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摘要:西方比較公共管理研究經歷了萌芽時期、發展興盛時期、衰落時期和復興時期等四個歷史階段。當代西方發達國家比較公共管理研究有三方面基本特征:研究思路由追求精確的預測力轉變為注重對問題的解釋力;研究的核心內容逐漸明確;研究工具選擇了合作、案例、文化、治理等四類工具。
關鍵詞:比較公共管理;分期;述評
一、比較公共管理研究的內涵
一般而言,所謂比較,就是根據一定的標準把彼此之間有著某種聯系的多個事物加以對照,從而確定其間的相同與相異之處,由此對事物做出初步的分類;在分類的基礎上,人們可以認知和把握不同事物的共同或相異的表象特征與本質特征,進而達到對特定事物的理解與解釋。早在20世紀40年代末,羅伯特?達爾就在#公共管理學:三個問題?中旗幟鮮明地提出了人們忽略比較方法對公共管理研究所帶來的負面影響,只要公共管理研究不是建立在比較研究的基礎上,公共管理的科學性就是空洞的。據此,他認為,無論是英國的公共管理學還是法國的公共管理學都不足以形成一個獨立于各個特定國家背景的一般意義上的公共管理學。比較公共管理研究或比較行政研究,是指人們綜合運用各種不同的比較方法,對世界各國的行政制度與體制、結構與功能、活動與過程、歷史與現實、理論與實踐、文化與傳統、環境與背景進行對比分析,以期從更深的內容、更高的層次、更廣泛的范圍來揭示行政現象背后的本質和規律。比較公共管理研究的內涵主要包含以下幾個方面:首先,在方法論上,比較公共管理研究是研究公共管理理論和實踐的一種方法,也即通過比較研究揭示不同時空范圍內的各個國家公共管理的異質性與相似性,從而總結出一般的相對普遍的原理或政策。其次,在研究內容上,比較公共管理的比較內容是十分豐富的,既包括官僚組織、政策體系等硬要素,也包括公共管理文化、公共管理倫理等軟要素。最后,在研究目的上,比較公共管理研究所揭示的公共管理規律或原理具有相對性,這主要源于比較對象始終處于不斷變化當中,特別是公共管理制度創新已成為現代國家政府治道變革的今天更是如此?，F代意義上的比較公共管理研究肇始于美國,從產生到現在大概經歷了半個多世紀的時間。從某種意義上看,美國的比較公共管理研究實際上已經成為西方發達國家戰后該領域研究的領頭雁。按照比較公共管理在美國發展的歷程,我們可將其大致劃分為萌芽時期、發展與興盛時期、衰落時期和復興時期等四個階段。
二、西方比較公共管理研究發展的歷史分期
1、比較公共管理研究的萌芽時期(19世紀80年代20世紀50年代)。如果將比較公共管理的研究向前追溯,我們認為,伍德羅?威爾遜最早認識到比較方法在公共管理研究中的重要價值。他在1887年的公共管理研究一文中認為,在我們一些愛國意識很強的同胞的腦海里,總有一種莫名的恐懼,認為:學習歐洲經驗是否就在承認一些外國的方法要比我們美國的方法好呢?我們理解這種心理%%(但是)如果我們只與我們自己相比,我們怎么能夠知道我們到底有哪些東西是好的、優秀的,而哪些東西是不夠好的、不夠優秀的呢?這樣想來,可能還是用一些新的學習方法比較好。這一時期,囿于各種歷史條件的限制,比較公共管理的研究尚處于萌芽階段,相關論述也大都散見于一般性的討論中。同時,由于缺乏系統、完整的研究方法,學術共同體尚未形成,這一時期鮮有比較公共管理的專門研究成果。
2、比較公共管理研究的發展與興盛時期(20世紀50年代20世紀70年代)。第二次世界大戰后,在美國,比較公共管理的研究獲得了快速發展,這種快速發展有著當時深刻的歷史背景。首先,從學科自身的發展看,公共管理學科的發展已經積累了一定的基礎,比較政治學等學科的發展、壯大在客觀上也促進了它的分支研究領域比較公共管理的發展。其次,從研究實踐和管理實踐看,無論是發展中國家還是發達國家,經過戰爭的洗禮后,很多經歷過戰爭的學者或管理實踐者對國外或國內不同地區的公共管理都有著切身的體會和感受,積累了關涉公共管理的感性經驗。與此同時,戰后,各個國家亟待解決的公共管理問題也立刻凸現出來,美國也是如此。因此,在各個國家都十分迫切地需要從比較的視角研究借鑒來化解相應的公共管理理論和實踐難題的背景下,美國一方面加強了觀念輸出的全球策略,另一方面也開始對比較公共管理研究加大投入,逐步重視。最后,從學術共同體的形成看,把比較公共管理研究推向高潮的歷史事件則是1960年成立的比較管理組織(CAG)和國際委員會。前者一直是推動比較公共管理研究運動的先鋒,擔任這一組織的首任主席就是我們熟悉的生態行政學的創立者雷格斯。這一時期,資金主要來源于由福特基金會贊助的為期10年的財政計劃,美國國內的很多學者積極地投入到了比較公共管理這一研究領域當中。據美國公共管理評論1940、1969年的統計,發表在該刊物上的有關比較公共管理類的文章從四十年代的23篇增加六十年代末期的39篇;截止到1968年,參加到該組織的成員也已經達到了500多人;大學里也大都開設了比較公共管理或發展行政學等相關課程。這一時期,發生在美國本土以外的諸多事件也激發了他們比較研究的熱情,比如古巴革命、越南戰爭等等;而國際委員會則同國際管理科學學會保持著密切的聯系,主要致力于美國本土的公共管理理論與實踐問題。作為美國公共管理協會(ASPA)的兩個會員單位,比較管理組織和國際委員會的共同點在于致力比較公共管理和國際公共管理研究,兩者于1973年合并成立了美國公共管理協會分會國際與比較公共管理分會(SICPA)。
3.比較公共行政研究的衰落階段(20世紀70年代20世紀80年代)。20世紀70年代早期,美國政府以及其他基金會等組織逐漸失去了對比較公共管理研究的贊助和支持,美國的大部分國際性研究組織也把注意力紛紛轉向旨在解決經濟發展等復雜問題上。因此,這對于失去了財政與政策支持的美國比較管理組織而言無疑是致命的打擊,這樣的結果對比較公共管理的研究產生了深遠的消極影響。同時,與國際委員會的合并也并沒有對比較公共管理產生太多的正面作用,相反,比較公共管理的研究則日漸式微。正如黑迪所擔心的那樣,對于公共管理制度的研究和國家公共組織的研究,究竟什么是最好的框架?對于這個問題,比較公共管理的研究者卻沒有給出合理的回答。作為當時美國研究比較公共管理最權威性雜志#比較公共管理?也逐漸失去了對比較公共管理的研究興趣,該雜志于1973年改刊合并到#管理和社會?刊物中。另一個原因也促使比較公共管理研究的衰敗。那就是實事
