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新土地征收補償條例范文1
一、新條例的主要內容變化
新條例總共35條，分為總則、征收決定、補償、法律責任和附則五章，主要規定了國有土地上房屋征收補償應遵循的原則、征收范圍、征收補償主體、征收決定程序、補償的原則及程序、爭議解決方式以及法律責任。與國務院2001年頒布的《城市房屋拆遷管理條例》相比，不僅是從“拆遷”到“征收”的理念的變化，而且還有五個方面重要變化：
(一)征收范圍嚴格限制在公共利益范圍內。按照新條例第8條規定，政府可以做出征收國有土地上房屋征收決定的情形嚴格限定在屬于“公共利益的需要”的國防和外交、基礎設施(能源、交通、水利)、公共事業(科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用)、保障安居工程、舊城區改建等五大類事項范圍內。過去依據原條例開展的國有土地整理儲備、黨政機關辦公樓、現代服務業、戰略性新興產業、商業設施及房地產開發建設等活動并未納入征收范圍內。
(二)征收主體由建設單位改為市縣級人民政府。按照原條例實施的建設項目，一般由建設單位或者由國土部門所屬的土地整理儲備中心作為拆遷人實施房屋拆遷。新條例第四條明確規定，市、縣級人民政府負責本行政區域的房屋征收與補償工作，并由市、縣政府確定的房屋征收部門組織實施房屋征收補償工作。房屋征收部門可以委托不以營利為目的的房屋征收實施單位承擔具體工作。
(三)征收程序發生較大變化。按照原條例規定，通常是由建設單位作為拆遷單位，向市、縣房屋拆遷管理部門申領房屋拆遷許可證后，房屋拆遷公告，然后拆遷人與被拆遷人簽訂拆遷補償安置協議，方可實施拆遷。按照新條例規定，在公共利益范圍內確需征收房屋的各項建設活動，首先應當符合國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃，其中安居工程、舊城區改建還應當納入市、縣級國民經濟和社會發展年度計劃。其次，由政府房屋征收部門擬定征收補償方案，報市、縣人民政府。市、縣人民政府應當組織有關部門對征收補償方案進行論證、公開征求意見、修改、聽證，組織社會穩定風險評估，政府常委會討論通過，然后做出征收決定。再次，市、縣人民政府公告征收決定，房屋征收部門調查、登記房屋權屬、區位、面積，評估房屋價值及其他損失和補償，簽訂補償協議。然后進行補償并實施拆遷工作。
(四)補償標準更加合理透明化。新條例第17條明確規定了征收房屋應予以補償的范圍包括被征收房屋價值、搬遷和臨時安置以及停產停業損失。第19條進一步明確了“對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格”。同時為確保補償公平、合理、透明，還具體規定了評估機構協商選定、自行選擇貨幣補償或產權調換補償方式、政府優先給予住房保障，以及分戶補償情況向被征收人公布等內容。
(五)取消了行政強制拆遷方式。新條例第27條明確規定“實施房屋征收應當先補償、后搬遷。”而且規定“任何單位和個人不得采取暴力、威脅或者違反規定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷。禁止建設單位參與搬遷活動?！比绻徽魇杖嗽诜ǘㄆ谙迌炔簧暾埿姓妥h或者不提起行政訴訟，在補償決定規定的期限內又不搬遷的，由市、縣人民政府依法申請人民法院強制執行，從而取消了過去的房屋拆遷管理部門裁決并實施行政強制拆遷的方式。
二、新條例對本市經濟發展的影響分析
總體判斷：新條例適應了《物權法》和《行政許可法》的要求，回歸了政府在國有土地上房屋征收補償過程中的角色定位，強化了對被征收人的合法權益的保護，突出強調了征收補償的公開、透明、民主原則。從長遠看，將有效促進政府依法行政，促進提高城市建設和規劃管理水平，同時還有助于抑制投資過快增長，優化和改善投資結構；從近期看，可能使征收拆遷難度加大、周期延長，政府投資平衡難度增大，全社會投資增速放緩，進而可能影響經濟增長，同時房地產開發模式必將調整，征收拆遷成本增加。房地產投資增速可能放緩。從而可能強化房價上漲的壓力。
(一)對宏觀經濟的影響
當前，本市經濟發展仍然是投資拉動型，投資對經濟發展的貢獻率占比較大。據測算，GDP每增長1個百分點，其中0.6個百分點是投資拉動的。新條例規定的征收條件嚴格、征收程序更加復雜，可能使城市化進程必經的征收拆遷難度加大，周期延長，從而造成政府投資平衡難度增大，全社會投資增速可能放緩，進而影響經濟增長。
一是征收條件嚴格，部分重大產業項目實施將受限制。新征收條例對征收的條件嚴格限定于“公共利益的需要”，而現代服務業、戰略性新興產業、高端現代制造業以及土地整理儲備沒有納入“公共利益”的范圍，這就意味著今后此類重大項目實施將受到限制，征收拆遷的難度加大，從而可能推延項目實施進程，影響項目投資落地。
二是征收拆遷成本上升，政府資金平衡難度增大。當前本市正處于經濟發展方式深度轉變的新階段。一方面新一輪結構調整、區域統籌、空間拓展對政府投資需求較旺，另一方面國家貨幣政策從適度寬松轉為穩健，流動性持續收緊，以及清理規范地方政府融資平臺，使平臺融資難度加大，也相應地增加了對政府投資的需求。新條例的出臺實施，必將進一步加劇拆遷成本上升和土地市場降溫的疊加效應。再加上新“國8條”和“京15條”調控房價政策的陸續出臺，土地成交收入的不確定性加大，過去以土地收入平衡資金的難度將越來越大，政府投資來源結構性缺口矛盾突出。因此，在市財力增長空間有限的情況下，政府投資平衡難度空前加大。
三是征收拆遷程序復雜，投資調控目標實現的難度加大。本市城市發展已經逐步走向成熟完善階段，項目落地與拆遷進程密切相關。新條例規定拆遷條件嚴格、程序更加復雜，特別是取消了行政強拆，禁止暴力強拆、建設單位參與搬遷活動，這意味著今后實施征收拆遷起來更難。前些年已經審批的重大項目即將進入拆遷攻堅階段，以及核心區人口疏解和解決交通擁堵問題的“拆遷難
題”，將使得未來拆遷任務更加艱巨，項目落地更困難，從而可能在一定程序上影響投資調控目標的實現。
(二)對房地產業的影響
近些年，本市房地產投資結構不斷優化，年均增長約20％，約占全社會投資的55％以上，對本市經濟發展貢獻較大。新條例賦予了被拆遷戶較大的權益，對房地產業發展可能產生重要影響。
一是征收條件所限，房地產投資增速可能放緩。新條例規定了嚴格的征收條件和程序，但是沒有涉及對房地產等商業開發項目的規定，而且將“土地整理儲備”也排除在征收的范圍。因此，今后在城區房地產開發項目被排除在征收范圍之外，再加上“土地整理儲備”受限制，房地產開發從二級土地市場上通過招、拍、掛拿地的難度也將增大，這意味著房地產開發運作模式將被迫發生改變，受拆遷成本加大和拆遷進程的影響，使得房地產開發項目的實施難度加大，開發商投資的利潤受到擠壓，投資動力必將減弱，本市重要經濟支柱的房地產投資增速可能放緩。
二是拆遷成本趨增，可能強化房價上漲的壓力。目前，城市拆遷戶對于補償標準，主要參照市縣政府的地價標準和市場評估。新條例規定對被征收房屋價值的補償不得低于類似房地產的市場價格。如果拆遷戶對于補償的標準，參照拆遷區域周邊一手樓價的標準來跟開發商談判，一方面可能使拆遷費用驟增，導致開發成本大幅提高，另一方面可能因談判艱難，使得無限期地拖延拆遷進程。為此，舊城改造開發這塊“蛋糕”，可能因為拆遷成本過高，使得開發商無人愿意觸及，從而造成城區樓盤減少，在一定程度上可能強化房價上漲的壓力。
三、貫徹執行新條例的幾點建議
為更好地貫徹執行新征收條例，盡可能減少對本市經濟社會發展帶來負面影響，建議從以下四個方面抓好新條例的貫徹落實。
(一)加強對新征收條例的學習和培訓。市、區縣房屋征收、發展改革、規劃、國土等部門，應當認真組織學習，加強培訓，以便準確理解和把握好新條例的各項規定，特別是哪些建設項目納入新條例規定的公共利益范圍，哪些是不能夠辦理征收拆遷的，以及征收補償的程序等內容，在實踐中嚴格予以貫徹執行。
