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土地經營制度范文1
土地承包經營權的抵押權屬于擔保物權的范疇，同時，又是土地的他項權利的一種，是設立于土地的使用權之上的權利負擔，其具有擔保物權和土地的他項權利的雙重性質，故農村土地承包經營權的抵押關系不僅要適用擔保法的調整，還要適用《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《農村土地承包法》等有關土地資源法律的調整。然而，現行的土地承包經營權抵押制度仍處于雛形發展階段，許多的規定散見于上述法律之中，存在許多不科學、不完善、矛盾之處，且可操作性差，影響了其功效的發揮。本論文試就土地承包經營權擔保中的若干問題進行探討，以期對將來完善農村土地的承包經營權抵押立法及實踐操作有所禆益。
二、家庭承包取得的的土地承包經營權可抵押性
中國對集體土地使用權抵押采取嚴格限制的態度，根據《擔保法》，僅允許“四荒”土地使用權可以抵押，對耕地、宅基地、自留地、自留山等集體土地使用權則不允許抵押[②]，同時中國實行的農村土地承包經營制度，并采取家庭承包的方式[③]，這樣就把家庭承包取得的土地承包經營權排除在可抵押的財產范圍之外。筆者認為，應允許家庭承包取得的土地承包經營權抵押，而不應禁止。
1、家庭承包取得的土地承包經營權允許抵押的理論基礎
反對家庭承包取得的土地承包經營權抵押的主要理由就是中國目前尚未建立農民的社會保障體系，而土地實際上給農民提供了一種特殊的社會保障，如果允許農民用土地承包經營權進行抵押，則有債權到期后，抵押人無力履行債務，實現抵押權時，而有使農民“失去”土地之虞，亦即使農民失去基本的生存條件。其實，允許農民將家庭承包的土地承包經營權抵押，這與保護耕地、保障農民的基本生存條件并不矛盾，在實理抵押權時，并不必然導致耕地流失和農民喪失基本生存條件的結果。因為中國對土地實行用途管制制度[④]，實現抵押權時，土地承包經營權的受讓人不得改變土地的用途和屬性。同時也可以對抵押人及其所在集體農民的利益予以適當的保護，如立法時可以規定在抵押人喪失土地的承包經營權后，享有耕地的優先承租權[⑤]，并對實現抵押權時土地承包經營權受讓人的主體資格進行必要的限制，防止無能力及無心從事農地經營的人浪費土地資源和利用炒賣手段漁利，這樣可以達到保護耕地和保障農民基本生存條件的目的。
同時我們應該看到，中國加入WTO后，正在快速地向真正的市場經濟過渡，加速了與世界普遍的經濟規則接軌，而目前實行的家庭承包制度，將土地按人口均分，好壞遠近搭配，造成承包經營的土地過于零散，阻礙了土地利用效率的提高，易造成土地資源的浪費，難以形成規模進行經營，農產品成本居高不下，缺乏市場競爭能力。另一方面，《土地承包法》的頒布后，穩定了土地的承包經營權關系，刺激了農民對土地投資的熱情，但在農村，承包經營的土地在農民所擁有的財產里，占有相當大的比例，如果不允許其抵押，其財產的價值得不到充分的發揮，又無法找到其他合適的財產向金融機構抵押獲得融資，難以籌措足夠的資金投入承包經營的土地用于發展農業生產，使農業生產長期在低水平和簡單的生產結構中徘徊，資源沒能得到很好的利用。如果允許農民家庭承包的土地承包經營權進行抵押融資，則使農村土地的流轉加速，有助于土地向種田能手集中，促進農村土地和勞動力兩大生產要素得到更為合理的配置，擴大農業經濟的規模和產業結構的調整，提高農業的生產力水平，也有利于農業在世界的農貿市場上發揮比較優勢。
另外，隨著中國城鎮化建設進程的加速，在今后的幾十年時間里，農村人口將因此離開土地、離開農村。在沿海商業發達的地區，農民另有謀生的途徑的，往往沒有足夠的精力從事農業生產，但還要承擔土地的稅費，并要保證土地不能荒廢，雇請他人維持土地的生產能力，實際上土地已成為一種負擔，如果允許家庭承包的土地承包經營權抵押，可以促使部分農民擺脫土地的束縛，增加了轉營其他行業的機會，使這部分人口徹底的離鄉棄土，間接上也使農民的土地保障轉為現金的保障。
可見允許家庭承包的土地承包經營權抵押，這是中國現代化進程現實的需要。
2、家庭承包取得的土地承包經營權允許抵押的法律依據
依《土地管理法》第2條3款規定：“土地使用權可以依法轉讓”。這就在法律上確認了含集體土地使用權在內的土地使用權可以依法流通轉讓。這里所指的集體土地使用權，同時也自然包含通過家庭承包經營而取得的土地使用權[⑥]，該法雖沒有明確家庭承包經營的土地使用權可以抵押，但“可以依法轉讓”則蘊含有對承包經營土地的處分權，而抵押同轉讓、出租一樣均屬于處分的范疇。賦予農村土地承包經營者對土地的處分權，則是承包經營權物權化的必然結果[⑦].
首部規定土地承包經營權抵押的是《農村土地承包法》。但該法明確規定可以抵押的土地承包經營權為通過招標、拍賣、公開協商等方式取得的[⑧]，至于通過家庭承包方式取得的土地承包經營權，該法第32條規定：“可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或其他方式流轉”。流轉方式里并沒有明確規定土地承包經營權可以抵押，那么是否意味著禁止家庭承包取得的土地承包經營權抵押呢？其實不然。首先從民法理論層面考慮，既然法律沒有禁止，只要不違反公序良俗、損害公共利益，應是允許的；其次從實踐操作上看，法律既然允許通過家庭承包取得的土地承包經營權可以轉讓，而實現抵押權的方式也就是通過拍賣、變賣等方式，將土地的承包經營權轉讓，并就處分的價款優先受償，因此，允許家庭承包取得的土地承包經營權抵押，并不違背立法的本意，也沒有超過法律規定的允許流轉方式的范圍。當然，因轉讓承包經營權要經發包方同意，而抵押則蘊含轉讓的風險，也應經發包方同意方可進行。
如前所述，家庭承包經營的土地零散，銀行允許這部分土地的承包經營權進行抵押，勢必造成農民承擔的抵押成本的提高及銀行本身金融風險的增大，而且通過家庭承包經營的土地多為耕地，其種植的作物，都有一定的周期性，而抵押權實現時往往耗時過長，這樣容易造成耕地拋荒的后果，立法時應對實現抵押權耗時的技術問題做出規定。同時，銀行可以通過建立土地承包經營權的風險評價機制，對允許抵押的土地承包經營權實行一定的限制，如規定接受抵押的連片土地的最小面積，最低剩余年限等措施防范金融風險，而不應在立法上予以禁止。
三、土地承包經營權的消滅與抵押的沖突
土地承包經營權的消滅，是指出現某種法律事實時，土地的承包經營者失去對承包土地的經營權，在此情形下，若土地的經營權已設定抵押，就會產生承包經營權的消滅與土地承包經營權抵押的沖突。因土地承包經營權消滅的原因各異，其對抵押權的影響亦有所不同。
1、國家因公益目的征收承包經營的土地
在因公共利益的目的，建設需要占用農地的，經國家土地行政管理部門批準，將農用地轉為建設用地的情況下，原集體土地使用權歸于消滅，因此，設定于該權利之上的承包經營權的抵押權亦隨之消滅。抵押權作為物權的追及力在此不能發揮效力，因國家不能成為抵押人，這與一般抵押中抵押物轉讓時抵押權的物上追及力是不同的。同時，這種情況下，抵押人并無過錯，故作為抵押人的土地承包人不承擔賠償責任。顯然，這對抵押權人而言是顯失公平的。《擔保法》并沒有規定這種情況下抵押權人權利救濟的方式，僅最高人民法院的司法解釋對此作出了規定，在抵押物滅失、毀損或被征用的情況下，抵押權人可就該抵押物的保險金、賠償金或補償金優先受償[⑨].此即為抵押權的物上代位性。法律構成上，抵押權的物上代位性并非直接存在于金錢等賠償物上，而是存于抵押人所具有的請求權上[⑩].故抵押權人有權在擔保債權的范圍內，就土地征收的補償金優先受償，這種物上代位具有法定債權的性質，因抵押權之登記而具有公信力，征地機關非經抵押權人同意，不得將屬于抵押人所有的補償金交付與抵押人，或應為抵押人提存，并通知抵押權人。如果被擔保的債權已屆清償期，抵押權人可以直接向征地機關請求給付，未屆清償期，可以向法院請求將補償金予以保全。
根據《土地管理法》規定，國家因建設需要征收農地的情形下，按土地的原用途給予補償，其補償費含土地補償費、安置補助費及地上附著物、青苗補償費。由于土地補償費歸農村集體經濟組織所有，而安置補助費作為安置人員的專項費用支出[11]，是提供給失地之后農民的生活保障，對這兩部分補償金，抵押權人無權優先受償。只有地上附著物及青苗補助費歸土地的原承包經營者所有，也就是說抵押權人僅能就歸抵押人所有的青苗、地上附著物的補償費優先受償，行使物上代位權。在國家提高征收土地的補償標準情況下，歸屬于土地承包經營者所有的補償金，抵押權人亦有權在擔保債權的范圍內，獲得優先受償。
