合規監管范例

摘要:

隨著貴金屬行業專業整治越來越嚴厲，貴金屬交易公司對合規風險管理重要性有了新的認識。本文闡述了合規風險的相關概念，并針對貴金屬交易公司合規風險管理現狀及目前存在的諸多問題進行了深入剖析。

關鍵詞:

貴金屬交易合規風險風險管理

一、引言

針對貴金屬行業的專項整治越來越嚴厲，各大貴金屬交易中心先后出臺了一系列行業規范性政策文件，并針對會員單位進行合規性稽查驗收。在此嚴峻整頓形勢下，作為會員單位的貴金屬交易公司，正處于業務量不斷萎縮，客戶大量流失，業務投訴已成常態，公司經營舉步為艱的境地。因此，貴金屬交易公司進一步認識到，重視和加強公司的合規風險管理已迫在眉睫。

二、合規風險管理定義

摘要：近幾年，鈀金、鉑金、白銀等貴金屬投資深得廣大投資者的青睞，整個行業迅速發展。但是對于貴金屬投資行業的合規監管政策還不成熟，只有少部分的貴金屬投資公司制定了相應的監管制度。從長遠來看，根據貴金屬投資遇到的問題和未來的發展趨勢，主動加強公司的合規管理才能保證公司的良性發展。通過了解貴金屬投資行業合規質檢的現狀，分析其存在的合規管理問題，主要包括合規管理體系不健全、合規管理文化缺失、合規管理內部監管有漏洞、合規管理的獎懲機制不健全，通過分析問題存在的原因，提出了合理的建議。

關鍵詞：合規管理；貴金屬投資；合規文化；監管制度

隨著貴金屬投資行業的迅猛發展，出現的問題也越來越多，2012-07國務院頒布了《國務院辦公廳關于清理整頓各類交易產所的實施意見》，對貴金屬交易的整頓工作做出了指導。為了防控風險，貴金屬投資行業的合規管理顯得尤為重要。合規管理可以對銷售流程和流轉單進行質檢，并制定了違規行為處罰措施及處理流程。但是目前合規部門并未發揮最大功能，違規行為依然存在。為使貴金屬交易能夠遵循相關法律法規，并提高銷售的業績，改善合規管理迫在眉睫。

1合規管理在貴金屬投資行業的現狀分析

合規管理是行業通過制定和執行合規管理制度，建立相應的管理制度，培育合規文化，以達到防范合規風險的目的，是一項重要的風險防范管理措施。合規管理是貴金屬投資行業穩健經營、安全運行的內在要求。合規管理要從投資顧問的行為入手，通過合規管理制度的約束，為企業的貴金屬交易提供有利的合理性證明，保證企業規避風險，長遠健康發展。其次，合規管理力求提高貴金屬部門的經營質量和水平，以提高企業在市場競爭中的優勢。最后，合規管理是貴金屬交易長期發展的需要，只有每一位投顧參與到合規管理中，整個合規部門才能良好運行和發展。然而，合規管理在貴金屬行業中仍存在以下一些問題：①合規管理體系不健全。貴金屬交易是新興市場，國家沒有出臺相應的法律法規進行行為規范，也沒有單獨的監管部門對整個貴金屬交易市場進行監管。目前貴金屬行業交易的制度和操作規范都是建立在經驗基礎上，定性與定量地結合制度施行比較困難，制度對于合規管理顯得被動，沒有起到理想的約束作用。②合規管理文化的缺失。企業合規文化是所有員工主動遵守的規章制度，并自覺維護準則的權威性和有效性的文化氛圍。對于貴金屬交易行業，在沒有完整的合規管理體系下很難在規則的實施中讓全體員工信服并遵守。在合規管理中沒有一條提高合規管理的溝通渠道，合規文化就很難養成。合規管理是一項綜合的工作，需要合規管理人員不僅掌握網易貴金屬交易特點和業務流程，根據合規管理制度識別業務各環節的風險點，還有一定的溝通能力和專業素質。③合規管理內部監管有漏洞。合規的監管是預防風險的途徑之一。目前貴金屬部門的質檢覆蓋范圍不能達到100%，有三個明顯的漏洞，即雖然能對投資顧問做到完全質檢，但無法做到每通錄音都質檢；投資顧問與客戶是否有私下聯系，無從查知；錄音質檢中包含的微信質檢只能抽查，且索要微信聊天記錄比較被動。這三個問題對公司造成了很大的威脅。如果要做到有效的監管，需要將被動監管轉為主動監管，才能形成一種互動的方式，讓每一位員工都能主動發現風險點，主動防范，才能最大程度降低質監部門的風險，合規監管才能真正發揮作用。④合規管理的獎懲機制不健全。合規管理工作要想全面展開，只靠合規組的監管是不夠的，需要在員工中推行合規理念，讓合規成為一種工作習慣，因此，調動員工積極性是關鍵。目前的合規管理條例有明確的違規行為等級劃分和懲罰措施，但是獎勵辦法還未正式提上日程，沒有將合規納入績效考核的范圍。合規管理如果要全面展開，需要有獎有罰，獎懲分明，才能讓全體員工參與到合規管理中，有效調動全體員工的積極性，使貴金屬部門共同推動合規管理，及時把控各環節的風險點，提升整個部門的合規管理水平。

