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一、國內外海上油污治理典型案例舉隅
筆者曾對新中國刑法典頒布實施以來的案例進行檢索，尚未檢索到因海上環境污染包括油污污染在內的環境污染而追究刑事責任的案例。本文擬從渤海蓬萊19-3油田溢油事件、墨西哥灣漏油事件對兩國油污治理作比較分析。
（一）中美海上油污治理典型案例對比分析
2011年6月發生的渤海蓬萊19-3油田溢油事故中，據國家海洋局統計的數字顯示，總溢油量達7070噸，溢油污染海域6200平方公里，給河北、遼寧、山東和天津三省一市漁民、生態環境造成重大損失，對渤海灣海洋環境造成毀滅性的打擊。該案被國務院定性為迄今為止中國最為嚴重的海洋生態事故和漏油事故的溢油案。2012年，國家海洋局與康菲石油中國有限公司、中國海洋石油總公司簽訂《海洋生態損害賠償補償協議》，后者分別就漁業損失和海洋生態損失賠償13.5億元（其中10億元賠償漁民損失，3.5億注入海洋環境與生態保護基金）和16.83億元交海洋局負責管理，司法機關未追究任何單位及個人的刑事責任。2010年4月20日，位于墨西哥灣麥肯多油井的“深水地平線”海上移動式鉆井平臺發生爆炸，溢油油井漏油狀態持續近3個月，2億余加侖石油溢入墨西哥灣。油污對美國和墨西哥部分州的海洋環境、漁業和旅游業造成嚴重影響。該事件為美國海域發生的歷史上最嚴重的油污事件。英國石油公司為此支付了45億美元的刑事罰款（美國政府曾以追究英國石油公司主管的刑事責任迫使其更換總裁），最終以付出413億美元的代價解決了漏油事件。通過上述兩個案例的對比，不難發現兩國在處理重大海上油污事件中的不同途徑和實際效果。美國的油污處理法律程序一定程度上挽回了油污對國家以及對周邊海域生態環境、公民的經濟損失；而我國至今尚未建立健全的海上油污的刑事責任追究體制，不僅影響到海上生態環境恢復治理效果和違法行為的打擊力度，而且直接影響到我國的法治形象，讓一些部門或企業寧愿以承受行政處罰而不愿去對受污染的海洋生態環境進行治理。2015年7月21日，我國首個以社會組織（即中國生物多樣性保護與綠色發展基金會）為原告的海洋環境公益訴訟案在青島海事法院立案，起訴康菲石油中國有限公司、中國海洋石油總公司，請求法院判令兩被告對損害的渤海生態環境進行修復，并恢復至溢油事故前的海洋生態環境狀況。該案從另一方面反映了國家有關部門乃至康菲石油中國有限公司、中國海洋石油總公司對海上生態環境治理的漠視。
（二）對海上油污刑事責任追究逐漸成為國際社會發展趨勢
隨著國際社會對海洋生態環境權益的重視，各國加大了對該領域違法行為的刑事處罰力度。近三十年來，國際海事組織、歐盟、美國等通過相關立法構建了相對完善的海洋污染管理體系，并且建立了包括刑事處罰在內的嚴格配套機制。隨著立法的推進，相關的案例也逐漸增多起來，如國際海事組織2007年通過的《海上刑事法案——各國立法準則草案》，達成了組織成員國應當通過明確的國內立法確定對海上犯罪行為的管轄權，盡可能取消在管轄、逮捕、證據搜集、拘留、引渡、審訊、有罪裁定以及合理量刑方面的法律空白或不統一的共識；歐盟2005年通過的《船舶造成污染及對違法行為進行處罰的法令》，對故意排放或者故意、粗心或嚴重疏忽而造成油污的相關各方（包括船級社），都要給予刑事處罰和相關制裁；美國的《清潔水源法》（theCleanWaterAct）等對水污染的刑事處罰作出規定，不論基于故意或者過失而違反污水管理規定、違反報告和記錄義務、違反排放管理規定、違反預處理標準等情形，將被追究刑事責任，美國?？松镜木扌陀洼?ldquo;瓦爾代茲”號海上觸礁污染事故，該輪船長和?？松揪艿叫淌绿幜P；歐洲對造成海上油污的“ERIKA”和“PRESTIGE”號油輪的船長給予監禁的刑事處罰；“TASMANSPIRIT”號輪在巴基斯坦因擱淺導致船舶傾覆，原油泄漏造成海上污染。2名船長和6名船員因此被刑事起訴。
二、我國海上油污責任入刑之困境分析
我國海上油污責任入刑難，有其立法缺陷、執法困境、審判管轄權困境等原因。
（一）刑事立法之惑
