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土地承包法解讀范文1
縣委、縣政府對此次農村土地確權登記工作十分重視，召開了全縣動員大會，開到了村組一級，會上各級領導都做了表態發言，我也在會上保證了一定會精心組織、規范操作、全力以赴推進農村土地確權登記頒證工作。其后，縣里有按照時間節點召開了多次調度會、推進會，使各項工作有序推進，形成了高壓態勢。我鎮為開展好此項工作，主要是落實好以下幾項工作，做到四個到位。
一是層層落實責任，組織領導到位。鎮政府成立由鎮黨委書記任組長，我為副組長，各班子成員，各村書記、主任為成員的領導小組。國土、紀檢、財政、民政、農林水、公安等部門協同配合。實行鎮領導包村、村干部包組、組干部包戶的工作機制，層層落實責任。同時，鎮政府與各村委會簽訂目標責任狀，將此項工作列入年終目標考評當中。把農村土地承包經營權登記頒證工作作為我鎮今年推進農村改革和經濟體制改革的一個重點來抓。
二是營造良好氛圍，廣泛宣傳到位。召開了全鎮農村土地承包經營權確權登記頒證工作動員大會，進一步統一思想，充分認識該項工作的重要意義。通過廣播、電視、標語、發放傳單，召開群眾宣講會等形式，廣泛宣傳農村土地承包經營權確權登記的內容、意義、方法和步驟，向群眾做深入、詳細、全面的講解，使該項政策家喻戶曉、人盡皆知。
三是注重政策解讀，業務培訓到位。根據工作進展和實際需要，成立了12支由鎮班子成員帶隊的督查指導組，及時組織干部、工作人員分批分次到12個村開展集中培訓、現場指導，使工作人員清楚確權登記頒證工作的背景、目標和重要意義，掌握工作原則，牢記責任；同時，從八個方面解讀了政策問題。
四是走好五個步驟，規范操作到位。農村土地承包經營權確權登記頒證工作嚴格按照步驟實施。第一清查核實做到全面、真實、可靠，為開展確權登記工作奠定扎實基礎。第二調繪勘測做到專業、實用、精準，確保確權登記工作不出紕漏和錯誤。第三張榜公示做到公正、公開、公平，保障群眾的權益。第四登記頒證做到合法、合規、準確，對經過公示無異議的農戶承包土地，按規定程序予以登記頒證。第五檔案管理做到系統、分類、科學，將本次土地確權各階段相關資料分別編制紙質和電子檔案，交由縣級主管部門和檔案管理部門妥善保存。
土地承包法解讀范文2
一土地承包經營的承包人
(一)解釋論
我國《物權法》并沒有明確土地承包經營的承包人,僅僅使用了“土地承包經營權人”的概念。從立法的角度考察,1986年的《民法通則》第80條規定,土地承包經營權人是“農村集體經濟組織、農戶或個人”。1986年頒布,1998年修訂的《土地管理法》第12條規定,土地承包經營權人是“集體或者個人”。2002年的《農村土地承包法》則區分家庭承包和非家庭承包而確立了不同的土地承包經營權人。按照新法優于舊法的原則,土地承包經營權人的確定主要應當依據頒布時間最晚的《農村土地承包法》。
1·家庭承包下的土地承包經營權人
所謂家庭承包,就是指以家庭或者戶為單位進行的土地承包。根據《農村土地承包法》第15條的規定:“家庭承包的承包方是本集體經濟組織的農戶?！边@里所說的農戶,其家庭成員必須是作為發包方的集體經濟組織的成員?？梢哉f,家庭承包與成員權是密切聯系在一起的,農村集體經濟組織內部的成員基于其成員權都可以以戶為單位承包集體的土地。
2·非家庭承包下的土地承包經營權人
所謂非家庭承包,是指不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地,通過招標、拍賣、公開協商等方式進行的承包。在非家庭承包的情況下,承包方的構成比較復雜,主要包括:(1)集體經濟組織的個體成員。本集體經濟組織成員在同等條件下享有優先承包權。(2)農戶。既然作為集體經濟組織成員的個體都享有優先承包權,那么本集體經濟組織的農戶承包,也應當享有優先承包權。(3)集體經濟組織以外的其他單位或者個人。他們可以通過參加競標、競價或公開協商等方式取得承包經營權。此時,承包人原則上只能承包“四荒”土地。集體經濟組織成員享有優先承包權,而且,即使非本集體經濟組織成員承包,也必須經村民會議2/3以上成員或2/3以上村民代表的同意,并報鄉(鎮)人民政府的批準(參見《土地管理法》第15條)。(4)集體組織。對于國有土地的承包,集體組織是承包的主體。
(二)立法論
從立法論的角度來看,土地承包經營是否要區分家庭承包和非家庭承包,“家庭”或者“戶”是否可以作為土地承包經營權的主體值得探討。我認為,我國法律應當廢棄“家庭承包”的概念,以農村集體經濟組織成員個人作為主要的土地承包經營權的主體,理由主要在于:
1·這是我國民事主體制度一致性的需要
自《民法通則》頒布以來,我國的民事主體主要區分為自然人和法人兩類。民事主體的本質在于,其享有民事權利能力。但是,“家庭”或者“戶”作為民事主體,其與既有的民事主體制度難以保持一致?！凹彝ァ被蛘摺皯簟辈皇欠ㄈ?因為其沒有獨立的財產,也不承擔有限責任。它也不宜被認定為合伙,因為家庭成員之間并沒有合伙協議存在?；蛟S,它可以被解釋為“其他組織”,但是,這種解讀實際上不具有說服力,且會帶來法律解釋上的諸多困難,如其與合伙的關系、家庭成員之間的關系、雇主責任的承擔等。
2·這是“從身份到契約”的社會進步的要求
正如梅因所言:“所有進步社會的運動在有一點上是一致的。在運動的發展過程中其特點是家族依附的逐步消滅以及代之而起的個人義務的增長?！畟€人’不斷地代替了‘家族’,成為民事法律所考慮的單位?！睆U棄“家庭”或者“戶”的概念,而直接以集體經濟組織的成員作為土地承包經營權的主體,實際上契合了“從身份到契約”的趨勢,即個人替代家庭成為民事活動的主體。
3·這是我國實行市場化改革的結果
只要是搞自然經濟,其生產單位(家庭協同體)例外的同外部聯系就只能通過家長來進行,這就意味著家庭共同體的財產在外部關系是屬于家庭和家長的。成員和家長的關系作為家庭協同體內部關系并沒有外在地以法律的形式表現出來。因此,在封建社會里,個人不是獨立自主的個人,常常受到許多封建團體的拘束,如商業方面的行會制度;經濟方面的領主制度;家族、宗教等方面的許多制度。而市場經濟則要求,個人成為社會中最重要的單位,社會成為“原子化”的社會。因此,在資本主義社會,個人就擺脫了一切團體的束縛,成為法律上的最重要的主體。我國的市場化改革就要求,個人要成為獨立的個人,而不必通過“家長”或“戶主”對外從事民事活動。以農村集體經濟組織的成員作為土地承包中的承包人,實際上符合了市場化改革的需要。
4·這與現代化的社會控制方式不相吻合
歐洲近代化進程中的一個客觀事實,即隨著具有強大權力的國家出現,個人與其歷來所從屬于其中的家庭、共同體、等級等集團之間的紐帶被切斷了,轉而直接從屬于國家。我國將“家庭”或者“戶”作為土地承包權的主體,其實際上是在國家和個人之間增加了一個夾層。這與現代化的社會控制方式是不相吻合的。
