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城中村治理方案范文1
關鍵詞:城中村;改造;轉變;問題
“城中村”亦稱“都市里的村莊”,它是城市化發展過程中,由于城市建設急劇擴張與城市管理體制改革相對滯后的矛盾所造成的,是我國大中城市中新生的特有現象。如其名稱所示,它仍然實行農村管理體制,在國家治理范疇上屬于農村地域,但是與一般農村地域不同的是,它被城市形態及地域包圍著,成為城市中的鄉村孤島。
城中村改造是指對城市中仍實行農村管理體制的村莊進行城市化改造,建立起城市基層管理體制,即在原城中村農民居住的地域建立起城市社區居民委員會,替代原來的村民委員會,對本地域實行城市管理體制。當然,城中村改造不僅僅是一個管理體制改革的問題,主要還涉及到經濟組織從集體經濟向股份制經濟轉變,村莊集體所有土地向國有土地轉變,居民從農民身份向市民身份和股民身份轉變等方面。當然,這些改變并不意味著城中村改造的完成,只能說,這些改造預示著城中村改造的開端,許多問題還需要進一步探討和解決;而且,后續問題的解決與否以及解決得如何,可能直接制約著城中村改造的進程及徹底性,直接決定著城中村改造的成功與否。
一、管理機構:從村委會到居委會
城鄉二元社會體制自建國后已經經歷了50多年的歷史變遷,至今仍然沒有發生結構性的變革。今天的城中村雖然已經高度城市化了,但在管理體制上實行的依然是農村社會管理體制,即村民自治,通過村民自治組織依法辦理與村民利益相關的村內事務,實現村民的自我管理、自我教育和自我服務。它包括三個與管理體制和治理相關的內容:(1)自治的主體是農村居民,更確切地說應該是戶籍在本村的農民。這對普遍意義上的村莊而言是一種常態,但對城中村來說則有點片面了。城中村因其地域區位和經濟實力優勢,一般都以二三產業為主,吸引了超過村莊戶籍人口數倍甚至十倍于村莊戶籍人口數的流動農民工,他們雖然“工作于斯生活于斯”,但他們的融入主要是“資本雇傭勞動”意義上的,他們仍然沒有參與本地域公共生活的權利。(2)自治的地域范圍是農村社區。不過對城中村而言,這一農村社區則有新的含義。國家城市建設征用了農村社區的集體土地,城中村也就形象地演變為地域上的“插花地帶”,集體所有地域與國有地域“犬牙交錯”,因而城中村的自治就不是強地域原則意義上的,也不能實現一般意義上的本地域村民的自治,充其量是戶口在本村的村民自治。(3)自治的內容是本村的公共事務和公益事業,即村務。這對城中村而言則更為片面了。城中村自治組織所進行的公共事業僅與其地域上的一小部分人密切相關,其從事公共事務的內容也只與這一小部分人緊密相關。本地域上絕大多數從業人口不享有參與公共事務的權利,不直接從村域公共機構那里獲得免費的公共福利和服務。
因此,從城中村的管理體制來看,公共治理和服務組織已經能適應其自身的發展和需要了,必須對城中村進行改造,在城中村地域建立屬地意義上的城市管理組織——街道辦事處下屬的社區居民委員會,就近劃歸城市街道辦事處,或根據管理需要設立城市街道辦事處,對城中村地域進行城市化管理。相應地,這也主要表現在三個方面:(1)建立城市社區居民委員會,替代原地域上的村民委員會,由其對本地域進行按地域分區管理。這是城中村改造過程中最大的不同點。社區居民委員會的建立標志著,城中村區域已經改造成為城市管理區域,開始接受城市化的治理體制和規則,在街道辦事處的領導下,對本地域的居民實行城市化管理,使城市社區管理開始走上良性循環的軌道。作為社區居委會的上級政府也贏得了管理社會的主動權,為城市社區的統一規劃管理降低了管理成本。(2)按地域范圍重新劃分和確立治理區域和范圍,增容城市管理的相關內容。在這一過程中,可能會出現原屬同一個村莊的村民由于城中村改造而劃歸不同的居民委員會管理的情況;并且,社區居民委員會的職責相較于村民委員會的職責而言也有很大的不同,如實施新城發展規劃、加強計劃生育管理、強化社會治安綜合治理、增強道路和公共設施等基礎建設,等等。(3)改革戶籍制度,將農村居民戶口改為城市居民戶口,并統一進入社區自治的主體范圍。它不僅使原屬農民的勞動群眾正式成為城市的居民,而且還直接參與本地域的公共生活,與城里人一同選舉自己的當家人和管理者。他們成為社區自治的主人。
在城中村改造過程中,雖然建立居民委員會簡單易行,但村改居任務的完成難度則相當大。主要原因是,僅僅通過一個自上而下設立的組織機構用來取代與資源及體制結合在一起的農村地域管理形態很難;且從現實情況來看,城市社區居民委員會建制的地域基礎仍然沿襲著農村管理體制時期的地域。雖然建立了城市社區居民委員會,雖然農民身份已經變成了市民或居民,但他們的生活區域仍然是農村時代的,他們的交往對象也主要局限于原來的熟人社會。這是歷史原因使然,同時也是村改居過程中不得不重視的一個方面。如果改造不徹底的話,改造之后的區域仍然會在城市社會中形成一個自我封閉的小社會,仍然成為城市社會管理的死角,并由此形成一種新型的貧民社會形態。要解決地域因素在改造過程中的消極影響,方法也是簡單易行的,那就是,真正按照地域管理的原則,在城市規劃的基礎上,重新劃分居民區范圍,盡可能地分割原來的村莊地域范圍,將一個村莊分解為幾個居民區域,從地域上破解城中村改造過程中的地域或歷史因素。
另外一個問題是,城中村改造為城市社區后,是否應當將外來人口納入到管理內容之中?答案是肯定的。在原村民委員會管理體制下,外來人口一般都是被排除在村莊治理、公共參與、資源分配的范圍之外。而在城市社區管理體制下,外來人口管理就成為一個必不可少的組成部分。這不僅可以反映出社區特征從農村封閉性向城市開放性轉變,而且還反映出區域的城市形態。
二、經濟組織:從集體經濟到股份制經濟
城中村在未改造之前的經濟組織主要有三種形式:第一種形式是尚未進行股份制改造的集團公司形式,仍然隸屬于村民委員會管理,對村民委員會和農民群眾負責。第二種形式是進行了改造但只有一個集合式股東的股份制公司。其特點是,在村莊組織框架之外建立股份制公司,集體財產的所有權與占有權發生了分離。第三種形式在第二種形式上更向現代股份制公司邁進了一步,即曾經進行過股份分割或是增量擴股過程的股份制公司。其特點有三個:一是在公司股東結構中存在著小股東,可以是本村人也可以不是本村人;二是公司在董事會中一般設有獨立董事,代表中小股東的利益,監督公司的資產運營、規范運作和紅利分配;三是利益分配在集體式股東與小股東之間進行區分,小股東依據其所有股票直接獲得體現其生存和社會保障權利的收益,集體式股東獲得的紅利主要用于村莊公共管理和公共產品提供。這三種集體經濟組織形式依據市場開放程度和地域差異呈現出一種階梯式分布的格局:第三種形式主要集中于南部和東部沿海經濟發達地區,第二種形式主要集中于中部城市邊緣地帶,而第一種形式則相應地推延到中西部剛剛開始城市化的城郊村莊。
雖然集體經濟組織形式在不同的地區表現出不同的現代化程度,但都有一個共同的特點,那就是,其形成的根源和演進的路徑都是集體土地所有制,也就是我們常言的集體土地產權制度。我們知道,我國的集體土地產權制度不僅僅是法律意義上的,更是政治和社會結構意義上的。集體土地作為一項財產,其不僅承擔了經營和保值增值的經濟功能,還承擔了社會保障功能。