環境保護立法最初按照保護國有企業的目的制定，立法者認為對國有企業罰款等于政府買單，行政處罰金額額度低，更無對環境污染企業及領導人員的刑事責任追究的規定。隨著我國市場經濟的發展和國有企業改革步伐的加快，原有的立法思想尤其“重陸上輕海洋”的環境污染治理思想，已經不適應當前經濟和社會發展的實際狀況，更不能很好地適應國際社會發展尤其發達國家的海上環境治理理念。國內企業無論民營企業還是國有企業往往受眼前經濟利益的驅動，而置社會公共利益、環境生態保護于不顧，對環境污染責任和對社會公眾利益的侵害置若罔聞。盡管我國《刑法（修正案八）》對《刑法》第338條做了較大幅度修改，但該條的修改及司法解釋對環境污染犯罪的規定仍有明顯不足：一是刑法修正案及司法解釋以陸上污染為立法旨意，并未把包括油污在內的海上污染納入“嚴重污染環境”情形，從刑法的罪刑法定理論以及禁止類推的理論，亦不能將該刑法條文和司法解釋直接擴大適用于海上油污污染領域；二是未明確“有害物質”的適用范圍，更沒有對油污中的油類作出相關的界定；三是涉海刑事問題不恰當地按照陸上一般刑法問題處理，存在混亂和不合理的現象，將使海上刑法與陸上刑法“趨同化”，其結果是海上犯罪“泛罪化”。因此，有關陸上立法與司法解釋的本意，沒有包括和調整海上油污污染納入污染環境罪的意圖。綜上所述，在刑事立法方面，無論《刑法（修正案八）》第338條規定還是其司法解釋的規定，都將嚴重的海上油污污染排除在刑法處罰范圍之外。
（二）海上執法之亂
根據《海洋環境保護法》規定和海洋環境污染處理實務，我國在處理包括海上油污在內的海上污染事故時，實行“五龍鬧海”的管理模式，即根據污染事故發生的海域，分別由環保部門、國家海洋管理部門、海事行政部門、漁業行政部門、軍隊環保部門進行執法處理。環境保護部門負責防治陸源污染物和海岸工程建設項目對海洋污染損害、海洋傾倒廢棄物等的環境保護工作，海事行政主管部門負責所轄港區水域內非軍事船舶和非漁業、非軍事船舶及外國籍船舶造成的污染海洋環境的監督管理和調查處理，漁業行政主管部門負責漁港漁業船舶污染海洋環境的監督管理。該規定看似分工明確，但實務中并非如此，如輸油管道爆炸而發生海上油污事故，極易導致漁港、沿海港口、海洋專屬經濟區等多個海域或轄區的污染，多頭管理、無序管理的困境顯而易見。2013年6月9日的《國家海洋局主要職責內設機構和人員編制規定》（以下簡稱《編制規定》）對此作了一定調整，明確農業部組織國家海洋局等擬訂保護海洋漁業水域生態環境的政策制度，組織開展海洋野生動植物資源調查，國家海洋局負責執法檢查；此外，沿?？h級以上地方人民政府也有權行使海洋環境監督管理權的部門職責。筆者認為，該規定為國務院部門改革的方案，應為規范性文件，其效力位階低于《海洋環境保護法》，該規范性文件關于漁業行政部門、農業部及國家海洋局的職責分工，不能對抗《海洋環境保護法》關于漁業行政部門、國家海洋局等職責分工的規定。這與我國政府提出的重大改革要于法有據的改革思想背道而馳。但《編制規定》并未從根本上改變我國的海上執法“多龍治海”的局面。面對一個海上污染案件，最早介入的往往是環境行政保護部門或者海事行政部門，執法部門實行“統一監督管理、分工分級負責”的管理體制，實行逐級上報的原則。然而，海上油污事故具有突發性、易擴散和遷移等特殊性，逐級上報和對污染形勢的判斷分析是一個較為緩慢的過程，待轉送至刑事偵查機關，會延誤油污事故最佳處理時機。此外，海上污染刑事責任追究的量刑依據以及刑事司法鑒定機構缺失。如《海洋環境保護法》、《漁業污染事故經濟損失計算方法(GB/T21678-2008)》、《船舶油污損害賠償規定》等不同的法律、司法解釋和部門規章作為油污民事案件賠償依據，對油污損害的計算方法和計算結果差異較大。同時，我國尚未建立權威的與油污刑事案件相關的專門的環境損害鑒定評估機構，也未在刑事司法鑒定中設置環境鑒定的種類，若采用不同的監測和評估辦法，易導致油污刑事責任量刑出現混亂，進而影響司法審判的權威和公正。
（三）審判管轄權困境