總之,我認為,原則上應當以農村集體經濟組織的成員個人作為土地承包的主體。在例外的情況下,也允許農村集體經濟組織成員以外的自然人和法人作為土地承包的主體,但必須滿足特定的條件和程序。
二土地承包經營的發包人
(一)解釋論
土地承包經營權的客體是農業用地。按照《農村土地承包法》第2條和《物權法》第134條的規定,農業用地包括三類:(1)農民集體所有;(2)國家所有依法由農民集體使用的耕地、林地、草地;(3)其他依法用于農業的土地,如國家所有的農用地。
與農業用地的三種類型相適應,我國《農村土地承包法》第12條確立的土地承包經營中的發包人包括如下三類:(1)農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的,由村集體經濟組織或者村民委員會發包;(2)農民集體所有的土地已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的,由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組發包;(3)國家所有依法由農民集體使用的農村土地,由使用該土地的農村集體經濟組織、村民委員會或者村民小組發包(參見《農村土地承包法》第12條)。
(二)立法論
從立法論的角度來看,土地承包經營中的發包人應當統一,我認為,可以將土地承包經營中的發包人統一設計為農村自治組織,理由在于:
1·這是避免集體經濟組織和農村自治組織重合的需要
在實踐中,大多數農村集體經濟組織與村民小組或村民委員會是同一機構,即兩枚印章一套機構。這種不必要的重復設置,會增加不必要的組織運行成本。
2·這是理順村民委員會和農村自治組織關系的需要
村民委員會是農村自治組織的執行機構,其二者的關系類似于董事會和公司。如果以村民委員會作為發包人,似乎就承認了其作為民事主體,而農村自治組織也是民事主體,這就會導致村民委員會和農村自治組織關系之間的難以厘清。
3·這是統一土地承包經營制度的需要
土地承包法解讀范文3
由于一些學校有相關規定，大學生在不可控的情況下將戶籍遷出農村，落戶到學校所在地。但一經畢業回戶口原籍，卻自動轉為非農戶口，成為生活在農村的居民戶，同時喪失原集體經濟組織成員所享有的權利，包括土地承包經營權?！氨M管每年只有約15％的學生畢業時未就業或之后又失業，但這幾年累積下來的學生人數就不少了。”［2］傳統觀點認為進城上大學便有了鐵飯碗，進而忽視對此類群體的關注，可是，如果大學生沒有找到工作，把戶口遷回村里，卻難以享有參與分配集體經濟利益的權利。而有相當一部分農村大學畢業生，一般為暫時有困難的畢業生，且主要社會關系在農村，更需要集體經濟組織成員所享有的權利作為基本生活保障。正是農村返鄉大學畢業生主體身份的特殊性，導致矛盾日益突出。
二、農村籍大學畢業生土地流轉不暢的原因
（一）我國農村土地流轉法律制度不完善目前，我國農村土地流轉的法律法規不盡完善，沒有明確針對農村大學生土地承包經營權問題制定相關的政策和法規，在具體解讀與執行現行法律法規的過程中，由于看問題的角度和立場不同，對于回原籍農村大學生能否享有承包經營權，不同的部門與人員有不同的觀點。對于農村在給予回原籍大學生土地承包經營權上打折扣甚至不執行的問題，大學生很難運用法律手段維護自身權益。
（二）我國農村土地流轉市場發展不健全現階段，我國農村土地市場在流轉規模與流轉機制的市場化程度等方面，均處于待完善階段。1．土地流轉市場發育缺失總體看來，經濟發達地區土地流轉的市場化程度普遍高于經濟欠發達地區。具體來說，收入較高農戶的土地流轉意愿高于收入較低農戶。而中國農村地區經濟普遍落后，生活在經濟欠發達地區的農村大學生，實現自愿入市流轉土地，面臨著更加嚴峻的考驗。2．土地流轉主體尚未明晰不可否認，農村土地流轉存在著低收益、高成本、高風險等特征，土地流轉主體缺位，從而導致市場供需呈隱性狀態，無法單憑市場信號直接反應出來。
（三）農村籍大學生對土地流轉態度謹慎1．農村籍大學生了解就業形勢，市場意識強，對流轉土地持謹慎態度就全國就業形勢而言，大學生就業壓力與日俱增。在以城市為中心的社會發展背景下，農村大學生在城市就業的劣勢較城市學生更為凸顯；即便就業，仍具有較高的不穩定性，缺乏安全感與歸屬感，社會保障及相關舉措成為其發展障礙，致使一部分農村畢業生返鄉意愿強烈。同時，農村大學生對其享有的土地承包經營權具有升值預期。由此一來，在土地流轉利潤低、就業不穩定的情況下，他們更愿意保留土地，待流轉收益達到預期時再拋出。2．農村籍大學生因土地流轉收益較低，缺乏流轉意愿土地流轉所遵循的原則是依法、自愿、有償，不改變農業用途，不改變集體所有制，不損害農民的合法權益。對流出方而言，土地流轉收益應該是土地承包經營權權能的具體化。根據土地內部流轉不得改變農業用途的要求，在扣除持續增長的農業生產成本的前提下，糧食價格受政府宏觀調控，無法直接反映市場供需狀況，該部分流轉收益普遍較低，轉化為非農業用地相對來說收益會比較高。由于土地流轉收益低及流轉程序的復雜性，導致農村大學生不愿意轉出土地，而選擇其他方式經營管理。
三、解決農村大學生土地流轉問題的必要性
（一）農村籍大學生對土地流轉的需求由于資源的稀缺，相比城市而言農村經濟水平更低，當農村籍大學生在面對城市的高強度就業壓力而選擇返鄉時，公平公正地保障其利益就顯得極為重要。農業經濟理論試圖說明，任何制度的設計都受經濟的制約，農業經濟具有自身的特點，其發展受到生物特性的制約以及客觀自然條件的影響，且農產品的需求彈性較小，農民對土地的依賴性較強。正是這樣一些特點，決定了土地成為農業經濟的重要支撐，能否順利高效公平流轉便顯得尤為重要。自實行以來，農村經濟結構的調整和產業鏈的轉換，導致村民的生活方式有所轉變，如土地功能弱化，失地農民越來越多，更多農民實現了農轉非，已經脫離了純粹的農戶身份；計劃生育政策使得農村家庭養老功能弱化，且人口老齡化越來越嚴重，家庭養老負擔沉重；農村勞動力轉移和流動性增強，出現了農村籍大學生返鄉這一群體；部分農民實現了城鎮化，養老方式也發生了變化。面對這些變化，農村籍大學生對土地流轉的需求也就越來越強烈。
