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【摘要】
20世紀90年代后，我國公立高校進入快速發展時期，對資金需求與日俱增。與此同時政府教育經費的投入無法滿足高等院校的需求，因此財務預算管理對于高校合理運用有限的資金至關重要。我國公立高校目前普遍存在財務預算松弛的現象，本文對我國公立高校預算管理現狀進行介紹，并與國際上預算發展較為成熟的美國公立高校進行四個方面的對比，找出當前我國公立高校財務預算管理存在的缺陷，并根據美國公立高校的管理經驗提出改進的建議，以期提升我國公立高校財務預算管理的質量。
【關鍵詞】
公立高校；美國；財務預算；管理
隨著我國高校教育體制改革的深化，公立高校逐步形成了多樣化的籌資、投資體制，但隨著公立高校招生、辦學的擴張，原有公立高校的財務管理制度無法完全勝任這種變化。高校財務預算管理是指高校為協助完成辦學活動和目標，以預算為手段對各項資源（包括財務和非財務）進行計劃、分配、考核和控制的管理活動，反映了高校對未來一定時間內可能發生的經濟活動所產生的收入與支出進行預測分析后的結果。近年來我國公立高校面臨的主要財務問題表現為籌資能力薄弱，資金短缺，財務預算管理存在一定缺陷，亟需得到改進。
一、我國高校財務預算管理概況
（一）財務預算管理模式和編制方法
我國高校財務預算管理模式可分為“統一領導，集中管理”和“統一領導，分級管理”兩種模式。“統一領導”是指高校內部各部門在進行預算管理工作時遵循高校制定的統一政策、計劃和制度，并接受高校的管理和監督。“集中管理”指學校財務部門擁有全部的財權和物權，并統一進行財務預算管理，高校下屬機構、院系等不單獨設置財務機構，不獨立進行財務預算活動，只作為執行機構。“分級管理”指下屬的機構、院系等二級單位可以設立二級財務機構，并在一定權力范圍內管理內部的預算活動。目前我國高校的二級單位不具備調整預算的權力。我國高校財務預算編制主要有兩種方法，增量預算法和零基預算法。增量預算法指公立高校以上一年度的預算情況為基數，結合本年度的財務計劃進行增量和減量變動以確定當年的預算數額。增量預算法在2000年以前被廣泛運用，現在主要被一些高校運用于收入預算和各院系部門公共經費的預算數額編制，如辦公費、接待費、通信費和交通費等。零基預算法是指以前年度的預算情況不計入本年預算范圍，從零出發，對預算期內各項目（如基建項目等）進行分析歸納，以重要性和影響大小排序，按照順序合理配置資金，最后匯總得出高校發展可能需要的經費和資源，做出合理預算計劃。零基預算法在2001年隨著部門預算的推廣在公立高校廣泛運用，現在主要被一些高校用于支出預算和專項預算經費編制，如設備、圖書、基建和科研項目等。
（二）財務預算編制內容
我國公立高校根據管理需求，編制校內預算和部門預算。部門預算是我國公立高校作為政府撥款的接受單位，編制的未來一段時間的收支計劃，高校需要將部門預算提交給主管單位和同級財政部門審批。校內預算是公立高校為加強內部財務資源使用效率，根據校內各部門的情況編制形成的預算，進一步細分和落實部門預算。在高校預算表中包括收入預算和支出預算，收入預算編制遵循“積極穩妥”的原則，支出預算遵循“統籌兼顧、保證重點、勤儉節約”的原則。從B大學2016年度部門預算表中可以看出，B大學財務預算編制內容主要由預算收入和預算支出兩部分組成，預算收入主要由六個部分組成，分別是一般公共預算撥款收入、政府性基金預算撥款收入、事業收入、事業單位經營收入、其他收入和上年結轉，并對這些收入進行了進一步說明。在B大學2016年度部門預算表中還對預算支出分22個具體項目進行了詳細的預算說明。
（三）財務預算編制流程
我國公立高校采取“兩上兩下”的編制程序。“一上”指根據主管部門和財政部門要求，在充分分析上年預算執行情況基礎上，聯系本年度計劃提出部門預算，由財務處匯總并提出預算建議方案，方案上交給學校財經委員會審查，財經委員會向學校黨委常委會會議作關于年度預算草案的報告，報告通過后上報主管部門，經審核后提交給同級財政部門。“一下”指高校主管部門根據財政上的指示，向高校下達預算控制數。財務處根據預算控制數修正預算草案。“二上”指根據修正的預算草案結合變動情況調整后形成正式部門預算方案，經學校領導機構審批后，上交主管部門和財政。“二下”指預算方案經同級人民代表大會審批后，由主管部門下達至各高校。
（四）財務預算執行