根據我國現行刑事訴訟法學理論，管轄一般劃分為立案管轄和審判管轄。由于篇幅所限，本文所指管轄權限于法院的立案管轄權。由于海洋受季風影響較大且流動頻繁的特點，海上油污的遷移及擴散不受沿海國確定的管轄水域的限制，因此，一起海上油污污染事故盡管可能不發生在我國管轄海域，由于受洋流等影響，該污染行為所產生的損害后果卻會直接作用于我國管轄海域，并對我國海域的海洋生態環境權益造成嚴重侵害，因此污染責任者應承擔相應的民事、行政法律責任乃至刑事責任。《海洋環境保護法》和《刑法》皆規定了我國海洋環境保護法的域外效力，確定了我國的管轄權。然而，海上油污的管轄權沖突會在有管轄權的國家之間產生，該種管轄權沖突，也可能因一國立法規定油污責任追究刑事責任，而另一國家立法不追究刑事責任而產生。此外，一國內部不同法院之間的管轄權也存在沖突問題。首先，油污隨著海水的流動，如洋流從大連、煙臺或青島等沿海地區，漂流至連云港乃至上海等沿海地區，從行為后果而言，由此產生不同地方法院的管轄權沖突。其次，專門法院與地方法院之間的管轄權沖突。當前我國法學理論界和實務界均有提出海上污染犯罪的管轄權收歸海事法院、不再由地方法院行使管轄權的建議。
三、我國海上油污責任入刑的可行性分析
（一）完善油污刑事立法
為提高海上油污污染違法行為的打擊、震懾力度，維護海洋生態環境，在油污刑事責任追究方面，有必要加快我國海上油污的刑事立法，具體建議如下：一是結合相關國際公約以及歐盟《關于船源污染和對違規行為引入刑事懲罰的指令》、美國《1990年油污法案》等規定，立足于我國實際情況，對海上污染的油類進行界定，并以司法解釋的形式予以明確。就海上油污污染的油類，結合現行的國際公約來看，《聯合國海洋法公約》沒有提及海洋污染油污的種類，《1996年油類污染損害民事責任國際公約》是指“適用于非油船溢出的用于或打算用于操作或推進船舶的燃料油、潤滑油及其殘余物”，《1971年設置賠償油類污染損害國際基金的國際公約》是指“油類”應限于持久性烴類礦物油、原油和燃料油，以及《2001年船用燃油污染損害民事責任公約》規定“公約適用于非油船溢出的用于或打算用于操作或推進船舶的燃料油、潤滑油及其殘余物”。美國的《1990年油污法案》將油類限定為任何形式和任何種類的石油、燃油、油類廢棄物和油混合物等。我國最高人民法院2011年7月1日施行的《關于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規定》（以下簡稱《船舶油污損害賠償規定》）第三十一條規定，“油類”是指烴類礦物油及其殘余物，限于裝載于船上作為貨物運輸的持久性貨油、裝載用于本船運行的持久性和非持久性燃油，不包括裝載于船上作為貨物運輸的非持久性貨油。另外，《海洋環境保護法》第95條規定的“油類”是指“任何類型的油及其煉制品，油性混合物是指任何含有油份的混合物”，由于易揮發的油類對海洋污染極小甚至沒有污染危害，因此該法沒有明確把易揮發性的油類排除在外，欠缺科學性。鑒于上述油類具有易沉淀或懸浮于海水中且不易揮發的特征，其危害性巨大，影響嚴重，海洋生物如魚蝦類、紅樹林、珊瑚礁等多種類型的生態系統急劇減少，生態平衡失調，自然災害加劇。筆者認為，可以將我國油污刑事責任的油類限制于持久性烴類礦物油、原油、燃料油潤、滑油及其殘余物、油類混合物等對海上造成持久性、不易揮發的污染油類，該種界定更能反映出油污的海上生態污染的危害性。二是專門設立污染海洋罪或者將海上油污犯罪明確歸入污染環境罪，對油污犯罪的入刑予以明確。污染海洋罪所侵害的直接法益為海洋環境生態安全，海上油污犯罪具有多發性、流動性、跨區域性等特征，刑事犯罪的證據使用和犯罪起刑點都不宜直接援引陸地上的刑事法律規范，增設污染海洋罪可以完善刑事立法的不足。設參照其他國家如英國、俄羅斯、新加坡等國的做法，增設該罪名也有利于加強我國的犯罪的司法管轄和司法合作。從我國《立法法》規定和司法實踐來看，最高人民法院無權通過司法解釋的方式創設一項獨立的罪名，但允許通過司法解釋對《刑法》第338條內容進行解釋，把油污種類及危害范圍進行界定，由此把嚴重的油污責任納入刑法調整的范圍。盡管當前我國司法解釋飽受詬病，但該種操作方式不失為一種簡便易行的方式。
（二）整合海上執法力量