2、發包方收回承包經營的土地
依中國現行的法律，發包方有權在下列兩種情況下依法收回承包經營的土地：承包經營耕地的單位或個人連續2年棄耕拋荒[12]和承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的[13].此時，若承包經營的土地上已設定了抵押權，因抵押權依附于承包經營權，作為主權利的權利消滅時，設置于其上的抵押權是否隨之消滅？土地承包經營權的抵押權登記效力能否對抗承包經營權的收回？筆者認為，現行的法律規定，限制了土地承包經營權抵押的獨立性，使抵押擔保的功能降低，交易安全難以保障。若土地的承包經營權被收回而導致抵押權的消滅，抵押權人得不到任何的救濟，明顯有違誠信之原則，不利于抵押權的保護，故不應認為抵押權消滅。首先在土地的承包經營期內收回承包經營權是一種民事行為，是土地的所有人或法定的使用權人解除承包合同的合同行為，而抵押權是物權行為，根據物權優于債權的原理，抵押權應當優先受償，故其收回行為不能對抗抵押權人。其次，土地的承包經營權設立抵押并登記后，該抵押即具有公信力，其公信力旨在維護商業信譽及維護抵押權人的交易安全，可對抗任何的第三人，一旦發生違反公信力的行為時，該行為的效力不能對抗具有公信力的抵押行為的效力?；谏鲜龅男ЯΓl生土地承包經營權收回的情形時，抵押權人可以主張經登記的效力，排斥未登記權利的主張和其他債權，并優于其他的權利受償。
在出現上述土地承包經營權因懲罰性收回或者承包方因身份的轉變，不再具備承包資格而收回的情形下，此時土地的承包經營權已被收回，而附于其上的抵押權如何實現呢？筆者認為，有以下途徑可供選擇：一是土地所有權人或者法定的使用權人（即原發包方）可對該土地再次進行發包，其所得的承包費應優先償還抵押權人的債權，如果發包的年限長于原剩余的年限，抵押權人可按剩余年限的比例受償。這樣處理并不損害發包方的利益，因其已從前一次的發包中獲得相應的承包費；二是抵押權人可以請求法院對土地剩余年限內的承包經營權進行拍賣或變賣，從拍賣或變賣所得的價金中優先受償；三是抵押權人可以放棄行使抵押權而直接要求原抵押人承擔賠償責任。
四、土地承包經營權抵押與其附著物抵押關系
由于中國未建立地上權制度，土地的承包經營權押與地上附著物抵押關系只能借鑒參考房地產抵押制度。《擔保法》第36條規定：“以依法取得的國有土地使用權抵押的，該房屋占用范圍內的國有土地使用權同時抵押，經出讓方式取得的國有土地使用權抵押的，應當將抵押時該國有土地上的房屋同時抵押?！蹦敲匆猿邪洜I取得的土地使用權抵押時，是否意味著應當將地上附著物（如林木）同時抵押？另地上附著物抵押時，其土地的使用權是否必須同時抵押[14]？地上附著物的所有權人和土地的承包經營權人為充分發揮其不動產抵押的擔保效益和融資功能，在與抵押權人協商合意將附著物所有權、土地的使用權分別設立抵押，對此情形，法律上是否有不可逾越的障礙？
筆者認為，只要符合法律規定抵押的形式要件，以承包經營獲得的土地使用權與地上附著物所有權分別抵押，為當事人真實意思表示的，均應為有效。理由如下：
首先，在房地產法律關系中，為了維持既存的房屋價值的完整與經濟價值，房屋與其所占用的土地在物理上不能分離，但在土地的承包經營場合，附著物并非一定要依附于土地才具有經濟價值，承包經營土地的目的是為了在土地上添置林木等附著物，而獲得這些林木等附著物的所有權，而林木等附著物的價值恰恰在于其脫離土地之后成為商品之后才具有的。退而言之，即使土地的使用權與未脫離土地的附著物的所有權的歸屬主體應保持一致，只是意味著土地的使用權與地上附著物的所有權一并轉讓，在邏輯上并不能說明土地的使用權抵押或附著物的所有權抵押時，也要適用同樣的原則，只是在實現抵押權時，為了更好的發揮總體之價值，將土地的使用權與附著物的所有權一并向同一主體轉讓，抵押權人無權就另一部分抵押變現的價值優先受償。
其次，中國現行法律并林木等附著物視為土地的附合物或從物，視為土地使用權的一部分（如《森林法》及《森林法實施條例》就將林地使用權與林木的所有權規定為兩種獨立的林權），而是將兩者作為獨立的不動產，他們構成相互獨立的物權客體。所以用土地的使用權抵押時并不必然導致林木等附著物同時抵押，反之亦然。
再次，承包經營所獲得的土地使用權，含有對土地的開發利用的權利，具有資源使用權的特征，承包經營的目的，并不完全是通過在土地上種植林木而獲得林木的所有權，有時是通過對土地的資源開發利用而收益，這種情況下，土地的使用權通常并不含有其上已附著的林木等附著物的所有權。另外，土地的承包經營權人并不當然取得經營的土地的附著物的所有權，土地的承包經營者的權利義務是按承包合同設立的，如果合同對承包經營土地上生長的附著物歸屬作出特別約定的情況下，附著物的所有權的歸屬應從合同的約定?？梢娫诖藘煞N情形下，土地的使用權與附著物的所有權均歸屬于不同的主體。
第四，土地承包經營權的年限一般長于附著林木的生長年限，在承包經營期內，一般能輪作二至三次，附著的林木砍伐后，其土地的使用權仍存在，仍可進行下一輪的種植，可見土地的使用權的存在年限與附著物所有權在土地上的存在年限并不一致。
綜上所述，中國現行的法律實行土地的所有權與其上所種植的林木附著物所有權相分離、土地所有權與土地使用權分離，一定條件下，土地的使用權與其上附著物所有權也可分離的制度，這與房地產法律規定土地使用權與房屋所有權一體化原則是有區別的。法律應允許承包經營的土地使用權與其上附著物所有權分別設抵，由此土地的承包經營權設立抵押后，亦允許地上新增附著物進行抵押。
由于土地承包經營權的主要價值就是于承包經營土地上耕作或種植的收益，若在已設抵押承包經營權的土地上新增林木等附著物設定抵押的情況下，可能會降低了承包經營土地的價值，則會給土地承包經營權抵押權人的利益造成損害。在此情形下，為避免給抵押權人的利益造成損失，在能證明原抵押的土地因新增附著物抵押而使土地的價值降低的情況下，原抵押權的效力可及于新增附著物變價的一部分，其與降低額相等。
五、設立土地承包經營權抵押期限制度
中國的《擔保法》多次提到抵押期間，但并未對“抵押期間”作出規定，這并非是立法的疏漏，而是有意為之的，該法第52條規定“抵押權與債權同時存在，債權消滅的，抵押權也消滅”，可見，中國的物權擔保是無抵押期限的。
筆者認為，應允許土地承包經營權抵押合同的當事人約定抵押期限。首先，土地承包經營權的價值在于在承包的土地上耕作、種植并獲得收益，隨著承包經營剩余年限的減少，其財產的價值可能亦會隨之減少，另一方面，土地作為一種資源，其上林木、青苗都具有一定的生長期或收益期，如果抵押權人不及時行使抵押權，使抵押物長期處于不穩定的狀態，無法對林木或青苗進行及時的更新，則會對抵押人的財產權益造成損害。其次，《擔保法》雖沒有明確規定抵押期限，但也沒有明文禁止當事人約定抵押期限，同時該法第39條規定，抵押合同允許當事人約定“當事人認為需要約定的其他事項”，這種表述實際上是允許當事人自由設定抵押期限的，根據合同意思自治原則，只要當事人認為這種約定符合其利益，那么只要沒有損害社會、他人的權益，應予認可。再次，土地的承包經營權作為一種用益物權，其本身就有期限性，其權利僅能在一定的期限內存續，而抵押權作為設立于其上的擔保物權，同樣具有一定的期限性，當事人自行約定抵押期限，只是對抵押期限作出限制，這種約定，符合抵押權的本質屬性。第四，設立抵押權的期限制度，抵押人可以很清楚地預見到自己承包經營的土地上抵押權的存續期限，使抵押人可以有預期地對抵押的土地合理地安排使用，同時也可以促使抵押權人及進行使抵押權，迅速了結債權、債務關系，有利于抵押的土地的效能的發揮。
由于現行法律并沒有建立抵押權的除斥期間制度，抵押期限屆滿，抵押權人怠于行使權利的，其性質該如何認定？根據合同的意思自治原則，債權人有設定抵押權的自由，亦有拋棄的自由，設定抵押期限，完全可視為一種附期限拋棄抵押權的行為，期限屆滿，抵押權人怠于行使抵押權，將產生抵押權消滅的法律后果。但是法律應規定當事人約定抵押期限的最短期限和最長期限，即不得短于債務的清償期，亦不得超過承包經營權的最長年限，否則約定無效，應按法律規定的最長期限計算。
筆者認為，當事人設定抵押期限除應在合同中予以約定外，還應明確記載于抵押權的登記文件上。抵押期限的約定必須經過登記對外公示，才能對外產生效力，如果沒有登記，則不能對第三人產生法律效力，僅在當事人之間發生效力。因為抵押權的期限限制與設立抵押權本身一樣，都屬物權變動的范疇，應以法定的方式對外公示才能產生對抗第三人的法律效力[15].
