會主要是從宏觀的角度指導老年人協會工作，出面幫助老年人協會解決諸如活動場所等方面的重大問題；而老年人協會是村委會在農村老年人工作中的得力助手，兩者是互助關系，老人協會的職能以及角色類似于村委會指導管理下的老齡工作委員會，彼此之間基本能夠保持和諧合作，出現掣肘的情況并不多見，兩者的職能及角色有明顯的區分。
我們在廣東的調查集中在珠海市S村。該村的老年人協會1999年成立，其主要經費是由村委會在集體經濟收益中劃撥一部分資金。2000年以來，老年人協會在屬于村集體所有的平房設立了一個“老人活動中心”，提供撲克、麻將、象棋、臺球等給村中老人消遣，通過收取臺位費的方式彌補日常支出，如水電費，設備、器材損耗等。該村老年人協會還有一個職能，就是在春節時與村委會合作，組織“舞獅子”活動，逐戶賀年并獲得“紅包”，這是老年人協會最主要的一筆收益。除此以外，協會不具有調解家庭糾紛，監督贍養協議執行，發展老年人公益事業的職能，實踐中這些職能主要由村委會依法承擔。可見，S村老年人協會與村委會之間的關系較為松散，但也幾乎沒有摩擦和矛盾，老年人協會對村中老年人具有一定的組織管理職能，基本上屬于“彌補空虛型”的群眾組織。
在農村，類似于老年人協會的民間組織還有諸如婦代會、共青團小組以及北方農村中常見的秧歌會等。這些團體服務于村民生活的特定方面，在相關的領域具有一定組織和管理職能，能分擔村委會的日常管理壓力。因此，它們是作為村委會實施工作的協助者角色存在的，與村委會之間應是協作關系，但村委會作為綜合性組織，對這些組織也有一定的指導和監督職權。
（二）經濟服務型組織與村委會的聯系及差異——以農民合作社為例
農村經濟服務型組織主要是各類專業合作組織，以合作社為典型代表。自合作社在各地興起以來，它與村委會的聯系就一直為各界關注。有研究指出，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。合作社是村民在自愿互利原則基礎上組織起來的集體所有的社區性合作經濟組織，具有提供生產服務、協調管理、資源開發、興辦企業、資產積累等職能。也有人認為，村委會是“管民”的組織，合作社是“民管”的組織，兩者本質不同[8]。
在我們看來，村委會與合作社的角色劃分應該建立在對不同類型合作社的清晰界定的基礎上。按照《合作社法》的規定，農民合作社一共有三種類型：一種是以村民小組為單位的合作社，其成員主要是本村民小組的村民為主，但也不排除其他小組村民的加入；另一種是以村為單位的合作社，全村村民可以自愿加入；還有一種是跨村建立的合作社，是由不同村中種植或者養殖同類農產品的農民自愿加入。不同范圍的合作社與村委會的關系是不一樣的，村委會與以村民小組為單位的合作社的關系是指導與被指導、監督與被監督的關系。
對于以村為單位以及以村民小組為單位的合作社，盡管兩者的職能以及角色較容易區分，但可以發現，村合作社的發展一定程度上可能將村委會置于尷尬境地。例如，在浙江柑橘產區的一些農村中，隨著農村特色產業、支柱產業、主導產業的逐步形成和壯大，農村專業合作社的作用不斷擴大，其地位大有與村兩委形成“鼎足”之勢。一些實力強大的農村合作社甚至統領“村政”，超越村委會的角色，主導村級事務發展[9]。
同時，還應該看到，為了發展規模經濟，合作社的成員往往來自多個村莊，是各村種植或者養殖同類產品的農戶的聯合。我們在遼寧撫順縣考察了L食用菌專業合作社。
L食用菌合作社是跨村農戶的聯合，合作社與村委會之間就不可能存在指導或者監督關系，并且合作社的主管部門是H鎮政府，具體負責部門是農經站而不是成員所在的任何一個村莊。不但如此，由于L合作社是全鎮提高食用菌種植者技術水平，擴大種植規模以及提升農民經濟效益的重要力量，所以H鎮十分重視合作社的發展，除了在諸多方面提供便利，還要求村委會積極配合其需要，具體而言，有關的村委會一般都需要承擔如下幾方面工作：