（二）農村籍大學生數量猛增，土地流轉問題已成為一大社會問題自1999年以來，高校招生人數大幅度增加。每年通過選拔有相當數量的農村大學生來到城市求學和發展，這些學生往往自立自強，求知欲望強烈，很快便在競爭中嶄露頭角，憑借出色的個人才華及學歷優勢，一部分農村籍大學畢業生順利留在城市工作，即使回到農村繼續從事相關農業生產活動，也可成為相關領域的產業帶頭人，入學前享有的譬如承包地的社會保障功能逐漸淡出直至完全消失。改革開放以來，我國城市化進程加快，大量農村集體經濟組織的土地被征收進行非農建設，造成了大量的失地農民。失地農民一度成為一大社會問題。由于農業安置受到土地資源短缺等因素的制約，致使部分失地農民成了“種田無地、就業無崗、低保無份”的“三無”人員，淪為社會發展中新的困難群體，部分返鄉農村籍大學生便成為其中一員。中國面臨的現狀是耕地資源總體較少，且后備資源不足。當前土地資源沒有通過規范化的市場流程而流轉給最需要的群體。因此，在詳細分析當前市場規律，剖析農村籍大學生土地流轉實力的前提下，構建公平公正的農村大學生土地流轉市場，完善相關政策法規，實現土地資源的合理自愿依法的有償流轉，在宏觀上能實現社會效用最大化，實現耕地資源的高效利用，更為重要的是，保障處于劣勢地位的農村籍大學生的切身利益，為這一群體的發展提供更為廣闊的空間。
四、關于農村大學畢業生土地流轉問題的建議
（一）切實保障農村籍大學生土地承包經營權的順利實現農村大學生的土地承包經營權是法律賦予的一項權利，針對競爭日益激烈的城市社會，農村大學生的生存處境相對困難。對于返鄉人群而言，不動產及可支配收入均有限。土地承包經營權對于大學生而言不僅是一項保障性權利，更是一項個人財產權利。針對部分農村因戶籍原因取消或剝奪學生應有權益這一現象，建議逐步完善我國農村戶籍制度。第一，取消大學生入學時強制遷移戶口這一手續，根據學生需要自愿辦理。一方面，高校及相關派出所需要付出人力、物力對學生戶籍檔案進行管理歸類；另一方面，部分外省農村生源學生可根據需要自愿決定戶口遷出與否，保障其繼續享有農村當地所提供的福利待遇。［3］第二，由高校對所遷入的農村原籍學生進行標注，建立相關戶籍綠色通道，便于該類學生日后順利重新獲得農村戶口。面對現今土地承包經營權的制度限定，結合農村大學畢業生的特殊身份，進一步完善、優化土地承包經營權主體的權益：一方面，農村大學生在校期間，以法律形式規定農村集體經濟組織團體應當充分保障其權益，不得與普通村民區別對待。另一方面，在農村大學生畢業若不能在城市順利就業，或即便就業但未能在城市落戶的條件下，一旦戶口遷回原籍，可由其自由選擇戶口性質，村組織不得干預或者剝奪其權利。從簡化程序角度來講，需進一步健全申請程序及流程。通過制定全國統一的制式申請表，將農村大學畢業生返鄉落戶的相關流程、手續逐步健全并推廣，由制定機構直接審批落戶事宜，減少村集體的干預。因此，嚴格按照相關法律條文，并以此為準繩，明確保障大學生土地權益及相關福利、補償等權益，不得以戶籍暫時遷出為由，侵犯其相關權益。
（二）為農村大學生提供農村土地流轉媒介，創造多樣化的土地流轉方式以市場為導向，遵循客觀規律與實際需求，政府對土地流轉市場加以規范與引導，切實保障供求信息的及時性與實效性，為參與土地流轉雙方提供公平、公正、公開的交易環境與交易平臺。此種環境的建立，對于土地流轉市場日后的發展將起到良性、長久的推動作用。在此環境下進行土地承包經營權的流轉，農村大學生會獲得應得的收益，也進一步實現農村土地資源的合理利用與優化配置。一般情況下，大學生在經歷高等教育后，與普通農民相比具有更多的個人意識與利益訴求，相對單一的土地流轉途徑已經不能滿足他們的需求，因此創設多樣化的實現途徑，如權利完全讓渡（轉讓）、權力部分讓渡（轉包、出租）或委托由家庭成員和親屬來開展管理等。
土地承包法解讀范文4
地震之后，江河易形，人遷，城市、田地、林地和農村宅基地等都需要重新清理、界定和分配。為盡快恢復災區的正常生產生活秩序，應重視因土地毀損引致的土地權屬調整問題，這也是災后重建過程中最為棘手的問題之一。
關于因自然災害損毀引起的土地使用權變更問題，當前法律有著諸多規定，其中對宅基地、農業承包地等法律的規定相對是明確的。比如，物權法規定：“宅基地因自然災害等原因滅失的，宅基地使用權消滅”，“對失去宅基地的村民，應當重新分配宅基地以及因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形，需要適當調整承包的耕地和草地的，應當依照農村土地承包法等法律規定辦理”。
國內的城鎮建設用地土地使用權是與物業緊密聯系的，當前法律對自然因素引起的房屋毀損所帶來的城鎮建設用地使用權的變更規定沒有明確的法律條款予以界定，對此民眾有著不同的解讀，存在較大爭議。比如，對由于地震造成的物權客體意外滅失的風險負擔問題，即由于地震造成的交易中的不動產或者動產毀損滅失應當由誰承擔風險責任?又比如，已經取得的建設用地使用權災后是否還存在，共有產權及其使用權如何轉移；國家是否需要回購土地使用權；如果將來國家另建新城，是否采取無償撥付土地交給失去土地使用權人的繼續使用等問題，國家應對此給予明確，以保證土地權屬變更和調整工作的順利進行。
而且，地震過后，大量土地使用證、房產證等證件遺失或者滅失，很多地物界限標志也隨之消失。原址重建的，應首先做好災區土地使用證補發等土地再確權登記工作，以避免土地權屬糾紛的發生。而對于移民用地，無論是通過土地調整置換，還是給予土地補償解決，都要在當地政府的組織協調下簽訂土地調整協議，做好土地確權登記發證工作，以維護土地權益，穩定災區生產和生活。
同時，為使廣大災區民眾盡快恢復正常生活，妥善處理災區民眾土地產權及其背后隱藏的利益問題，國家有關部門應盡快與各類金融機構共同出臺處理辦法，結合各類保險的落實建立適度的產權損失補助制度，對失去土地的居民給以補助，減少民眾損失。此外，災后重建還將涉及較多的征用土地的情況，不僅要盡快辦理用地報批手續，更要盡快落實征地補償安置，維護集體土地所有者和農民的合法權益，保持災區社會穩定。
土地承包法解讀范文5
關鍵詞：承包地經營權；宅基地使用權；土地流轉；法律效力
中圖分類號：F325.2 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2015）02-0001-07
正如馬克思所說：“土地是一切生產和一切存在的源泉”。中國歷來都非常重視土地問題。從目前的法律規定來看，農民對土地所享有的權利主要是土地承包經營權和宅基地使用權，但這兩項權利都屬于用益物權的類型，農民只享受占用、使用、收益的權利，可以進行法律規定范圍的流轉，沒有處分的權利，尤其是不允許買賣?？墒歉鶕P者的調查，目前在農村大量存在著土地的流轉買賣，已經完全突破了法律的規定，并且這些做法并沒有因為其違反法律規定而在實踐中被認定為無效，而是被買賣雙方認真地遵守并履行著。本文將結合筆者的調查和相關法律規定與學理，就目前農村大量存在的土地流轉的主要方式及其效力進行相關分析和解讀，并提出一些解決辦法。
一、農村土地使用權流轉的現狀和主要形式