雖然城中村的經濟組織有不同的表現形式,但其財產權利結構都沿襲同一的結構性制度規定。城中村經過幾十年的變遷,雖然已經失去了地域強制性意義上的社區屬性,但政治結構、社會結構和法律制度規定仍然使得這一財產權利結構得以延續下來。現在進行城中村改造,按地域重新劃分管理性社區,就是使地域上的分離成為一種事實;并且,由于現在城中村改造后的社區居民委員會設置不再僅僅源于原來的農村地域劃分,而是一般遵循“規劃先行”和“便于管理”的原則,這會導致農民集體的分散,并通過一種全新的城市化管理體制將農民個體與其原先歸屬的農民集體割裂開來。
與其相伴隨的是兩個彼此相依的分裂過程:一是村民個體與農民集體的分裂過程。農民個體就不再天然歸屬于農民集體,農民集體也就不再呈現出變動性的特征,而是必須固定下來,即在城中村改造過程中必須對村民“一刀切”,實行“生不增、死不減、進不增、出不減”。以現存的村民數為財產分割意義上的農民集體,其目的是固化村民并實現公司股份的固化。二是農民集體資產的分割過程。由于村民個體與農民集體的天然歸屬關系被割裂開來,就必須重新確定原子式村民個體在村莊集體資產中的份額。這就是鄉村企業股份制改造中的資產量化和個人化分配過程。它使村民都成了村集體經濟的股東,過去看得見但摸不著的集體資產這回可實實在在地落到了村民的手中。在這一過程中,農民個體與原屬農民集體財產的關系發生了顯著的變化。在集體產權結構下,雖然農民自身是農民集體中的原子式個體,然而由于集體財產權利的不可分割性和不可轉讓性,每個農民個體還是無法說出他擁有多少資產,他可以對多少份額的資產進行個人經濟理性上的處置。經過資產量化和股份化分配過程,每個勞動者不僅能夠明白說出他擁有多少資產的份額——股票,而且還知道他所擁有的股票在整個資產中占多少比例;并且,如果他覺得資產經營效益不理想的話,他還可以在市場上拋出他所擁有的公司股票,公司改造后的經營和管理者不得干涉。這就是村民作為市場經濟人的“用腳投票”的權利。
當然,股票作為公司資產出資者的原始憑證,只能交易而不能夠抽回投資,且規模經濟效應也不容許公司的整體性資產被分割。如是,能夠將如此多的股東和如此細小的股份統籌起來的組織就是現代經濟和法律意義上的股份制公司了。雖然城中村在改造前的集體經濟組織有三種形式,但是在城中村改造過程中,另外兩種形式沒有生命力,只能被一種更符合社會發展和市場需要的形式所替代,這就是股份合作制公司。與城中村改造前的股份制公司不同的是,它有一個資產量化和再分配的過程,除保留必要的公共管理和基礎建設、維持公眾福利的股票外(主要用于為未就業的原村民辦理社會保險和其他集體福利事業),它將集體資產量化的大部分股票都分配給村民,作為其基本生存和生活的保障。這時,公司的產權才真正明晰化了,公司股本結構也發生了變化,勞動群眾參與公司的投票和的利益緊密相關。
不過,仍然有三個問題值得我們進一步去關注:第一,經歷了股份制改造之后,是否仍然還有集體經濟存在?如果沒有集體經濟或資金注入的話,過渡階段的公共管理和公共服務如何進行?如何進行村莊改造的后續問題特別是舊村灣改造問題?在實際改造和管理過程中,不論是上級政府、村級組織還是普通村民,都對新時期集體經濟時代的好處記憶猶新。在改造后,他們念念不忘的一件事情就是,股份制公司是否還能代表他們整體的利益?集體經濟是否還繼續存在?如果說,股改之前的股份制公司仍然能夠代表股民集體利益的話,那么,股份制改造后的公司就是純粹的企業,它不可能代表股份集體的利益,股民的利益只能以個體的形式表現出現。正因如此,在資產量化和再分配過程中,保留必要的公共管理和基礎建設、維持公眾福利的股票就顯得尤其重要。這也為下一步的社區管理、舊村灣改造、過渡管理等提供了先決條件。第二,股份制改造帶來了集體資產流失的危險。按規定,股權轉讓和交易應有兩個以上有資質的中介機構進行評估。而對村莊改造而言,股權轉讓一般不會經過專業機構的評估,溢價幅度是雙方談判的結果。如是,改造的資產究竟價值幾何?是否得到了真正體現?是否需要引入專業性的評估機構?如果引入專業性的評估機構,評估過程透明公開的話,是否又會打消外來公司或企業的積極性和主動性?也就是說,在城中村經濟改造過程中,仍然存在著一個公平與效益的問題,最終的結果就是要在這兩者之間尋找一個均衡點,既能夠讓改造過程有序順利進行,同時又能夠起到發展經濟和促進社會進步的雙重作用。這是一個兩難的選擇問題,仍然值得政府和研究機構對此探討出一條可行之路。第三,股份制改造也給社會治理帶來了不穩定因素。這主要表現在三個方面:一是在股份制改造過程中,出于穩定因素的考慮,原來的公司管理層特別是董事會一般都是由原村干部擔任或是由上級政府指定。經歷了一定時期之后,董事會屆滿,將重新舉行選舉。如果新董事會組成人員變化太大,原來的改制方案、成果可能被推倒重來,出現新的不穩定因素。二是未改造之前的村莊公司行使著村民委員會、社區和經濟組織的三重管理職責,在股份制改造后一般都下降為職能部門,不再承擔對老百姓的責任,原有各級組織也因集體經濟不存在而缺少抓手,削弱了基層組織和基層政權,而這些職責的履行則依賴于改造后的公司能否按協議和良心辦事,影響到人心穩定和社會安定。三是股份制改造過程同時也是一個集體資產分解為個體資產的過程,在這一過程中,享受權利的村民迅速致富,其他鄰近的村莊紛紛打算仿效,逼迫村委、街道辦等表態,態勢十分不穩定,可能會影響人心穩定和社會安定。此外,有些村莊改造后迅速兌現股權,原股民迅速轉向市場,在就業、投資等方面缺乏經驗,很可能產生新的社會矛盾。這些問題都需要上級政府在城中村綜合改造之前進行細致的規劃和預測,盡可能地把預防和疏通工作做在前面。
三、村莊土地:從集體所有到國家所有
從城中村地域的土地歸屬和性質來看,可以劃分為兩類:一類是辦理了國有土地使用證的土地,一類是尚未辦理國有土地使用證仍歸集體所有的土地。辦理了國有土地使用證的土地在城中村的改造中不存在著土地性質上的變更,因而,城中村改造過程中的土地性質的變更主要是指歸城中村集體所有但尚未辦理國有土地使用證的土地。這又可分為三類:第一類是宅基地,即村民居住地;第二類是進入社會化大生產和流通領域但尚未辦理國有土地使用證的土地,即主要用于第
二、三產業的用地;第三類是村莊公共用地,如學校、道路和公共基礎設施等占用的集體土地。毫無疑問,這三種類型的集體土地在城中村改造的過程中都會轉變其所屬性質,歸國家所有。然而,這三種類型的集體土地不會“一刀切”地轉歸國家所有。這里的關鍵問題是,在城中村的改造過程中,這三種類型的集體所有的土地如何轉變其性質。迄今為止,集體土地轉變其歸屬和性質的合法途徑只有一條,即集體土地經過土地征用轉變為國家所有。我國的土地征用制度是在20世紀50年代為了適應大規模的國家建設需要而建立起來的,它顯然不適用于城中村改造過程中土地性質的改變,但城中村改造的步伐不會因此而停止?，F在的問題是,在沒有法律制度規定的前提下,如何對城中村的土地進行改造?