2合規管理在貴金屬投資行業的改善

2.1完善貴金屬部門合規管理體系

一、現實背景與理論背景   基金投資者、基金托管人和基金管理人為證劵投資基金的主要參與人。基金投資者以利潤最大化為目標，追求最小風險下的最大收益。而基金管理公司是基金運作的主要管理者，基金管理公司本來應該優先考慮基金投資者的利益，但是由于基金管理公司往往追求基金規模的增長，基金短期效益的提升等，所追求的經濟目標與基金投資者的目標并不完全一致，所以從自身角度來說，基金管理公司雖然受到基金合同的約束，但由于其處于信息優勢地位，并不是以投資者利潤最大化為目標。更有甚者為了追求高額利潤而做出有損基金投資者的不良行為。例如：凈值操作行為、老鼠倉行為以及通過操作市場、關聯交易和內幕交易所產生的利益輸送行為等。因此需要對基金管理公司進行監督管理來保護廣大投資者的利益。我國的基金監管主要采取了行政監管和自律監管兩種方式。同時對基金管理公司引入了基金托管人制度。這樣基金運作管理將同時受到中國證監會及其派出機構的監管、證劵投資基金協會和證劵交易所的監管以及基金托管人的監督管理。為了模型簡化在本文之初先將此四類機構合并統稱為基金監管機構，通過完全信息靜態博弈來討論基金管理人與監管機構的相互博弈。   二、模型假設與模型建立   假設1：參與人1為基金監管機構，參與人2為基金管理公司。參與雙方都為理性人，通過選擇自己的策略來獲得效用最大化。   假設2：參與人1的純策略是耗費一定成本采取強勢監管（可以從眾多參與人中發現參與人2是否有違規行為）或者不耗費成本采取弱勢監管（難以發現參與人2的違規行為）。參與人2的純策略是按照基金合同合規運作基金資產或者不按基金章程違規操作而可能獲得超額收益。我們所期望的博弈結果為參與人2合規運作。   假設3：支付參考點的建立。博弈分析通過雙方相對收益來實現，因此需要為雙方的收益設置一個參考點。最理想的狀態是在對基金管理人監督力度一定的情況下基金管理人能遵守法律法規進行資產管理，使基金投資者利潤最大化，此時基金管理公司進行基金投資的額外收益（指不按基金合同所得的違約收益）為0?；鸨O管機構對基金管理人的監督屬于本身職責工作，即當基金管理人遵守基金合同時，設基金監管機構的監督力度又比較小，基金監管機構的收益為0。假設參與人1(基金監管機構)支付的監督管理成本為C(C>0)，參與人2（基金管理人）如果不按合約進行投資，而沒有被基金監管機構發現則額外獲利為R(R>0)，同時基金監管機構會獲得一個聲譽損失或是一個連帶責任-L(L>0)；如果被查出，則除收回其額外獲利R之外，另外追加罰款F(F>0)，且C<F。   假設4：模型中參與人1即監管機構以概率x選擇強勢監督，基金管理人以概率y選擇嚴格按照基金合同進行投資管理，根據假設前提可以得到單階段混合戰略下的監管機構和基金管理人的博弈行為及相對應的支付矩陣：此時，監管機構的期望收益是：基金管理人的期望收益是：   三、基于模型的博弈分析   混合戰略納什均衡結果是：x=R/(F+R)，y=(F+L-C)/(F+L)。即當監管機構以小于R/(F+R)的概率選擇強勢監督，基金管理人的最優行為選擇是違約運作；如果監管機構選擇強勢監督的概率大于R/(F+R)，基金管理人的最優行為選擇是合規運作基金。如果基金管理人合規運作的概率小于(F+L-C)/(F+L)，監管機構的最優行為選擇是強勢監管；如果基金管理人按合規運作的概率大于(F+L-C)/(F+L)，監管機構的最優行為選擇是強勢監管。在上述納什均衡結果(x=R/(F+R)，y=(F+L-C)/(F+L))中x，y的取值與F，R，C，L等有關：當F即罰金增大時，y增大，x減小，即基金管理人合規運作的概率增大，監管機構強勢監督的概率減小，反之亦然；當C即監督成本減小時，y增大，即基金管理人合規運作的概率增大，反之亦然；當R增大即基金管理人不按合約運作的獲益增大時，x增大即監管機構強勢監管的概率增大，反之亦然；當L增大即監管機構沒有有效監管所得到的聲譽損失增大時，y增大即基金管理人合規運作的概率增加，反之亦然。   四、實際策略及個人見解   由于基金財產屬于基金持有人所有，所以對基金管理公司進行嚴格限制是必須的。基金公司管理的持有人的資產規模巨大，從事的又是高風險的證劵投資，面對復雜的外部金融環境和不完善的市場經濟環境，應該將基金管理公司的行為嚴格約束在一定范圍內。這樣才能保證市場的公平效率和透明，使基金市場能夠有效合規運作，降低系統風險。通過博弈分析可以得出一些對于基金公司監管的個人見解：   1.中國證監會的行政監管。中國證監會負責基金監管的規章規則制定，所以應該改善現存監管法規不完善、監管責任不明確以及監管措施不得力的現象。首先，應該更加完善相關的法規，避免類似于私募基金法律缺失的現象。其次，加強對基金同業協會的指導，并且有效的降低基金監管的成本。最后，加強對違法違規行為的打擊力度，對共同侵犯投資者利益的行為加強連帶責任機制。   2.證劵交易所的自律監管。我國的證劵交易所是依法設立不以營利為目的，為證劵的集中和有組織的交易提供一定的場所和設施，實行自律性監管的法人。一方面封閉式基金、ETF和LOF等需要通過證劵交易所來募集和交易，必須遵守證劵交易所的相關制度；另一方面，經中國證監會的授權，證劵交易所對基金的投資運作行為還承擔著一線監控作用。所以證劵交易所應該強化自律監管和對于會員的管理，當出現違法違規行為或者出現基金市場交易異?，F象時應及時上報證監會。   3.中國證劵投資基金協會的行業自律。中國證劵投資基金發展時間較短，而2012年6月中國證劵投資基金協會才正式成立，證劵投資基金協會自律監管方式還沒有發揮應有的作用。所以主要應該促進同業交流，提高從業人員素質，加強對相關企業及工作人員的理論指導，及時向證監會反饋市場信息，促進行業規范發展。  #p#分頁標題#e# 4.基金托管人的監管。由于國內基金托管人往往由基金管理人挑選而不是由基金持有人挑選，因此基金托管人在一定程度上受制于基金管理人。所以必須改善基金托管人受制于基金管理公司的現狀。首先可以擴大基金管理公司進入市場的條件，改變基金管理公司對基金行業的壟斷地位，加強基金管理公司的相互競爭。其次，改變基金發起人往往與基金管理人身份重疊的現象，減少兩者關聯度。最后加強基金托管人的獨立性，避免職責失位。

