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作者：王愛民 姚清亮 單位：河北農業大學林業經濟研究所 河北省林業局
各項政策的形成都是一個社會過程(RaymondA•Bauer,1968)。因此,在社會發展的某階段,針對某一問題所制定的政策,既是這一階段各因素綜合作用的結果,也是對以往相同或相似政策調整和反思的結果。在對以往的各種林業政策的考證過程中,可以比較清晰地看到相關政策的沿繼以及各種政策對整個林業發展的正向或負向的影響。正是由于這一原因,對以往林業政策的演變過程、各階段林業政策的基本特征以及政策的調整對林業發展的影響等方面進行實證分析就顯得十分重要,它無疑會對現今各項林業政策的制定和完善提供有意義的歷史借鑒。由于林業建設的最終主體是農戶,所以本部分將研究的重點定位在實證各時期林業政策演變對農戶造林積極性的影響,期望得出關于政策有效性的一般性結論。一、改革之前林業政策的演變及基本特征在對河北省的考查和分析中發現,從建國到改革開放之前,林業政策在這一時期發了幾次較大的調整,這幾次調整分別發生在經濟恢復時期(1949-1952)、農業社會主義改造時期(1953-1957)和化時期(1958-1980)。
(一)經濟恢復時期(1949-1952年)的林業政策
1.林權政策
1950年4月11日,河北省在當時華北局相關指示的基礎上,下發了《關于公路兩旁植樹護林的指示》,其中規定:發動路側地戶栽植樹木,并向群眾明令宣布,栽植樹木收益全部歸群眾所有,并由相關部門發給所有權證。1951年2月10日,省人民政府又頒布了《護林暫行辦法(草案)》,當中規定:凡經確定所有權的國有林、村有林、合作林、私有林、團體林,須由各管理機關及林主,報請縣人民政府(國有林報專署),發給森林所有權證。同年3月8日,省人民政府又公布了《造林獎勵暫行條例(草案)》和《林木所有證頒發暫行辦法》兩個文件。文件中規定:不論公、私、集體或個人,凡在公有荒山、荒灘或荒地造林,林權、地權均歸造林人所有,一律發給林木所有證。在上述各項政策的基礎上,為了進一步明確林業權屬,省政府根據法等相關文件,于1951年11月制定了《林權劃分補充辦法(草案)》,該文件基本延續了以往文件的指導思想和相應內容,可以看成是上述文件的系統整合和調整。其調整之處有:5坰以上的森林歸國家所有,但仍由原經營者按照人民政府頒布的法令繼續經營;私人未經投資營造而占有的天然林,其面積在5坰以下者,應由村民公議,除給占有者留出所能經營部分外,其余劃歸村共有或群眾合作社;私人占有之天然林在十坰以上并非歸投資經營者,一律歸國有,但為了發揮私人封山造林的積極性,仍需在附近劃給占有者一部分以便經營。
2.經濟恢復時期林業政策的基本特征及政策效應
如上所述,1949-1952年,河北省林業政策表現為以下幾個基本特點:首先,林業權屬政策的制定,明顯帶有激勵性質。建國之初,河北省的植樹造林活動是以政府發動、群眾自愿的形式進行的。這和后期指令性造林的最大區別是,指令性造林主體的造林活動是被動的,其造林績效一定程度上取決于政府強制執行的能力。而政府發動,群眾自愿的造林主體是主動的,其造林績效取決于政府制定的政策激勵相容性。這種政策制定的主要目的是期望通過明確農戶及集體造林者的造林活動與自身利益之間的相互關系,激勵農戶造林的積極性。其次,國家宏觀政策的調整,使林地、林木權屬趨于模糊。正當河北省的各項林權政策在不斷明確和完善之時,中央下發了《關于適當處理林權、明確管理保護責任指示》以及《森林所有權劃分辦法草案》兩個文件。為此,河北省政府于1951年11月相應下發了《林權劃分補充辦法》。