在城中村集體土地改造的過程中,廣東省廣州市無疑走在了全國的前列。他們對城中村集體所有土地實施的改造政策是,在農民建制轉為城市居民后,村集體所有的土地按《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二條規定一次性轉為國有土地,其合法土地使用權人和用地功能性質不改變,對轉制后的土地使用權人核發國有土地使用證。按其規定來理解城中村土地改造的過程:(1)宅基地由政府核實合法使用權人后,直接發給國有土地使用證給個人。(2)進入社會化大生產和流通領域但尚未辦理國有土地使用證的土地按歷史用地辦理建設用地手續和土地登記手續,由政府核實合法使用權人后,直接發給國有土地使用證給改造后的股份制合作組織。如該土地進入市場或改變用途,發生擴、加、改建,則按規定補交國有土地使用權出讓金及有關稅費。(3)村莊公共用地一分為二。其中,原由村委會管理的學校轉由區教育主管部門管理,教育用地及校舍和教學設施設備,依照有關規定,不得挪作他用;公共道路、基礎設施等管理納入市政統一管理范圍,其規劃編制、實施管理的各項標準和控制指標按城市規劃標準執行。村莊已經開發和投資的公共用地如辦公設施等所占原集體用地轉歸國家所有,由政府核實合法使用權人后,直接發給國有土地使用證給改造后的股份合作制組織。
從已有的情況來看,土地性質變更是城中村改造中的最基礎內容,并且也是城中村改造能夠完成的關鍵。但是,它是建立在國家主動放棄土地權利的基礎上。并且,在這一改造過程中,它也蘊含著集體資產或國有資產流失的危險。對應著以上三種性質的土地,主要表現在三個方面:一是村民宅基地作為改制的零資產,其價值并不為零,在改造過程中將會變成有價資產,其增值只有改造建設完后才能體現出來。問題是,由于絕大多數股民已經不擁有股份,他們只能得到拆遷還建或貨幣補償的利益,整理出來的土地增值他們無法再享有,也無法主張他們的利益,他們還能享受將來溢價部分的價值嗎?二是沒有辦完國有建設用地手續的經營性集體用地,以后其利益代表方是誰?土地補償費、勞動力安置費付給誰?三是非經營性資產中的公用設施用地,是直接劃撥到相應的職能機構,還是要通過政府征用土地程序?如果是后者的話,其征地費用由誰來承擔?如果增值,其增值部分應該由誰享有?并且,誰享有分配的權利?享受多少?等等。另外,進入評估程序的土地資產價值與集體資產一樣,一般不會經過專業機構的評估,其最終定價仍然是雙方談判的結果。這公平或是合理或是科學嗎?
由此延伸出來的一個問題是,村民是否享有土地增值帶來的收益?從《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國土地管理法》、《民法通則》的內容及內在邏輯來看,無論是農民集體還是農民個體都不享有土地使用性質變更初始時的增值部分,而這一部分通過征地費用等形式轉移到了代表國家利益的政府身上。從改造過程援用的法律法規來看,資產量化和分配到個人整個過程雖然合乎法律程序,但從財產來源的角度看,這僅是過程的合法性,并沒有從來源上確定農民個體享有分配集體資產特別是土地資產的權利。如是,在城中村改造過程中,那些尚未辦理國有土地使用證的土地和宅基地在城市開發和土地資本運作過程中增值的部分,究竟由誰來享受就成為一個不得不關注的問題。從實際改造情況來看,農民個體已經無權享受,他們已經被排除在可能的增值收益之外,而土地增值部分就極有可能由代表國家利益的政府和未來的房地產開發商共享了。在此,我們擔心的是,如果地產開發和預期的收益極其豐厚的話,就可能形成政府與開發商之間的共謀,這將會對私人財產權利造成潛在的威脅。
四、勞動群眾:從農民、村民到股民和市民
在城中村改造的過程中,農民群眾的身份必然要發生兩次根本性的變化:
其一,村民向股民轉變。由于村民職業的轉變,伴隨著城中村集體經濟組織的股份合作制改造,村民必然成為享有股份并參與公司決策的股東。由于村莊的城市化進程,村莊經濟結構由主要從事第一產業轉變為一般都從事第
二、三產業,村民也一般都在村屬公司和企業中任職,成為村莊企業的主人,參與村莊企業公司的生產,并直接從村屬公司那里獲得經濟收益作為其生存和發展的主要經濟來源。城中村改造后,村屬意義上的企業或公司實體由于地域的分割和原農民集體的解體,必然分化為由單個村民作為公司股東直接參與公司決策的股份合作制企業。村民作為農民集體的政治身份失去了村莊意義,異化為市場經濟大潮中的經濟人。作為公司的天然投資者,村民的稱謂是股民。由于村莊意義上的農民集體的解體,作為股民的村民的社會行為僅僅與其個人密切相關,它不再是公司的原子式個體,不必再受集體公共利益和結構性委托的約束。
其二,農民向市民轉變。由于戶籍制度的改革,村民由農業性質戶口轉變為城市居民戶口。戶籍制度不僅是一個農民居住地域的證明,更是其社會身份的證明。只要農村戶口的群眾,不論其走到哪里都脫不了農民身份的痕跡。在城鄉二元社會結構下,農民因其農業戶口不僅常常自我感覺低人一等,更主要的是,國家提供給城市市民諸多福利待遇和優惠政策無法惠及他們。即使他們“洗腳上岸”并在城市有一份令人羨慕的工作或收入,但他們的身份依然是農民,他們是“農民工”或者是“高級打工者”。他們不僅享受不到國家給予城市居民的公共福利和優惠政策,也不能夠參與本社區的公共事務和公益活動。他們仍然是城市生活的邊緣人。城中村的改造徹底改變這了一切,它不僅使原屬農民的勞動群眾正式成為城市的居民,與城里人一同選舉自己的當家人和管理者,他們成為社區自治的主人;而且,村民的思想觀念不斷更新,逐漸由過去的小農經濟思想向市場經濟意識轉變,村民的行為方式也開始由過去的封閉式、家庭式、地緣式向開放式、多樣化、現代性(法制化和制度化)等方向轉變。并且,隨著居民的城市化和城市文明社區的現代化建設,城中村在物質形態、社會形態、經濟形態和人的城市化等方面都將得到提升。城中村的農民群眾也開始邁上現代文明和生活的道路。
然而,問題仍然存在。在農民向股民轉變的過程中,股份制改造雖然打破了平均主義,但并沒有打破大鍋飯思想。原村民成為股東,但思想觀念沒有發生根本改變;對自己手上的股權并不珍惜,只關心每年分紅多少,而不關心公司的長遠發展;沒有工作崗位的股民對于有工作崗位的股民意見很大;對于公司管理層來說,壓力也很大,因為在股民頭腦中,手中的股份價值只能升不能降,否則就會來鬧事。這些問題制約著脫胎于鄉村企業的股份制公司的現代性轉型,還阻礙著股份制公司的資本運作和投資發展、經營層次和管理體制等。
五、四大改造的協調問題:政府主動和主導
城中村改造是一個綜合性的改革過程,以上四個轉變均是其中的一個方面。當然,這四個方面相互之間也不是絕然分離的,而是相互依存、相互制約的,任何一個方面的滯后或是不配套都將直接影響著城中村綜合改造的進程或成敗。這就要求我們在進行城中村改造的時候,應該在統籌兼顧、規劃先行原則的前提下,進行綜合性的、整體性的改革規劃,搞好管理體制、經濟和社會等方面改革方案和進程之間的協調工作。
在實際的改造過程中,也出現了