一、國際銀行合規風險管理實踐

（一）合規風險管理框架與要素

合規風險管理框架需要強調合規程序，即明確制定內外部風險驅動因素下的工作程序，主要包括監管規則庫及其變動管理、政策管理、風險評估、合規監控、合規風險測試、關鍵風險測量、風險與問題管理以及管制與報告等內容，突出合規風險防范的第一責任在業務條線；同時，明確合規文化、合規責任、外部監管規則及其變更管理、合規政策、合規程序、管制及組織、監控與測試、問題與整改、升級與報告等要素，并建立適當的業務控制和業務流程，防范合規風險。國際先進銀行均設置合規官負責合規管理工作，管理合規風險及相關事務。在一些國際性銀行，就合規管理工作設置了總部合規（GlobalCom－pliance）、業務合規（BusinessCompliance）、企業合規（EnterpriseCompliance）等部門，在全球范圍，負責識別和緩釋合規風險，升級報告風險問題，并提供持續客觀的合規性監管。其中，總部合規負責制定境內外標準政策，對境內外合規標準執行情況進行監督；業務合規負責各業務條線的合規標準制定與執行監督；企業合規負責跨條線、跨產品、跨服務、跨司法管轄權的合規監督管理，如反洗錢、營業執照登記等。

（二）合規風險監控、測試與報告

在合規監控和測試方面，業務合規和企業（跨條線）合規部門的職責主要包括：制定和維護合規監控和測試計劃；依據風險評估結果決定合規監控和測試的范圍和頻率；獨立進行合規監控和測試；根據合規監控和測試的結果，判斷控制合規風險措施的有效性，識別風險和存在的問題；將結果信息傳遞給銀行的股東；修改合規監控和測試計劃；監督發現問題的整改等?？偛亢弦幍闹饕氊煱ǎ航⒔∪弦幈O控和測試的相關規章，并監督執行；指導條線和跨條線合規部門的合規監控和測試；統籌所有的監控和測試工作；明確報告路線，并定期集中報告結果等。銀行的合規監控和測試是符合性測試，判斷是否符合制度規定，對事項本身的風險并不作評估。同時，銀行應在董事會層面設置審計委員會、風險委員會等管理合規事項；在管理層層面設置合規委員會，管理合規事項；同時，建立合規管理報告路線，由部門通過委員會進行部際交流溝通，并視事件的性質與殘余風險情況，逐級報告。