為了更好地了解農村實際，筆者對甘肅省古浪縣的3個鄉鎮進行了調研，本次調研主要集中在古浪縣的西靖鄉、民權鄉和大靖鎮3個鄉鎮，其中西靖鄉屬于半山區、純農業鄉鎮，以旱地種植為主，剛開始新農村建設，城鎮化水平比較低，土地買賣和流轉比較少；民權鄉也屬于半山區，但是以水地種植為主，城鎮化程度較西靖鄉要高，土地買賣和流轉也比較多；而大靖鎮則屬于“絲綢之路”東線的古鎮，有著悠久的歷史和貿易傳統，也是周邊鄉鎮的經濟貿易中心，相比西靖鄉和民權鄉，城鎮化程度較高，土地買賣和流轉就更多。3個鄉鎮共發放調查問卷120份，回收有效問卷120份，回收率100%。其中涉及到宅基地的取得、農村土地的流轉等問題。另外在調查過程中，筆者還有針對性地對個別農戶進行了訪談，獲得了大量的農村土地流轉的第一手資料。就筆者走訪調查的3個鄉鎮來說，目前關于土地流轉的方式主要有以下4種：
（一）宅基地使用權的流轉
這種情況在3個鄉鎮中都存在，而且比較普遍。根據調研來看，又有兩種情況：第一種是農戶將自己通過集體成員身份獲得的宅基地使用權直接進行買賣。在這種情況下，所出賣的宅基地上一般沒有房屋等其他構筑物，就是一塊地皮，這種只能算是“裸賣”。第二種是即采取所謂的“合作建房”或者“賣地建房”，這種流轉主要是在大靖鎮。其具體做法是：擁有宅基地的農戶將宅基地的一部分出賣給投資者以獲得資金支持，從而能夠自己建起更好的房子并用于經營，而投資者通過資金的出讓來獲得部分宅基地的使用權，并在這一部分宅基地上建房，或用于出租，或自己經營，實現了雙贏的局面。但是這種方式取得的宅基地和所建的房屋都沒有取得任何權利證明。這兩種買賣宅基地使用權的行為主要有以下幾個特點：
1.交易主體的不特定性。根據法律規定，宅基地使用權不得買賣，但是可以在本集體組織成員之間進行流轉，其不得向本集體組織成員以外的人轉讓。也就是說，即便是流轉，宅基地流轉的主體也是特定的，只能是本集體組織的成員。但是在調查中發現，賣方一般是本集體經濟組織成員，是依據其集體成員身份獲得的宅基地使用權人，是特定的。而買方則不特定，有的是本集體組織的成員，有的是其他集體組織的成員，甚至還有城鎮戶口的也來買。對于賣方來說，對方是誰不重要，關鍵是價格，只要出價合適，誰都可以賣。
2.交易方式和程序的非規范化。在交易方式和程序上，買方和賣方一般是私下交易，或是通過中間人交易。就調查的情況來看，基本上都是熟人之間、親戚之間，或是通過熟人或親戚介紹進行交易。在農村這樣一個非常重視關系和面子的“熟人社會”，基本上不會簽訂正式的合同，最多寫一個書面的收條或者協議，就算是交易完成了。另一方面，買賣雙方在完成了交易以后，不管買方是本集體組織成員、其他集體組織成員還是城鎮戶口，基本上都不通過本集體進行備案或者經過本集體的討論，直接由買賣雙方進行交付，而后買方直接取得對宅基地的使用權。而宅基地所在的集體組織也很少對這些現象進行干預。
（二）只出賣房屋
房屋作為農民自己的財產，農民對其擁有完全的所有權，可以占用、使用、收益和處分，其中就包括了出租、抵押、買賣等方式。因此從法律上來看，農民出賣自己的房屋是完全合法的。但是問題是房屋是建在土地上的，出賣房屋必然牽涉到房屋下面的土地的轉讓問題。就目前的情況來看，農村房屋下面的土地都是所有權屬于集體的宅基地，農民享有的僅僅是使用權。而一旦出賣房屋，根據“房地一體”原則，房屋之下的宅基地也將被出賣。這就導致宅基地被隱形地買賣。
在調查中發現，只賣房屋導致宅基地流轉的情況也有兩種：一是名為賣房，實為賣地。即有些農戶打著賣房的旗號，實則是想通過賣房來賣地。出現這種情況是由于目前宅基地禁止買賣，但是宅基地上的房屋卻可以自由買賣，于是這些農戶就通過房屋買賣來實現宅基地的買賣。二是本來就想賣宅基地，但是為了獲得更高的出價，在宅基地上蓋幾間房屋，然后進行房屋的出賣，可以借此來提高宅基地買賣的價格。
（三）承包地經營權的流轉
承包地是農戶根據其集體成員身份承包的由其所屬集體組織所有的發包土地。農戶一旦承包土地，就成為土地承包經營權的享有者，其依法享有占用、使用、收益的權利，承包地的所有 權性質不變，仍屬于本集體所有。筆者在調查中發現，在農村不僅存在著買賣承包地經營權的情況，而且還存在著買賣和變更土地用途的情形。因此，這種流轉也有兩種情形：
1.以農業生產為目的的承包地經營權的流轉。出現這種情形主要是由于我國法律規定的農村承包地30年不變的期限，以及在此期限內實行的“增人不增地、減人不減地”的規則（即農戶因娶妻生子增加人口，不因此而增加原有承包地面積；因家庭成員去世、女兒出嫁、子女當國家公務員等原因而人口減少，也不因此而減少原有承包地面積）。但是該政策在實踐中遇到的問題就是期限的穩定性與人口的流動性之間的矛盾。隨著城市化進程的加快，很多農民進城務工、經商，最后定居，但在農村他還有承包地，可是他又不可能回去耕種，導致有的土地撂荒，而有的農戶則將承包地直接賣掉，以換取現實的金錢利益。但是這些買賣基本上都是賣給其他農戶進行農業生產，并沒有變更承包地的用途，而且同宅基地的買賣一樣，買受人的身份并不重要，仍然實行價高者得的規則。
2.以變更承包地用途為目的的流轉。筆者在調查中就發現部分農戶將自己的承包地直接賣給他人，但并不是用于農業生產，而是用做宅基地建設或者其他建設用地，并且簽訂了協議。一般這種協議的名稱是“土地使用權轉讓協議”，但實際上轉讓的是屬于甲方享受使用權的土地承包經營權。由于甲方和乙方屬于不同的集體經濟組織，依據法律規定，應該經過甲方所在集體的討論同意之后才可以，并且轉讓后仍然用作農業生產。但是乙方在取得使用權后，直接變更了土地的用途，將原來的耕地變為了宅基地，甚至建設用地，在上面建造住房、廠房等。
（四）打包流轉
即流轉的不僅是房屋，還包括戶主的宅基地使用權和承包地經營權，將這三者打包作為整體流轉，尤其是戶口仍然在本集體但人不在本集體生活的農戶，他們將利用集體成員身份獲得的宅基地以及宅基地上的房屋和承包地出賣給其他人獲取利益。出現這種打包流轉的原因主要是有些農戶舉家遷移，但是其宅基地和承包地又無人回收，尤其是作為集體經濟組織的不作為，以及30年不變的承包期都為打包買賣土地提供了便利。
二、我國關于農村土地的主要法律規定
（一）關于土地承包經營權的主要規定
我國《物權法》第125條規定，土地承包經營權是指承包人“依法對其承包經營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利，有權從事種植業、林業、畜牧業等農業生產”。結合《物權法》《土地管理法》和《農村土地承包法》的相關規定，目前我國關于土地承包經營權的規定主要有以下幾點：
1.承包人的身份限制：《農村土地承包法》第15條規定：“家庭承包的承包方是本集體經濟組織的農戶。”因此，承包人只能是本集體經濟組織的成員，以家庭（戶）為單位進行承包，具有強烈的身份屬性。
2.承包地的目的限制：農戶承包的土地只能從事種植業、林業、畜牧業等農業生產，未經依法批準，不得變更為非農業用地或者用于非農建設（《物權法》第128條）。如果改變承包地的用途，土地承包經營權應該終止。