(二)加快規劃、年度計劃的立法進程。隨著依法行政的要求越來越高，編制和組織實施規劃也應當納入法制化進程。因此，建議本市也應當加快推進規劃的法制化，以法律手段推動和保障國民經濟和社會發展規劃的有序實施。特別是要加強對國民經濟和社會發展規劃、專項規劃、年度計劃納入建設項目的程序、方式、內容深度，以及規劃實施監測與評估等方面進行統一規范。今后編制國民經濟和社會發展規劃、專項規劃時，應當更加關注重大項目的布局，注意研究論證擬納入規劃建設項目涉及的房屋征收問題，以及可能引發的公共利益爭議和社會穩定風險，嚴格履行規劃編制的程序，廣泛征求社會公眾意見，進行科學論證。編制年度計劃時，要統籌平衡安居工程、舊城區改建的年度建設任務，確保有關建設項目能夠順利實施。
(三)加強發展改革、規劃.國土.住建等部門的溝通與協調。研究銜接好投資項目審批和征收補償的程序。投資項目審批程序與征收補償程序如果不能銜接好，一方面可能影響各部門審批環節的工作效率，延緩項目拆遷和實施進程；另一方面將難以給投資企業提供合理預期和操作指引，從而可能影響投資項目落地，影響投資調控目標的實現。因此，各部門應從有利于推進建設項目順利實施的高度，研究梳理、銜接好審批程序與征收補償程序，確保完成市委市政府確定的各項重大建設任務，加快推進本市“世界城市”建設進程。
新土地征收補償條例范文2
房地產調控政策在房地產市場、土地供應、保障房建設、商品房銷售、稅收和金融等方面不斷深入，房價、地價上漲趨勢得到初步控制。保障房建設規模和政策支持力度空前加大，相關建設、配置、運營、退出等管理制度開始完善。同時對拆遷市場造成了深遠的影響，首先拆遷成本將受到控制，但被拆遷人的期望不會降低，從而拆遷周期將延長，最終影響土地上市。其次需優先保證保障房用地供應，從而政府和開發商的市場目光將投向何方將不言而喻。最后對商品房購買的限購，將導致拆遷人需準備更多的安置房源用于安置被拆遷人。
在房地產市場變化多端的時期，必然要求作為該行業的專業人員不斷學習，從而適應市場，滿足相關方的各種需求。本文將從征收相關的政策文件解讀出發，分析征收政策對各種類型項目的影響，并就北京市征收項目的操作流程進行匯總。
一、征補條例及其配套文件的要點解讀
（一）征補條例要點解讀
1、對公共利益的界定清晰，非公共利益拆遷暫時無法可依。
《征補條例》對公共利益的六種情況進行了列舉，概念界定更加清晰，但調整范圍變窄了；同時，為彌補法律法規的滯后性，增加了第六條作為兜底條款，即法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。
政府亟待改變在拆遷工作中的角色和被動局面，明確政府只承擔國有土地上公共利益項目的房屋征收職責，并通過強化行政力量保證關系國計民生的項目能夠順利實施，使政府擺脫開發商盈利工具的形象；同時，征補條例沒有涉及非公共利益部分拆遷，也意在讓政府退出非公共利益拆遷領域，讓非公共利益拆遷回歸市場行為。
2、征收取代拆遷，房屋征收的主體為市縣級政府。
3、想通過政府行為來保證征收與補償不存在任何營利目的。規定建設單位不能參與搬遷，征收實施機構不以營利為目的。
4、補償范圍和標準予以明確，補償程序規定先補償后搬遷。
補償標準一直是引發搬遷矛盾的主要因素?！墩餮a條例》對征收補償的范圍、標準和程序進行了明確，并規定可對被征收人給予補助和獎勵。明確補償不得低于被征收房屋類似房地產的市場價格。使市場價格成為了補償底線，彰顯征收的強制性補償，保證被征收人所得補償在市場上能買到區位、面積類似的住房，保障被征收人的居住水平不降低，對被征收人的切身利益進行了保護，有利于避免發生社會矛盾和糾紛。
5、強調決策民主、程序正當、結果公開、公平補償的原則。
一是作出房屋征收決定前，準備工作更多，要求更高。包括組織社會穩定風險評估、聽證會、制定征收補償方案等，準備周期也將拖長，制約因素增多，項目啟動將會變得更加困難。
二是尊重被征收人的知情權、參與權和選擇權，該條例以大量條款對“公開、公平、公正”的原則進行了落實，改變了過去拆遷人制定拆遷政策被拆遷人被動接受的局面。
三是有利于被征收人之間互相監督，對“釘子戶”形成廣泛的社會輿論壓力，促進形成公開透明和良性互動的征收環境；同時，征收可能會因多次論證、聽證等因素影響，導致征收周期加長，與被征收人的溝通工作更加凸顯重要。
6、對已簽協議不履行的，只能通過向法院解決。
取消原《拆遷條例》中規定已簽協議可以仲裁、可以訴訟，訴訟期間可以申請強制執行的救濟途徑，規定只能等法院判決生效后，申請法院強制執行，這樣等待的時間會較長，征收進度會因此變慢。
7、對于未達成補償協議的處理辦法。
可以申請行政訴訟或行政復議的只有被征收人一方。征收的主體是政府，政府不能既當運動員又當裁判員，強制執行的機關只能是居中的第三方人民法院。
8、征補條例增加被征收人產權調換的選擇權。
在過去的拆遷中，補償方式是由拆遷人一方決定的，如果拆遷人沒有房源，則可以不提供房源?！墩餮a條例》強調被征收人的選擇權，即被征收人如果提出房屋產權調換的要求，則征收人必須要提供相關房源。為了舊城改造進行的征收，則還應在改建地段或就近地段提供住宅。因此，按照《征補條例》精神，預備符合要求的房源是項目啟動的重要前置條件，這對今后征收工作的實施提出了更高的要求。
9、強調征收的前提是保證社會穩定。
《征補條例》的出臺背景是因各地違法拆遷、暴力拆遷、野蠻拆遷等惡性事件層出不窮，在拆遷領域出現了大量社會矛盾和沖突，不僅使政府面臨巨大的輿論壓力。而且對黨和政府形象造成了嚴重損壞?！墩餮a條例》的出臺，除順應民意呼聲之外，更是將征收維穩工作提高到講政治，講大局的高度，防止征收工作再次成為破壞或影響社會和諧穩定的事件多發地帶。
10、對未登記房屋規定更為細化，違法建筑均不補償。
《征補條例》采用更為審慎的態度，在征收之前對未進行登記的房屋進行合法性界定，相當于將房地產領域的相關遺留問題提前予以解決，既體現了對被征收人權益的尊重和保護，又為以后的征收掃除了障礙，保障了征收工作的進程。
11、僅針對被征收房屋產權人補償，房屋租賃人沒有規定。
征補條例只是針對房屋的產權人，對于有租賃關系的房屋產權人與租賃人之間的關系及補償處理由出租人自行解決。
（二）2011年6月7日住建部下發《國有土地上房屋征收評估辦法》（建房【2011】77號），該文件較2003年出臺的《城市房屋拆遷估價指導意見》（建住房【2003】234號）更體現公開、公平、規范，體現一大政治特點，向民主邁進了一步，關注民生，使補償更為公平。
1、體現市場價值補償原則，使征收補償價格與市場交易價格相匹配，實現公正評估。
2、明確強調由被征收人選擇評估機構，保證了被征收人的自主選擇權，充分體現民主原則。
3、規定初步分戶評估結果要公示，避免拆遷工作人員適用標準的不統一性，實現陽光補償，透明拆遷。
4、操作程序和救濟措施規范化，明確規定征收評估的流程和方法，力求充分體現被征收房屋的市場價值，避免因房屋價值被低估而帶來的不公平現象。
（三）2011年5月27日北京市人民政府下發《北京市國有土地上房屋征收與補償實施意見》（京政發【2011】27號），該文件主要規定了征收決定項目主體、工作步驟（九步驟）及需公開的相關內容（五公開）。
（四）2011年6月10日北京市高級人民法院下發《關于施行前已取得拆遷許可證項目所涉案件有關審判、執行工作的若干意見（試行）》（京高法發[2011]194號），該文件主要規定《征補條例》施行前本市國有土地上已取得拆遷許可證項目所涉案件的申請、受理、判決、執行（先予執行和強制執行）等相關程序規定。在審判和執行過程中遵循爭取各方理解和支持，嚴格依法審查標準，多做矛盾化解工作，慎用強制手段，切實維護社會和諧穩定，努力實現“不強而解、不執而行”的工作方針。
（五）2011年10月19日北京市人民政府下發《關于廢止〈北京市城市房屋拆遷管理辦法〉等規章和規范性文件的決定》第239號，該文件主要規定廢止《北京市城市房屋拆遷管理辦法》（2001年11月1日北京市人民政府第87號令）、《關于北京市城市房屋拆遷補助費有關規定的批復》（2001年12月5日北京市人民政府京政函109號文件）等相關規范性文件，但《征補條例》施行前已依法取得房屋拆遷許可證的項目，繼續沿用原有的規定辦理，但政府不得責成有關部門強制拆遷。