六、結 論
中國的《農村土地承包法》賦予了土地的承包經營者對土地的經營權享有流轉的權利，而抵押則是土地承包經營權流轉的主要方式之一。在現階段，承包經營的土地在農民的財產里，占有相當大的比重，應允許家庭承包取得的土地承包經營權進行抵押，以充分發揮土地的效能，調整農業的產業結構，但應對土地的承包經營權抵押設置必要的限制。
土地的承包經營權在國家征收和發包方依法收的情形下導致消滅。土地的承包經營權設立抵押時，前者的抵押權隨之消滅，根據抵押權之物上代位性，其效力將及于國家征收的補償金上，但并非直接存在于金錢上，而是存于抵押人所具有的請求權上，當然非專屬于抵押人所有的補償金，抵押權人無權受償；發生后者情形下，根據物權優先于債權的原理，抵押權慶當優先受償，收回行為不能對抗抵押權人。
土地的承包經營權是一種特殊的物權，在一定條件下，其與地上附著物的所有權是可相分離的，兩者為獨立不動產物權，分別設立的抵押均應為有效，實現抵押權時，為發揮總體之價值，可將兩權向同一主體轉讓。
土地承包經營權為附期限的物權，其設立的抵押權同樣具有存在的期限。由于法律未建立抵押期限制度，如果抵押權人怠于行使抵押權，則使土地的承包經營權長期處于不穩定的狀態，造成資源的浪費，應允許當事人自由設定抵押期限，抵押期限屆滿，將視為抵押權人放棄抵押權，產生抵押權消滅的法律后果。
總之，土地承包經營權抵押制度的不完善，已影響了農村土地總體效能的發揮，亟待日后的立法對上述問題作出明確的規定，以利于實踐操作。
參考文獻
[①]見2003年8月29日頒布的《中華人民共和國農村土地承包法》第2條、第16條
[②]見1995年6月30日頒布的《中華人民共和國擔保法》第34條第5項、37條第2項
[③]見2003年8月29日頒布的《中華人民共和國農村土地承包法》第3條
[④]見2004年8月28日頒布的《中華人民共和國土地管理法》第4條
[⑤]劉凱湘、張勁松：《抵押擔保若干問題研究》，載《中國民商法律網》，2004年8月27日瀏覽
[⑥]見2003年8月29日頒布的《中華人民共和國農村土地承包法》第1條，該條明確賦予承包經營土地農民的土地使用權
[⑦]劉凱湘、張勁松：《抵押擔保若干問題研究》，載《中國民商法律網》，2004年8月27日瀏覽
[⑧]見2003年8月29日頒布的《中華人民共和國農村土地承包法》第49條
[⑨]見最高人民法院2000年12月8日頒布的《最高人民法院關于適用若干問題的解釋》第80條
[⑩]劉得寬：《民法諸問題與新展望》，中國政法大學出版社，2002年版，P404
[11]見1998年12月27日頒布的《中華人民共和國土地管理法實施條例》第26條
[12]見2004年8月28日頒布的《中華人民共和國土地管理法》第37條
[13]見2003年8月29日頒布的《中華人民共和國農村土地承包法》第26條第4款
土地經營制度范文2
【關鍵詞】土地供給；房地產；壟斷經營；城市發展；改進建議
房地產作為促進我國國民經濟增長的三大支柱產業之一，其產業經濟的增長從宏觀層面來說是社會總體經濟的動力，而從微觀層面來說，則是房地產開發商所在地區的地方政府財政的主要收入來源。從目前我國各大城市的房價走向來看，國家對房地產價格的政策調控因時滯而受阻，宏觀整頓與調控對房價的影響不大，所以國內房價依然保持著持續高升的態勢。然而房地產開發商所銷售的房屋產品都是在土地資源上開發建設出來的，房地產開發規模越大，國內的土地資源供應量便越大，長此以往，必將造成一系列的土地供應難題。因此，當前，如何在合理的土地供應制度下開發房地產業，促進城市發展是相關部門人員必須要重視和考慮的首要問題。
1 我國土地供給制度所存在的問題
對于土地資源的配置和供應，我國政府制定了一套相關的土地資源供應制度，以實現對土地資源的，然而這套供應制度在具體實施過程中存在著一定的弊端。就 我國目前的城市土地管理制度來說，全國各大城市的土地資源管理大多采用土地征用制度和土地收購儲備制度。下面就這兩種制度存在的問題加以分析。
1.1土地征用補償的方式單一、范圍狹窄
在市場經濟條件下，貨幣是最具流動性的資產，得到金錢補償的人可以對這一財產進行靈活運用，因此，我國土地征用主要采取貨幣安置的方式。這種方式雖簡便易操作，但對失地農民來說，除了拿到有限的補償費之外，既失去了賴以生存的土地，又沒有了原本所從事的農業工作和比較穩定的收入來源，還被排斥在我國現今的城鎮社會保障體系之外，一旦補償費用完，他們的生活就更加沒有保障。
1.2 耕地占用失控，危害糧食安全
近年來，隨著城市化的推進，城市用地的增加，政府征地賣地的行為使得我國耕地面積大幅減少。耕地面積不斷減少，國家糧食供應問題便出現困難。而隨著我國人口數量的不斷增加，人們對糧食的需求將越來越大，如果現在不及時遏止耕地面積減少問題，我國糧食安全問題必將成為威脅我國經濟發展，以及人民生活質量的重要因素。因此，我國現行的土地征用或土地收購儲備制度在實際實施時，還要充分考慮到國家的糧食生產和供應問題。
1.3開發商違法占地、囤地現象嚴重
近年來房地產行業的囤地現象日益嚴重，主要歸咎于土地供應量的減少，土地價格的快速上升。土地資源的緊缺為投機者創造機會，土地價格的快速上漲使得房地產開發商能夠從持有土 地中獲得收益，從而為囤積土地帶來動力，使得很多地方有大量囤積土地存在。一部分開發商求地若渴，一部分開發商圈地不讓，造成土地市場供不應求，必然推動地價的快速上漲。
2 關于我國土地壟斷制度的悖論
從以上分析中，可看出當前我國土地資源供應制度在實際應用和實施時，是存在著一定不足的。我國在土地資源供應上，除了存在人與人之間的關系沖突之外，在土地壟斷制度上也存在以下一些悖論：
2.1 效率和公平的悖論。在我國土地資源供應中，由于土地供應制度的影響，交易雙方在進行討價還價時，政府往往會采取行政手段來對雙方的交易進行干預，且這種干預具有極高的效率。在政府的干預之下，土地產權的交易可快速完成，但是，因政府干預而完成的交易是有可能缺乏一定公平性的，這種交易大多建立在一方受損的基礎上。土地的供應和配置存在不公平性，這便是政府在配置土地資源時，因為過分強調行政效率，快速拆地而給農民造成利益受損的一個重要原因。
2.2 政府干預和政府失靈的悖論。政府干預可能會導致農民利益受損，這僅僅只是土地壟斷制度實施時所表現出來的輕微癥狀，嚴重時候則更有可能發生政府失靈。所謂政府失靈，是指政府在市場中失去其職能能作用。房地產經營市場有其自身的市場機制，但其市場機制存在一定的局限性，當市場機制失靈的時候，就需要借助政府的行政手段來對市場的經營和運行實施干預。但在政府實施干預的過程中，由于其他各種因素的影響，政府干預又會造成政府失靈，從而形成政府干預和房地產經營市場兩者之間的關系的悖論。
2.3 共利益的悖論。政府壟斷制度的目標是公共利益，然而對公共利益界定并非易事。房地產開發顯然屬于私人利益而非公共利益，但如果政府將其土地出讓所得用于公共支出，政府征地拆遷行為到底是公共利益還是非公共利益就難以界定。
3完善土地供應制度的建議
地方政府既是土地產權的所有者，又是土地產權的者，既是市場的直接參與者，又是市場的規制者，同時地方政府又是中央政府的規制對象。地方政府既要通過市場機制來實現土地收益最大化，又要兼顧社會福利和社會公平，同時又要保證國家土地產權的實現，這決定了政府行為非常復雜。大多數的專家強調政府壟斷土地一級市場，實行土地儲備制度，防止土地收益的流失，但通過本文的分析，土地壟斷制度確實有其有利的一面，但同時也有其消極的一面，這要取決于政府行為。由于國有壟斷制度造成土地產權不清楚，每個地方政府會采取投機行為，把土地收益全部用于基礎設施建設，促進經濟的增長，將土地供給產生的正的外部性留在本地區內，而將土地供給產生的負的外部性推給中央政府和其他城市政府，實現本城市本地區的經濟發展目標和個人政治晉升目標。