3.承包地的流轉限制：土地承包經營權可以采取轉包、出租、互換、入股、轉讓或者其他方式流轉。但是轉包須經發包人同意，且只能轉讓給本集體經濟組織成員；而入股根據《農村土地承包法》第41條的規定，僅限于“承包人之間”；轉讓則是將承包經營權部分或者全部讓與他人。而根據現行法律規定，不允許承包地的買賣。
4.承包地的期限限制：根據《農村土地承包法》和《物權法》的規定，耕地的承包期為30年，草地的承包期為30-50年，林地的承包期為30-70年。但是也有學者認為家庭土地承包經營權實質上是一種無期限的用益物權。其理由是承包期屆滿可以繼續承包或者重新簽訂土地承包經營合同，因此是無期限的。但從法律規定和實際的操作來看，農戶可以在承包期滿了以后繼續承包，比如1998年的第二輪土地承包合同的簽訂，其實這已經說明了是有期限的，正是因為有前面的期限限制，才有在期限屆滿以后繼續承包或重新簽訂合同的機會，否則簽訂一次就可以永久享有了。
（二）關于宅基地使用權的主要規定
根據我國《物權法》第152條規定，宅基地使用權是指農村村民依法享有的，在其所屬集體所有的土地上建造住宅及其附屬設施的一種用益物權。宅基地使用權屬于我國特有的用益物權類型，目前關于宅基地使用權的規定主要有：
1.適用對象的局限性：宅基地使用權僅適用于在集體所有的土地上建造房屋或者其他建筑物，國有土地上建造住房或其他建筑物適用建設用地使用權的規定。
2.權利主體的局限性：享有宅基地使用權的人只能是屬于本集體經濟組織的村民，且只能以“戶”為單位申請，實行嚴格的“一戶一宅”原則，是一種身份和福利的象征。
3.無償性和無期限性：宅基地的取得只要是本集體經濟組織成員，就可以申請，而且是無償使用，不需要支付任何對價，并且沒有期限限制。
4.宅基地轉讓的嚴格限制：《物權法》并沒有對宅基地是否可以轉讓做出明確的規定，而是在《物權法》第153條規定了宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定。其他法律法規對于宅基地的轉讓都采取了嚴格的限制措施，比如：（1）根據《土地管理法》第62條的規定，農村村民出賣、出租住房再申請的不予批準；（2）國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》和國土資源部《關于加強農村宅基地管理的意見中》也規定：嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地，嚴禁為城鎮居民在農村購買和違法建造的住宅發放土地使用證；（3）《物權法》第184條第2項和《擔保法》第37條第2款規定，宅基地使用權不得抵押；（4）宅基地的轉讓只限制在本集體經濟組織成員內部，宅基地不得單獨轉讓等。
上述關于土地承包經營權和宅基地使用權的規定，在很大程度上使廣大農民能“耕者有其田”、“居者有其屋”，因為對于廣大農民來說，土地就是他們的安身立命之所和基本的生存保障。&ldqu o;從中國農村土地制度設計來看，我國農戶所獲得的土地權力不僅僅是單純的經濟權力，主要的還是與成員身份緊密結合的社會保障權”。因此在法律上確保農村土地關系的穩定，不僅關系到農民的基本生活和命運，也關系到農村社會的穩定和國家的長治久安以及經濟社會的協調發展。但是隨著農村人口的流動，大量農民工進城務工，導致了農村大量耕地、房屋和宅基地的閑置。另一方面，隨著新農村建設和城鎮化進程的加快，大量城市人口開始涌向農村，在農村生活和從事其他業務，但是這些城市人口又不能獲得宅基地和承包地，只能通過租賃或者其他方式來居住。而從筆者的調研中發現，農民也非?？释恋氐牧鬓D，這樣就可以使其閑置的土地充分利用，為他們帶來現實的收益。但是面對法律上的種種限制，他們只能采取各種隱性的方式交易，以實現自身利益的最大化。面對這樣法律規定與現實交易的沖突，如何對這些現象和行為進行解釋和規制，就需要結合法律規定和現實情況對各種行為的效力進行評價。
三、農村土地流轉方式的現實效力考察
（一）宅基地使用權流轉的現實效力考察
出賣宅基地使用權的情況有兩種，一是“裸賣”，即只出賣宅基地的地皮；二是賣地建房。其實兩種形式都是通過宅基地的出賣換取金錢，導致宅基地主體的變更。只不過第一種是絕賣，賣了以后出賣人再不得在宅基地上有任何權利，而后一種是活賣，賣了以后原出賣人和新的買受人還可以一起在宅基地上建造房屋等。從農村現實來考察會發現，盡管在法律上對宅基地使用權買賣的行為會根據買受人身份的不同而區別對待，但是在現實中，不管買受人是不是本集體經濟組織的成員，也不管是否有正式的買賣合同，只要錢地兩清，不但買賣雙方會認為是有效的，并且會積極履行，而且宅基地所在的集體經濟組織也認為是有效的，基本上不會進行干涉，而任由農戶進行出賣。
（二）房屋流轉的現實效力考察
盡管法律上允許房屋的買賣，但是由于“房地一體”原則的實行和宅基地的特殊屬性，導致農村房屋買賣大多被認定為無效，但是這并不妨礙農村房屋買賣的熱情和火爆。在筆者調查中發現，仍有很多人想出賣自己的房屋，也有很多人愿意去買，他們并不會因為法律認定這樣的行為無效而望而卻步，甚至出現了房屋買賣的投資市場，他們通過倒賣，利用差價賺取更多的利潤。一院房子在幾年內可以數易其主，并且也不履行什么登記手續，只有買賣雙方的一紙協議。另一方面，村委會基本上也不管不問，因為在他們的心中認為，既然房子已經蓋在地上了，那么房子和地就都是出賣人的，出賣人可以任意處分。所以在現實中仍然存在著大量的房屋買賣，并且這些行為大多數都有效地被履行著。一旦涉及糾紛訴諸法院，那就會按照法律規定被判為無效。
（三）承包地經營權流轉的現實效力考察
承包地經營權的出賣主要是兩種形式，一是不變更土地用途的出賣，即買受人繼續在承包地上從事農業生產；二是以變更土地用途為目的的出賣。在現實中，這兩種情況普遍存在，并且都很普遍地被履行。
1.就不變更用途的買賣來看，現實中受到的限制很少，主要表現在：一是發包方的同意形同虛設。在調研中發現，只要轉讓人和受讓人達成協議，發包方基本不會對雙方的資質進行審查，直接就可以同意。從法律上來講，發包方是集體經濟組織，但是由于集體經濟組織的權力主要是由村委會來行使，在農村甚至直接就是村長或者村支書說了算，所以很多情況下發包方是否同意就看村長或者村支書是否同意。于是有些人就通過人情、關系或者金錢來換取發包方的同意。二是法律對于轉讓人和受讓人的限制條件也形同虛設。從法律規定來看，發包人的同意會決定轉讓行為能否成功，但是由于發包人的不作為，導致實際買賣中轉讓人和受讓人基本沒有任何限制。