（六）2011年11月2日北京市住房和城鄉建設委員會下發《北京市國有土地上房屋征收與補償中住房保障優先配租配售管理辦法》京建法〔2011〕17號，該文件主要規定征收主體及住房保障相關管理部門應優先滿足被征收人符合本市公共租賃住房、廉租住房、經濟適用住房或限價商品住房條件的配售配租工作，并要求住房保障部門拆遷現場辦公，簡化審批程序，提高辦事效率等相關事宜。
（七）2011年11月2日北京市住房和城鄉建設委員會下發《北京市國有土地上房屋征收房地產價格評估機構選定辦法》京建法〔2011〕16號，該文件主要從維護大多數被征收人的利益出發，規定國有土地上房屋征收房地產價格評估機構的資質要求，評估機構選定的組織主體，組織程序等內容。
（八）2011年11月18日北京市住房和城鄉建設委員會、北京市人力資源和社會保障局、北京市工商行政管理局聯合下發了《北京市國有土地上房屋征收停產停業損失補償暫行辦法》京建法〔2011〕18號，該文件規定主要是國有土地上房屋征收時，停產停業損失補償房屋的認定標準，補償標準以及進行補償相關程序等。
二、征補條例及配套文件對拆遷市場的影響
1、對在施項目的沖擊性較大。主要體現為：居民期望值升高，要求貨幣補償或安置房屋標準更高，普遍存在觀望態度；拆遷周期將延長，隨之拆遷成本增大，拆遷難度加大；政府支持力度減弱，沒有強制拆遷保障，后續收尾難度大。從而拆遷主體就需創新工作方式，多渠道尋求拆遷突破點。
2、對停滯項目和已取得前期手續但未啟動的項目的影響更大，再啟動的可能性更小，拆遷成本、難度增大；具有實施主體變更的可能性；操作程序和組織模式將發生變化。從而需詳細分析項目狀況，結合政策，創新工作方式，多渠道尋求拆遷突破點；需進一步研究分析是否可轉入公共利益范疇，由政府實施征收工作或按協議收購方式實施。
新土地征收補償條例范文3
《條例》從哪些方面規范了房屋征收與拆遷活動？
新的《條例》秉持了規范公權和保障私權的基本理念，統籌兼顧了工業化、城鎮化建設與強化被征收人合法權益的保護，使公共利益和私人利益得到了很好的協調與平衡?！稐l例》在以下幾方面規范了征收和拆遷活動：首先，明確了政府是征收補償的主體，并禁止建設單位參與拆遷，要求房屋征收實施單位不得以營利為目的，這些都有助于化解長期以來因建設單位作為拆遷主體所引發的各種社會矛盾，有助于維護社會穩定。其次，界定了公共利益的范圍，明確了征收的前提條件?？梢哉f，公共利益的范圍界定，是一個世界性的難題，也是我國立法長期沒有解決的問題?！稐l例》第八條規定了公共利益的范圍，這是立法的重大完善。第三，強化了被征收人的參與。從制定征收補償方案到征收程序啟動，以及有關補償標準的確定，《條例》都要求尊重被征收人的意愿。第四，完善了征收程序，包括征收決定的作出程序、補償方案制定程序、強制搬遷程序、爭議解決機制以及救濟程序。第五，提高了征收補償標準，充分維護了被征收人的利益。
在補償制度上，《條例》作出了哪些改善？
《條例》的核心是提高補償標準，最大的亮點也體現在強化補償方面。事實上，因征收與拆遷所引發的各種矛盾，大多體現在征收補償的標準和補償的公平性方面?！稐l例》針對實踐中存在的主要矛盾，集中就補償制度進行完善：第一，《條例》要求在擬定征收補償方案時要征求公眾的意見，包括被征收人的意見。這就在征收補償決定作出之前，強化了對被拆遷人的保護。第二，《條例》明確了征收的補償標準?！稐l例》第十九條規定：“對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格?！币允袌鰞r格作為補償標準，就使得被征收人的基本利益得到保障。尤其是此處所說的補償，不僅包括對房屋的補償，也包括對土地使用權的補償，這就大體上可以確保被征收人的居住條件有改善、生活水平不下降。此外，根據《條例》第二十一條的規定，被征收人在要求補償時，可以選擇貨幣補償或者產權調換，這也充分尊重了被征收人的選擇權。第三，根據《條例》的規定，征收個人房屋應當對被征收人優先給予住房保障，這就意味著，如果被征收人符合住房保障條件，征收程序啟動以后，被征收人不輪候、不排隊，優先享受住房保障，這也充分體現了《物權法》第四十二條“征收個人住宅應當保障其居住條件”的精神。第四，《條例》明確了先補償后搬遷的原則，且明確規定要實行“專戶存儲”。這就解決了實踐中補償沒有到位而強制搬遷、從而引發矛盾的問題。第五，《條例》賦予了被征收人選擇房地產價格評估機構的權利，從而避免在評估機構的選擇上，因政府干預而產生的壓價、壓低補償的現象。
新土地征收補償條例范文4
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一、《條例》與先前《拆遷條例》相比的改變
一是法律關系性質的改變。在《拆遷條例》下，拆遷人為取得房屋拆遷許可證的單位，是普通的民事主體，拆遷人與被拆遷人之間是普通的民事關系。而依據新的《條例》，征收人為市、縣級人民政府確定的房屋征收部門，是經授權的行政主體，征收人與被征收人之間是行政法律關系。
二是征收前提的改變。根據先前的《拆遷條例》第七條之規定，拆遷人要獲得拆遷許可證，只需向房屋拆遷管理部門提交建設項目批準文件、建設用地規劃許可證、國有土地使用權批準文件、拆遷計劃和拆遷方案、辦理存款業務的金融機構出具的拆遷補償安置資金證明。而根據新《條例》第二條、第八條之規定，房屋征收必須是基于法定的公共利益而作出。不是基于法定的公共利益的需要，不得對當事人的房屋實施征收。如此，公共利益需要成為征收的法定前提。
三是征收程序的改變。根據先前的《拆遷條例》之相關規定，拆遷人依法取得房屋拆遷許可證后即可進行拆遷，被拆遷人難以合法表達其利益訴求。而新的《條例》不但在實體上客觀界定了“公共利益”，設計了“補償機制”，還通過一系列程序性規定，為被征收人了解征收決定，表達利益訴求，實現公正裁決爭議，確定了公開、公平、公正的運行機制，為征收補償制度的順利實施提供了程序保證。
四是補償機制的改變。先前的《拆遷條例》盡管也確立了市場補償原則，但由于房屋評估機構的選擇、補償方式的選擇等方面受到限制，這一原則并未能得到落實。為此，新的《條例》設定了更為科學和公平的補償機制。首先是引入獨立第三方評估制度，保證補償機制客觀、公正；其次，明確提出房屋價值的補償不低于被征收房屋類似房地產的市場價格；再次，明確了被征收人對于補償方式的選擇權；最后，為被征收人設立了完善的法律救濟途徑，被征收人對補償決定不服的，可依法提起行政復議和訴訟。
五是強制執行方式的改變。依據先前的《拆遷條例》第十七條之規定，被拆遷人或者房屋承租人在裁決規定的搬遷期限內未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責成有關部門強制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強制拆遷。如此，就容易出現房屋拆遷管理部門既當運動員，又當裁判員的情形。為此，新的《條例》取消行政強拆。被征收人不履行房屋補償決定的，房屋征收部門必須依法申請人民法院強制執行。
六是設定了嚴格的法律責任。先前的《條例》雖然也有相關的法律責任條款，但在法律責任的主體、違法情形、法律責任的形態等方面都存在不周延之處，實踐中諸多違法行為難以據此進行問責。為此，新的《條例》設定了嚴格的法律責任條款。如實踐中飽受詬病的非法逼遷行為，《條例》予以明確禁止，并規定了嚴格的法律責任。對于被征收入以非法方式阻礙房屋征收工作的，也規定了相應的刑事責任和行政責任。
二、《條例》要實現預期之制度功能面臨的挑戰
盡管《條例》已經出臺，但就制度規范本身而言，《條例》要實現預期之制度功能，尚需面臨挑戰：
首先，公共利益的判斷與反思?！稐l例》第八條規定了屬于公共利益需要的六種情形，這是《條例》的一大亮點。對于《條例》所列之公益條款，應當進行嚴格解釋。對于征收決定之程序制度和救濟制度，應當嚴格遵守，通過民主、行政和司法的三重機制，確保公益需要之真正實現。