理想狀態的土地供給是建立在產權界定清楚、制度公平基礎之上，交易雙方通過討價還價達到帕累托最優。政府介入供需雙方的討價還價，通過政府機制來配置土地資源，是建立在政府的絕對理性基礎之上的，土地壟斷制度下政府如果能夠做到“絕對理性”也可以達到帕累托最優。但是萬能的政府是不存在的，政府壟斷并干預土地供給，存在政府失靈，政府失靈的存在降低了土地資源的配置效率。
4結束語
綜上所述，城市的發展依賴于土地資源的合理供應，而房地產作為土地資源的主要消耗產業，當其產業發展過于快速，產業經濟有出現房產泡沫經濟的勢頭時，就需要國家政府出面，制定并出臺相關的可調控政策，通過政府機制來合理配置和供應土地資源。但是，政府調控并不等于政府壟斷，房地產壟斷經營模式目前在我國的運行還尚不可行。如果政府對土地資源實施壟斷制度，有可能會產生土地產權不明晰、責任不清楚等負面影響，不利于經濟的發展。因此，本文認為：我國土地供應最理想的狀態是在土地產權界定清楚、供應制度合理公平的基礎上，輔以政府機制來實現土地資源的合理供應和配置，并盡量避免政府壟斷經營。
參考文獻
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土地經營制度范文3
關鍵詞 土地承包經營權流轉；戶籍制度；城鄉二元體制；全國社會保障體系
中圖分類號 F301.1
文獻標識碼 A
文章編號 1002－2104(2010)07－0097－05
doi：10.3969／j.issn.1002－2104.2010.07.016
土地承包經營權，是指公民或集體經濟組織及其成員對集體所有或國家所有由集體使用的土地享有的占有、使用、收益的權利?！吨腥A人民共和國物權法》(以下簡稱《物權法》)在“用益物權”一編規定了“土地承包經營權”，將這一權利明晰為一種具有財產屬性的用益物權，結束了幾年來對其根本屬性的爭論，進而促進了土地承包經營權走向商品化和資本化。法律為土地承包經營權的流轉提供了穩固的制度保障，繁榮的土地承包經營權二級交易市場的形成理應指日可待。
但是，在現實中，土地承包經營權并未如立法者所愿，通過市場交易創造出更大的價值，種種制約因素的掣肘，致使其實踐成效大打折扣。其中，戶籍制度便是諸多亟需克服的制約因素之一。隨著我國完成由計劃經濟向市場經濟的轉型，戶籍這一形成并發展于計劃經濟時期，以穩定社會、保障經濟建設為目的而建立的舊制度愈發制約著經濟發展和社會進步。當前，我國正處于改革開放向縱深發展之際，人口的大規模遷移，特別是農民進城務工已經成為與城市化進程相伴的社會趨勢。然而，現行城鄉二元的戶籍制度卻阻斷了作為農民工進城務工配套制度出現的土地承包經營權流轉的可行性與有效性，致使我國出現了城市化進程不徹底和農村土地制度改革低效率的雙重不利局面。因此，我們需要在認識和分析戶籍制度與土地承包經營權流轉相互關系的基礎上，提出以戶籍制度改革為核心完善土地承包經營權流轉的制度建議。
1 土地承包經營權流轉的理論基礎與現狀
理論上，土地流轉包括土地歸屬關系的流轉與土地利用關系的流轉兩方面。其中，土地歸屬關系的流轉，是指土地所有權關系的轉變，如土地的買賣、贈與、征收等；土地利用關系的流轉，是指在土地所有權不變的前提下，土地利用關系在主體之間發生轉變。社會主義公有制的所有制形式決定了我國的土地屬于國家或者集體所有，不存在土地私有的現象。因此，我國土地權利交易市場的客體為土地使用權，而非土地所有權，土地流轉實際上僅指土地利用關系的轉變。具體到農村土地權利交易而言，主要是指土地承包經營權的流轉，即在不改變集體土地所有權性質及其農業用途的前提下，土地承包經營權在二級交易市場上發生的權利主體的轉變，包括轉讓、出租、入股、互換、抵押等多種形式。
從現實情況來看，盡管我國的土地承包經營權流轉市場已經初具雛形并日漸成熟，但近年來，這一市場的發展并不如人們所預期之繁榮順暢。事實上，雖然我國的法律與各項配套政策已經為土地承包經營權的流轉提供了依據與基礎，但現實中各種制約因素仍然在對這一過程發揮著制約作用。一方面，土地承包經營權無法完全走人交易市場，真正作為生產要素供給手段的功能難以發揮，土地資源優化配置難以實現；另一方面，農民通過土地承包經營權獲取資本性收入的預期難以達到。因此，促進土地承包經營權的流轉必須減少上述阻礙因素，使土地使用權能夠充分發揮投資功能，在市場經濟中顯示出巨大威力。
2 戶籍制度對土地承包經營權流轉的制約
2.1我國的城鄉二元戶籍制度
我國的戶籍制度是以戶口登記與管理為基礎而建立起來的一套社會管理制度，包括常規人口登記和上報制度、居民戶口或身份登記及管理制度，以及與戶口相關的就業、教育、保障和遷徙等方面。在計劃經濟時期，這種社會身份與經濟身份相包容的城鄉戶籍差異在解決社會問題、穩定社會秩序等方面發揮重要作用，使中國在建國初期沒有出現西方國家所普現的城市貧民問題。
改革開放之后，隨著單一的公有制模式被以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的模式所取代，城市中的私營企業和個體工商戶開始活躍起來。在市場化改革的影響之下，城市居民脫離了國營、城市大集體單位，其依托于國營、大集體單位的經濟身份自然而然地隨之消失，成為了不受所屬經濟組織形式約束的自由人。與此同時，城市居民能夠基于其所具有的社會身份獲得城鎮的養老、失業、醫療等社會保障，使其在自主地選擇職業、居住地的同時毫無后顧之憂。然而，在廣大的農村地區，以還原經濟自由為導向的經濟身份改革未能在農民身上得以實現，同時，社會身份又決定了他們在離開土地、脫離集體經濟組織后沒有新的社會保障來源，因此，農民仍然需要依靠土地維系生存，無法以自由人的身份去尋求更廣闊的發展。可以說，現行城鄉分割的戶籍制度猶如一道無法跨越的藩籬，束縛著城鄉各階層之間的人員流動和信息交換，由此引發城鄉社會經濟結構的二元化走向。
2.2戶籍制度與土地承包經營權之間的關系
戶籍制度與土地承包經營權之間通過農民所具有的集體經濟組織成員的身份發生聯系。
根據我國《農村土地承包法》，對于農民集體所有的土地，發包方為農村集體經濟組織或村民委員會，承包方為集體經濟組織成員，交易僅局限在本集體經濟組織之內。對于集體經濟組織以外的人，取得農村土地使用權可以通過兩種途徑：其一，通過參與招標、拍賣、公開協商等方式承包不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地；其二，從發包方處直接取得農村土地承包經營權，但要受到嚴格限制，“應當事先經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(鎮)人民政府批準”。
也就是說，在土地承包經營權初次分配的過程中，只有具備農村集體經濟組織成員的身份才能夠以家庭承包的方式取得土地承包經營權，對于非集體經濟組織成員，特別是想要承包農村土地的城鎮居民，只能通過招標、拍賣、公開協商等方式取得“四荒”土地的承包經營權。在土地承包經營權二次分配的過程中，如果本集體經濟組織成員為受讓方則不受限制，而受讓方非為本集體經濟組織成
員，需要取得集體經濟組織一定數量以上成員的同意，并經鄉或鎮政府批準。對于農村人口來講，集體經濟組織成員的經濟身份決定其有資格作為承包方，與農村集體經濟組織簽訂土地承包合同，取得土地承包經營權。而對于非農人口，不屬于集體經濟組織成員，土地承包經營權的取得就要受到嚴格限制。
2.3現行戶籍制度制約土地承包經營權流轉之原因
農村土地對農民具有生存保障與投資的雙重作用，并且隨著市場經濟的發展，土地功能的長期趨勢將呈現為從生存保障走向投資。在此背景下，土地承包經營權的流轉實際上具有多重功能：其一，打破原有的靜態財產權分布格局，盤活農村土地資產，刺激土地投資價值的實現，促進土地作為生產要素功能的進一步市場化；其二，為打破城鄉二元化的社會結構奠定經濟基礎，為農民的自由流動創造制度可能；其三，為實現土地所承載的農民社會保障功能的貨幣化創造制度支撐。