2.對于以變更土地用途為目的的出賣行為，主要出現在新農村建設過程中。根據政府的統一規劃和安排，大量農村居民被集中安置在一個居住區，居住區屬于原有的其他集體經濟組織的承包地范圍，由政府統一將這些承包地通過變更土地用途變為宅基地用地，然后進行統一分配，宅基地的面積也是統一的。但是由于宅基地面積較小，無法滿足新搬農民對于基本生產生活的需要，所以很多農戶選擇將宅基地周邊的承包地也占為己有，而這些承包地由于沒有被政府統一規劃和變更土地用途，所以仍然屬于原承包戶。為了能夠對這些土地予以利用，就出現了買賣承包地的行為，雙方將承包地進行買賣，并且在協議中寫明了所謂的“永久為業”，以及約定如果其他單位和個人對轉讓有異議，由轉讓人負責妥善處理。這里所謂的異議，主要是指轉讓人所在的集體經濟組織的同意問題和土地用途的變更問題。由此可以看出，農戶對于這樣的法律規定是明白的，可是他們仍然這樣去做，并且簽訂了協議以后就會很快履行。之所以敢這樣做，是因為他們有自己的解決辦法和對這些問題的基本判斷。比如對于集體經濟組織的同意問題，一般都是采取人情關系來解決，由雙方當事人共同通過宴請、送禮等方式來使村長或者村支書同意。對于由雙方協商將承包地變為宅基地甚至農村建設用地的問題，實際上只要政府不追究，沒有人會去干涉這些問題。而實際上農民也非常清楚這樣的現實，因此會出現買賣耕地用作宅基地甚至農村建設用地的情況。
（四）打包買賣的現實效力考察
在調研中筆者發現，造成這種打包出賣現象出現主要有兩個原因，一是如前面提到的舉家遷移等，導致承包地無人耕種，房屋無人居?。坏诙€原因也是更為重要的原因是集體經濟組織的不作為。按照《農村土地承包法》第26條第3款的規定，承包期內，如果承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，承包方不交回承包的耕地和草地的，發包方可以收回?！锻恋毓芾矸ā返?5條也規定了，因遷徙等原因停止使用土地的，集體經濟組織可以收回宅基地。但是在現實中，即使出現了法律規定的收回情形，承包地和宅基地也很少被收回。其主要原因，就承包地而言是30年的不變期限和“增人不增地、減人不減地”的政策；而就宅基地來說，主要是傳統文化的影響和人情面子等原因。正是由于這些原因，為打包出賣提供了機會。一般轉讓人都是本集體經濟組織的成員，因為只有 本集體經濟組織成員才有可能獲得宅基地和承包地，但是受讓人的身份就不一定局限于本集體經濟組織成員了，有可能是其他集體經濟組織成員，也有可能是城鎮人口。不管受讓人是誰，只要雙方當事人就買賣達成協議就可以了，也很少按照法律規定履行相應的程序和辦理相應的手續。因此，在實踐中，打包買賣土地的行為也被農民和其所在的集體經濟組織所認可。
四、農村土地流轉方式的法律效力評價
（一）宅基地使用權流轉的法律效力評價
從目前我國法律規定來看，農村宅基地使用權的流轉受到較多限制，更是嚴格禁止宅基地的買賣。根據《土地管理法》第63條的規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。”宅基地使用權是本集體經濟組織村民基于其身份而無償取得的，與集體經濟組織成員的資格是緊密聯系在一起的。在一定程度上，宅基地具有身份屬性、福利屬性和社會保障的功能。因此，原則上買賣宅基地的行為都是違法的。但是另一方面，根據法律規定，宅基地是可以轉讓給本集體經濟組織成員，而不能轉讓給本集體經濟組織以外的成員。因此，從法律層面來講，上述兩種買賣行為的效力評價，要結合買受人的身份來認定這種行為的效力，如果買受人是本集體經濟組織成員，則是有效的，可以轉讓；如果買受人不是本集體經濟組織成員，那就應該是無效的。表面上看起來這一效力評價有違市場經濟的基本原則，但是基于法律的強制性規定和宅基地的身份、福利和社會保障屬性就可以理解了。
（二）房屋流轉的法律效力評價
由于房屋屬于農民的個人合法財產，農民對其擁有完全的所有權，可以占有、使用、收益和處分。因此，從法律層面上來講，只要符合買賣合同的基本規則，履行必要的手續，農民出賣自己的房屋是完全合法和有效的。但問題是房屋是建造在宅基地上的，而且根據我國“房地一體”的原則，即房屋的所有權和土地的使用權是一體的、不可分割的，在出賣房屋時必須將土地使用權一并轉讓。而根據法律對宅基地轉讓的限制，是不能轉讓給本集體經濟組織以外的人的。于是就造成了一種悖論，一方面是農民對其擁有合法所有權房屋的自由出賣，另一方面又是對其出賣對象的嚴格限制。如果按照這樣的邏輯，那農民出賣房屋在法律上的評價也會因為買受人身份的不同而認定為有效或者無效。
從這幾年的判決來看，也基本上是采取無效的評價，比如北京市第二中級人民法院審理的宋莊畫家村農村宅基地房屋買賣糾紛一案，判決書中法院認定：“宅基地使用權是農村集體經濟組織成員享有的權利，與享有者特定的身份相聯系，非本集體經濟組織成員無權取得或變相取得。馬海濤與李玉蘭所簽之《買賣房協議書》的買賣標的物不僅是房屋，還包含相應的宅基地使用權。”因此其買賣協議無效。在“夏某某與周某某等房屋買賣合同糾紛上訴案”中，成都市中級人民法院認為，農村宅基地使用權的主體僅限于本集體經濟組織成員，向本集體經濟組織以外的農村居民轉讓農村住房和宅基地的，盡管“私房買賣合同”是雙方當事人的真實意思表示，但因違反了集體經濟組織的成員權屬性，應屬無效。筆者在調研中搜集到的崔浩川訴曹玉沛、崔文光房屋買賣合同糾紛一案，法院也認定房屋買賣合同因違反宅基地禁止買賣的強制性規定而無效。但是這類糾紛在北京現在被裁判為買賣合同有效，其理由有兩個，“一是采用目的性限縮解釋方法， 法律法規禁止買賣的“宅基地”，是指農戶現在居住的房屋的宅基地，并不包括以“宅基地”名義分配給農戶建房出售的土地。 二是通過解釋當事人之間的合同性質，屬于“房屋買賣合同”，未涉及“土地使用權問題”，不是宅基地買賣合同，當然不違反禁止宅基地買賣的法律法規。 于是判決認定這類房屋買賣合同有效，避免產生不公正的結果。”
（三）承包地經營權流轉的法律效力評價
從目前我國的法律規定來看，《農村土地承包法》第37條規定，家庭承包地的轉讓應該經過發包方同意。《農村土地承包法》第41條更是規定了轉讓人和受讓人的條件，即轉讓人必須是“有穩定的非農職業或者有穩定的收入來源”，受讓人也僅限于“其他從事農業生產經營的農戶”。而根據《物權法》第128條的規定，承包地未經依法批準，不得用于非農建設。就上述兩種買賣行為來講：（1）對于第一種不變更土地用途的買賣承包地行為，如果轉讓人和受讓人都符合法律規定的條件，并且履行了相應的手續，則應認定為有效。根據《物權法》第128條的規定，承包地流轉的期限不得超過承包期的剩余期限。如果買賣的期限超過了承包期的期限，甚至有的約定永久為業，則應該認定為無效。（2）對于第二種情況，由于物權法明確規定未經依法批準不得變更土地用途，因此凡是轉讓人和受讓人私自協商買賣土地并且變更了土地的用途，應該一律認定為無效行為。
（四）打包買賣的法律效力評價