高校財務預算年度為每年1月1日至12月31日。年初，學校預算方案未經主管部門下達，我國各高校通常會利用上年預算余額保障各項工作正常運行。在預算余額不足時，我國高校允許經費預撥或者超支使用。預算通過審批后，財務處會展開經費分配工作，經費需要經財務處按用途不同分配高校內部各部門。我國公立高校進行經費使用時，主要施行“一支筆”審批制度，即各部門支出統一需要部門負責人審核并簽字批準。高校按月、季編制時間段內的資金計劃，合理安排經費使用，保證經費支出的合規性。預算調整一般于每年10月份進行，經主管部門審批，遵循“量入為出、收支平衡、不得赤字”原則。
二、我國與美國公立高校財務預算管理對比
（一）財務預算編制流程
我國公立高校預算年度為每年1月1日至12月31日，美國為7月1日至下年6月30日。中美公立高校都需要向政府預算經費撥款部門上報財務預算，并以各部門編制預算方案為開端，進行匯總形成全校預算。我國公立高校與美國公立高校財務預算編制流程不同在于：第一，美國高校根據財年的日期，需提前一年進行預算編制工作，而我國高校則視高校主管單位預算編制時間安排不同而各有異同，一般提前2—3個月；第二，美國公立高校需要由大學評議員來提交學校預算申請，大學評議員指州長、副州長、議會發言人、高校校長、校友會主席、學生代表和教師代表等人組成，我國公立高校則由學校財務處向主管單位提交預算方案；最后，我國高校預算編制需要經歷兩次提交和兩次下達，美國只有一次提交和下達流程，并且下達至高校后，校長需要會同各方進行討論，進一步確定預算方案。
（二）財務預算報告內容
在財務預算報告方面，中美兩國公立高校都對高校情況、收支預算報表以及表內科目進行說明。但從表3中可以看出我國公布預算報告內容較少，詳細度不如美國公立高校，以新年度預算收入表為主，對預算數的來源及編制情況沒有予以說明。美國公立高校以如何得出新年度收支預算數的邏輯順序編制預算報告，嚴謹理性，邏輯縝密，內容詳實，除列出預算收入表格外，對財務目標、預算目標、以往各年預算狀況、高校財務狀況、預算收支分配具體內容等詳細闡述。
（三）財務預算編制技術手段
隨著信息技術飛速發展，高校財務管理逐步進行信息化改革，我國公立高校和美國公立高校都擁有一定程度的信息化編制技術手段。美國高校的信息化管理程度較成熟，預算融入財務管理系統，滲透至各財務組織、部門日常工作，高校人員在職權范圍內可以便捷地進行項目申報、經費申請等活動。我國的預算編制技術手段不一，各高校信息化程度不同，發展較慢的高校使用電子表格更甚者使用手工編制，發展程度高的使用網絡化的預算管理軟件。
（四）財務預算決策和編制機構
我國和美國公立高校預算決策和編制機構組成情況：首先，由于兩國社會體制和政黨情況不同，我國公立高校財務預算最高決策機構為校黨委會，而美國公立高校財務預算需要上報州政府經過州議會審議。其次，對比兩國財務預算決策層，我國高校財經委員會或校長辦公室為最高管理機構，美國為預算委員會，兩種機構都存在高校高層管理人員，此外美國公立高校預算委員會存在教師和學生代表，幾乎涵蓋了學校所有重要組成人員代表。我國公立高校高層管理人員沒有任期限制，美國高校校長、副校長等人員都存在具體的任期，定期輪換。最后，我國公立高校主要編制部門為財務處，美國設立單獨的預算和計劃辦公室。
三、美國公立高校財務預算管理方法對我國高校的啟示
（一）合理規劃財務預算編制工作
我國公立高校存在編制工作安排不合理的情況，首先，財務預算編制時間緊促，只有2至3個月，而財務預算的編制工作量大、復雜，具有一定難度，需要匯總各部門的申報計劃，綜合考慮高校當年的具體情況和發展計劃，進行反復驗證和調整，保證資金合理配置。在短時間內編制成的預算，顯然質量大打折扣，導致出現預算草率，有偏差，資源分配不合理。其次，預算下達通常處于開學階段，高校沒有足夠的資金開展工作，無法正常報賬，存在經費超支使用情況，財務預算作用縮水。美國公立大學預算編制期限長達一年，各階段工作時間寬裕，足以進行量大難度高的預算編制和審批工作，并且在州預算下達至高校后，校長和分校校長會分別舉行聽證會，考慮校內各方意見，完善預算計劃。我國公立高校財務預算編制工作需要配合政府的預算工作安排，因此合理規劃高校的財務預算編制首先需向上級主管部門提出建議，將財務預算編制時間提前，保證充分的編制工作時間。以2016年的財務預算管理工作為例：2015年的1月份開始，期限12個月，通過分析2014年的預算執行情況，結合2015、2016年兩年學校工作規劃和財務目標，充分考慮收支規模增減變動，編制2016年財務預算，在預算方案通過審批后，可以組織聽證會，向校內各部門人員代表說明16年財務預算工作，并聽取各方意見，完善校內預算；2016年1月至12月，這期間執行上年編制的預算，同時調整預算；決算編制階段指2017年1月開始，組織人員收集2016年預算資料，分析總結預算執行狀況，編制財務決算。