如前所述，市場經濟體制改革實現了城鎮居民的經濟自由，但對于億萬農民來講，社會身份和經濟身份都沒有隨之改變，他們的生存仍然需要依靠土地提供最根本的保障、需要依附于農村集體經濟組織?，F行戶籍制度對土地承包經營權流轉的根本制約就在于：這種身份差異所引發的更為深層次的就業制度、社會保障制度的城鄉差別導致土地承包經營權流轉的三項功能難以實現。分述如下：
第一，現行戶籍制度引發的二元就業制度阻礙農民的自由流動。隨著工業化、城市化的迅猛發展，農民工們揮汗如雨的工作場景在城市中隨處可見。盡管如此，由于農村居民的社會身份沒有得到轉變，很多工作崗位都將農民工拒之門外，想要在城市中找到有穩定收入的工作難上加難，例如很多收入高、待遇好的崗位在招工的范圍上有嚴格限制，唯有城市居民才屬于被招用的對象，沒有城市戶口的農民只能望而興嘆。在市場化改革下，城鎮居民在經濟身份上擺脫對國營單位的依賴，獲得職業選擇的自由。但對于農民工來講，他們進入城市卻仍然屬于農村村民，社會身份沒有能夠轉變為城市居民。在這種情況下，盡管土地承包經營權的流轉為農民的流動創造了制度可能性，但現行戶籍制度導致農民工無法自由選擇職業，使得這種可能性難以成為現實。
第二，現行戶籍制度制約土地社會保障功能的貨幣化。對于農民來講，一方面，土地上之權利作為一種動態財產權，能夠通過市場化流轉的途徑實現價值，促進土地投資功能的發揮；另一方面，作為必不可少的生產資料，土地是農民最基本的生存依靠，負有生活、就業、養老三重社會保障功能。因此，土地承包經營權的流轉應當能夠使土地的投資與社會保障雙重功能的價值實現貨幣化。
然而，現實的情況卻并非如此。一方面，農民在轉讓土地使用權后，只獲得了土地作為生產要素的部分資源性價值，土地的級差地租遠遠沒有在土地流轉的對價中反映出來；另一方面，土地所承載的社會保障功能的貨幣化未能得以實現。其根本原因就在于，土地社保功能貨幣化實際上是農民進城后基于身份轉變而應當取得的城鎮社會保障，而城鎮戶籍與農村戶籍的區別化使得農民在轉讓土地承包經營權后，無法完成由農民身份到城鎮居民身份的社會身份轉化，從而導致農民在退出集體經濟組織，喪失作為集體經濟組織成員的社會身份后，無法取得城市居民的社會身份，從而不能獲得與城市居民相同待遇的社會保障。這一項對于農民安身立命至關重要的功能無法實現必將造成兩重后果，并且該后果將根本制約土地承包經營權的流轉。
其一，土地承包經營權的流轉價值應當囊括土地的兩項基本功能：生存保障和投資，即土地承包經營權流轉應當是這兩項功能轉向貨幣化的過程。然而，土地社會保障功能貨幣化無法實現，直接導致土地承包經營權本身的市場價值大幅減損，由此引發的后果就是土地承包經營權轉讓的貨幣價值降低，使土地作為生產資料的財產性價值被制度性壓低。長此以往的交替循環就造成了土地承包經營權不值錢的怪現象。
其二，對于很多進城務工的農民，他們早已擺脫了土地的束縛，卻無法擺脫農民的身份，他們走進城市之中，卻無法成為城市的主人。轉讓土地承包經營權就意味著將喪失土地這一自然的社會保障基礎，同時他們又無法像城市人那樣享受各種社會福利性救助，一旦遭遇失業將毫無生存保障。而事實上這種狀況已經發生，據農業部農村經濟研究中心的一份調查報告顯示，2008年約有2000萬外出農民工因金融危機失業返鄉，而在這些返鄉農民工中，有1000萬早已沒有“承包地”，他們正面臨著失業又失地的生存問題。嚴峻的現實狀況加重了農民的“惜地”心理，“土地是農民的命根子”的想法愈發根深蒂固，他們寧愿“撂荒也不轉讓”的保守態度，導致土地承包經營權流轉市場出現有效供給不足，明顯制約著土地承包經營權的流轉。
可見，現行戶籍制度是直接造成土地社會保障功能貨幣化無法實現的重要根源，也是間接壓低土地資源性價值的重要根源。它使得土地承包經營權流轉制度的后兩項功能落空，即農民在城鄉間的自由流動受阻，土地社保功能貨幣化無法實現。而建立動態土地資產的第一項功能在很大程度上依賴于農民的自由流動以及土地社保功能貨幣化的實現。由此，土地承包經營權流轉制度本應發揮巨大作用的三項功能基本被抽空，而其弊害則是深遠的。
其一，違背建立平等、自由的共同體成員關系的正義倫理。這里所說的社會共同體，主要表現為國家。平等意味著一國之內的所有公民應當享受最基本的權利和受到最基本的保護，國家不應根據人們的出身、職業、居住地等在政策和制度上區別對待公民，而應當對所有公民一視同仁。很顯然，現行戶籍制度無形中造成了戶口身份的高下、貴賤之分，進而引發制度歧視。
其二，阻礙生產要素在市場間的合理流動。市場經濟要求土地、勞動力等生產要素依靠價值規律的調節在市場上自由流動，現行戶籍制度卻極力限制土地、勞動力在體制內的流動和轉移，而且繼續為各種不平等的行政政策的執行提供依據和條件。這一制度早已與市場經濟的客觀規律不相協調，與如火如荼的城市化進程背道而馳。
其三，侵害了國民于城鄉間選擇生活方式的權利。這種阻隔不僅表現在阻止農民獲得城市居民的身份，同時還表現在阻止城市居民購得土地承包經營權，并基于取得土地承包經營權而獲得農村集體經濟組織成員身份并享有成員權的可能。
長遠來看，這種制約將造成我國城鄉二元化的社會結構由形式矛盾走向實質矛盾，成倍放大未來改革的成本。
3 戶籍制度改革的制度構造與功能分配
根據以上所述，針對現行戶籍制度對土地承包經營權流轉的制約，為了使土地承包經營權流轉制度的功能有效發揮，本文提出以戶籍制度改革為核心的制度建議，根本目的在于協調戶籍制度與社會保障制度，為土地承包經營權的流轉掃除障礙。具體表現為：
第一，農民轉讓土地承包經營權后，需要以新的社會保障方式替代土地的社會保障功能，從而使土地社會保障功能貨幣化得以實現；
第二，城鎮市民受讓土地承包經營權后，應當避免出現既享有城鎮社會保障，又擁有土地使用權的“超級公民”待遇。因此，土地承包經營權人轉讓權利后如何辦理城市社保接續和城鎮居民購得土地承包經營權后如何實現社保關系的轉移是解決問題的關鍵。對此，可以采取以下兩種對策：
其一，徹底取消城鄉二元分割的戶籍體制，實現全國戶籍的統一，進而實行全國一體的社會保障體系。結合國外戶籍管理的經驗來看，戶籍制度的根本功能在于作為公民身份的證明以及國家統計人口的工具。而自19世紀形成以來，我國戶籍制度所發揮的作用已經遠遠偏離了其原初的功能。其實，現行戶籍制度的弊病不在于制度本身，恰恰在于它承載了太多原本不應當具有的社會功能。因此，改革戶籍制度的根本目標在于恢復戶籍制度的單一功能，取消附著于戶籍制度上的種種附加值，使其從區別公民待遇的手段轉變為純粹的公民身份證明和政府人口統計工具。只有建立功能一元化的戶籍制度，才能保證城鄉居民具有統一的公民身份，平等地享有權利、承擔義務。
事實上，現行戶籍制度造成的身份差異最主要體現在城鄉社會保障制度的差異化，依據城里人或農村人的不同，享有的社會保障也不相同。目前，我國城鎮的養老保險實行的是省級統籌，有些地方是地市級統籌。由于農民工普遍在其居住地以外的省市打工，他們無法取得工作地的城鎮戶口，該省市的養老保險制度也就完全將戶口不在本省市的農民工排除在外，造成了農民工無社保的問題。解決這一問題的辦法之一就是提高養老保險的統籌層次，建立養老保險基金全國統籌，并設立覆蓋所有公民的普遍社會保險金制度，實行全國統一的社會保障體系。針對這種普遍性的社會保險，公民均有資格成為投保者，并且只要投保達到一定年限，同時符合該項社會保險對領取者的要求就可以享受社會保險金。這種打破舊體制而重新建立的統一社會保障制度不僅能夠減少不同地區轉養老保險基金的管理成本，有助于建立統一的勞動力市場，而且將從根本上解除土地承包經營權流轉的制度障礙，以新型的社會保障方式取代土地的社會保障作用，充分實現土地承包經營權的貨幣價值。當然，這種較為激進的破舊立新式改革，顯然需要付出較長的準備時間方能實現。
其二，維持現有城鄉二元的社會保障體制，僅將城鎮的社保體系加以改造，使其不再設置戶籍限制而向農民開放，即“以土地換社保，變農民為市民”的改革方法。城市居民“有社保無土地”、農村居民“有土地無社保”的現實狀況是由城鄉居民不同的生活條件決定的。相比之下，城市居民的生活風險在一定程度上比農村居民要大，因為城市居民一旦失業，將會完全失去收入來源，而農村居民尚有土地可以依賴。這種原本相安無事的局面隨著農民大量涌入城市被打破，對于農民工而言，他們的身份實質已由農民轉變為工人，但卻無法以城鎮居民的身份獲得相應的社會保障，由此引發出失地農民的生存問題。其根本原因在于公民沒有自由選擇生活方式的權利，即“放棄土地以換取社?！被颉胺艞壣绫Ｒ該Q取土地”的選擇模式沒有形成。