打包買賣是農戶將自己的將宅基地使用權、宅基地上的房屋和承包地經營權一起出賣的行為。這種情況在農村并不是很普遍，畢竟作為農民來說，土地是他生活的全部。但是隨著城鎮化進程和大量農民工進城務工甚至定居，原來依靠集體成員身份所獲得的宅基地、承包地出現了荒廢和閑置，有的農民將宅基地、房屋和承包地出租或者出借，有的則選擇直接賣掉。從法律規定來看，目前并沒有關于這三者一起進行處分的相關效力規定。并且由于宅基地和承包地的身份屬性、福利屬性和社會保障屬性，嚴格禁止宅基地和承包地的買賣。而房屋雖然屬于出賣人的合法私有財產，但是由于和宅基地緊密聯系，實行“房地一體”的政策，導致房屋出賣的效力也會受到影響。因此，就打包買賣來講，如果買受人是和出賣人屬于同一集體經濟組織的成員，則可以認定為有效的轉讓，并且應該有本集體經濟組織和新的受讓人重新簽訂土地承包合同。如果買受人是和出賣人不屬于同一集體經濟組織的成員，那么該轉讓行為應該認定為無效。
五、結 語
我國法律和相關規定對于農村承包地和宅基地的規定有利于農民生活和基本權利的保障，有助于維護農村社會的穩定。但是隨著社會生活和實踐的變 化，農民對于自身利益和需求認識的變化，使原有國家“以農民理性的欠缺為邏輯起點的”承包地和宅基地制度面臨著極大的挑戰。而農村土地流轉方式的多樣化，不僅是對這些制度的沖擊，更是會牽涉到農民的切身利益。因此，在對這些流轉方式進行分析考察的基礎上，結合我國現有法律規定和實踐情況進行效力評價，針對不同情況提出不同的效力判斷，以期有利于司法實踐中對于此類案件的處理。
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土地承包法解讀范文6
一個好的農地制度能使不愛農業的人干好農業，一個壞的農地制度能使熱愛農業的人干不好農業；好的農民能使差的土地增產，不好的農民能使優質的土地減產；好的農地制度能夠產生優秀的農場主和家庭農場，優秀的農場主和家庭農場能夠培育出優秀的職業農民，優秀的職業農民能夠產出優質的農產品并提供優質服務，優質農產品和優質服務能給農民帶來高額的回報。所以說，建立一套科學合理的農地制度非常重要。
2016年3月25日，央行、銀監會、保監會、財政部和農業部再次聯合印發《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》和《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》。這兩個暫行辦法的，意味著我國原有的農村土地制度與農村金融體制將被“打破”，而賦予“兩權”的融資功能則是增強農村土地資源效能，提高農民貸款的可獲得性。這意味著農村土地制度改革與深化農村金融改革迎來更實際的突破。
西北農林科技大學經濟管理學院副院長李錄堂教授，多年來在農村土地流轉研究領域做著不懈的探索。近日，本刊記者走訪了李錄堂教授，就如何讓農村的土地流轉起來等話題，聽取了李教授的一番解讀。
土地流轉亟待制度的完善
據相關資料顯示，我國農村估算有可流轉的土地價值約100萬億元，其中耕地約40萬億元，林地20萬億元，宅基地40萬億元。如此巨額的一筆沉睡資本，隨著國家土地流轉政策的逐步明確，將被激活釋放出來。
去年8月，國務院印發《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》（以下簡稱《意見》），明確了開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權（以下統稱“兩權”）抵押貸款試點，堅持依法有序、自主自愿、穩妥推進、風險可控的原則，按照所有權、承包權、經營權三權分置和經營權流轉有關要求，以落實農村土地的用益物權、賦予農民更多財產權利為出發點，深化農村金融改革創新，穩妥有序開展“兩權”抵押貸款業務，有效盤活農村資源、資金、資產，增加農業生產中長期和規模化經營的資金投入，為穩步推進農村土地制度改革提供經驗和模式，促進農民增收致富和農業現代化加快發展。
在李錄堂教授看來，這又是一次國家層面的農村改革探索，值得肯定和支持，也符合“試驗、試驗又試驗；探索、探索再探索”的中央精神。他說，農村“兩權”抵押貸款試點在全國多個地方早就有人在做局部試驗，此次中央將其提升到國家層面，說明中國農業現代化發展著實需要金融資本的推動?！叭欢鴨栴}在于此次試點是在農村土地市場尚未形成的情況下展開的，抵押融資與抵押要素市場二者缺一不可，這就勢必使本次試點帶有一定的局限性?！崩钿浱谜f。
在李錄堂看來，在我國現有的農村啟動“兩權”抵押貸款，首先會面臨一個法律的所屬權問題：宅基地歸農村集體所有，而不歸農戶家庭所有，因此宅基地的所有權不能被農戶用作抵押，只有宅基地的使用權可以被用作抵押。但就目前現狀而言，很多農房根本沒有房產證，很多宅基地也沒有土地證或者土地使用證，這自然面臨農戶如何將住房和宅基地使用權用于抵押的問題？這就使得一旦出現貸款違約，銀行或者信用社就難以回收貸款，以及將住房或者宅基地使用權進一步轉讓變現。
李錄堂分析認為：《意見》的頒布從某些方面來說有利于盤活農村土地資產，激活農村金融?！氨热缯f在政府行政擔?；蛸N息擔保等條件下，以及農民有了完整的社會保障條件下，土地的“兩權”抵押融資功能就會發揮一定的積極作用。”
然而，就目前現狀而言，首先，在集體與農戶之間的土地產權數量關系不清，且土地和農村房產市場沒有形成的情況下，農村“兩權”抵押貸款試點，對銀行而言意味著一定的風險。雖說《意見》中也提到了“兩權”抵押風險的防范問題，但具體如何防范并沒有說明。其次，對土地集體所有者而言，有的農民在還不上貸款時，他的承包土地經營權或住房財產權可能會被銀行出售，而買入者又不一定是原集體土地所有者，這就意味著土地集體所有者會因抵押風險而改變。怎么辦？第三，由于農村土地市場沒有形成，土地不能自由地轉換成貨幣，貨幣也不能自由地轉換成土地。所以，農村承包土地經營權和農民住房財產權抵押貸款，從商業融資功能上說幾乎無法發揮作用；加之我國銀行的誰放貸誰收回的責任制度，使“兩權”抵押商業貸款在現實中變得不可能。
如何讓“兩權”走出現有制度的瓶頸，實實在在地維護農民的土地權益，顯然是一道艱難的命題。
創新土地流轉試驗新模式
“兩權”抵押貸款取得成功的關鍵，在于允許土地承包權和住房財產權的自由流轉。這就意味著政府需要解除某些與《意見》精神相悖的規定，為房地產所有權和使用權以及宅基地使用權的轉讓提供便利條件，農民的所有集體資產和私人資產均應得到確權，并盡快向確權人頒布具體的權益證書；及時修改與《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》和《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》相違背的法律法規條款，建立和完善農村房產交易市場和土地流轉市場，只有這樣，才能保證“兩權”抵押貸款取得成功。