其次，征收決定程序之遵守?！稐l例》第十條、第十一條、第十二條對征收決定做出前的論證、聽證、社會風險評估等程序做出了具體規定，但是這些規定不夠細致，可操作性有待加強。首先是征求意見的方式并不明確，沒有明確的法定方式，民眾的知情權、申辯權很難得到保障；其次，“多數被征收人”、“涉及被征收人數量較多”等界定缺乏量化指標，解釋權在地方政府，這就可能使得民眾意見難以得到尊重，使得該規定的立法本意難以貫徹；最后，聽證會的程序沒有明確規定。因此，在實踐中，應當通過更具操作性的細則規范，防止《條例》所規定之程序被虛置。
再次，法院之獨立性?！稐l例》取消了行政強拆，將強制執行權交由法院統一行使。但司法機關能否承擔這樣的使命很值得懷疑。在實踐中，受制于人、財、物的限制，法院的獨立性有待增強。法院是否具備足夠的資源和能力來對市、縣級人民政府作出的征收決定和補償決定進行審查，這將直接影響《條例》之實施效果。
新土地征收補償條例范文5
摘要：我國城市房屋征收制度較西方國家起步晚，相關法律規范不夠完善，盡管我國于2011 年頒布并實施了新的房屋征收與補償條例和評估辦法，房屋征收糾紛依然層出不窮。本文從我國城市房屋征收現狀入手，通過分析現有房屋糾紛案件在評估價格層面上的矛盾點，從而構建城市房屋征收補償價格影響因素體系，旨在使征收補償價格更加合理公正，緩和征收人與被征收人之間的利益紛爭，減少房屋征收糾紛等惡性事件的發生。
關鍵詞 ：城市房屋；補償價格；征收；影響因素
一、城市房屋征收現狀
根據國家統計數據庫可查到的近10 年城市建設情況數據顯示，我國2004年的城市建成區面積為30406.19平方公里，征用土地面積為1612.56 平方公里，城市人口密度為865 人/平方公里；2012 年的城市建成面積為45565.76 平方公里，征用土地面積為2161.48 平方公里，城市人口密度為2307 人/ 平方公里。由此可知，2012年相比2004 年城市建成面積擴大49.86%，征用土地面積擴大34.04%，城市人口密度增長4.33倍。
上圖數據直觀地展現了近10 年我國城市化進程的迅猛發展。征用土地面積在近6年間以約10%的平均速度增長，高于而年均征用土地面積僅占到年均城市建成區面積的4%～5%，這說明城市房屋征收在城市整改重建的進程中扮演了極為重要的角色。城市化發展的同時，就會伴隨著城市布局改變、基礎化設施的興建等問題，與此同時，城市房屋征收的比例也在逐年提高。
由于城市房屋征收工作涉及范圍廣、相關利益者眾多且征收過程復雜等特殊性質，城市房屋征收工作一直受到社會各界的廣泛關注。無論是征收人、被征收人還是第三方利益相關人，在房屋征收這一過程中，關注的焦點就是房屋征收補償價格。房屋征收補償價格確定的過程，就是征收方與被征收方及第三方利益相關人之間利益博弈的過程。如果各方沒有就最終博弈結果即房屋征收價格達成一致，那么很容易轉化為城市房屋征收糾紛案件。
從目前已有的案例來看，房屋糾紛案件很容易惡化成為非死即傷的刑事案件，而這樣的糾紛案件往往耗時較長。在一年、兩年甚至六年的時間里，利益各方由于種種原因僵持不下，任何一方都不愿降低要求或降低的數額仍不能被另一方所接受，最終，只能通過強拆的辦法解決。一旦使用了強拆手段，不論對被征收人、征收人還是政府乃至全社會，都會造成無法挽回的負面影響。
城市化進程要繼續，房屋征收問題就不可避免。為了使房屋征收工作順利開展，構建和諧、可持續發展的社會，2011 年國務院頒布《國有土地房屋與征收補償條例》并正式實施。新條例的頒布，表明我國房屋征收行為的法律規范更加健全，部分房屋征收糾紛問題得到解決，我國城市化進程更加順利。
首先，新條例中明確規定了房屋征收必須是出于保障國家安全、促進國民經濟和社會發展的公共利益的需要，并且將公共利益的范圍進行了詳細界定，明確規定政府是公共利益征收唯一補償主體；其次，新條例廢除了強制拆遷的行為，規定房屋征收糾紛案件只能通過司法程序、通過法律途徑加以解決，強制拆遷的行為將依法追究其刑事責任。最后，新條例還對評估公司提出了規定。評估公司作為獨立的第三方，應采用合理的評估方法對被評估對象做出公正的評估，不受征收人或被征收任何一方的利益誘惑，違反規定的將追究其法律責任。
雖然新條例較之前有了很多實質性變化，部分糾紛案件得以解決，但是，房屋征收糾紛并沒有全部得到解決，究其根本原因，本文認為是征收補償價格的確定無明確的標準，以至于征收雙方無法就征收補償價格達成共識。
二、征收糾紛案件產生原因分析
在我國房屋征收進程中，發生過的眾多的房屋征收糾紛案件，甚至有很多民事糾紛案件最后演變成了刑事案件。追根溯源來說，這類案件的發生是利益相關方在利益的驅使下進行博弈的結果。因此下文擬通過對諸多征收糾紛案件的產生原因進行深入分析，找出相關利益多方在評估價格層面上的矛盾點，從而為城市房屋征收補償價格影響因素體系的構建奠定基礎。
（一）公益征收與非公益征收混同
導致糾紛產生的原因之一就是政府將原本由于公共利益目的征收的土地及地上附著物轉手賣給開發商，開發商利用土地進行商業目的的開發。公共利益的征收與非公共利益的征收標準有所不同，給出的征收補償費用自然相差甚多。如果以公共利益為目的的征收轉而用作非公共利益的開發投資，開發商和政府可以從中獲取巨額差價，而受到損害的卻是處于被動地位的被征收人。當被征收不甘于接受現狀，奮起反抗，那么糾紛案件便由此產生。
政府和開發商企圖通過利用公益征收之名進行非公益征收是極為不明智的行為?？此普梢詮闹蝎@取土地差價，開發商可以獲取巨額利潤，但當被征收人拿起法律的武器捍衛自身權益時，整個征收過程無疑會被迫暫停。那么由此產生的損失、帶來的社會負面影響則是不可預估的。
（二）評估標準過低
按照規定，被征收的房屋應由專門的評估機構對其進行評估，評估的結果將作為征收補償費用的依據。評估方法的不同，會使得評估結果有所不同。利用市場法進行評估的價值相對要高于利用成本法進行的評估。
高的評估結果可以使被征收人得到相對更高的補償費用，但如果評估結果過低，就會導致被征收人拿到的補償將費用不足以在房地產市場中買到相同大小的房屋，從而造成安置困難。2003 年南京拆遷戶翁彪自焚事件、安徽農民朱正亮因拆遷糾紛點火自焚事件，皆是由于評估機構給出的房屋價值評估結果過低所致。這些住在舊城區的居民，往往自身經濟能力相對較弱，本身沒有多少存款，如果他們接受了評估機構給出的評估結果，那么就意味著他們將要失去最有價值的財產，并且不可能拿著過低補償金在市場上買到相同面積的房屋。那么這些被征收人自然是不能接受這樣的結果的，必然會與征收人進行談判，由此便可能會產生糾紛。
（三）被征收人企圖謀取私利
靠舊房子被國家征收，一下子發了財，買了新房，過上了富裕生活的先例也有很多。攀比心理使一部分家住舊城區，生活條件亟待改善的人也盼著自己的房子可以被政府征收，好得到可觀的房屋補償費用，住上寬敞明亮的新房子。比如在北京東城區的拆遷戶開出每平方米20萬元的天價補償要求、貴陽“11·27 事件”中拆遷戶對自有的87 平方米的住房開出400 萬元的拆遷補償要求。正是有了這樣的想法，視房屋征收為改變生活的機會，漫天要價，認為大鬧多給，小鬧小給，不鬧不給，才擾亂了房屋征收的進程，給政府和開發商及其他等待還遷的居民造成損失。由于被征收人自己的心里價位與開發商給出的報價嚴重不符，造成了巨大心里落差，又不肯放棄，才走上了成為釘子戶的道路。最終不但沒有得到期望的補償費用，還忍受著常人無法忍受的惡略居住環境，甚至給自己及家人的安危帶來威脅，損失最重的還是自己。
（四）其他特殊原因
房屋征收工作由于其特殊性，涉及的被征收對象數量也很多，每一個被征收對象的房屋及其家庭情況都千差萬別。但房屋征收的標準卻是統一的，用統一的標準去適應千差萬別的被征收對象，難免會引起無法解決的個性問題。因此，房屋征收政策只能解決普遍性問題，對于個性問題還應就事論事，單獨分析，盡量化解個性問題，減少糾紛。
三、城市房屋征收補償價格影響因素體系構建
條例中規定：房屋征收補償價格= 被征收房屋價值的補償+因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償+ 因征收房屋造成的停產停業損失的補償+（補助與獎勵）。