（三）合規管理系統支持

銀行應注重科技手段的應用，主要體現在：一是建立全球監管規則管理系統，收集和相關監管規則，對監管規則變動進行及時跟蹤，并建立應對機制。二是建立規章制度合規性審查機制，并通過系統進行、維護和管理。三是對規章制度進行分類管理和重檢機制。四是開發合規監控系統，進行自動化的合規監測等。

1、國內商業銀行開展金融產品創新的措施

1.1確保金融產品創新與監管工作相互協調，互相發展

金融產品創新有利于提高經營效率、分散經營風險。然而一旦內控監督缺失或滯后，導致創新行為脫離了監管約束而過度創新，則會導致金融風險的膨脹與演變。國內外不少商業銀行在今年來屢次出現重大經濟案件，就是對金融創新固有缺陷以及監管缺失后果的充分證明。要想在新經濟背景下實現金融產品創新固有的促進作用，國有商業銀行必須確保金融產品創新與監管工作相互協調，互相發展，主動接受外部監管，謹防出現與經營發展需求相脫節，游離于經濟環境之外的規避監管的產品“創新”。首先應對金融產品創新和積極接受監管之間的關系予以妥善處理，重視對于創新風險的防范，明確區分創新和投機的區別，充分利用監管來控制產品創新過程中可能存在的一些不良現象；其次應建立有效的風險防范體系，并建立相應的處置機制、預警監測體系以及評估體系，實現宏觀層面的有效管理，同時以高效的內部控制以為補充和配合。最后應對金融產品創新與科學發展之間的關系予以妥善處理，規范內控制度，為創新奠定基礎，確保金融創新和科學發展之間實現良性循環，實現二者相互促進、和諧統一，使創新能夠更好地服務于發展。

1.2建立多層次內控管理體系

(1)專業管理部門應充分發揮自身控制功能。在金融產品創新過程中，專業管理部門是內控管理實施的首道防線。風險防范關鍵之處在于管理部門自律功能的發揮，同時應在內控部門和外部監管的協助與指導下切實履行自身職能，即對產品的整合與創新做出統一規劃；針對新產品制定相應的內控規則，并對其執行情況進行定期檢查；對產品創新過程中存在的糾紛問題予以協調；對必要的信息予以公開；針對不遵守內控規范以及相關法律法規者采取自履行處罰措施。

(2)專業管理委員會應充分發揮自身宏觀控制與指導作用。應提高創新管理力度，重視立項評審關的把握，在產品從開發至推廣的整個過程實施強化控制，其內容應涵蓋創新技術控制、經濟資本約束、內控制度完善、營銷管理、檢查監督以及運營支持等不同方面。

(3)應將風險監控和合規監督同時納入監控模式并不斷加以完善。在金融產品創新過程中通常會存在較多風險，因而其創新內控管理應結合風險監控與合規監管，二者同時進行。其中內控管理是對金融產品創新的全面融入，推動合規管理職能從原來的“風險檢查確認”逐步過渡至“管理業務顧問”，堅持以風險為市場導向，在金融創新和合規監督服務之間選擇最佳切入與契合點，對產品創新過程中的關鍵環節予以重點關注，同時切實把握和控制重大風險領域評估；對產品創新過程中相關風險評估方案以及管理程序是否有效做出判斷和監督；著眼于戰略層面和全局來對產品創新整體的效果與效率做出評價，評估相關措施的穩定與協調性，進而針對服務、流程以及資源配置的整合與改進提出合規建議。而合規監管則對內控管理部門做出了明確要求，即對金融產品創新所具有的合規性予以依法監管，其內容涉及到創新活動是否符合基本的外部金融監管規章制度、是否與內控規定相符、是否有制度監管盲區或者瑕疵、是否同步進行流程監控與管理的改造等許多內容。而風險管理與內控合規部門在提高合規性監督力度時還應監控和監督產品創新部門，通過不同檢查與監測手段評價市場環境、盈利能力、運行狀況以及風險管理，并以評估結果為依據實施風險分類。

一、我國金融監管的現狀

我國的金融監管模式經歷了：全面計劃控制階段、資源控制階段和在保持一定的政府控制下向市場化轉化的階段等三個階段的發展，已逐漸形成了以銀行法為核心、以分業經營，分業管理為原則的監管模式。具體的表現為：建立了分業監管的金融管理體制，保證了銀監會，證監會和保監會等三會的明確分工和相互協調；逐步建立了以《中國人民銀行法》為核心的金融法制體系，保證了金融監管的公開、公平和公正；構建了金融安全網，通過存款風險制度等措施能切實防范金融風險，保障金融市場的秩序；在監管內容上，強化了對合規性等方面的監管；在具體的監管業務上，長期依據強制性行政命令進行監管。