在這一文件中,將原來私人對其投資營造的林木具有所有權的規定改為“仍由原經營者按照人民政府頒布的法令繼續經營”。而且在這一文件中不再提及所有權證的發放問題,一律以“繼續經營”表述農戶所具有的林木、林地權力。這使得原本逐漸清晰的林業權屬一下子變得十分模糊。這一政策變動的直接后果是弱化了農戶的造林、護林的積極性。河北省在國民經濟恢復時期各類林業政策的制定和調整雖然歷經不到4年時間,但對林業發展產生了較為明顯的影響。從圖1和圖2可以看出,在1949年,由于政策明確規定路旁植樹歸私人所有,當年實際完成造林數量1767萬株,占計劃數量80%,造林成活率在1950年也達到65%。從1950年開始,由于政策上對林木、林地權屬的調整以及后繼出臺的林木采伐和木材流通政策,對農戶以及集體造林的積極性產生了消極影響,完成計劃比率和造林成活率開始下降。1951年完成計劃比率不足30%,成活率為40%。1952年的情況大致相同,兩項指標分別為21%和38%,遠低于1949年水平。
(二)農業社會主義改造和化時期(1953~1980年)的林業政策
1.林權政策的制定和調整
從1953年開始,我國進入了農業社會主義改造時期。在這一時期之初,河北省政府在總結經濟恢復時期林業工作實踐的經驗教訓過程中,充分認識到林業權屬問題的重要性。1953年3月,在河北省第3次山區工作會議的《關于河北省山區建設上的幾個問題》的報告中明確規定:靠近村莊的零星小塊,一般可分給少山或無山的農戶;對離村較遠個人經營不便的大面積荒山可根據使用習慣確定為村、鄉公有并允許群眾集體或個人承領造林。就在該政府報告不到1年時間,中共中央通過了《中國共產黨中央委員會關于發展農業生產合作社的決議》。根據這一文件,河北省分別出臺了《關于開展群眾性的轟轟烈烈的春季造林綠化運動的指示》和《關于貫徹執行中央<關于在農業生產合作社擴大、合并和升級中有關生產資料的若干問題的處理辦法>的意見》兩個文件。這兩個文件與1953年省政府報告的不同之處在于:規定耕地內的零星樹木應合理作價歸集體所有。根據這一規定,在1956年全省實現了農業高級合作化后,個人所有的成片林木和果樹均入社,過渡為集體所有。1958年8月29日,中共中央頒布了《關于在農村建立問題的決議》,這標志著我國已進入化時期。此后,中共中央又分別在1961年6月26日和1962年2月13日頒發了《關于確定林權、保護山林和發展林業的若干規定》和《關于改變農村基本核算單位問題的指示》兩個文件。上述文件使國家、集體、個人之間的生產關系發生了改變,林業權屬又面臨著一次新的變動。根據上述文件精神,河北省在1962年7月10日頒發了《關于貫徹執行改變農村基本核算單位若干具體政策問題的規定》。其中,對林果樹木權屬問題做出了如下調整:(1)對于零星分散國家不便經營的山林,歸生產大隊所有,農戶不再具有零星山林的所有權。(2)公路、河流兩旁的樹木,無論是國家、集體或個人栽植的,全部歸生產大隊經營保護,收益完全歸集體所有。這是改革開放以前河北省政府最后一個有關林業權屬的政策文件,此后由于“四清”運動和“”,沒有再出臺新的文件。#p#分頁標題#e#
2.農業社會主義改造和化時期林業政策的基本特征及效應