如本文第二部分所述，我國面對一起嚴重的海上油污情形，往往形成多部門管理的局面，卻易造成各部門之間的扯皮推諉，都去管理卻都難以管理的窘境。值得欣慰的是，國務院的《編制規定》明確國家海洋局主要職能為海洋綜合管理、生態環境保護等方面建設，海警隊伍為海上維權執法主要力量。從《編制規定》可以看出，我國部門機構改革將國家海洋局及其中國海監、公安部邊防海警、農業部中國漁政、海關總署海上緝私警察等四支隊伍整合為中國海警，我國海警隊伍是集行政執法、刑事偵查于一體的法律主體。但在這些職能中，未能把海上環境行政執法權及刑事偵查權交于我國海警，實際仍實行各自執法區域的管轄權，如對港口（軍港等除外）的污染處理由海事行政部門負責，船舶漏油污染導致漁業造成損害的由海事行政部門與漁業部門聯合執法處置，漁港的油污污染由漁業行政部門執法管理，軍艦的油污污染由軍隊環保部門處理。筆者認為，有必要借鑒美國海岸警衛隊的管理模式和做法，擴大我國海警的海上執法權限，賦予其獨立行使海上環境污染的行政執法權及刑事偵查權，不再賦予環保部門、海事部門、漁業執法部門等執法機關的上述權力。根據《美國聯邦法典》第14條規定，美國海岸警衛隊主要負責美國沿海水域、航道的執法、水上安全、遇難船只及飛機的救助、污染控制等任務，以及協助美國海軍維護國防安全的武裝力量，集軍隊、行政執法和刑事偵查等職權于一身，其武器裝備和人員配備均處于國際領先地位。我國當前海警隊伍與美國海岸警衛隊相比較而言，海警隊伍職責仍欠明確、執法人員專業性等方面遠遜于美國海岸警衛隊。筆者建議，將我國海上環境行政執法權及刑事偵查權統一賦予我國海警，不再針對具體的管轄區域而由不同的部門管轄，即打破原有的格局，重新組合各部門執法人員隊伍，組成統一強大的海警隊伍，充分吸收精通國際法尤其海洋法等法學專家組成海洋維權專家智囊團，加強海上一線執法專業人員的培訓，并在海警隊伍中再分列海上環境執法隊伍，對我國海域進行統一執法。這樣可以提高我國海上環境污染的刑事執法效率，克服海上調查取證中部門之間互相推諉的現狀。
（三）統一司法管轄權，海上油污犯罪統一交由海事法院管轄
如上文所述，海上油污犯罪具有涉外性強、易擴散、危害持久性強、環境檢測難等特點，審理該類案件，要求法官具有很強的法學素養。該類案件不僅對國際法尤其海洋法、國際航運相關公約、海洋污染及評估等領域精通，同時要求承辦法官具有對船舶、海上鉆井平臺等海上實務領域的閱歷，唯此才能勝任該類案件的審理工作。我國地方法院審理海事刑事案件的局限性大，對航運技術性和國際性標準難以把握，對涉嫌犯罪案件的認定和移送也面臨較大阻力，海上犯罪的立法與司法缺位導致以罰代刑、有案不移的行業頑疾，并由此遭受海洋鄰國的欺擾。因此，將該類刑事案件交由我國地方法院審理，難以承擔重任。因此，海上油污犯罪統一交由海事法院審判管轄，符合海事法院受理案件的專業優勢，亦具有法律正當性。筆者認為，我國在整合海上執法力量的同時，成立市級海事檢察院或者在市級的檢察院內部設立海事犯罪公訴處，負責涉海犯罪案件的移送起訴工作，或者由受害人直接向海事法院提起刑事自訴，由海事法院進行審理，而不再交由地方法院審理。同時，在海事法院內部設立海事犯罪審判庭，實現海事犯罪從偵查、提起公訴至審判的一整套完整體系，從而理順海上油污污染的刑事追究責任脈絡。要實現上述目標，則有必要對我國《人民法院組織法》、《最高人民法院關于海事法院受理案件范圍的若干規定》等進行修改，增加海事法院受理海上油污犯罪案件的受案范圍。
四、結論
我國海上油污入刑問題是法律界頗有爭議的一個話題。有學者認為，我國《刑法》已有規定海上油污，可以將其納入污染環境罪的范疇。筆者認為，鑒于我國對刑事責任的追究以司法解釋作為支撐，我國刑事立法并未將海上油污污染納入《刑法》第338條規定。海上油污具有國際性、流動性、擴散性、危害周期長、不易發現且評估難等特點，根據刑法的罪行法定原則和禁止類推的原則，不能將陸上污染的刑法規定直接適用至海上油污污染領域。我國應迎合國際發展趨勢，借鑒其他國家在油污治理方面成熟的刑事責任追究機制，制定一套適合我國國情的海上油污入刑體系，有力打擊海上環境污染行為，唯其如此，才能有效保護我國海上生態環境。
作者：張念宏 單位：華東政法大學