二、存在的問題及對策

盡管，隨著改革開放的深入，我國的金融監管體制取得了很大的發展，逐步實現了現代化、市場化和國際化，化和國際化，成績斐然。但是，仍然存在很多問題需要我們進行研究，如：

1、金融監管的相應法規還不完善雖然，我國已有不少與金融監管相關的法律法規，但在實際的實施過程中，還是缺乏規范性和靈活性，相應的透明度也不高，仍需要進一步的完善。

2、缺乏對金融風險的監管目前我國金融監管的主要內容是監管銀行審批和經營的合規性，而對銀行日常經營中的風險監督卻不規范，相應的管理辦法也不夠完善，通常會忽視對銀行的經營能力、盈利能力等指標的考核。

3、監管方式過于單一銀行通常只注重重點監管和非現場監管，而不重視日常監管和現場監管。但是，非現場監管只對數據、資料的收集和匯總，缺乏深入的分析，并不能得到對實際情況的深刻認識；重點監管只有以日常監管為基礎才有意義。

外來生物入侵是指對某一特定生態系統與棲息環境來說，非本地的生物(包括動物、植物和微生物)由原生存地經自然或人為途徑侵入此生態系統并建立了種群，對當地生態環境造成了負面影響。據統計，外來生物入侵每年會造成巨大的經濟損失和環境破壞，而目前我國的外來入侵生物已經超過400種，并且有50余種為國際公認的高威脅生物，我國已成為問題最嚴重的國家之一，面臨的防治形勢十分嚴峻。通過對其入侵途徑進行分析，可以發現入侵主要發生在境外傳入和境內生態系統間，其途徑大致可分為兩類:一類是由于氣候現象等外力引起的，通過自然途徑擴散到其他生態環境之中，比如俄羅斯的麝鼠曾通過邊境河流擴散至我國就是很好的例子。由于絕大多數生物都難以穿越阻擋它們的天然屏障，這一類途徑的入侵較為有限，經自途徑進入我國的僅占總數的3%;而第二類則是通過人類行為造成外來生物入侵，很多外來入侵生物是隨人類活動而無意傳入的，如19世紀澳洲的滅兔運動，就是由于人類行為無意中引進了澳洲本沒有的兔子，造成了嚴重的生態系統破壞。尤其是近年來，我國國際地位提升、經濟發展迅速，對外往來增多，造成外來入侵物途徑隨之增加。調查表明，通過這種方式傳入我國的接近總數的90%，是造成我國外來生物入侵問題的主因。   一、外來生物入侵法律規制是嚴峻形勢下的迫切需求   我國外來生物入侵面臨著較為嚴峻的形勢，目前表現出三個方面的特點:一是影響范圍廣，我國所有的省、自治區和直轄市都已發現外來入侵物種和造成的影響;二是涉及的生態系統多，森林、水域、牧區和城市等各類生態系統都已受到影響。從各類動植物和細菌、病毒中都能找到外來生物入侵的例證。如上世紀60－80年代，為了保護灘涂而引進了國外的大米草，但由于沒有天敵制約，此類植物憑借強大的繁殖能力，很快造成了難以控制的擴散，甚至出現堵塞航道、引發赤潮、導致其他生物滅亡等嚴重的生態破壞。當入侵生物若成功壓制和排擠了本地生物，搶奪了原生態系統中動植物生存所需的資源與空間，將導致本地生態系統內生物多樣性的喪失，并形成“一家獨大”的局面，導致其他動植物群落出現衰退甚至滅亡。此外，許多外來生物對農林業生產損害嚴重，部分生物入侵甚至形成了難以控制的局面。更為嚴重的是，人類自身的健康也容易受到外來入侵生物的影響，其中很多植物存在毒性，有些植物的花粉是過敏癥等病癥的病原物，有些外來入侵生物還攜帶著致病微生物和細菌等。從我國發生的外來生物入侵來看，外來生物入侵往往難以根除，且造成的生態災難破壞程度大、影響范圍廣、治理難度高。由于外來生物入侵最主要的途徑是人類行為造成的越界轉移，因此，運用完善的法律規范，依靠法律的強制力約束人類的行為可以有效的防控和減少外來生物入侵的發生。聯合國《21世紀議程》指出:“在使環境與發展的政策轉化為行動的過程中，國家的法律和規章是最重要的工具。”在我國，外來生物入侵引發災難性后果已經屢見不鮮，國內的嚴峻形勢，迫切需要強化法律規制應對外來生物入侵，實施有效的管理和防治。   二、我國外來生物入侵立法現狀   總體來看，我國雖然已有多項涉及環境安全的法規制度，但其監管和防治效果仍然有限，外來生物入侵安全立法仍較為滯后，相關法律規制尚不完善，監管部門間存在職能交叉，對外來生物入侵的整體防治水平尚待提高。   (一)防治立法較為滯后，未能形成法律體系   我國現行環境法律法規對人民生命健康、社會經濟發展、生產安全和生產污染等方面關注較多，主要是為保護農、林、牧、漁業發展，但對生物多樣性等生態保護仍然沒有從立法的高度加以重視。有關生物入侵的法律法規大都是對如何進行檢驗和檢疫防止病蟲害等問題的發生進行規范和指導。相比較而言，涉及防治外來生物入侵的立法較為分散，并且對作為觀賞品或其他一般貿易方式引進的物種，目前我國還沒有專門立法，存在立法空白;沒有形成防治外來生物入侵的具有針對性和全局性的法律體系。