諸多問題,如上文提到的各種問題。應該說,這些問題的產生都有其根源,但是,現在已經不是追究原因的時候,而是到了解決具體實際問題的時候。這就要求我們,要從現實社會中找到解決這些問題的辦法或思路,或是尋找到一種可選擇的行為動力,運用實際力量來解決這些問題。綜觀這些問題的產生及發展,雖然有這樣的表現或那樣的態勢,但任何問題的解決最終都依賴于政府的力量和干預。這就給政府留下了很大的行為空間。這也是本文所要突出的主題。
我們的觀點是,在城中村改造過程中,各級政府應該把改造的主動權時刻抓在手里。這是因為,從現在城中村改造的進程來看,改造過程一般說來是分步推進,有序進行,但它存在著兩個難以克服的障礙:
一是把改造進程特別是經濟改造的主動權交給了村民集體。這是由村民自治的特性決定的。從現行的法律法規來看,賦予村民集體和村委會過多的自主決策權,他們不僅可以參與決定改造方案的制定、實施,還要參與到具體的改造過程之中。特別是經濟改造方案中,他們享有獨立自主的決策權。在這一點上,他們自行其是的結果往往是,將集體資產一分了之。雖然城中村改造的任務或目標可以完成,但留下的絕對是一個千瘡百孔的爛攤子,留給城市規劃和社區管理的絕對是一個一窮二白的沼澤地。如是,已經制定好的社區重建和城市規劃也就失去了經濟基礎,不得不退回到原始的出發點,不得不重新進行社區規劃和城市建設。這就要求我們在進行城中村改造時,既要深刻認識不同城中村的特點和問題,針對不同地區、不同類型城中村的具體情況,制定不同的改造目標和改造策略,分別采取全面改造或綜合整治等不同的改造方式,但是在任何時候,政府都不應該把城中村改造的規劃權和管理權放之任之,而是應該牢牢地抓在手里,以政府主導的改造方案或規劃為指導,對城中村進行改造。在這一方面,廣東省深圳特區的舊城改造工作做得非常好,而湖北省武漢市的改造進程則遭遇到了險灘,主要原因就在于區級政府失去了改造方案制定和規劃的主動權,到問題出現采取補救措施時已經悔之晚矣。
城中村治理方案范文2
本文通過城中村改造的研究，對城中村改造項目中存在的問題和解決途徑進行了分析。首先，在城中村基礎理論的研究上，概括分析了我國城中村的現狀特征、背景成因及以及城中村存在的合理性及改造的必要性；其次，通過研究我國各城市城中村改造方式，總結城中村改造的三種模式，并對三種模式進行分析，了解各種改造模式的優缺點及適用范圍，同時加強了對三種改造主體之間的關系分析；然后，在研究城中村改造的基礎上，給出探討的一些建議。
關鍵詞： 城中村；改造模式；難點和建議
前言
目前，伴隨著我國經濟的快速發展，我國工業化的快速推進，我國的城市化進程不斷加快，城市用地問題也越來越備受關注。城中村的存在與發展以及由此帶來的一系列問題已經成為困擾我國眾多城市健康發展的重要難題，其已經成為一種新的“城市病”。
然而，城中村改造也是提高城市土地高效利用，促進城市發展的迫切需求。因此，城中村改造問題解決與否，直接關系到民生，關系到社會的穩定發展，也逐漸成為各大城市城市規劃建設中的首要任務。在建設社會主義和諧社會的前提下，各城市需要更加客觀認識城中村發展問題，深入探討城中村改造存在的問題，總結各大城市在城中村改造治理過程中的好的做法和經驗以及經典模式，從而根據自身城市發展的特點，選擇相應的發展模式進行改造治理，盡可能在改造的過程中使多方參與者利益得到滿足，減少利益沖突。
2城中村改造模式的分類
目前我國的“城中村”改造模式按照改造項目主體基本可以分為三類：政府主導型改造模式、村民主導型改造模式和開發商主導型改造模式。
政府主導型：這是一種自上而下的改造方式，政府直接進行投資，對規劃區內的城中村進行改造，解決村民的拆遷安置等所有問題，進行開發建設。
村民主導型：這種改造模式減少了政府的資金投入，改造資金由原城中村村民協商進行自籌資金，同時通過民主表決決定其改造方案，屬于自下而上的方式。
開發商主導型：在城中村改造過程中，政府將城中村的土地進行招標拍賣，由中標的開發商實施改造計劃。開發商按照市場化的方式進行綜合開發，負責土地的征用，城中村的拆遷、補償和其他安置工作，同時，這種改造模式的資金全部由開發商自行承擔。
3影響城中村改造項目成功的因素
3.1 政府支持
政府作為城市的管理者，在城中村改造中，科學規劃部署，合理制定城市的發展路線，在深入研究調查的前提下，結合城市整體規劃的指導框架，因地制宜地制定城中村的各種改造方案。關系到城中村改造問題最困難的事情就是拆遷安置工作，政府在其中既要照顧到村民的生活保障，又要確保改造工作不影響城市總體規劃，這是任何模式的改造都離不開政府的主要原因。同時政府為所有關心城市發展的人們提供一個交流的平臺，鼓勵各界人士為城中村改造工作獻計獻策、搭建平臺、政策引導、維護公平，為城中村改造創造良好的外部環境。
3.2 籌措資金
資金匱乏是全國城中村改造項目中普遍存在的問題。因為城中村改造任務相對繁瑣，拆遷的賠償、用地的清理、村民安置、基礎設施的配套、規劃設計施工的工程量相當巨大，需要的改造資金遠大于開發新區的建設成本。所以在城中村改造過程中我們面臨的難點問題就是，如何在保護失地農民利益的同時，提高土地利用效率，資金來源就成是城中村改造的瓶頸問題。解決資金來源及投資關系問題，即可突破瓶頸，解決城中村改造的關鍵問題。
3.3 利益均衡
在開發商主導型模式中，城中村改造中所涉及到的行為主體有三方面：政府、村民和開發商，他們為了維護各自利益在改造的過程中扮演著不同的角色。城中村改造實質就是調節三者之間的關系以達到利益均衡。 實際上，開發商介入屬于政府改造模式的一種變形，政府必須合理引導和嚴格控制，以避免開發商為了一味追求經濟利益，而損害村民和城市的長久利益。
對于政府來說，合理的安置能夠保障社會的和諧發展，城中村改造為城市發展獲得新的空間和活力，推動了經濟、城市和社會的發展。同時城中村改造，既要改善村民現有的生產和生活方式，完善村里的公共設施和基礎設施，又要以城中村優越的地理區位為開發商帶來的房地產快速升值的潛力，所以能合理處理政府、村民和開發商三者間的利益關系，是其實質問題所在。
5對城中村改造項目實施的建議
5.1政府應發揮的角色作用
政府在城中村改造項目的角色應該是規劃者、引導者、服務者和監督者。
首先，政府面對城中村問題，地方政府要深入調研，在城市整體規劃的指導框架下，因地制宜地制定城中村的改造方案。不同城市城中村的情況各不相同，同一城市不同區域的城中村的情況也不盡相同，所以要區別對待，不能生搬硬套，要符合城市發展的整體規劃。
其次，政府在城中村改造項目中要維護各方參與者的利益公平，特別是要維護廣大村民的根本利益。在城中村改造中，作為失地農民的村民始終是弱勢群體，政府要照顧到他們的心理感受，考慮到他們將來的生活保障等，做好拆遷安置工作。
5.2開發商要全面完善項目成本管理