這一時期國家生產資料公有制程度不斷提高。在這一大的背景下,河北省在這一時期所出臺的各項林業政策主要表現為以下幾個特點:首先,農戶的林木權屬一方面得到明確和穩固,另一方面私有林木所有權的區域范圍也在大量縮減。與經濟恢復時期比較,農戶享有林木所有權區域被限定在院內、宅基、場園、隙地、村內街道兩旁以及自留地這一區域之內。這一政策變動的直接后果是上述區域以外的造林活動完全由國家或集體采取指令性的形式由農戶被動執行。在對這一時期河北省農戶“四旁植樹”的統計分析中(見表1)發現,從1953-1980年,河北省每年完成“四旁植樹”數量基本表現為逐年增加的趨頭,只是在個別年份完成數量較之上年有所減少。但年末林木的實有數量年增長速度和在不考慮采伐的情況下年末林木數量年增長速度之間的隔年對應關系在個別年份表現出較大差異。在大多數年份內,年末實有數量均表現為正值,但個別年份尤其是1957~1962年期間有4年時間這一指標為負值。這一時期正值由農業高級合作化向的過渡時期,林木的所有權又一次處于變動之中。此外,在其余大部分年份中,年末實有林木數量年增長率為正值這一指標表現,在某種程度上從另一方向證明了明確農戶林木所有權這一政策的正向效應。
其次,具有林木所有權的農戶在產權安排上并不享有主動權。對于農戶而言,這一政策特征主要表現是:政策明確規定農戶對院內、宅基、場園、隙地、村內街道兩旁以及自留地內栽植的樹木具有永久的所有權,但是否植樹和植樹的數量卻要被動地聽從政府的安排。這種強行的任務安排,必然與農戶的對林木的實際需求相脫離,再加上長期以來農戶對林業政策的變動心存疑忌,導致農戶的造林積極性不高。從表1可以看出,在長達27年的時間里,造林成活率最高年份只達到62%,其余絕大部分在50%以下。再次,林業政策的制定和調整被動地適應不斷調整的國家宏觀政策,難以顧及本地區的實際情況。1953—1980年這一時期,我國從社會主義改造到化,整個生產關系發生了重大的變化。在這一大的背景下,各項林業政策制定、調整的目的是如何適應國家的大政方針。這樣,國家宏觀政策的不切實際必然導致林業政策的脫離實際,國家宏觀政策的不斷調整必然導致林業政策的不穩定。這一政策特征對林業發展的影響主要表現在4個方面:一是林業發展計劃急功冒進,不切實際。二是隨著林業政策的調整,政策對農戶和集體的激勵作用在逐漸消失。三是林權糾紛不斷。四是農業政策與林業政策的不協調,對林業發展產生了強烈的負面影響。
二、改革之后林業政策的演變及基本特征
“之后”,中國進入了改革開放和社會主義現代化建設時期。這一時期中國經濟的重大事件無疑是經濟體制的重大變革。在這一大的背景下,林業政策又一次發生了較大變動。
(一)林業政策的變革
權屬政策的變革主要集中在兩個方面,一是將原先收歸集體所有的自留山、自留灘的林木退歸農戶所有,農戶重新享有這一區域林木所有權。二是完善林業生產承包責任制,自留山以外的荒山、荒灘,采取多種形式,承包給有經營能力的農民作為責任山(灘);承包者可以長期經營,承包期限可以在50年以上,并可以繼承和轉讓。與權屬政策相比,這一時期的林木管理政策沒有發生大的改變,只是在采伐和木材流通的部分環節上出臺了一些新的政策。具體包括:(1)社員個人采伐自有林木可以不經審批,除此之外要嚴格實行采伐許可證制度,且木材產量不得超過年生長量的二分之一。(2)除承德等地之外,河北省其他地區不再實行木材統購制度,同時允許開放木材自由交易市場。
(二)改革之后林業政策的基本特征及效應
首先,農戶享有林木所有權和林地使用權的區域范圍空前擴展,林木政策也趨于穩定。改革開放之后,農戶重新收回了原先被收歸集體和國家的林木所有權和林地使用權,而且這一權屬還以承包等方式擴展到自留地、自留山以外的荒山、荒灘等區域(見表2、圖3)。此外,這一時期權屬政策沒有發生大的變動。這一政策的直接效應是使停滯多年的荒山、荒灘造林活動迅速啟動。從圖3可以看出,以太行山區為例,從1968~1976年這段期間,由于“”,整個國民經濟受到了嚴重破壞,林業發展也受到相當程度的干擾,這一時期,荒山造林停滯在300000~400000hm2之間。1977—1982年,“”的后繼影響依然存在,整個國民經濟依然按照原有模式進行,林業仍在執行以往政策,荒山造林依然保持“”后期水平。從1983年開始,農業實行家庭聯產承包責任制,林業在這一背景下,也實行了以荒山、荒灘為對象的承包責任制,荒山造林的面積由1982年的445000hm2上升到1983年的550000hm2,1984年又上升到800000hm2。