第一，宣傳合作社的經營政策，動員本村食用菌種植戶參加合作社；第二，配合合作社的審查要求，為本村參加合作社的村民出具相關證明或者推薦材料；第三，與合作社協商，為本村村民爭取在社中的就業機會；第四，根據鄉鎮政府、合作社或者本村參加者和就業者的要求以及請求，參與解決本村村民與合作社的投資糾紛或者勞務糾紛；第五，依照國家相關政策和法律以及政府要求，為合作社設置在本村范圍內的種植基地、研發基地、加工基地提供方便。在這一場合中，村委會成為了跨村合作社的協助者。
（三）農村社區組織與村委會的分工和配合——以社區理事會為例
就農村社區組織與村委會的角色分工和配合，我們考察了湖北省秭歸縣的“楊林橋模式”和浙江的農村社區建設模式。
楊林橋鎮位于長江牛肝馬肺峽南岸，在農業稅改革之后，由于村組合并以及村干部人數銳減，楊林橋鎮創新了農村管理模式，撤銷村民小組改建社區，建立社區理事會。就社區理事會與原有的村民自治組織的關系，在當地是這樣定位的：社區理事會在村黨總支和村委會的領導下，以議事懇談會為主要形式，廣泛聽取社區農戶的意見和建議，形成決議，再付諸實施，行使自我教育、自我管理、自我服務、自我發展的職能。社區理事會的主要職責包括：組織協調社區農戶實行規模生產、改善社區內水、電、路等基礎設施等，社區理事會成員不取報酬，但是采取“以獎代補”的辦法，發放一定的誤工補助[10]。
“楊林橋模式”是用社區組織代替原來的村民小組，成為村民自治中的常設組織，使之形象實體化，功能具體化，進而與村兩委共同形成層次清晰的村級組織框架。在這種村級自治組織框架中，村委會是社區理事會的上級組織，理事會則一定程度上可以幫助村委會緩解基于村組合并、人口分散而在實施職能時出現的“鞭長莫及”的困境。所以，對于鄉鎮以及村兩委而言，它是在原來村民小組范圍內建立起來的“小小村委會”或者說是在村委會之下的“次級村民自治組織”[11]。
和上述模式相比，經濟較為發達的浙江省的農村社區建設呈現出不同的樣態。該省社區組織主要有三種形式：一是農村社區理事會。理事會成員由農村社區內各方面代表組成，理事會的職責就是協調農村社區內各類組織，在這種社區建設模式下，社區理事會負責宏觀范圍的組織與協調工作，村委會負責村級場域的其他具體工作。二是農村社區綜合服務中心（站）。主要職能是為農村居民的生產、生活提供優質高效的服務。在這種模式下，社區組織是綜合性的服務者角色，村委會是村莊的管理者角色。三是農村社區辦公室（協調小組）。主要職能是運用利益協調機制，牽頭協調解一些農村居民想辦的事和利益需求相同的事。在這種模式下，社區組織主要是以公益服務者角色出現[12]。
盡管以上不同的社區建設組織有著不同的職能，但是，凡在行政村范圍內建立的社區組織，與村委會之間應該是協作關系，這種協作關系有別于“楊林橋模式”中的指導關系。一方面社區組織應該協助村委會開展工作；另一方面，對于跨行政村設立的社區組織，更多的是強調社區內部不同村委會之間要協助社區組織實施跨區管理和服務工作，共同促進社區建設。
三、影響農村民間組織與村委會合理區分角色的因素
我國多數農村在實施村民自治的過程中，都能協調好農村民間組織與村委會之間的關系，但也有不少地方出現了兩者角色和職能難以協調的情形。概括其原因，主要有如下幾方面。
（一）對農村民間組織的定位存在偏差
在村民自治實施之初，村級場域只有村委會這一農民自治組織，但隨著農村經濟與社會發展，農村民間組織越來越常見。研究中，不少人認為，較之于行政化問題嚴重的村委會，農村民間組織是真正的NGO組織，是構建我國農村市民社會建立的基礎，有代替村委會之趨勢，為此，村委會似乎逐漸走向沒落，并讓位于新興的民間組織。但這種認識是不切實際的。