項目的成本管理是任何開發商開發投資方關注的重點。作為城中村改造項目，必須加強全過程的成本管理。必須從決策出發，再控制設計中的造價，在施工中全面實行決策階段以及設計階段中的造價管理方式，按全壽命周期成本最低為原則，進行工程項目成本的控制。在各個階段的成本控制中，必須按照成本影響因子的程度大小來選取相關比例的措施來控制項目成本，不能一味貪圖小便宜而忽略了整個項目中的重點控制的相關內容?？v觀整個項目全過程，決策階段和施工階段是控制的重中之重。
5.3開發商應正確理解工程項目管理的內容
施工項目管理的內容是以研究如何高效率的實現項目目標為目的，以項目經理負責制為基礎，對項目按照其內在邏輯規律進行有效的計劃、組織、協調和控制，以適應內部及外部環境并組織高效的施工，使生產要素優化組合，合理配置，保證施工生產的均衡性，利用現代化的管理技術和手段，以實現項目目標和使企業獲得良好的綜合效益。施工項目管理是為使項目實現所要求的質量，所規定的時間，所批準的工程費用進行的全過程、全方位的規劃、組織、控制和協調。項目管理的目標就是項目的目標，其主要內容是“四控制二管理一協調”，即安全控制、進度控制、質量控制、費用控制、合同管理、信息管理和組織協調。
5.4施工單位應加強施工技術管理。
為了切實搞好技術管理工作，在工程施工的各階段過程中，要認真貫徹各項施工技術管理制度，不斷加強對施工技術工作的管理。施工準備階段施工技術管理要正確貫徹執行黨和國家的各項技術標準和技術規程。要加強對強制性條文標準的培訓，增強掌握標準、執行標準的能力，建立技術管理體系，制定技術、質量管理制度的同時，明確各級、各崗位技術責任制。組織各專業人員了解設計圖紙是否齊全，建筑結構與各專業圖紙本身是否有差錯及矛盾，標高是否相一致、預埋件是否表示清楚，工藝管道、電氣管道線是否合理等方面，審查圖紙，參加圖紙會審。
參考文獻：
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城中村治理方案范文3
[關鍵詞]城中村改造 利益協調 公共利益
〔中圖分類號〕D630.1 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕 1000-7326（2008）06-0069-05
伴隨著城市治理的興起，內涵式城市化被提到議事日程，對人居環境較差的城中村改造成為推進城市化的重要一環。由于城中村長期積淀形成的多元利益結構剛性，改造勢必會打破或重組政府、村民、集體和開發商間的利益格局。大量研究表明，城中村的形成，政府難咎其職，不少城市之所以城中村大量形成，與政府的管理失當不無關系。在當代中國仍處于政府控制型社會階段的特定情勢下，要改造好城中村，政府在協調好多元利益相關者的關系以及多元利益協調中的角色定位十分重要。
廣州市和珠海市在珠三角城中村改造實踐中頗具典型性。珠三角是中國較早開始伴隨著農村工業化而快速農村城市化的地區。與長三角、環渤海城市群散見的低密度、低容積率、較少違法建設、較少集體資產的城中村不同，以廣州市為中心的珠三角地區星羅棋布的是高密度、大規模、高容積的建筑，絕大多數屬違章建造且集體資產殷實的“超級城中村”。這決定了珠三角城中村的治理與改造，相比其他區域顯得更為困難與復雜。廣州市和珠海市兩地城中村狀況不盡相同，前者的城中村問題要比后者嚴重，改造的難度大。雖然兩者都位于珠三角地區，同屬廣東省管轄，市場經濟相對發達，城中村形成的歷史淵源和歷史時期大致相同，但政府在改造中運用了完全不同的政策工具，改造的效果也不一樣。政府在改造中的利益協調角色定位及其政策實施效果值得實證研究。
一、廣州、珠海城中村的改造實踐
廣州市是廣東省的中心城市，改革開放以來，城市發展速度很快。由于城市規劃跟不上城市的快速擴張等原因，大量城區仍然保留和實行農村集體所有制。城市建設用地將其包圍，城中村現象較為嚴重。據統計，全市共有138個城中村?！皬V州的城中村現象在一定的側面上典型地反映、濃縮著我國城市化進程與城中村現象的內在聯系”。[1] （P2） 年輕的珠海市共有26個城中村需要改造，均位于香洲區。總占地面積約340萬平方米，需動遷人口近20萬。珠海市在珠三角地區率先以優惠的政策鼓勵房地產開發商介入城中村改造，取得了較好的效果。
（一）城中村改造的政策范例
廣州市在城中村改造中先后出臺了《關于加快村鎮建設步伐，推進城市化進程的若干意見》（穗〔2000〕17號）、《廣州市關于城中村改制工作的若干意見》（穗辦〔2002〕17號）等政策性文件，并堅持以下改造原則：首先是不允許房地產開發商參與。政府認為開發商參與改造城中村，意味著要提高容積率，開發商把舊城區的多層舊房變成了高層新房，以致舊城區人口眾多，交通擁擠。其次是一村一策，即由各村自行設計改造方案，然后提交相關職能部門逐個逐級審批。再次是政府有限度支持。本著“政府不給錢村民，也不掙村民的錢”的基本理念，通過優惠政策來進行支持。最后是村集體經濟和村民個人出資為主。按照“誰投資、誰受益”的原則，廣州市城中村改造的籌資方式主要是由區、鎮、村和村民以及社會共同融資籌集。之所以采取這種籌資方式，政府認為，城中村改造后，主要受益者是村民本身。因此，村民對自己居住地的改造本身也應負有責任。而珠海市改造城中村則是通過出臺《珠海市香洲區改造城中舊村建設文明社區配套政策實施辦法》、《關于配合城中舊村改建盤活空置商品房的鼓勵辦法》等政策，按照“政府引導，政策推動，市場運作”的理念，用政策妥善推動改造：一是制定統一的安置、搬遷補償標準（如按1∶1.1或者1∶1.2補償①）地價優惠（如“拆一減二免三”②）由政府監督開發商執行，保障被拆遷改造的村民的切身利益；二是規定可采取貨幣、住宅多種形式安置，由被拆遷戶與開發商協商；三是鼓勵被拆遷戶和開發商租、購空置商品房進行安置，并給予適當獎勵。其核心是依靠房地產商實行市場化運作，所有城中村改造項目，全部實行公開招標制。改造一直堅持六大原則：“規劃先行原則；一村一個拆遷方案，一區一個規劃的原則；社區新建原則；可持續發展原則；政府決定，決策推動，市場運作原則；繼承和發揚具有嶺南特色的傳統文化的原則。”
（二）城中村改造的成效和困境
廣州的絕大部分城中村改造至今未取得實質性進展。究其原因，主要由于改造工程量大，改造需耗費大量資金，每個村需動用的改造資金都高達幾十億元，村集體、村民叫苦無法籌集如此龐大的改造資金，而政府又禁止外部市場資源的進入，加上政府本身扶持資源不足，改造資金無法落實，因而參與的積極性不高，城中村改造幾乎陷入僵局。迄今為止，除了在撤村改制及新近推進的獵德村改造有起色外，其它137條城中村改造無法起動。而珠海市計劃改造的城中村目前已經大部分完成，成為新城市社區。盡管珠海市的城中村改造政策能兼顧改造中的多方利益，但利益沖突的矛盾同樣存在，主要集中在改造中的利益補償談判。改造中個別村民、村集體向開發商漫天要價或不履行協議，從而拖延了改造進度。開發商不得不求助于政府進行利益協調，但仍有不少個案協調不成，最終訴請法律途徑仲裁或訴訟解決。這些反映了村民、村集體在城中村改造中“生存理性”和“發展理性”支配下的弱者反抗，在合法不合理與合理不合法中游刃有余，這成了珠海市政府始料未及的利益協調困境。
二、城中村改造中的利益關系格局分析