如我國刑法中對人為故意傾倒或生產中排放的污染物造成重大環境破壞的應負刑事責任，但對于人為原因造成外來生物污染和環境災害應如何處罰卻沒有明確規定，尚不能對其進行刑法處罰，只可以追究其經濟賠償的責任。面對外來生物入侵日益嚴峻的形勢，分散和滯后的立法已無法滿足防治生物入侵的迫切需求。這就會導致進行監管的法律依據不足和職權交叉混亂，導致監管不力、防治受阻，最終導致生態環境破壞的治理效果不高。   (二)現有防治實體法尚待補充和完善   我國現行的法律法規在防治外來生物入侵上起到了一定的積極作用，但是在職能和所關注的領域上各不相同。有的法規將重點放在病蟲害防治上，有的則針對動物飼養和管理，并且法律、條例形式多樣，存在立法等級和形式上的多樣化，造成了主次不分、交叉管理或失管等不利現象。一是現有法律法規不夠健全，覆蓋面窄?，F行的法律法規主要針對于各類疾病、病蟲害及雜草方面的檢疫，如海關和檢疫部門的檢驗局限性較大，對如何檢驗生物的生態安全性沒有明確和詳細的辦法;并且檢驗中所用的已知外來入侵生物名錄存在局限性;從生物引入途徑方面而言，對有意引進的外來生物經濟發展效益關注較高，卻沒有認真考慮對我國生物多樣性可能造成的破壞。二是缺乏進行全程監管和防治的法規。我國現行法律法規主要對外來生物的引入階段的過境檢驗檢疫、郵寄品進出境等進行了一定的監管控制，但在外來生物的定植、擴散直至產生危害的過程監管不力。外來生物形成入侵是一個長期的過程，在與當地生物的生存競爭以及種間雜交等關系才逐漸演變成進而對生態環境造成影響，進行單階段控制并不能起到良好的效果，對外來物種入侵的跟蹤控制和持續治理方面仍鮮有規定。三是責任追究法規制度尚待完善。只有法規制度對違法行為應負的法律責任進行規范，依靠法律強制力保證外來生物入侵問題的處罰有法可依、違法必究，才能真正對外來生物入侵起到警示和約束作用。然而我國對外來生物入侵的法律追究不足，現行法律法規只對行政責任和刑事責任有所規定，而對民事責任卻鮮有規定;有關法律對行政相對人應當承擔的行政責任形式作了詳細的規定，但對行政主體責任的規定仍然不足;相關刑事責任的法律規定很少，并且主要針對職務犯罪等非法牟利犯罪;從外來生物引進的途徑來看，我國也缺乏對無意引進的外來入侵生物的法律追責。#p#分頁標題#e#   (三)現有監管體系和程序法仍存漏洞   我國防治監管機制尚不夠健全。首先，我國對外來物種的管理部門眾多，由于職責存在交叉，標準和目的都存在不同，且協調差、效果弱，效率低，難以形成齊抓共管的合力，缺乏機構之間職能劃分以及配合聯動的法規。其次，在審批過程方面，我國現行審批制度規定對抵御外來入侵物種發揮了一定作用，但主要針對引入階段的檢疫控制，而對進境審批、退回銷毀，出境報檢等手續的程序沒有詳細規定，且審批過程缺乏必要的科技支撐。此外，外來生物入侵防治與監管對科學技術和專業知識性要求很高，檢驗檢疫部門往往難以完成，并且我國地域廣大，生態環境種類繁多，存在較大的地區差異，而現行法律法規并未對地區性防治機構的設置進行規定。程序法規定較為簡化甚至缺位也是造成各部門之間缺乏協調配合的原因，由于權責不夠明確又缺少程序法的指導，造成了各監管部門交叉管理或者扯皮現象的發生，這些問題都需要盡快通過法律規制的完善加以解決。   三、對完善我國防治外來生物入侵法律制度的思考   要想將外來入侵物種御之于國門之外，就必須將現有的法律法規體系進行擴展，完善現行法律文件和各項基本法律制度，為國內防治外來入侵生物法律體系的構建奠定基礎，從立法的指導思想上注重生態安全環境目標的追求。盡快形成我國對外來生物入侵實施有效監管的防治體系。   (一)統攬全局，構建防治外來生物入侵的立法體系   在環境資源立法實踐中，我國已初步形成了從憲法到地方法規、規章的環境資源法體系。但是現行針對外來入侵生物的立法形式仍僅限于行政規章一級，缺少主體性地位的法律和行政法規，因此必須積極構建我國防治外來入侵生物的立法體系。首先，要依照國家環境保護戰略決策，制定《外來入侵生物防治法》，作為我國對外來生物入侵防治基本法規。該法應切實貫徹風險防范的原則，對管理主體、職權、責任及如何追責等問題做出明確的規定。并重點加強和完善風險評估、進境審批、檢驗檢疫等力度;通過設立一個縱覽全局的管理機構進行統一監管，負責對各部門分工協作和工作重點進行領導，并對法律責任的追究進行完善，實現外來生物入侵的追責有法可依。其次，要制定有針對性的單行法規，對防治基本法中確立的各項制度進行細化。一是可以對現有法律法規進行分析，查明并完善現有法律法規存在的空白、出現的交叉以及比較尖銳的矛盾;二是在現有法律法規基礎上增加防治外來生物入侵的內容。