在我們看來，農村民間組織的建立與發展和村民自治中村委會面臨的困境有著密切的關系。一方面，新農村建設使國家在農村的各種計劃和安排日益密集，需要獲得更多的支撐點，但農民組織化程度低，農村“組織真空”狀態依然存在，從國家整合農村發展的角度來看，加強農村組織建設是為了適應新農村建設的必然要求。另一方面，村委會肩負繁重的職能，而村干部人數日益減少，從理論上看，村委會應該進行職能減負，但考慮鄉鎮政府改革的需求及其實際負擔，難以將村委會不能履行或者履行不力的職能上移至鄉鎮政府，只能通過其他組織承擔，而農村民間組織的出現契合了這一改革背景。再者，農村社會正面臨階層分化以及利益分化，利益表達需求日益旺盛，農民僅透過村委會不能完滿實現分層的利益表達，進而在組織上需要增加利益表達渠道。上述矛盾決定了農村民間組織總體上是彌補村委會的不足、配合村委會推進村民自治而存在的。換言之，農村民間組織的建立以及角色定位帶有強烈的工具性色彩，而不是為了替代村委會而來。
（二）資源缺乏，規模偏小
盡管農村民間組織的發展有利于推進村民自治，并為新農村建設所需，但這些組織發展總體規模偏小，這是不爭的事實。這主要是由人才和資金缺乏所造成的。
民間組織的發展需要人才支撐，然而，一方面，由于當前農村人才流失嚴重，因此，非經濟性的農村民間組織往往難獲得管理精英；另一方面，因為組織管理者的工資等待遇條件差，事實上也難以吸引以及留住人才。資金是農村民間組織發展缺乏的另一瓶頸，考察實際情況，多數民間組織的資金都要自籌，而且數量嚴重不足。就經濟發展水平一般的農村中老年人協會而言，根據研究者的調查，每年費用就包括了值班費、看守費、資助特困及患病老人費、各類水電費、書報費等，一年至少需要5 000元，而農村老人大多低收入或無收入，因此這類組織難以靠會費或營業收入生存，政府目前鼓勵個人和企業捐贈的措施有限，使得農村民間組織獲得的捐贈量極少[13]，進而限制了其發展。
為了盡量讓農村民間組織發揮作用，但又要減少開支，不少地方的做法就是讓村兩委的干部、鄉鎮駐村干部最大限度地在民間組織中任職。但人事方面的過度糅合表面上是節約了一些支出，但實質上是忽視了組織彼此間必要的職能劃分，使村級組織之間的職能以及角色區分模糊化。
（三）制度引導不足
20世紀80年代以來，我國先后頒布了《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》等法律、法規，但具體到農村民間組織問題上，除了2006年頒布的《農民專業合作社法》之外，針對其他民間組織的立法幾乎是空白。
在缺乏全國統一立法的前提下，有少數地方出臺了區分村級組織職能及調整彼此關系的規范性文件。例如，浙江省制定了《浙江省村級組織工作規則（試行）》，以此為基礎，浙江一些市、縣結合自身情況出臺了各自的規范性文件。又如，新疆吐魯番地區出臺了《吐魯番地區村級組織工作規范實施細則》，湖北省武穴市出臺了《村級組織工作規范》。與此同時，還有一些鄉鎮出臺了類似規范性文件的情形，如赤峰市敖漢旗長勝鎮制定的《長勝鎮村級組織工作規范（試行）》，除此以外，由基層政府出臺類似規定的現象并不多見。
即使上述各地方基層政府制定了規范村級組織職能的規范性文件，然而就新農村建設中出現的新型如社區理事會、合作社以及老年人協會等的職能卻并未納入其中。因此，整體而言，村委會與農村民間組織的關系調整或缺乏制度引導，或未能夠與時俱進，不能滿足社會發展的需求。
四、促進農村民間組織與村委會有效銜接的對策
為實現農村社會的有效管理，借鑒各地的成功經驗，我們認為，可從以下幾方面著手，進一步促進農村民間組織與村委會在角色以及職能上的有效銜接。
（一）樹立理性觀念