因此，在維持現有二元社會保障體系的條件下，進一步改造城鎮社保體系可以作為解決問題的方式之一。對于在城市有穩定收入，愿意放棄土地承包經營權轉變為市民的農民工，應當允許他們通過繳納一定社會保險費用的形式加入城鎮的社會保障體系之中。也就是說，進城農民以放棄土地承包經營權和宅基地使用權為前提，真正轉變為城鎮市民，有資格參加城鎮的社會保障。這樣做便于操作和管理，可以解決失地農民和農民工的保障問題。而對于那些想要投入到農業生產中的城市人，購得土地承包經營權后應當放棄城市給予的社會保障，由城鎮市民轉變成為農村集體經濟組織成員。
4 結語
土地經營制度范文4
一、當前存在的主要問題和根本原因
（一）農村土地承包經營權抵押擔保探索面臨的主要問題
盡管國家中央層面以及金融管理部門都對探索農村土地承包經營權抵押擔保給予了大力支持，地方政府也都積極創新各類抵押擔保模式，但由于頂層設計沒有到位，在實際探索中出現了不少問題，也暴露了很大風險。
1、僅靠政策支持，抵押權能保障難
現在各地農村開展的承包經營權抵押擔保業務大多以試點方式進行，主要依靠國家政策指導，地方政府與金融機構協商推進。在這種情況下，農戶土地承包經營權抵押權能實際上缺少權威有效的法律保證，在發生貸款違約時，借貸雙方只能采取協調方式解決，抵押物處置缺乏法律依據，無法進入司法程序，農戶土地承包經營權抵押權能無法實現。一方面，農地抵押通道受阻，另一方面，金融機構增加了貸款風險。
2、農村土地產權市場發育不足，抵押物價值實現難
土地承包經營權抵押擔保落腳點是抵押物價值實現，要實現抵押物價值，在法律政策支持的條件下權利必須可以流轉，而當前農村土地產權市場普遍發育不充分，普遍缺乏健全的土地承包經營權流轉市場。農戶土地承包經營權抵押貸款作為抵押物，價值很難通過流動進而實現，抵押物價值實現不了，抵押也就虛置。
3、缺乏風險分散機制，風險控制難
各地農村試行農戶土地承包經營權抵押擔保，也都設置了有限的土地抵押貸款風險控制機制，一是設置抵押條件限制，二是政府風險補償。前者其實就是土地抵押條件限制，抵押擔保附加條件實際上降低了農戶獲得貸款的可能性，增加了貸款的綜合成本。后者的形式多種多樣，政府補償有的比例高一點，有的少一點。但是這些風險控制機制在抵押價值難以在法律認可的框架內實現的情況下，也不可能完全發揮控制風險的效能。而政府風險補償額度有限，既不可能消除全部貸款風險，更容易造成貸款農戶的依賴心理，對于抵押擔保健康發展和地方政府債務問題都十分不利。另外，我國農業保險的覆蓋率較低、保障額不足、信貸保險尚未發展，目前也難以幫助分散農村承包經營權抵押貸款的風險。總之，各地試行的農戶土地承包經營權抵押擔保，普遍缺乏健全的風險分散和控制機制，增加了金融機構放貸風險，制約著承包經營權抵押的融資功能更加廣泛的發揮。
經過數年探索和試點安排，農村土地承包經營權抵押擔保至今也未能成長為農村金融系統中金融供給的重要方式。
（二）農村土地承包經營權抵押擔保推進艱難的根本原因
如前所述，國家支持在政策范疇內對農地抵押擔保實現貸款融資，但是國家現行法律對于農戶土地承包經營權抵押擔?；旧鲜欠穸ǖ?。在這種狀況下不少地方開展了農戶土地承包經營權抵押擔保試點，試點不斷深化，辦法不斷創新，出現了一些農地抵押擔保方法。但是各地試點推進中出現的問題更是將農地承包經營權抵押擔保探索步履維艱的根本原因凸顯出來。
1、地方政府在推動抵押擔保中的多重角色折射出法律否定狀態下農地抵押擔保核心障礙
地方政府在土地承包經營權抵押擔保中起著舉足輕重的作用，扮演著多重角色。首先是具體政策的制定者。地方政府在推動農地抵押擔保過程中首先要制定地方性的可操作的政策措施。其次是政策執行的推動者、組織者。我國各地普遍試行的土地承包經營權抵押擔保融資活動都是當地政府大力推動的結果。最后，地方政府還是風險的承擔者。由于土地承包經營權抵押貸款可能發生不能按時償還等問題，為了打消銀行發貸顧慮，有的地方規定，如出現違約，土地承包經營權可由政府設立的農村產權抵押融資風險基金按基準價格收購，實際上把農地承包經營權抵押擔保風險由地方政府承擔起來，最終很可能形成政府債務。地方政府在推進農地抵押擔保中的三重角色，凸顯出其在法律否定狀態下推進土地承包經營權抵押擔保的尷尬地位，折射出法律否定是土地承包經營權抵押擔保問題產生的根本原因。
2、現行抵押擔保方式本質上是法律禁止狀態下的路徑扭曲
成都市、重慶市、寧夏的同心縣是開展農村土地承包經營權抵押擔保工作較早的地區，在這些地區推行農村土地承包經營權抵押擔保貸款融資的案例中，沒有一例是單獨以土地承包經營權作為抵押標的獲得了融資貸款，都是變通形式附加條件后才獲得抵押擔保融資貸款，即“附加條件+抵押”的模式，這些附加條件基本是必須條件，沒有這些條件，農地承包經營權抵押擔保就不成立，也沒有銀行會接受單獨的土地承包經營權作為抵押物。也就是說，各地試行的農戶土地承包經營權抵押還不具有獨立的物權意義，是一種不完全的物權體現。因此，這些模式都不能稱之為真正意義上的純粹的土地承包經營權抵押，對土地承包經營權作為抵押物來說，這些模型都是“變相抵押”或者“假抵押”?！白兿嗟盅骸被蛘摺凹俚盅骸笔窃诋斍胺?、政策、制度需求不能完全一致的情況下的產物，與“真正”的農地承包經營權抵押擔保相比，增加了交易成本，也就增加了貸款的綜合成本，實際上是社會效率的損失。
3、承包經營權抵押擔保會引致事實上的農村土地買賣、兼并
盡管土地承包經營權抵押擔保實踐是有成效的，在具體操作中有所突破。但是土地承包經營權抵押擔保還存在根本性問題，就是現行法律規范禁止土地承包經營權進行抵押擔保。究其根本原因，這是法律對土地集體所有制的保護。因為在現行法律體系中，“承包經營權”是農民手中的一個權利束，依農民的集體成員身份無償分配而得，事實上這個權利束包含了農民無償承包土地的權利和經營土地獲得收益的權利，但基于農村土地權利二分法，農民對手中的這個權利束只能作為一個整體進行使用、收益。因此，如果法律認可“承包經營權”可以抵押擔保，一旦農戶到期無力償還貸款，土地就變為其他人的，抵押擔保也就成為了事實上的土地買賣，也就意味著農民可以通過抵押擔保對土地進行實際的處分。進而，如果大規模的工商資本采取這種方式買賣農村土地，將會導致大量小農戶失去土地，進而造成嚴重的社會問題。這正是法律禁止將“承包經營權”作為一個權利整體進行抵押擔保的根本原因。
綜上，當前必須在堅持集體所有制的基礎上探索抵押擔保的實現形式，這就要求在土地“所有權”和“承包經營權”兩權分離的基礎上對農民的“承包經營權”進行進一步的分解，分離出一個可以通過抵押擔保轉讓給其他主體的同時又不影響農民承包權利，也不會對集體所有制造成威脅的權利。
二、以“三權分置”為思路設計經營權抵押擔保實現途徑
（一）以“三權分置”為原則對承包地權利在各權利主體間再分配
按照“三權分置”思路，堅持農村土地集體所有制的同時，將農民的“承包經營權”進一步進行分離，“承包經營權”分解為“承包權”和“經營權”。承包權由集體內農民所有，基于集體身份所得，其他人不能享有，農民也不能將承包權轉給集體外主體，承包權主要體現的農民基于集體成員身份承包土地、繼承土地、獲得征地補償、退出土地的權利，經營權則主要指經營耕作土地的權利，隨著農民市民化，經營權不再由農民單一群體行使，可以由農民自主決定轉讓給集體外主體行使，轉讓的方式主要包括在承包期內的經營權流轉和經營權抵押擔保，這也將更有利于農民通過承包地實現其土地財產權利。
（二）明確“三權分置”下各項權利內涵權利關系