但本文認為確定房屋征收補償價格的過程是復雜的，除了被征收房屋價值、臨時安置補償、停產停業補償之外，還有很多其他因素。房屋征收工作是改變被征收生活現狀的大事，房屋地理位置的改變可能會影響到被征收人的工作、被征收人子女的上學以及被征收人家庭使用基礎公共設施等方方面面。所以，本文認為，對于征收補償價格，應充分考慮被征收人的生活權，將城市生活標準與安置補償結合起來進行考慮。當然，由于房屋征收的特殊性，被征收人的情況千差萬別，不可能將因房屋征收工作而影響到的被征收人目前正常生活的所有因素都考慮進來。本文只能選取對被征收人來說影響重大的，有普遍意義的生活權影響因素加以考慮。因此，本文選取了精神損害補償、被征收人子女上學補償以及被征收人家庭使用基礎性城市設施補償等因素加以分析。
本文選取精神損害因素對征收補償價格進行調整是出于對被征收心理的考慮。被征收人作為房屋征收項目中的被動接受方，相對征收人處于弱勢地位，為了社會廣大利益犧牲自身利益，除了財產、金錢上的損失外，還有一種用金錢無法替代的情感因素在其中，即心理上的缺失感和被剝奪感。由于被征收的房屋大多是位于舊城區的老房子，很多房子都是老一輩的人傳承下來的，被征收房屋對于被征收人來說不止是一個房子，而是過往生活的載體與記錄者。被征收房屋的拆毀、改建，意味著切斷了被征收人的情感寄托。雖然金錢的補償并不能完全彌補被征收人因房屋征收而產生的心理影響，但一定程度的精神損害補償多少會對被征收人負面心理影響起到平衡作用。
政府決定對房屋進行征收很大一部分原因是看中了被征收房屋的地理位置。這類房屋大多古老破舊卻位于城市繁華地段或交通要道，政府為了改變市容、修建基礎性城市設施，對位于該區域的房屋做出征收決定。由于地理位置優越，這類房屋所在周邊的學校、圖書館、銀行、超市、菜市場、公交車等設施也較為齊全，居民生活便利。房屋被征收了，勢必要改變被征收人的居住環境、生活方式與習慣等，且被征收房屋一般面積較小，即使拿著現行市場條件下被征收房屋周邊新建商品房的補償金額，想要在該區域內重新買房也需要自行加錢。如果被征收人的經濟情況不允許，那么只能搬到相對偏遠的地方重新購房。所以，本文考慮對被征收人家庭使用基礎性城市設施進行補償。
此外，被征收人搬離被征收的房屋，有可能會對被征收人子女上學產生影響。孩子上學對一個家庭來說是頭等大事，在征收房屋過程中，政府應重點關注房屋的征收是否會對被征收人子女上學造成影響，應積極落實被征收人子女上學的問題。故本文認為應考慮對被征收人子女上學這一因素進行補償。
課題項目：
本文為湖州職業技術學院2014年校級課題研究成果（項目編號：2014JC08）。
參考文獻：
[1]國家統計局數據庫：data.stats.gov.cn/workspace/index?m=hgnd.
新土地征收補償條例范文6
中國土地所有權性質的不同使得房屋征收形成了特有的二元制結構，集體土地上房屋征收補償在實踐中以《物權法》《土管法》等法律作為主要依據已不能滿足現實需要。文章通過對2011-2015年貴州省高級人民法院受理的集體土地征收補償180件二審行政案件的案由、特點、裁判理由和結果進行分析，歸納出集體土地上房屋征收補償實施中存在的不足，指出行政機關征收執法過程中存在的主要問題，并提出集體土地上房屋征收補償法治化建構中立法完善、規范執法、強化司法的路徑和重點。
關鍵詞：集體土地；土地征收；房屋征收；征收補償；司法審查
中圖分類號：D9233 文獻標志碼：A 文章編號：
10085831（2016）05012208
一、問題的提出
基于房屋依附的土地所有權性質不同，現行土地上房屋征收補償制度分為國有土地上房屋征收補償與集體土地上房屋征收補償，二者法律定位①、法律依據、操作程序以及補償機制（包括標準、范圍、價值確定程序等）完全不同，形成了中國特色的房屋征收二元制。由于城鎮化步伐加快，城鎮建設用地需求加大，土地征用成為國家獲得非農建設用地主要的手段[1]，但集體土地上的房屋依附于土地，沒有對其專門立法，因而造成對于集體土地上的房屋所有權人沒有得到合理的保護。征收行為缺乏必要的法律約束、行政機關采取的征收方式簡單粗暴等造成侵犯被征收人合法權益的事件層出不窮。集體土地征收成為了產生大量訴訟和以及的重災區。新行政訴訟法修改后大量土地房屋征收補償行政案件進入法院，但法院對于農村集體土地上房屋征收案件受理范圍、訴訟主體及補償程序、補償標準等問題存在不同認識，就連復議機關與司法機關、上下級法院之間也存在不同認識，該類案件存在依法行政與加快發展的價值性矛盾、公共利益與個人利益的物質性矛盾、充分保障被征收人合法權益與防止被征收人濫用訴權的結構性矛盾等問題。本文以貴州省法院受理的集體土地房屋征收補償行政案件作為研究對象，通過梳理2011-2015年間此類案件的案由、特點、裁判理由和結果，歸納出集體土地上房屋征收補償存在的不足，指出行政機關法律實施過程中存在的主要問題，并提出通過完善立法、規范執法、強化司法等途徑實現集體土地房屋征收與補償法治化。
二、貴州省集體土地上房屋征收補償案件的基本情況與特點
土地權利人或利害關系人對涉及農村集體土地的行政行為不服，可以提起行政訴訟[2]。本文探討范圍界定為集體土地上房屋征收補償，故，重點涉及房屋征收補償相關爭議，包括責令交出土地行政決定的非訴執行、補償安置標準的行政裁決、土地征收決定等。本文采用了2011 -2015年貴州省法院裁判集體土地房屋征收補償案件的所有二審案件數據，并對此進行了相關情況分析。
（一）案件基本情況
第一，案件受理逐年攀升。2011-2015年，貴州省高院共受理涉及集體土地房屋征收與補償行政二審案件180件，每年的受案數量不平衡，其原因主要是受到土地利用總體規劃、農用地專用的集中審批、用地人的經濟實力、政府招商引資力度以及行政訴訟法修改和立案登記制的影響。2015年受案數量是2011年的38倍。
2011-2015年貴州省法院受理的涉及集體土地房屋征收補償行政二審案件情況見表1。
說明：數據來源于貴州省法院行政審判庭受案登記本以及全國法院裁判文書網統計。
從表1可以看出，2011-2015年集體土地房屋征收與補償行政案件前3年受案較少，也比較均衡，2014年有所增加，2015年達到井噴狀態，原因主要在于2015年5月1日新施行的行政訴訟法將行政案件立案審查制改為了立案登記制，并且新法頒布后的宣傳，使得很多以前沒有訴訟意識的集體土地所有權人開始運用法律武器維護自己的權益。
第二，原告勝訴率較低。從表2可以看出，駁回訴訟請求在結案方式中占比較高，居于第二位的是全部撤銷行政機關的行政行為判決。集體土地征收補償案件原告的勝訴率比較低。造成這種特點的根本原因在于：案件爭議焦點在補償標準，司法審查難點在補償合理性。但是大部分進入實體審查的案件其合法性基本沒有問題，主要在于合理性，當行政機關的行政行為具有合法性但缺乏合理性時，法院對當事人的訴訟請求判決多采取予以駁回訴請的方式。因此，駁回訴訟請求判決的裁判方式占了所有案件的一半以上。
第三，案件多因補償標準而起。縱觀近幾年該類行政案件，當事人爭議的焦點并不在于土地征收的合法性，而在于補償數額的多少。從案件協調解決的情況看，原告雖對土地征收的合法性提出異議，但其真實目的是想增加補償的談判籌碼。補償中存在相鄰地區補償標準不同一、同一地區因人而異、搬遷簽約前后補償不同、集體土地上房屋與國有土地上房屋補償標準差異大的現象。如陸某等人訴貴州省黔東南州從江縣人民政府房屋拆遷補償糾紛案詳見貴州省高級人民法院 “黔高行終字〔2015〕9號”行政判決書。：因修建貴廣高鐵需要征用陸某等人房屋所在土地，但后來該地區修建工業園區，對同一區域地段進行征收的補償標準高于因修建高鐵的補償標準，陸某等人要求按照補償較高的標準執行補償，但政府認為由于沒有政策依據而拒絕。此案反映了同一地方征收土地因時間不同、征用用途不同而補償標準不同的現狀。
（二）案件主要特點