其一，應該看到，農村民間組織與村委會同屬于農民自治組織的范疇。農民自治組織是農民自我管理自我服務的組織。包括村委會在內，所有農民自治組織的整體職能是實現對農村社會的有效治理，農村民間組織和村委會之間并不對立，而且可以實現互利共贏。以此為視角，農村民間組織的誕生不應視作為對村委會的“揚棄”。其二，就實踐來講，村委會是解體后，我國村級場域最重要的實體，從發展時間以及資源等方面來講，當前，任何一種職能多元或者單一的農村民間組織在相當一段時間內都不可能替代村委會，這就使得農村民間組織的建設不可能脫離村委會的協助和支持而獨立進行。其三，當前農村民間組織的“草根性”并非是絕對的，農村民間組織的建立過程基本上體現以政府主導的特色。農村民間組織一方面需要承擔基層政府某方面的管理職能，另一方面又不得不依靠政府或者接受政府管理，因此，這些組織與村委會可能會有類似甚至完全相同的生成、發展軌跡；同時，農村民間組織所面臨困境的解決，也離不開政府的關注與幫助。
（二）發揮基層政府的引導作用
鄉鎮政府應該具有協調農村民間組織和村委會兩者角色的職能。我們認為，鄉鎮政府可從以下幾方面入手，引導農村民間組織與村委會劃分角色和職能：一是指導民間組織及村委會正確理解和貫徹執行相關的法律以及政策；二是根據需要，指導民間組織及村委會建立和堅持村民自治的日常各項工作制度；三是根據需要，指導以及協助民間組織及村委會進行換屆選舉；四是根據需要，指導民間組織及村委會搞好宣傳教育工作，開展多形式的社會主義精神文明建設活動；五是指導民間組織及村委會就彼此之間的職能分工以及角色達成協議或者形成操作準則；六是調解民間組織及村委會之間的沖突糾紛，協調兩者的分歧。
（三）加強村“兩委”建設，限制干部交叉任職
有研究者指出，凡是村“兩委”堅強有力，民心凝聚的村落，民間組織與村“兩委”的關系就融洽，民間組織也能得到正常發展，并對村民自治發揮更多的積極作用；凡是村“兩委”軟弱松懈，民心渙散的村落，民間組織與村“兩委”的關系就緊張，民間組織多呈現“異?！卑l展，并對村民自治產生較大沖擊[14]。因此，在構建良性村級組織體系過程中，首先應加強村“兩委”建設。其次，要適當限制村干部和農村民間組織管理者之間的交叉任職。應該看到，村委會與民間組織之間有不同的職能，過度交叉任職，就難以劃分職能以及角色，所以應限制社區組織和村委會之間的交叉任職程度，其交叉度最多不宜超50%。
（四）加大對農村民間組織的人才以及資金支持力度
我們認為，國家以及各地方政府依據農村不同的實際情況，一方面應該鼓勵農村精英分子參與當地民間組織的管理，利用本地優勢，發揮農民的自我管理能力；另一方面，還可以借鑒近年有效實施的“大學生村官制度”，有條件地給予某些有需要的民間組織以人才支持。與此同時，為適應農村發展需要，國家以及地方政府應該加大對農村民間組織的資金支持，以保障民間組織的基本運作，發揮其農村治理功能。經濟基礎較好的村集體，應該在每年的經濟收益中按照確定的比例，定期向農村民間組織劃撥運作經費；還可以采取各種措施，鼓勵企事業單位向農村民間組織捐贈款項和必要物資。
[參考文獻]
[1]蕭唐鏢. 二十余年來的鄉村建設與治理：觀察與反思[J].香港中文大學二十一世紀，2003（8）：1223.
[2]張麗琴.村委會職能研究：立法分析與實證考察[M].西安：西北大學出版社，2010：56.
[3]賀雪峰.民主化進程中的鄉村關系[J].河北師范大學學報：哲學社會科學版，2001（1）：612.
[4]李修義.關于試辦“農民協會”的若干問題[J].中國農村經濟，1992（6）：5558.
[5]李惠安.農村專業合作經濟組織國際研討會論文集[C].北京：中國農業出版社，2000：65.
[6]俞可平.中國農村的民間組織與治理的變遷：以福建省漳浦縣長橋鎮東升村為例[J].中國社會科學季刊2000夏季號：7884.
[7]沈小平.我省九成行政村已建老年人協會[N].浙江老年報，20071023（1）.