廣州、珠海兩市城中村改造實踐表明，城中村改造存在著四方利益相關者主體：政府、村民、村集體和開發商。各利益主體間形成了以政府為核心的，其它各利益主體之間互為制衡的利益場域。一是政府與村民間的關系。政府以社會多元利益（包括社會公共利益、政府自身政治利益和經濟利益）代表的身份來推動城中村改造。解決改造前后房地產產權確認和補償問題，是處理政府和村民之間關系的主要內容。通過政策工具防止出現改造爛尾及村民無法回遷等問題，也是政府的職責所在。二是政府與村集體間的利益關系。城中村的村集體與一般的村委會不同，在行政的隸屬關系上它是區一級政府的派出機構，在經濟上，又是一種“變異的新村社共同體”。[1] （P6） 它有自己的經濟利益滲透其中，有自己的村辦公司和自身的大量物業，因而有自身利益的保護需求。但它又是政府的得力助手，包括改造的發動和村民的組織動員都離不開村集體的協作配合。三是政府與開發商間的關系。政府在確保城市發展規劃要求的前提下，兼顧開發商的利益，確定合適的開發強度，分擔合理的市政配套設施。同時還要考慮如何采取地價優惠或補貼的方式，給開發商適當讓利。因此，讓利幅度的大小就成為雙方能否開展合作的前提。四是村民與村集體間的關系。雖然兩者間總體利益是一致的，但由于信息的不對稱，村族群關系復雜、綜合素質不高等原因，村民的利益在一定程度上是掌握在他們的代言人――村集體手中，兩者間往往村集體處于強勢主導地位。村集體在改造中既要保護好村民的切身利益和自身利益，又要配合好上級政府開展工作。村集體在改造中始終扮演著十分重要的角色。 五是村民與開發商間的關系。兩者間主要是拆遷安置補償問題，主要考慮開發商以何種方式、標準對村民進行安置補償的問題。一般情況下，在開發商與村民之間，開發商是強勢力量，而村民相對弱勢。所以政府會扶持村民，而限制開發商。另外一種情況下，政府也要考慮開發商利益，因為城中村改造需要開發商資金來推動。因此，政府在改造中的角色定位，將直接決定著開發商與村民的關系。六是村集體與開發商間的關系。開發商獲得城中村改造權后，同樣離不開村集體的支持和配合。由于村集體的特殊角色，開發商必須得到村集體的支持，這是開發商成功改造的重要保障。
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由上分析可見，城中村改造的真正難點就是如何協調好改造中的多重利益關系。政府在政治理性約束下，追求的目標是多元利益，包括政治利益、公共利益與維護村民、村集體的既得利益及開發商介入的社會平均收益，可依賴的資源是其掌控的公共權力和政策手段，采取組織化動員的策略來動員相關利益方參與改造。城中村的最終改造方案，實際上是政府、開發商、村集體和村民這四方利益平衡的合約安排。城中村改造的實質是通過解決產權、規劃、地價及拆遷補償安置四方面問題來平衡政府、村民、村集體與開發商四者間的利益關系。
三、兩地改造實踐的思考
珠海市改造城中村的成功之處在于充分發揮了政府“掌舵者”的功能，同時發揮各“劃漿”主體的能動性，尤其是充分發揮市場調節器的作用，通過“政府引導、政策推動和市場運作”，適時進行了政府管理創新和政策手段創新，實現了相關利益方的“多贏”。廣州市不允許開發商參與城中村改造，一方面，開發商作為市場經濟條件下城市建設主體力量之一，不準其介入，使廣州市錯過了城中村改造的最佳時機。隨著房地產市場的火爆，村民的補償期望值越來越高，改造的難度也越大。而排斥開發商進入，等于失去了市場資金來源。另一方面，改造政策首先假設村民是城中村改造的受益者，而忽略了政府也是其中的得益者。村民和村集體在城中村轉制和改造過程中預期收益不明朗，利益設障面臨一定的風險，將村民、村集體定位為城中村改造中的“受益者”，不易得到村集體和村民的理解和認同。由此可見，以下幾條利益協調原則是政府在城中村改造中需要認真把握的。
1. 歷史理性和現實理性互為堅持。城中村的建設規模已經非常龐大，造成的問題非常廣泛，涉及到社會、經濟、文化、政治等城市生產和生活的方方面面，其牽涉的利益關系更是錯綜復雜。如果說在城市化初期，城中村的擱置一邊促進了城市經濟的發展，實現了城市擴張與城市政治和社會結構的收益，那么，同樣是這個城市中極不和諧的城鄉結構日益暴露出的不利于社會和諧和城市經濟增長的負面影響，則是它的代價，這種代價導致當今城中村世界的各種利益沖突日積月累，成為城市化和諧推進的攔路虎。政府必須冷靜承認歷史，認清責任，直面現實，權衡利弊，創新思路，在兼顧公平與效率的前提下，充分考慮政府政策工具推進的可行性和操作性，才能收到預期效果。
2. 扶持與改造有機統一。珠海市在城中村改造中，政府主動讓出了巨大的利益，包括眼前的或潛在的，從而調動了多方面力量包括村民配合參與改造的積極性，而廣州市政策扶持不足。這說明，城中村改造中政府必須進行適當讓利扶持。這里的政府讓利扶持，主要是指政府為鼓勵加速城中村改造，在城中村改造中進行適當投入，包括直接和間接的投入，顯性和隱性的投入，包括人力、物力、財力投入等。目前珠三角城市政府對城中村改造的讓利扶持主要包括拆遷改造中減免部分地價、收費減免、基礎設施建設投入、改造前期專項投入、給村民購買社保、幫助培訓就業等。政府在城中村改造中扶持力度的大小，直接影響城中村改造的進程和質量。政府政策得當，扶持適度，改造的效率就高，能充分調動開發商、村民、村集體等政體力量的積極性，吸引社會多方力量參與合作。反之，改造就舉步維艱，城中村改造邁不開步子。
3. 政府與市場的互補。無論是當代西方經濟學還是從經濟學中衍生出來的政府經濟學理論研究無不表明，政府與市場都是社會管理的有效手段或工具，兩者的社會功能和作用邊界既相對獨立又互為補充。但這兩者都不是萬能的，都有失靈的時候。當市場失靈的時候，政府必須適當介入進行干預；反之，當政府失靈的時候，引入市場機制，可以有效彌補政府的缺陷，消除政府失靈。甚至于在特定情形下，即政府兼市場并行，也不失為一種有效的治理路徑。城中村改造作為計劃經濟時代城鄉二元體制下的特殊產物，延續至當今社會轉軌時期，已成為城市政府在城市治理中一道繞不過去的坎。從表面上看，城中村改造是城市物質形態的改造，屬于城市公共環境的治理范疇，但絕非一般的拆遷改造，而是牽涉到相關利益主體的利益大調整。這種利益關系經過諸多的歷史沉淀，可謂盤根錯節。因此，這種改造實質就是一場利益相關者的利益重新安排。
四、城中村改造利益協調中的政府角色定位
通過對上述兩地城中村改造實踐的反思分析，筆者認為政府在城中村改造中的利益協調中應扮演好以下幾種角色。
（一）政府是以公共利益為基礎的多元利益協調者
政治學、行政學的許多經典著作對政府的產生及其存在的理由作了大量闡釋。其中社會契約論認為，為避免暴力社會的產生，個人將自己的一部分權利讓渡出來，同意接受“公意的指導”以保證個人的人身和財富。這樣就產生了一個道德的和集體的共同體。這種建立在社會契約上的國家的最高權力屬于全體人民。政府是的受托者，公意是國家的靈魂，它以公共利益為依歸。委托―理論則認為，公民將權力委托給國家，再由國家委托給各級政府。社會中的每個個人會將各自享有的私權力一部分置于公共領域中，所有這部分置于公共領域中的私人權利，需要委托給一個機構或個人來實施并保證獲利，這個機構或個人因而獲得了所有廣大民眾委托的公共權力。一般而言，這個機構就是政府。因此，政府是公眾為達成自身利益的選擇性設計。