土地房屋征收補償行政案件是目前所有行政案件中關注度較高、對抗性較強、審判難度較大的案件種類。案件數量增長快、類型較復雜，且此類案件涉及農民權益，也涉及到其他多方利益。法院在案件審理過程中遇到的法律問題較多：對于省政府或國務院批準的征地行為是否可訴；司法可否進行公共利益認定；村民作為個人是否有權對征地行為提訟；集體土地被征收后地上房屋拆遷補償的標準；“責令交出土地”的性質等法律適用方面的問題。目前案件情況反映出其特點主要是：第一，由于房屋涉及當事人切身利益，當事人對案件相當重視，與行政機關對抗性強、矛盾尖銳，容易引發。據了解，目前貴州省涉征拆行政案件的當事人請的訴訟人大部分是北京律師。2015年受理的153件該類二審案件中有135件詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2015〕16號、19號、20-43號、58號、60-88號、89-93號、106-142號、146號、176-209號”行政判決書。案件當事人的訴訟人為北京律師，占到全年該類二審案件數的8824%。有的案件當事人還通過尋求輿論支撐，引發輿論炒作或造成網絡事件，一旦處理不當，極易形成極端惡性事件。
第二，土地房屋征收補償案件“連環訴訟”多發，往往一個問題引發多個糾紛。由于土地房屋征收補償案件與信息公開、撤銷國有土地使用證、集體土地征收訴訟交織，因此一個案件會引發多個案件甚至連環訴訟。在貴州省高級人民法院這5年受理的180件案件中與征收案件共同提起的信息公開訴訟就有30余起。如李某訴貴州省人民政府駁回復議申請一案
詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2015〕143號”行政判決書。：在李某提起該案訴訟之前，其先提起了要求公開涉及征收其承包土地審批信息的信息公開訴訟，在信息公開訴訟中法院判決縣政府予以公開相關信息，李某在獲取了黔府用地函〔2011〕618號用地批復后再向省政府對用地批復的合法性申請復議；又如王某等人訴省政府駁回復議申請三案
詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2015〕102-104號”行政判決書。，由于前期王某等人申請政府信息公開而獲取了用地批復信息，王某等人對用地批復不服向省政府提起復議，省政府認為其不是利害關系人而決定對復議不予受理，法院經審查則認為由于政府之前因原告申請信息公開而向原告公開了批復，則其公開信息行為初步證明了原告與批復之間存在利害關系，則省政府以原告不是利害關系人而決定不予受理復議不當，最終判決撤銷省政府不予受理復議決定，責令其重新作出行政行為。
第三，部分案件的行政相對人訴訟法律意識淡薄。部分行政相對人對行政訴訟相關法律知識不了解或一知半解，常常由于訴訟主體不適格、被訴行為選擇不正確、訴訟請求和理由不適當、復議和訴訟關系理解錯誤、時機和舉證時限不當等因素而敗訴。并且行政相對人有的“不信法”，采取等方式尋求救濟卻最終因超過法定期限而敗訴。 之所以集體土地房屋征收補償出現前述特點，主要原因在于有關征地拆遷的法律規范尚不健全、地方政府征地行為不夠規范、輿論氛圍和司法環境不佳、個別被征收人素質不高、補償期望值太高。
三、集體土地房屋征收補償存在的問題及原因分析
集體土地房屋征收補償實踐中產生了很多諸如“以拆違代拆遷”“無主拆遷”“夜間突拆”“連帶拆遷”等亂象，存在的主要問題及原因有以下幾方面。
（一）征地拆遷補償法律規范不健全，司法審查依據不充分
《中華人民共和國土地管理法》第47條第4款規定“被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區、直轄市規定”。通過授權方式，對土地征收的規定最終轉化為地方性法規甚至行政規章。農村房屋被作為集體土地上的“附著物”看待，其征收補償標準由省、自治區、直轄市規定[3]，但具體由哪一個部門規定，實踐中千差萬別，有的是地方人大，有的是地方政府部門。而個別地方省級人大、政府又將該項權利授權給市、縣級地方政府部門。再者，由于各地經濟發展水平不同，其對集體土地房屋征收補償標準高低無據，隨意性極大。實踐中征地補償標準“政出多門”，甚至同一地方不同鄉鎮政府規定不一，十分混亂。征收農村房屋時，除了一些宣示性的法條外，幾乎無法可依。2011年頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《條例》）只針對國有土地上的房屋，不適用于集體土地上的房屋。與國有土地上的房屋相比較，被征收的集體土地上的房屋由于具有面積大、搭建多、被征收人背景復雜、合法建筑與違章建筑并存的特點，對其征收操作起來更加困難，問題也更為復雜。另外，不少被征收房屋處在城中村，對該區域房屋進行征收時，要考慮雖然其土地權屬仍為集體所有，但由于房屋所在地已被納入城市規劃區范圍， 如仍依據農村集體土地上附著物的標準給予補償安置必然有所不妥。對此，最高人民法院行政審判庭《關于農村集體土地征用后地上房屋拆遷補償有關問題的答復》（法行他字〔2005〕5號）規定“行政機關征用農村集體土地之后， 被征用土地上的原農村居民對房屋仍享有所有權， 房屋所在地已被納人城市規劃區的， 應當參照《城市房屋拆遷管理條例》對房屋所有權人予以補償安置”[4]?！稐l例》頒布后，《城市房屋拆遷管理條例》被廢止，該答復也隨之失效。但最高人民法院《關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》對前述規定的精神予以了延續，其第12條第2款規定：“征收農村集體土地時未就被征收土地上的房屋及其他不動產進行安置補償，補償安置時房屋所在地已納入城市規劃區，土地權利人請求參照執行國有土地上房屋征收補償標準的，人民法院一般應予以支持，但應當扣除已經取得的土地補償費?！?/p>
（二）“公共利益”法律界定不明確，公共利益與商業利益交織，司法審查認定難
中國《憲法》及《物權法》僅規定了公益征收，將國家征收的目的限于“公共利益”?！稇椃ā返?0條第3款規定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”?！稐l例》第8條對“公共利益”列舉了6種情形：國防和外交、能源交通水利等基礎設施建設、文化市政等公共事業、保障性安居工程建設、舊城區改造、法律法規規定的其他公共利益。公共利益概念本身比較抽象，沒有對“公共利益”形成統一的認定標準，中國法律沒有對“公共利益”這一概念進行解釋和規定，征收實踐中出現了許多以“公共利益”的名義違法征地、占地等事件[5]。司法認定標準也存在不同認識，導致裁判尺度不統一，甚至出現同區域法官對類似案件裁判的不同[6]。
（三）政府規避法律，違反法律和相關程序征收土地
第一，違規下放土地征收審批權。地方政府打著便民的旗號，將土地征收的審批權下放，如將土地審批權層層授權到轄區縣市乃至開發區或者鄉鎮，這不僅違背了《中華人民共和國土地管理法》的規定，還為地方政府違法征收土地提供了政策支持，導致開發區泛濫，出現圈占、倒賣、囤積土地的現象。
第二，地方政府為了經濟發展，在土地征收過程中變通執行相關法律法規。具體表現在：（1）以租代征。通過租賃的方式直接將農民集體土地用于非農建設。如梁某等25人上訴黔西南州人民政府行政批復一案
詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2013〕19號”行政判決書。。某食品廠以建鄉鎮企業為名，行個人獨資企業為實租用農村集體土地引發糾紛。（2）先征后批。地方政府為了加快征地進程，先征收土地再辦理報批手續，違反法定的先批后征的審批程序。如雷某訴余慶縣人民政府土地征收案
詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2014〕6號”行政判決書。中所反映出的政府在征收土地過程中具有先征地后審批的行為，雖然對該案法院以當事人訴請不明予以駁回，但是該案反映出政府在征地過程中的亂作為現象確實存在。（3）化整為零?！吨腥A人民共和國土地管理法》第45條