第一，農村集體對承包地享有所有權，無論如何抵押擔保流轉都不能改變和影響農村集體土地所有權。因此，農村集體并不直接參與土地的抵押擔保，集體也不能直接干預土地的抵押擔保行為。但是，農村集體作為土地的所有者，有必要在保證農地使用符合用途管制和抵押擔保流轉后土地效率不能降低等方面有所行為。第二，土地承包權是農民個體作為一定社區范圍內集體成員一份子而對該社區范圍內某一塊土地享有占有、使用、收益等權利，它是農民個體“成員權”的一種體現，是物權，是財產權。要穩定農民對土地的長期承包權。建議在“長久不變”的基礎上賦予農民更加穩定和明確的承包權利，這是農地抵押擔保流轉的最重要基礎。第三，土地經營權是由承包權派生出來的一種民事權利，其表現更多地是一種預期收益。因此，具有承包權的農民是土地經營權抵押擔保的主體，其主體地位必須在抵押擔保行為中得到保障。集體或地方政府不能以所有權和行政權名義介入干涉抵押擔保，侵犯農民的土地權益。
（三）在法律層面統一“土地承包經營權”、“承包權”、“經營權”等相關概念并對經營權抵押擔保的訴求做出明確回應
首先應在相關法律法規和國家層面、部委層面的政策文件統一“土地承包經營權”、“承包權”、“經營權”等相關概念的使用，并對概念的內涵進行明確規范。其次，修改當前立法中關于禁止農村承包經營權抵押擔保的規定。在“三權分置”思路下，農民承包權和經營權的分離可以解決抵押土地對集體所有制的威脅、也可以消除農民完全失去土地的擔心。因此，在法律層面對“承包權”和“經營權”給與定義和規范的基礎上，法律法規應對土地經營權抵押擔?，F實要求予以回應，認可以土地經營權為對象進行抵押擔保的合法性。
（四）基于“三權分置”完善土地權利登記制度
第一，在登記客體是承包經營權基礎上，把經營權在證書他項權中進行明確，列明土地抵押擔保以及流轉后經營權的變化情況，或者直接給農民頒發土地經營權證。第二，規范承包經營權確權登記工作。一是健全承包合同產生權利的規范，根據公示確認的調查成果，完善土地承包合同，作為承包戶取得土地承包經營權的法定依據。對沒有簽訂土地承包合同的，要重新簽訂承包合同；對承包合同丟失、殘缺的，進行補簽、完善。實際承包面積與原土地承包合同、權屬證書記載面積不一致的，要根據本集體通過的土地承包經營權確權登記頒證方案進行確權。二是健全登記記載權利的規范，根據完善后的承包合同，以承包農戶為基本單位，按照一戶一簿原則，明確每塊承包地的范圍、面積及權利歸屬，由縣級人民政府農村經營管理機構建立健全統一規范的土地承包經營權登記簿，作為今后不動產統一登記的基礎依據。三是健全證書證明權利的規范，根據完善后的土地承包合同和建立健全的土地承包經營權登記簿，在確保信息準確無誤、責任權利明確的基礎上，按規定程序和修訂后的土地承包經營權證書樣本，向承包方頒發土地承包經營權證書，原已發的土地承包經營權權屬證書收回銷毀。第三，在土地權利登記中要尊重農民意愿，不能強制，不頂替包辦，堅持協商原則，確保農民土地權益在確權工作中得到體現與保障。
土地經營制度范文5
中國農村土地承包經營權流轉制度問題對策
伴隨著我國國民經濟的發展，農業規模越來越大，產業化經營和結構調整成為當前農業發展的重中之重，為了配合農業發展，我國提出實行土地承包經營權流轉制度，并且在改革開放的不斷深入發展下，該項制度也為我國農業發展作出了杰出貢獻，但是其中存在的問題不容忽視，本文將簡要分析論述我國土地承包經營權流轉制度存在的問題和完善對策。
一、我國農村土地承包經營權流轉制度存在的問題
1、流轉機制不合理
當前我國農村土地承包經營權流轉的對象主要是經營人自身的親戚和朋友之間，由于流轉雙方之間相互熟知，因此往往采用無償轉讓的方式完成流轉，在此過程中流轉雙方基本上沒有任何既得利益，另外流轉程序也不規范，沒有嚴格按照相關的法律程序完成流轉。這也直接導致流轉雙方在農村土地承包關系中的責任和主體地位均不明確。另外在經營權流轉登記制度方面也存在不合理的情況比如說沒有統一的登記機關，因此最終的登記效力也難以達成統一狀態。
2、流轉方式不合理
在現行的《農村土地承包法》等相關法律中，僅僅只明確了可以流轉家庭承包方式的土地經營權，對于其他承包方式的土地經營權是否可以流轉、如何進行流轉卻沒有進行詳細的說明，在《物權法》中也只是粗略的對土地承包經營權的流轉方式進行大致的規定，而對于具體的抵押、繼承、贈與等詳細的流轉方式卻并沒有進行明確的解釋說明，因此我國現階段農村土地承包經營權的流轉方式相當混亂，農民的切身利益得不到應有的保護。
3、管理主體不明
翻閱當前的《憲法》、《土地管理法》等法律法規可以看出，法律將生產小組作為農村土地的所有人，但是具體代表者和實際的管理主體卻沒有給出明確的答案，而法律規定上的農村集體經濟組織在現實生活中根本就不存在，村民委員會也無權掌握農村土地，而一旦對農村土地承包經營權進行流轉并從中獲利時，享受利益的農村土地所有人沒有明確指示，因此流轉效率和流轉成效皆因管理主體不明而造成巨大的影響。
4、法律相互矛盾
我國為了能夠明確規范和約束農村土地承包經營權流轉制度，主要制定了《農村土地承包法》、《物權法》等法律法規，但是各法律之間卻存在相互矛盾的情況，比如說在《農村土地承包法》認為土地承包經營權流轉不屬于物權保護范圍內，而在剛剛制定和推行的《新物權法》當中卻明文規定需要對農村土地承包經營權流轉進行物權保護，由此可見，現行法律之間的相互沖突也在一定程度上影響和阻礙農村土地承包經營權流轉的順利完成。
二、完善我國農村土地承包經營權流轉制度的對策
1、健全法律法規
根據前文可知，我國現階段在農村土地承包經營權流轉制度方面存在法律相互沖突、相互矛盾的情況，為此需要盡快將矛盾沖突的地方進行調整和修改，并且聯合立法機構盡快制定出臺統一的《農村土地承包經營權流轉法》，對經營權的流轉程序、流轉方式和具體的管理主體以及相關管理辦法等進行統一明確規定，為我國農村土地承包經營權流轉制度提供堅實可靠的法律依據和法律保障。
2、完善流轉管理
在當前我國農村中，幾乎沒有專門從事調解農村土地承包經營權流轉糾紛的部門和人員，更缺乏相關方面的服務體系，因此需要盡快建立專門的服務部門和服務小組，切實解決土地承包經營權流轉中存在的問題，另外，政府和相關部門機構也需要嚴格按照國家規劃制定的土地管理辦法對農村土地承包經營權流轉過程進行全方位的監督和管理，保障流轉公平，特別是需要加強監管在土地承包經營權流轉當中產生的稅收和財政，嚴防因不正當行為或是錢權交易而給我國財政收入造成損失。在土地承包經營權的流轉過程當中，政府需要切實做好管理工作，監督流轉雙方嚴格遵照相關管理條例，簽署農村土地流轉合同，采用書面協議形式對流轉雙方的責任和權利進行明確的劃分，避免因口頭協議未對權責進行明確從而導致日后產生各種各樣的糾紛。
3、完善登記制度
完善的農村土地流轉登記制度是加快農村土地流轉速度，切實保障流轉成效的必要條件，因此我國需要加大對土地登記的宣傳與監管力度，督促農戶進行土地產權登記，另外需要將土地承包經營權流轉過程中需要的文件材料進行統一規范，特別是對于合同的格式、版面設計等進行統一規范管理，在保障農民合法權益的同時幫助土地產權登記工作的順利完成。
三、結論
總而言之，本文通過分析研究得知當前在農村土地承包經營權流轉制度中存在流轉程序、流轉方式不合理，管理主體尚不清晰、缺乏相關法律法規作為保障等諸多問題，為此本文提出通過加強法律建設，盡快完善《農村土地承包法》等相關法律法規和土地登記制度，同時將土地流轉價格和流轉方式標準化，明確土地產權等一系列方法，全面完善我國農村土地承包經營權流轉制度，完成我國社會主義新農村建設的偉大夢想。參考文獻：
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土地經營制度范文6
農村發展一直是我國經濟發展的主要問題，土地制度則是農村經濟發展的根本原因。通過對比分析的方法，對國內各土地流轉試點的農業發展成果進行了綜合分析，試圖提出對我國土地制度的適應性改革中政府應該承擔的職責。
關鍵詞：
土地制度；農村經濟；土地流轉