基于這一前提，一般認為，公共利益高于個人利益，所以在兩者發生沖突時，對個體財產的征用具有合法性與正當性。正是基于這一原則，各國法律都賦予國家機關出于公共利益需要時征用或征收私人財產的權力。具體到城中村改造問題上，出于公共利益的目的，由政府來主導改造，有其合法性與合理性的考量。城市政府作為公共利益的代表，應當在城中村改造中發揮主導作用。然而，這里的問題在于，當國家機關或政府部門以出于社會公共利益需要為由而對私有財產或集體財產采取征收或征用措施時，其爭議不在于為了公共利益應否對私有財產或集體財產實施征用，而在于這種征用行為是否確實為了社會公共利益？[2] 因為立法上的定義不明確，會為公共利益的濫用留下空間。產生這種爭議的原因在于對公共利益的理解。事實上，公共利益不僅只是一個重要概念，它也是一種客觀具體的存在。究竟是否存在著一個所謂的公共利益？當區域不同時，公共利益的體現也會各不相同。正如德國學者洛厚德提出的，公共利益是相關空間內大多數人的利益，應以地域基礎作為界定的標準。一定地域內的大多數人的利益就足以形成公共利益。阿羅提出，不可能通過個人利益的加總而達到一個所謂的公共利益。因此，即使我們明確了公共利益的代表區域，也不存在著集合所有個人利益而形成的公共利益。因此，公共利益十分難以準確界定，盡管理解起來不困難。更重要的是，盡管實現公共利益為城市政府推動城中村改造提供了一種合法性解釋，但是作為國家權力的者――城市政府并不是一個超越了社會的社會利益代表者，也是一個嵌入社會之中的追求自身利益的行動者。不排除當個別城市政府拿公共利益來說事時，往往是他們自己主張的公共利益，難以得到利益相關者的認同。正如亨廷頓所言，傳統處理公共利益有三種方式：把公共利益與抽象的、實際的、理想的價值以及諸如自然法則、正義或者正確的理性等準則等同起來；或者同某一特定人物（朕即國家）的、集團的、階級（）的或大多數人的具體利益等同起來；或同個人之間（古典自由主義）或集團之間競爭過程中得出的結果等同起來。[3] （P12） 以上這些都是城市政府在改造中利益協調時應十分注意的，要真正在切實維護公共利益的前提下，統籌好各利益相關者間的關系。
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（二）政府是多元利益主體、利益訴求渠道的構建者
西方的城市政體理論（urban regime theory）[4] 指出，城市空間的變化是政體變遷的物質反映。誰是政體的成員，誰是政體的主導者，會引起城市空間結構的不同變化。城市權力是分散在城市政府和私人部門手中的，城市政體是一種合作性的制度安排。通過這種安排，城市政府和私人部門能夠形成管理城市的能力。城市政府擁有城市管治的資源：城市政府擁有立法和政策制定的權力，需要投資回報社會、創造就業機會、增加財政稅收的資本。城市政體雖然是一個理論分析模型，但它能夠使我們從政治經濟學的角度來分析城市發展的動力構成。城中村改造是相關利益主體訴求的結果。與城市政府各部門一樣，地產開發商、金融機構、公眾機構、政治家以及其它的促進增長組織組成的“動力集團”推動“發展機器”來實現城市資產的交換價值，獲取資產的最大化收益或者財富。城中村改造的強烈呼聲則正是反映了這一發展要求。城中村改造客觀上為我們展示了一個多元社會[5] （P12） 時代條件下的多元利益沖突的微觀場景。從這個意義上來看，城中村改造實際上更要求城市政府找準自己的定位，根據本地方或本區域內的利益格局來確定自己的介入方式和程度，充分尊重改造中多元主體利益，構建好利益相關者的利益協調渠道。
（三）政府是多元利益主體、利益訴求的仲裁者
在城中村改造中，參與改造的開發商、村集體和村民均應當是受益主體，政府則應是城中村改造中公平、公正和效率的維護者、監管者和仲裁者。政府作為權力機構，其行為可分為兩種：純粹的分利行為和生產性的分利行為。前者是指在創利未增加的情況下，政府分利的增加來自個人利益的減少，這必然是一種近乎掠奪性的侵權行為；后者是指政府作為市場秩序的一個內在參與者，在推動創利增加的同時，其利益也隨之增加。因此，創利是分利的前提，創利者的尋利行為是基礎性的和第一位的。然而，在城中村改造中，個別城市政府往往會因為自己為企業創造了贏利機會，而要求從中分一杯羹，從而損害了自己作為中立第三方的身份，政府既是裁判員，又充當了運動員，影響了原利益主體之間的利益分割。城中村改造中的利益分配需要得到村民的配合和支持。因此，城市政府應積極地承擔起弱勢群體代言人的角色。正如有學者所言，“因為還需要政府從取向到評價標準的全面轉變。也就是說，對政府和官員的評價標準，不應當僅僅看經濟增長的多少，同時要看人民生活上是否得到了改善，社會與公平的秩序情況如何，社會治安狀況如何。這要重視社會政策的獨立指向作用。且這種獨立指向就是社會公平、秩序和社會安全穩定”。[6] （P12） 在城中村改造中，城市政府要妥善處理好補償的公平性問題，即對于各村民的利益同等地予以照顧，而不能厚此薄彼，關鍵是要開辟一個利益表達渠道，建立起相應的利益協調機制，這是確保城中村和諧改造的重要環節。而開發商作為市場主體力量，其尋利行為是一種生產和創新行為。政府的城中村改造計劃為開發商創造了這種利潤空間。同樣，如果沒有開發商的創利行為，政府就無利可分。因此，在城中村改造中政府也不能一味地偏向村民，和諧社會不能只考慮村民的利益，而是要讓各種利益主體都有其利益表達的渠道和途徑，讓各種利益都能得到妥善的統籌兼顧。同時加強社會對政府的監督，只有政府管理者的行為真正受到了社會的監督和法律的約束，其各種不規范行為才能受到有效制約，政府與個人、政府與市場才能建立起協調而有序的關系，形成相互合作和相互促進的局面。
五、結論
當代中國已進入一個利益多元化的時代，各種利益矛盾沖突愈發突顯，需要政府出面來化解。本文研究的城市化進程下的城中村改造中的利益協調角色定位，對當代中國政府如何應對協調轉型時期的社會多元利益沖突也不無啟發。首先，當代政府應主動適應當前急劇轉型期的社會生態，適時更新施政理念，加強與社會多元利益主體的良性互動與合作。其次，在事關社會公共利益的多元利益糾葛紛爭中，政府應主動承擔起歷史責任，積極擔當起政府的主導角色，協調建構好政府、市場和民眾多元利益關系。市場和政府作為解決人類事務的制度安排，各有其優劣?！笆袌鲋贫仍谒揭嫖锲返墓┙o上是高效率的，但在公益物品的供給方面卻存在局限”。[7] （P306） 而政府的獨特優勢在于，它“能夠確定和實行所有權，費用低于自愿團體的費用；并且隨著市場的擴大，這些收益會更為顯著”。[8] （P8） 最后，政府必須充分發揮政府政策工具的調節作用，當好社會利益沖突的協調者，確保各利益主體的利益關系平衡。“在現代民主多元的社會狀態下，任何一項公共政策都是一系列復合性政策的產物，即由代表不同利益要求、不同價值偏好的決策參與者通過反復的競爭、協商與合作的互動過程而最終達成的共識”。[9] （P65）