要考慮到不同地域由于科技和經濟水平不同，應當依據法律結合實際制定符合實際的地方法規、規章、自治條例和單行條例，作為國家防治基本法的有力補充。三是在廣泛收集信息和開展的科研的基礎上，制定符合實際需要的外來入侵生物名錄，并對評估方法和科技手段做出規定，并保證隨科學研究和信息的變化而不斷更新，為監管司法活動提供有力的參考。通過努力，力求能夠形成由基本法、單行法和其他法規組成的完整法律法規體系，實現重點防治、深入評估、全程監控以及嚴格責任追究的機制。   (二)健全和完善防治外來生物入侵的法規制度   抵御生物入侵的根本途徑在于完善法制，要通過加快立法和對現有法律法規進行補充和完善。通過健全法律法規，實現對外來生物入侵全過程的法律控制。首先，在引入階段中應從審批手續上控制，要建立嚴格的引種許可證制度，引種單位或部門必須提交需引種生物的原生存環境、生態學特性、生物學特性、經濟損益和風險評價等信息，由管理部門會同技術機構對這些資料進行評審后頒發引種許可證，不通過的堅決禁止引種，并對需要附加的保障措施進行規定，從而嚴格杜絕非法引進;而在無意引入方面，要從依托科技手段和加強檢測手段上控制旅游者等源頭。其次，要建立和完善監測、預警和快速反應的法律制度。通過建立建立外來生物引進后的監測、預警和快速反應機制，實現全程防治。要加強跟蹤監測記錄外來物種信息數據，為及時預警和做出快速反應提供有力的信息動態。通過有力的監測預警，我們可以監督故意引進外來物種的行為，并及時查處外來物種出現入侵的跡象，偵測國家范圍內存在的無意或非法引進的外來物種和因再次轉移和自然擴散過程而產生的已立足的外來物種的蔓延。針對不同外來物種所具備的各種傳播方式、途徑和生態特征，在立法中應授予不同的部門各自詳細的監測職責和權限，依照科學并且有針對性的檢測手段進行監管，此外還可以讓外來生物的引進者負責一定的監測義務和責任，并實施責任追究。最后，還應通過各地研究和檢測機構的努力，建立較為詳細和完備的外來生物入侵資料數據庫，并通過綜合其他國家和地區防治某類型外來生物的資料，以及對已知生物生存特性的研究，得出不同地區需要重點防治的生物種類和防治手段。此外還要加強不同地區和部門之聞的信息共享，并促進與國外相關機構的交流，實現信息互通，學習國外先進治理經驗，為后續的生態恢復做充分調查研究。   (三)不斷優化監管機構設置，形成協作監管機制   防治外來生物入侵是一項綜合工程，涉及部門多，分工繁雜，因此需要有牽頭部門負責協調組織。監管機構的職能設置和工作效率是防治效果的決定因素，從職能上講要求設立執行機構、研究機構以及協調機構，并且應當有國家級領導機構和地方的執行機構相互配合形成體系。具體來講，在外來生物入侵方面，首先由進出口檢驗檢疫部門牽頭成立綜合性的監管機構，這個機構應由農林漁牧業和其他國家環境保護及相關社會經濟主管部門共同參與。其次，要建立專門負責協調外來入侵生物管理部門的機構，主要由各部門負責人組成，負責協調和解決各部門在管理過程中的職責和沖突，對相關部門進行指導和監督，并對各類反饋信息進行反應評估。專門機構的職責權限應具有法律授權，這樣有利于監管的貫徹執行，另一方面，協調了各相關部門工作，避免職能產生沖突，消除各部門間矛盾，可以有效提升監管效能。結合我國的實際情況，我國應當建立一個統一管理與部門分工相結合的監管機制。為明確各部門職責，統一進行風險評估，應設立外來入侵生物監管委員會，并由委員會負責起草監管的政策法規，監管全國范圍內的外來入侵生物防治工作。此外，還要設立作為技術支持的研究機構，負責鑒別生物類別和跟蹤調查外來生物發展擴散情況、及時預警并對處置提供技術支持，并對外來生物名錄進行研究更新。現在我國研究機構多依靠獨立科研機構和各類高校，應建立國家主導下的創新科研機構，更好的匯集資金和科研力量，而由地方機構負責常態化監應由侵權人來承擔損害賠償責任，在不能確定實際侵害人的情況下，則由雇主在不能盡到保護義務的過錯范圍內承擔責任。只有理順第三人與雇主之間的責任關系，才能真正實現各方利益的平衡和實體的公正。#p#分頁標題#e#   目前，關于雇主責任的問題，《侵權責任法》第三十五條明確規定“提供勞務一方因勞務自己受到損害的，根據雙方各自的過錯承擔相應的責任”。根據新法優于舊法、特別法優于一般法的適用原則，司法解釋第11條已經失去效力，此類侵權案件應直接援引《侵權責任法》第三十五條的規定來處理。即雇員在雇傭活動中遭受的人身損害的，雇主與第三人只在各自的過錯范圍內承擔相應的責任，雇主沒有過錯則不必承擔責任，更不必代替實際的侵害人承擔責任。如此一來，在第三人致雇員人身損害案件中，雇主責任與第三人的責任的分配將更加合理和公平，司法實務中對相關法律的適用也將更加明確，有利于避免司法資源的浪費和當事人的訴訟負擔。