《中華人民共和國土地管理法》第45條規定：“征收下列土地的，由國務院批準：（一）基本農田；（二）基本農田以外的耕地超過35公頃的；（三）其他土地超過70公頃的。征收前款規定以外的土地的，由省、自治區、直轄市人民政府批準，并報國務院備案。征收農用地的，應當依照本法第44條的規定先行辦理農用地轉用審批。其中，經國務院批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批；經省、自治區、直轄市人民政府在征地批準權限內批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批，超過征地批準權限的，應當依照本條第一款的規定另行辦理征地審批。”規定由國務院批準征收超過35公頃基本農田以外的耕地或超過70公頃的其他土地由國務院批準。 一些地方政府通過化整為零的手法，或擅自調整規劃，或拆分項目多次征地，達到避開審批程序大面積征地的目的。如張某等人訴安順市西秀區人民政府土地征收案
詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2014〕32號”行政判決書。中張某等人提出區政府征收的集體土地達到1 200畝，應該由國務院實施征收，區政府無權征收。（4）臨時改變用途。如貴州省高級人民法院審理的陳某、李某訴赫章縣人民政府集體土地上房屋征收一案
詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2012〕10號”行政判決書。。原告在案件審理過程中，向國務院申請對省政府作出的用地批復進行裁決，國務院認定貴州省人民政府通過修改土地利用總體規劃將基本農田調整為非基本農田進而批準征收，屬于規避占用基本農田應當依法上報國務院審批的行為，違反了相關法律規定。鑒于被征收土地符合現已批準的赫章縣新一輪土地利用總體規劃，且用于赫章鉛鋅礦職工沉陷住宅區搬遷項目建設，解決已破產鉛鋅礦下崗職工生計問題，目前也已經建設完畢，如果撤銷將會給公共利益造成重大損失，據此裁定確認省政府作出的用地批復合法。（4）強行征地。如吳某等人訴安順市紫云縣人民政府集體土地征收行政賠償案
詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2015〕60-88號”行政賠償調解書。，紫云縣政府因建設白云工業園標準化廠房的需要，對吳某等人所在的村組集體土地實施征收工作。紫云縣政府在強制征收土地的過程中與吳某等村民發生暴力沖突，造成多名村民受傷，吳某等人即向紫云縣政府申請行政賠償。有的地方政府為了達到迅速拆除房屋的目的，采取通過與村集體簽訂補償協議，然后通過民事訴訟先予執行或者通過以土地儲備中心作為原告提起行政訴訟的方式，要求行政機關履行協議或者法定職責，再通過行政先予執行方式達到征地目的。
（五）行政機關忽視征收補償的規范性要求
通過對近年來貴州省法院行政案件訴訟中行政機關敗訴原因的具體分析，發現少數行政機關在集體土地房屋征收活動中存在片面強調行政效率而忽視依法行政，片面追求經濟發展而忽視群眾利益，不注重規范程序，不注重合理性，認定事實主要證據不足，甚至超越職權、等問題。主要表現在以下幾個方面。
其一，重實體，輕程序。部分行政機關缺乏程序意識，對于行政行為必要的公告、通知、送達等程序缺失或者行為不規范，在集體土地征收的審批、公告、補償登記及確定補償方案、組織實施的幾個環節中，行政機關始終處于主導地位，而土地所有權人并沒有充分參與到征收環節中，缺乏與被征收人之間明確、自愿的協商。具體到實踐中，以下問題尤其突出：一是行政機關作出行政決定的形式不規范。在集體土地征收過程中，對被征收人進行補償、安置后，其拒絕交出土地的，根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》第45條
《中華人民共和國土地管理法實施條例》第45條規定：“違反土地管理法律、法規規定，阻撓國家建設征收土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交出土地；拒不交出土地的，申請人民法院強制執行?！奔啊顿F州省土地管理條例》第42條
《貴州省土地管理條例》第42條規定：“依法征用、占用集體土地和使用國有土地，且對當事人補償、安置后，當事人拒不交出土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期交出土地；逾期不交出的，由土地行政主管部門申請人民法院強制執行?！敝幎?，應當由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交出。法律、法規對責令交出土地形式未明確規定，實踐中有的政府則采取“通知”形式。而“通知”一般不具有強制力，對當事人的權利義務不產生實質性影響。根據《中華人民共和國行政強制法》第37條《中華人民共和國行政強制法》第37條規定：“經催告，當事人逾期仍不履行行政決定，且無正當理由的，行政機關可以作出強制執行決定?！?、最高人民法院《關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第14條《關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第14條規定：“縣級以上人民政府土地管理部門根據土地管理法實施條例第45條的規定，申請人民法院執行其作出的責令交出土地決定的，應當符合下列條件……”之規定，應當采取“決定”形式責令被征收人交出土地。二是土地征用的公告程序不規范。土地征用的兩個必經程序在《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條規定：“征收土地方案經依法批準后，由被征收土地所在地的市、縣人民政府組織實施，并將批準征地機關、批準文號、征收土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、農業人員安置辦法和辦理征地補償的期限等，在被征收土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告。被征收土地的所有權人、使用權人應當在公告規定的期限內，持土地權屬證書到公告指定的人民政府土地行政主管部門辦理征地補償登記。市、縣人民政府土地行政主管部門根據經批準的征收土地方案，會同有關部門擬訂征地補償、安置方案，在被征收土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告，聽取被征收土地的農村集體經濟組織和農民的意見。征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批準征收土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施。征收土地的各項費用應當自征地補償、安置方案批準之日起3個月內全額支付?！敝杏幸幎ǎ吹胤秸畬ν馀鷾收饔猛恋剡M行公告、土管部門對征地補償安置方案進行公告。實踐中，存在公告主體（地方政府或土地管理部門）混亂、公告程序缺乏的情況。
其二，重決定，輕救濟。土地房屋征收爭議，往往背景復雜，很難案結事了，單靠訴訟方式難以解決根本矛盾。一些行政機關單純關注征收決定、補償安置決定，忽視對被征收人的行政協調、行政裁決、行政復議等行政救濟請求?！吨腥A人民共和國土地管理法實施條例》第25條規定，對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批準征收土地的人民政府裁決[7]。如某綜合養殖場訴省政府不履行法定職責上訴一案詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2011〕29號”行政判決書。 ，根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條第3款的規定，對征地補償標準有爭議，向擬定征地補償安置方案的市政府的上一級政府申請協調，省政府收到上訴人協調申請書后，有責任對此依法作出處理；收到協調申請后未予答復處理的，屬于不履行法定職責的行為。類似案件還包括趙某訴貴州省政府不履行征地補償標準爭議行政協調案詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2015〕27號”行政判決書。 。