三、林業政策制定的歷史借鑒
不恰當的政府政策對社會發展的阻礙作用歷來為經濟學家所強調。例如,劉易斯概括了一個關于政府在促進經濟發展中作用的悖論,“如果沒有一個明智的政府的積極促進,任何一個國家都不可能有經濟進步……。另一方面,也有許多政府給經濟生活帶來災難的例子,以至于要寫滿幾頁警惕政府參與經濟生活的話也是很容易的。”雖然劉易斯所表述的是政府政策與整個國民經濟發展的相互關系,但對林業發展而言無疑也是適用的。上述關于各個歷史時期所出臺的各種林業政策與林業發展的相互關系的實證分析,在充分證明了這一悖論正確性的同時,也對林業政策的制定提供了歷史借鑒。
首先,能否實現林業政策目標的關鍵是林業政策的激勵相容程度。對于任何一項林業工程,政府的利益偏好和農戶的利益偏好都會存在偏差。這種利益偏差很可能導致農戶的經營行為偏離政府的建設目標,進而導致政府的目標無法有效實現。防止這一偏差有兩種政策選擇,一種是以政府單方面的利益偏好為政策制定的主要依據,并采取強制措施實施林業工程。另一種是在政府利益和農戶利益之間尋找利益均衡點,通過合理的均衡政策來實現這一工程的目標。從上述林業政策演變及實證分析來看,從經濟恢復時期的公路兩側植樹的權屬政策,到社會主義改造和化時期“四旁植樹”運動中政府的強行發動政策和山權歸公政策,再到改革開放之后劃定自留山和林業生產責任制政策,這一系列政策的實施效應都從正反兩個方面反復驗證,前一種政策選擇是不可取的,這種強制政策的結果是政府既支付了高額的監督成本,又無法保證政府目標的實現,而且農戶在被動執行中其自身利益也受到了極大的侵害。因此,后一種政策選擇更具有合理性。#p#分頁標題#e#
其次,要保持政策的相對穩定。從1949年建國到改革開放,林業政策尤其是林權政策的每一次變動,都是國家、集體、農戶三者之間利益的重新調整和分配,因此必然會對林業發展產生強烈影響。因此,保持林業政策的相對穩定性是林業穩步發展的前提。就當前開展的各項林業工程而言,其政策的穩定具有的功能是可以減少農戶對未來預期收益的不確定性,進而減少對風險的厭惡程度,提高農戶的積極性。保持林業政策的穩定性需要具備兩個條件:一是初始政策的制定要充分考慮社會、環境、經濟發展等綜合因素,使政策本身科學合理。二是林業本身的相關政策以及林業行業之外的相關政策要相互協調,否則也難以保證林業政策的穩定性。1958年以后出現的大面積的退林還耕現象,就是“以糧為綱”這一政策對相關林業政策沖擊的結果。
再次,政策的制定應該是這一政策所涉及的利益相關者共同決策的結果,而不應由利益的某一方單方面決定。在對以往林業政策效應的驗證過程中,從經濟恢復時期到社會主義改造時期,再到化時期,由政府甚至由領導者本人單方意愿進行林業決策的程度越來越高(例如:1955年開始的“四旁植樹”運動、1958年的“人人植樹百株”運動、1972年的“荒山綠化”運動等都帶有濃重的領導者個人決策色彩),也正是在這一時期林業政策受到集體和農戶的抵觸和反對,林業發展也受到了嚴重的干擾。當然,由于決策相關者之間的地位和能力的不對稱性,相對于農戶而言,政府作為決策主體具有一定的合理性。因此,共同民主決策并不一定意味著農戶可以作為政策的直接制定者,而是政府在制定決策時要在充分調研的基礎上考慮農戶的利益要求,這樣農戶才會主動執行政策,而不是被動適應政策,政策的執行才可能實現其初始目標。