一、城市商業銀行合規風險管理體系構建思路

(一)合規風險管理原則

城市商業銀行應當樹立合規經營理念，明確合規風險管理的核心地位，明確合規風險管理是全面的、全程的和全員的要求，按照合規風險管理的原則建立和持續改進合規風險管理體系。一是協調一致原則。合規是城市商業銀行上至董事會、高級管理層下至全體員工的共同責任，城市商業銀行董事會、高級管理層對合規經營負最終責任，業務部門對合規風險負直接責任，每位員工對其業務活動的合規性負責，合規部門承擔合規管理責任。城市商業銀行合規風險管理體系建設以協調一致為基本原則，既包括上下縱向協調一致，也包括前后臺部門的橫向協調一致。二是獨立管理原則。合規風險管理的獨立性是保證合規風險管理有效性的重要保證，在前后臺建立有效的制衡關系，在各業務崗位之間建立有效制衡關系。因此獨立管理原則應當包括合規部門的獨立設立，也包括對合規風險管理人員的獨立任職推薦權和免職權，更要包括對合規風險管理人員的的獨立考核獎懲機制;三是嵌入作業原則。城市商業銀行區域性較強，規模較小，合規資源有限，既要做好合規管理，又不能因噎廢食。為整合有效資源，合理匹配業務工作人員和合規風險管理工作人員，在總分行設置獨立的合規部門，在業務部門中選聘兼職合規風險管理工作人員。

(二)合規風險管理政策

城市商業銀行合規風險管理政策體現合規風險管理理念、基本方針和指導思想，是指導合規風險管理體系建設的綱領性文件和重要依據。城市商業銀行合規風險管理政策倡導并在全行推行誠實守信、敬業盡職的行為準則，培育全員依法合規經營意識，確立“合規經營”、“合規人人有責”、“合規創造價值”的理念，著力加強執行力建設和合規文化建設。所謂合規經營是指，合規是發展的基石，是銀行持續健康發展的前提，當業務開展與合規要求發生沖突時，應以遵從合規要求作為必然要求，不以犧牲合規要求作為代價換取短期發展的利益;所謂合規人人有責是指，合規是全行干部員工的共同責任，合規不但要由從高層做起，由高層率先示范，各級干部員工都是所在崗位合規守法的踐行者和直接責任人;所謂合規創造價值是指，合規可以使本行避免受到監管處罰而遭受經濟損失和聲譽損失，更能夠讓本行在良好的風險定價策略下獲得更大的收益。

(三)合規風險管理內容

合規風險政策內建立清晰合理的合規管理流程，具體合規管理內容如下:一是法律、規則和準則的識別、整理和下發。二是政策、制度、新產品及新業務的合規性審核。三是合規風險的識別和評估，包括定期的系統性的識別與評估，也包括日常的監測識別和評估。四是合規咨詢與培訓。