改革開放以來,中國經濟迅速發展。但是經濟總量的迅猛發展是以初期犧牲農業發展為資本原始積累促進工業發展而取得的，處在當前中國農村經濟發展瓶頸期的土地制度一定會經歷一次徹底的制度改革。當前的國內外學者對中國農業發展問題進行了大量的數據搜集和“實證研究”。林毅夫在土地制度對經濟發展的影響的研究中認為從生產隊體制向家庭責任制體制的轉變是1978-1984年農業快速增長的主要原因,并且這種影響是動態的。盛濟川通過基于“技術非效率”的“殘差分析法”對土地制度變革分析發現農地產權制度對農業經濟增長效用不大。喬榛認為制度是實現農業增長的最重要因素，我國必須要通過制度創新促進農業增長。
一、土地制度的歷史變遷及其對農村經濟的影響
1.土地制度的歷史變遷。農村土地制度是包括農村土地的所有、占有、使用、管理、流轉、經營等體制和制度，對農村經濟發展有直接影響。我國自1950年代以來經歷的土地制度改革主要有：1950年代初開始實行土地人民私有制；1953至1957實行農村合作化，農業互助組和初級合作社的組織形式；1958至1978開始實施高級農業合作社和的組織生產方式；1979至今則發展成為一直持續到現在的形式。
2.改革開放以來土地制度對農村經濟發展的影響。1949-2014年期間我國農業總產值的發展狀況。1949-1957年我國農業總產值年均增長率為7.33%，土地制度的改革在一定程度上促進了農村經濟發展。1957-1958年年均增長率達到了14.17%，之后的20年里年均增長率為6.02%。1978-1979年增長率達到了18.58%，每一次的過渡時期農業總產值都大幅度提高，農業總產值穩步增長。1979-1988年均增長率達到了19.63%,土地承包經營的法律化和與之緊密相聯系的分配方式的轉變，使農村土地產權關系清晰簡明，農民對承包土地的權責關系及其義務明確，這是農民發揮生產積極性、創造性的強大激勵機制。1988-1998年均增長率達到了28.83%，1998-2008年均增長率為9.69%，2008-2014年均增長率為8.36%，由1978至今的數據顯示，在家庭聯產承包制下，農業總產值經歷一段飛速發展的時期之后，年均增長率呈現下降的趨勢。
3.改革開放以來我國的農村經濟發展狀況。隨著我國工業化步伐進程的加快，我國農村勞動力進城務工人數越來越多，在農民的收入越來越高的同時農業的總產量卻沒有相應的上升，工業化使工人的工資越來越高，吸引更多的農民放棄農業生產，選擇工業化勞作，使得大量的土地被閑置；由于土地流轉效率低下，大量掌握農業知識和先進技術的農民勞動力無用武之地，他們想要通過農業的產業化和規?；l展農業、提高土地利用率的想法不得不因為土地流轉效率的低下而放棄。1979年推行的迅速地提升了農村生產效率。但是其存在明顯的缺點：第一，土地收入占農民收入來源的比重逐漸變小，越來越多的農民選擇脫離土地的羈絆，使得土地利用率降低。第二，度使得土地存在細碎化、規模小、無法進行科學化管理、不利于農業技術的大面積推廣等缺陷。
4.改革開放以來我國農村人口流動及其就業情況。1978—2012年我國的農村人口數整體變化不大，但是占人口總比中越來越少，鄉村就業人數總體變化不大，但是在第一產業中的人數卻越來越少。因此中國開始實行以度為基礎，以農村土地承包經營權有效流轉為目的的二次土地制度創新。但是當前農村土地承包經營權流轉流轉范圍較小，相對規模很小。農村土地承包經營權小規模、小范圍的流轉現象當前所急需的政策不協調使農地流轉的效率顯得更加微弱。所以，全面深入分析農地流轉效率有利于為中國的土地制度進一步改革創新提供理論依據，促進農村經濟更好的發展。
二、土地流轉制度對農村經濟發展的影響1.我國土地流轉現狀
1.1從流轉區域來看。從農村土地流轉區域的比較看，華北地區農村土地流轉占全國總樣本數的30.22%，在全國六大地區中占比最高;其次是華東地區，占21.78%;再次是東北地區，農村土地流轉比重占19.53%;以下依次是:華南地區占10.71%，西南地區占7.52%，華中地區占6.92%，西北地區占3.33%。華北和東北地區各地農業發展不均衡，差距較大，并且同一地區中經濟發達的省市，農村土地流轉市場活躍。
1.2從流轉方式上看。我國目前的土地流轉方式主要包括轉包、出租、轉讓、互換和入股等五種形式。另外,在實踐中還出現了反租倒包、代耕代種、托管等新型的土地流轉形式。出租是當前農村土地流轉最常見的方式，也是最容易被農戶接受和認可的。其他方式則相對較少。
1.3從土地流轉面積來看，首先1986—2009，我國農村居民戶均耕地面積、戶均耕地塊數均出現下降；其次2002年以前土地流轉的效率并不明顯，土地流轉規模沒有明顯變化。然后2002年以來土地流轉規模迅速增大，土地流轉趨于集中。最后在流轉規模上超過三分之二的農戶希望進行中等規模的土地流轉。
2.農地流轉對農戶生產投入—收益的微觀影響。中間要素投入情況來看，轉入戶中間要素投入遠大于轉出戶和未流轉農戶，轉入戶從別的農戶中轉入土地采用集約化生產方式進行規模經營減少生產成本。從農戶勞動投入情況來看轉入戶勞動投入明顯比轉出戶和未流轉戶大，主要是因為轉入戶從事專業化農業生產進行長時間農業經營和勞動投入。
3.農耕地承包經營權流轉效率的理論分析。首先土地流轉有利于提高農民的土地收益率，促進農村經濟發展的同時還有利于社會公平。農戶在得到租金的同時，還能通過大規模生產提升生產效率。其次，有利于提高農業產出率，加速農業經營現代化、科學化、規?；a業化。農耕地承包經營權流轉使得農業生產規?；欣谕茝V先進的農業技術和科學管理方法，提高農業產出效率。然后，農村土地流轉有利于減少農村失業，將大量農村剩余勞動力轉移向工業生產中去，提高了勞動力的利用效率。最后，有利于提高農耕地利用率，優化土地資源配置，實現土地的高效利用
三、我國現階段試行的土地流轉模式和對政府的建議
1.我國目前的土地流轉模式及其對農村經濟發展的優缺點。近年來學者對農村經濟發展問題的研究分析以及農民的積極探索逐漸產生了多元化的演變，各個農村試點的相繼推出也多少都有相應的成效，其中主要包括股份合作制、租賃制、村辦集體農場并存制、兩田制、使用權拍賣制、活化使用權制等。以上幾種土地流轉模式在試點推行的過程中要因地制宜才能夠有效的促進農村經濟發展，為各地區的農村經濟發展做出貢獻。而不能一味的選擇相同的成功模式套用。
2.對農村土地流轉市場發展的建議。
2.1完善農村土地的收益權與處置權。根據科斯定理可知，不同的權力界定，會因為交易成本的存在引發不一樣的資源配置效率。不同的土地流轉方式會形成土地的收益權和處置權的變化，但是如果變動的收益權和處置權不完善增加了交易成本，會影響土地流轉的進一步發展。所以有必要進一步明確土地經營權的內容及邊界，提高農村土地使用效率。
2.2發展土地流轉中介服務組織。農地流轉效率低主要在交易費用高昂，很多農戶流轉土地的途徑少，交易繁瑣，法律知識淡泊，而且沒有合理的途徑，所以很多土地即使被荒蕪，也很難流轉出去。政府應該鼓勵鼓勵土地流轉中介組織。
2.3政策扶植，并鼓勵土地承包農戶專業化。很多農戶承包土地進行種植，沒有專業化的知識和管理方式，加上農村經濟不發展，交通運輸不方便，沒有健全的保障措施，所以農戶收入少，沒有保證，風險大等。政府應該加強對農戶的培訓和專業知識培養。
2.4加強農村土地流轉的制度保障。首先嚴格控制土地流轉的轉入，避免農村土地的流失；其次是嚴格農村土地流轉的征用和補償制度；然后是繼續農村戶籍改革，加強對非農戶口的農村居民的就業指導；最后是建立合理的稅務調節機制，多退少補。
四、結語
改革開放以來土地制度一直在適應著農業生產力的發展。每一個土地政策在實施初期都高效的推動了當時農業經濟的發展，同時隨著經濟的快速增長，逐漸表現出一定的束縛效應。目前我國的土地制度也在政府以及民間的積極改進中走上了新的道路，逐漸形成了以度為基礎，以土地流轉為主要方式，積極開拓土地流轉形式的多元化和科學化，使中國的農業走向科學化，規?；?，集約化和現代化的現在農業發展模式。
參考文獻：
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