（二）改善財務預算管控部門結構
我國大部分公立高校算管理工作主要由財務處負責，并沒有單獨預算管理部門。這導致財務預算不獨立，不能與會計工作形成相互制約關系。預算管理工作復雜繁瑣，我國公立高校財務處工作人員數量有限，沒有足夠的勞動力保障預算管理工作的質量。美國公立高校例如加州大學伯克利分校，將財務工作分為財務管理和會計核算，并設立兩個部門負責，前者包括預算編制和學校財務制度編制研究，后者是進行高校日常會計核算工作，執行預算。借鑒美國高校的財務預算管理控制部門的設置，我國公立高校可以設立與財務核算同級的預算管理機構，這樣可以形成相互制約機制，有利于預算監督控制，同時進一步將管理部門細分為預算辦公室和考核辦公室兩部分，前者財務預算的制定、分配和控制，后者負責財務預算考核工作。
（三）提升財務預算報告質量
我國公立高校預算報告內容較為粗略，簡單按照收支類科目對財務預算經費收入和支出情況進行說明，并沒有對預算數據得出過程進行介紹，也沒有與往年預算情況的對比分析。預算報告的使用者在閱讀后只可以大致了解到高校新年度預算的收支金額，進行歷年預算對比分析時，需要手工搜索出以前年度的預算報告，不利于財務部門對預算執行的情況的控制，也不利于外部使用者的檢查監督。另外，我國預算報告沒有對高校財務目標和預算計劃進行披露，各院校、分校的預算數據也無從查閱到，降低了預算報告的詳細度。美國公立高校預算報告內容全面，重點在預算分析，包括對歷年財務預算的數據和執行結果分析并得出新年度的預算數據，以及預算的詳細分解。目前我國公立高校財務預算報告主要使用者為政府部門和高校內部管理人員，因此進行財務預算報告編制時可以重點對財政撥款和各院、系、行政單位預算進行詳細描述，列舉往年預算實際收入和支出情況，說明本年財務預算計劃和目標，使得報告使用者無需翻閱以前年度的預算報告，簡化其工作量，有興趣查閱預算報告，增強監督意識。
（四）提高預算管理信息化水平
近年來高校規模擴張伴隨著經費來源和支出多樣化，財務預算編制方式要求更加靈活。同時高校編制財務預算需要建立在以前年度預算數據基礎上，因此連貫可比性尤為重要。我國公立高校目前預算管理手段存在一定缺陷，例如，通過電子表格編制的預算表，雖然相對于手工預算減少了工作量，但是與財務賬務系統銜接度不足。主管部門下發的預算軟件是為了監督撥款資金的使用情況，滿足財政管理需求，高校不能將全部經費預算錄入其中，無法進行個性化設置，與高校財務系統數據不能共享。美國公立高校財務預算信息化發展較為成熟，以華盛頓大學為例，該校專設校內信息管理和維護部門。財務管理系統包含多個子系統，各系統數據共享，預算管理就是其中之一。這種財務系統為預算管理降低了許多繁瑣的工作量，各部門人員工作高效，高校支出得到節約。信息化改革并非一日之功，參考美國公立大學財務管理系統，我國公立高校可以首先嘗試建立高校預算管理系統，使得進行校內預算編制時，可以直接提取以前年度的預算編制、執行和監督情況，簡化工作，提高效率。美國公立高校財務預算管理發展歷史久遠，至今已趨于成熟，但我國公立高校預算管理仍存在缺陷。通過兩國對比，可以發現我國公立高校財務預算編制流程不合理、報告內容不夠充實、編制手段不夠先進和管理機構有待健全。雖然中美兩國體制存在根本性差別，但就高校預算管理方面來看，我國公立高?？梢越梃b美國高校的治理經驗進行完善。近年來，國際化深入我國社會生活各方面，公立高校通過交換生、合作辦學和組織隊伍出國考察等方式與國外高校進行交流，這些活動給我國公立高校財務預算管理帶來了豐富的經驗與改革靈感，相信未來我國公立高校財務預算管理會更加完善。
作者：梅芳 常馨 單位：集美大學誠毅學院
本文系集美大學誠毅學院大學生創新項目“中美高校會計制度比較分析”〈C15017〉階段性研究成果）
參考文獻
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