其三，重合法，輕合理。一些行政機關認為，合理性屬于自由裁量權的范圍，因此在一定程度上存在漠視被征收人合理訴求的情況，對因歷時較長、居住困難、行政機關不作為或違規頒發用地規劃、施工許可手續等原因形成的房屋，是否認定為違章、改建、擴建建筑等標準混亂。近幾年受理的因征收補償背景而引發的行政機關作出拆除違章建筑處罰決定的案件在行政案件中占有一定比例。比如韓某等人訴黔西縣人民政府房屋案詳見貴州省高級人民法院“黔高行終〔2015〕89-93號”行政判決書。 ：原告在訴請理由里便提到政府因為征地而將其房屋作為違章建筑，存在選擇性執法的嫌疑，并且程序違法。類似案件還有楊某訴盤縣人民政府案詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔20115〕144號”行政判決書。 ，由于政府違反行政強制法相關規定而被法院撤銷決定，責令重作。
四、集體土地房屋征收補償法治化路徑
黨的十八屆四中全會提出依憲治國，建設社會主義法治國家，并指出“法律是治國之重器、良法是善治之前提。建設社會主義法治體系，必須堅持立法先行”。因新的行政訴訟法實施，行政案件由立案審查制改為立案登記制，集體土地房屋征收補償行政案件出現井噴，給司法審查帶來了一定壓力。通過對這180件案件的分析可以看出中國土地征收立法還不完善，行政機關違法行政依舊存在，這使得完善土地征用法律依據、規范行政執法程序、加大司法保障力度、切實維護廣大農民的合法利益成為當務之急。應當在中國《憲法》《物權法》《中華人民共和國土地管理法》等法律基礎上，構建符合發展實際的農村土地征收的法治標準，以解決當前農村集體土地征收中出現的問題。
（一）加快集體土地房屋征收補償立法進程
《中華人民共和國土地管理法》立法目的側重于維護國家整體利益、社會經濟秩序[8]，內容涉及土地所有權和使用權、土地利用、耕地保護、建設用地等土地管理基本制度。農村集體土地征收中房屋的征收與補償是非常重要的一部分，需要立法作詳盡、具體、完善的規定，而不是簡單地作為土地的“附著物”進行征收補償，可以考慮制定一部以保障被征收人合法利益為目的且涵蓋集體土地房屋所涉權益內容的法規，如《集體土地上房屋征收和補償條例》，立足該條例，提升立法位階，整合《中華人民共和國土地管理法》及其《中華人民共和國土地管理法實施條例》，制定統一的《房地產征收法》[9]，以適用于城市房屋和農村集體土地上的房屋，實現征收主體、對象、內容、程序等全覆蓋。
法律法規完善的重點應當立足于確立合理補償原則。從對該類型案件的分析可以看出，當前激發矛盾的直接原因是補償的公平合理問題，遵循合法合理的補償原則是當務之急。一是擴大補償范圍。比如補償擴大到農民的土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權等財產權益。二是提高補償標準。農村房屋等土地附著物、建筑物的補償應當參照適用城市房屋的市場價格補償機制，確立市場等價有償原則，縮小農村與城市房屋補償標準差距，逐步推動補償結構方式的同質化。三是拓寬補償方式。除現金補償外，也可借鑒其他國家的經驗采取通過股權或債券進行補償或替代性補償的方式。
（二）嚴格規范行政機關的征收補償行為
第一，尊重被征收人的參與權。行政機關應適用公開透明、平等參與的規范程序，進一步尊重被征收人的參與權。對于集體土地房屋征收補償行政行為，正確適用《中華人民共和國土地管理法》，參照適用《中華人民共和國土地管理法實施條例》，完善手續、規范程序。充分認識程序正當原則，并充分給予被征收人在征收過程中協商談判的權利，避免程序違法。
第二，關注被征收人正當合理訴求。在注重政策原則、堅持依法補償、一視同仁的同時，要考慮被征收人基于房屋的區位價值、使用狀況、特殊用途等方面提出的正當訴求，根據實際情況確定適當補償。對于當前爭議比較集中的由于歷史原因或者行政機關方面原因形成的“住改商”經營性用房、違法建筑，可根據實際經營使用狀況、是否辦理營業執照、是否具有納稅證明以及使用年限等予以適當合理補償。
第三，完善補償安置爭議的行政救濟程序。從案件分析中發現一些行政機關在對集體土地所有人進行征收補償安置時行使的程序不完善，從實質性解決糾紛的角度，重視行政協調、行政裁決、行政復議程序，發揮行政機關的自我糾錯優勢。如某村村民訴省國土廳不履行行政裁決職責的案件
詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2011〕12號”行政判決書。 ，省國土廳提出貴州省尚未明確設置行政裁決職能部門。
第四，加大信息公開力度。對這180件案件進行分析可以看出因征地補償而提起的信息公開訴訟不少，比如龔某等人訴貴陽市開陽縣人民政府信息公開案
詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2015〕106-142號”行政判決書。 中，龔某等人向開陽縣人民政府申請公開省政府關于征地補償方案的批復，雖然在一審過程中縣政府已對龔某等人要求公開的信息予以公開，但是二審法院認為信息公開訴訟作為義務之訴，政府信息公開申請人提起行政訴訟的核心在于希望人民法院判決行政機關履行政府信息公開的法定職責。本案龔某提起本訴的目的是希望人民法院通過司法裁判的方式，判決開陽縣政府向其履行政府信息公開的義務，開陽縣政府在法定期限內未依法及時履行政府信息公開義務，其不作為行政行為違反了《政府信息公開條例》第24條
《政府信息公開條例》第24條：“行政機關收到政府信息公開申請，能夠當場答復的，應當當場予以答復。行政機關不能當場答復的，應當自收到申請之日起15個工作日內予以答復；如需延長答復期限的，應當經政府信息公開工作機構負責人同意，并告知申請人，延長答復的期限最長不得超過15個工作日?！?之規定。
（三）依法履行審判職能，在促進發展與保障被征收人合法權益中尋求平衡
在審理的集體土地房屋征收補償行政案件中，面臨依法行政與加快發展的價值性矛盾、公共利益與個人利益的矛盾，需要堅持法治底線，充分發揮司法審查功能，促進政府在法治軌道上加速發展。
1從嚴“公共利益”司法審查
為克服行政機關對公共利益目的的隨意性擴大解釋，司法應對是否屬于公共利益作出審查認定，法院對公共利益認定具有審查判斷權和終局性認定毋庸置疑。實踐中，司法審查應通過嚴格的形式審查，堅持參與原則、比例原則、公共使用原則、正當程序原則，保障公共利益認定的程序，保證土地征收公共利益的正當性。這180件二審中有10余件法院在司法審查認定中對征地行為是否基于公共利益的需要進行了審查。如莫某等人在訴貴陽市白云區人民政府房屋征收案
詳見貴州省高級人民法院“黔高行終字〔2013〕7號”行政判決書。中，法院就認為區政府征收莫某等人的房屋是為了標準廠房建設，此項目所屬的貴州省高新中小企業創新園系生態科技產業園的組成部分，由相關地方政府主導實施，與貴州省的科技發展密切相關，根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》第8條第1款第3項的規定，政府進行征收的范圍是符合公共利益需要的。
2嚴格行政機關法律規避的審查
對于行政機關法律規避行為，應當根據是否有利于相對人權利保護、是否對相對人權利造成損害作出判定[10]。如果行政機關的法律選擇有利于維護相對人權利，體現行政行為受益性，可以予以支持。反之，對相對人增設義務、減少權利的行為則應當嚴格制約。如對于集體土地上房屋的補償標準，按照法律規定應當依據《中華人民共和國土地管理法》操作，但是如果行政機關選擇按照《中華人民共和國土地管理法實施條例》規定的程序進行補償，按照后者規定的補償標準要高于前者，且程序更為嚴格，則在司法實踐中對于集體土地上房屋的征收補償，如政府主動參照《中華人民共和國土地管理法實施條例》進行，這屬于有利于相對人權利的行為，法院應當予以支持。