近年來，李錄堂教授堅持不懈地從多方位探索農村土地流轉的可能性，并在陜西省藍田縣董嶺村建立起試驗基地。李教授向記者介紹說，他的創新來自于七個方面：一是在試驗村進行土地所有制創新，建立“土地以集體公有為主，非集體（農民）土地所有為輔”的土地集體所有制新形式，簡稱為“51U49 式土地集體所有制”。二是確定轉出土地者和轉入土地者，讓他們達成土地比例化市場交易，且都能感受到雙重保障型農地市場流轉機制的好處。三是形成新的集體成員資格條件和新型土地承包關系。四是建立土地社會保障基金。五是建立土地規模化公積金。六是實行土地規模化公積金抵押貸款和土地長期抵押貸款。七是形成農村土地市場和適度農業規模經營主體，通過集體土地產權比例化市場自由買賣，逐步建立健全以家庭農場、專業大戶、農民專業合作社和龍頭企業為載體的適度農業規模經營主體。
采訪中，李教授向記者詳細解讀了該試驗的內容：根據國家現行法律法規對農地的三項要求（土地集體公有制性質不變；土地承包關系不變；土地用途不變）和農民對農地的三項要求（農民對土地在國家和集體層面的貨幣化社會保障要求；農民利用土地實現生存就業和發展就業的要求；農民利用土地作為商品實現其財產收入的要求），我們的試驗提出了建立農地產權比例化市場流轉機制的創新思路。這一思路遵照“以公有制為主體，多種所有制經濟成分并存”的《憲法》原則，借鑒國有企業劃分國有股、企業股和企業全員持股的經驗及城鎮住房公積金改革的做法，將農地產權（農地承包使用權等）在集體和農民之間按集體占51%、農民占49%的比例分配，然后再市場化流轉。
當然，該比例劃分不是絕對的，也可借鑒“金股”制度等靈活性處理。“我們主張集體所占農地產權及收益總額的51%主要用于農民土地社會保障金和農地規?；e金，以解決農地市場流轉過程中失地失業農民的生存和就業保障問題，其余49%的收益歸農民個人所有，進而形成既能保證農地集體所有制主導地位，又具有雙重保障和穩定性的農地產權市場流轉機制（參見圖表），最終科學解決人多地少條件下農地產權市場化所產生的社會震蕩問題，及農地產權自由進入和退出問題，探索一種集體土地市場化和規?；男峦緩?。該試驗還將對農地產權比例市場流轉所需的配套措施，如農民利用土地實現社會保障和就業保障、農地金融支持等方面進行系統性的綜合探討?！崩钿浱谜f。
走出土地流轉的悖論瓶頸
新西部：李教授，近年來許多研究農村土地股份制、土地流轉問題的學者似乎都走入了死胡同，我國土地是公有制形態，在土地所屬權問題難以明確的情況下談土地市場化流轉，是否真的可行？
李錄堂：現在人們一談土地市場化，就要首先否定土地集體所有；一談堅持土地集體公有制，土地似乎就無法市場化。實際上是可以在“土地以集體公有為主，非集體（農民）土地所有為輔”的《憲法》框架內探索出一種新形式的，然后讓土地產權比例化自由買賣。也就是說，本著《憲法》為主導，既堅持了土地集體所有制的主體地位，又實現了集體土地市場化，這樣，一切問題就都會迎刃而解。
新西部：這就是您最近一直在做的“51U49”式土地集體公有制試驗嗎？按照您設計的農地產權集體占51%，農民占49%的比例進行自由買賣，會不會致使土地變相私有化呢？
李錄堂：這個問題我必須回答，否則總會有人和你一樣懷疑的。這決不是變相私有化，為什么？因為從靜態看，該“51U49”式土地集體公有制完全符合《憲法》，毋庸贅述。從動態交易過程看，轉出或賣出土地的農民，獲得了49%的土地貨幣收入，集體得到了51%的可用于農民將來生存保障和就業保障的貨幣收入，這部分收入農民會因為永遠離開農村而轉移接續至城鎮社保基金或退休最終拿走。也許有人會據此懷疑這部分正是土地變相私有化所在，其實這是一種誤解，是把土地貨幣化的社會保障理解成了私有化。接下來可以從轉入或買進實物性土地者的角度清晰地看到，他所買入的土地產權，他只能占該實物土地產權的49%，集體仍然占該實物性土地產權的51%。也就是說該土地以集體公有為主的格局沒有任何改變。因此，不管農地買賣多少次，“土地以集體公有為主，非集體（農民）土地所有為輔”的土地集體所有制永遠不會變。
新西部：您致力于土地流轉研究是基于怎樣一種考量？
李錄堂：一部分是來自于我的本職和興趣，另一部分是出于一種悲憫情懷吧。一個好的農地制度能使不愛農業的人干好農業，一個壞的農地制度能使熱愛農業的人干不好農業；好的農民能使差的土地增產，不好的農民能使優質的土地減產；好的農地制度能夠產生優秀的農場主和家庭農場，優秀的農場主和家庭農場能夠培育出優秀的職業農民，優秀的職業農民能夠產出優質的農產品和提供優質服務，優質農產品和優質服務能給農民帶來高額的回報。所以說，建立一套科學合理的農地制度非常重要。
新西部：那么當下我們以農地家庭聯產承包為基礎的農村雙層經營制度存在著哪些弊端呢？
李錄堂：規模太小。規模小不利于現代科技使用，不利于良種化和機械化，不利于農藝技術與機械技術結合；不利于農業專業化和標準化，不利于農民增產增收，不利于農村勞動力向非農轉移；這些弊端顯而易見，無需太多的論證。更大的弊端在于產權不清，糾紛不斷。
新西部：就您的土地集體所有制流轉新形式，聽起來十分誘人，目前所遭遇的實踐難題有哪些？
李錄堂：就農地產權不清而言，農地為集體所有，但其所有的具體內容是什么？是僅僅為實物性的土地，還是土地上的各種具體功能？不清楚。農地集體所有的主體邊界在哪里？近年來討論較多，但無定論。如果有邊界，該邊界是靜態的，還是動態的？幾乎沒人研究。實行農地集體所有，據此相關法律法規從定性的角度規定集體擁有農地統一經營權，農民擁有農地承包經營使用權，如果把這兩種權力都理解為財產權利，那么，它們兩者之間是否有科學合理的數量比例關系？仍有待研究。
黨的十八屆三中全會后，不少人主張土地所有權、承包權和經營權三權分立，同理，這三者之間是否有科學合理的數量比例關系？這三種產權各自的具體內容和功能又是什么？則無人回答。所有這些不清楚、無人回答和待研究的問題，都成為現實中土地糾紛的根源，尤其是成為城鎮化過程中農民土地權益被屢屢侵害的根源。我的研究就是試圖回答和找到解決這些問題的途徑。
新西部：如何真正有效地維護好農民的利益？
李錄堂：在一段時間的調查研究中我們發現，農村“兩權”抵押貸款試點以來，有的農民可能會面臨還不上貸款的問題，他們的承包土地經營權或住房財產權就可能會被出售。這時，農民該向何處去呢？我們提出的“51U49”式改革主張簡便易行，農民容易理解實行（目前還在試驗中）。此項改革既堅持了土地以集體公有為主，又能實現集體土地市場化，使“兩權”抵押融資成為現實，能徹底盤活農村沉睡的土地資本。如果一畝地融資按5000元計算，那么20億畝耕地就是10萬億元，這對推動農村農業現代化將是多么巨大的力量。