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城中村治理方案范文4
一、當前我市規劃監察法律近況
近年來，我市城市建立疾速開展，城鄉規劃監察法律面對著嚴肅應戰。就城區而言，當前，我市每年建成區新添加面積約5平方公里，監察法律掩蓋局限也由本來的城市區擴展到城鄉連系部，法律治理面積近200平方公里，法律監察的義務日益深重；城市主、次干道、背街冷巷路途總里程已達70多公里，延長了監察法律的觸角，監察法律的難度逐漸加大；規劃項目及建立市場全局與部分等多種好處交錯，監察法律的抵觸愈加劇烈；所擔負的批后監視治理、材料調閱、現場復核等常常性任務增多，監察法律的要求愈加嚴厲。2010年，查處違法案件300起，了案274起；請求法院強迫執行26起；依法撤除續建局部，強迫其停工15起；組織人員強迫撤除私搭亂建5起；撤除違法設立的站臺亭15處等。特殊是本年集中法律年運動展開以來，全市共排查違法修建41起，下達督辦告訴41份。催促撤除環路兩側、財產集聚區節制局限內違法違章修建5處、撤除面積1800平方米，實在維護了規劃建立的嚴厲性。
歸結起來，違法建立的景象首要有：
（一）無證進行違法建立。一是未獲得《建立工程規劃答應證》進行違法建立，如四角堂街、黑暗街、塔灣、苗場等工地。二是無證建立暫時用房，如禹神疾速通道兩側暫時修建物，潁河迎賓館對面鐵皮房等。三是無證進行門面革新。
（二）私自改動規劃審批內容。接納“批少建多”、“批甲建乙”的違法伎倆，私自改動規劃審批內容進行違法建立，如將來首府小區項目，超建1棟樓和5棟超建1層，鹽業公司房屋小區4棟超建1層，私自改動規劃審批內容。
（三）規劃認識淡漠形成的違法建房。有些居民規劃認識淡漠，習氣于自行其事，甚至強行擅自建房，如老城區貼廓巷居民白根池在自家原有二層樓上加建至五層；苗場村四組、五組進行房地產開拓等。別的，還有相當一局部居民以為違章建立無刑事責任，完全置司法律例于不管，進行強行建立，城建法律部分的“責令整改告訴書”成了“催工告訴”，“你來我停，你走我建”。
違法建立發生緣由：
（一）片區節制性具體規劃滯后。老城區嚴控已長達十年之久，局部地區缺乏具體規劃。而老城區大多修建建造于上世紀七八十年月，甚至局部地段還存在很多的上世紀四五十年月的修建，款式陳腐，破損嚴峻，基本知足不了居民日益增進的根本生涯需求。老城區之外地盤性質大多屬于集體性質，置換為國有性質周期長，且群眾也找不到適宜當地進行置換，城建法律大隊常因居民拆舊建新而與其激化矛盾；過境公路兩側節制紅線內無具體規劃，均為嚴控區域。受規劃經費制約，大都鄉鎮只要總規而沒有詳規，特殊是居民點規劃，地盤調整沒有落實，致使很多村規劃只規劃在紙上，實踐難以施行，而群眾建房大多是客觀需求，所以某種水平上形成了建房無序、無規劃亂建的景象。
（二）經濟好處驅動。因為當前房地產市場過熱，好處的差遣使有天資的開拓商和無天資的社會力氣參加施行建立項目。比方影響比擬嚴峻的小型開拓建立，多為村組、居民和開拓商一起開拓或居民與開拓商結合開拓。此類違法修建往往有社會閑散人員介入，且大多場地不坦蕩，一致舉動堅苦，肢體抵觸景象時有發作。其次，套取國度賠償。因為當局對部分地盤征用時，承認違法建立的存在，在征地拆遷、城中村革新中賜與住房或更多的賠償，這讓局部人感覺有利可圖而突擊違建。只需路延長到哪里，違法建立就建到哪里；城市規劃到哪里，違法建立就跟到哪里。
（三）規劃答應前置前提多，影響規劃的正常審批。在獲得《建立工程規劃答應證》前，需求拿到相關單元出具的抗震、消防、文物、人防等手續，因為報批階段工夫較長，處理準建手續周期長，致使單個開拓商盲目開工，“未批先建”、“邊批邊建”、“先建后批”等等。我市一些經過掛牌拍賣國有地盤運用權的大型開拓項目，就存在如許的問題。
（四）法律力度不敷強。一是全方位監管堅苦。規劃法律步隊首要樹立在城市，關于村鎮沒有專門的法律監管步隊，缺乏對鄉鎮、村莊規劃的法律監管，在必然水平上形成了治理上的破綻。二是取證難、送達難、執行難。因為違法建立查處任務對當事人親身好處影響較大，被執行人沖突心情激烈，拒不共同法律人員的正常查處，文書難以順暢送達，招致依法行政難落實，法律周期延伸，且易激發暴力抗法，法律人員遭人咒罵、毆打的景象時有發作，還極易形成群體性上訪。三是強迫撤除決議難以執行。從政策層面上看，固然有《城鄉規劃法》等司法、律例，但關于違法建立，沒有付與當局明白的強迫性撤除權利，法律有難度。
二、遏制違法建立的對策及建議
（一）做好片區“詳規”。抓緊修正和調整城市近期特殊是老城區節制性具體規劃和設計，嚴厲節制重點區域、重點地段及路途穿插口鄰近，果斷制止離開實踐的建立項目；強化城鄉規劃的集中一致治理，積極推進中間鎮節制性具體規劃和村莊建立規劃編制，促進鄉村居民點的合理結構；抓好財產集聚區節制性規劃和近期規劃建立區具體規劃的編制任務，加速整合措施，進步地盤應用效率，推進全市財產集聚開展。規整齊旦同意下來，任何單元和小我無權私自更改和調整，果斷維護規劃的威望性。
（二）強化規劃法律宣傳。以規劃建立集中法律年運動宣傳為打破口，具體進步全民的規劃認識和司法認識。一是注從新聞媒體宣傳。充沛應用播送、電視、報紙等新聞媒體，鼎力宣傳城鄉規劃、建立和治理方面的司法律例，使規劃法律任務深化千家萬戶，人人知法、守法，然后使人民群眾了解、支撐共同規劃法律任務。二是注重專項整治前的宣傳。自動登門做好治理相對人的挽勸任務，爭奪人民群眾的了解和支撐，化解與治理相對人的矛盾，變群眾對立為自動共同聽從治理。
（三）嚴峻查處違法建立。一是按期經過新聞媒體布告，奉告市民市區哪些修建屬違法修建，當局有關部分將紕謬其處理相關建立及房產手續，提示市民穩重購房。二是拿出專門工夫，對違法建立狀況進行拉網式的排查摸底，訂定一套疾速處置“撤除違法建立”問題的可行性方案，在司法律例規則的局限內，盡能夠地縮短案件的執行周期，進步強迫執行效率。三是一經查核實，凡屬違法開工建立的項目，其承建單元在規則年限內不得承建任何建立項目；為違法占用地盤和進行違法建立的單元和小我供應勘察、設計、監理的單元，在規則年限內不得承攬工程項目。四是關于大案要案要揮以重拳，嚴厲依法從嚴查處。個中，契合地盤應用總體規劃和城市規劃的，查處后補辦手續，但要從高征收賠償金和出讓金；不契合兩個規劃的，一概撤除。五要樹立避免違法用地違法建立長效機制，避免“雙違”呈現反彈。
（四）加速“城中村”革新。一要加速對規劃區內“城中村”革新規劃編制。連系“城中村”地位、規劃用地性質、建立狀況、生齒容量和近況規范等，綜合思索“城中村”村民的安頓、就業和社會保證等，編制“城中村”革新總體規劃和具體規劃，為“城中村”開拓革新供應指點。二要嚴厲節制“城中村”各項建立行為。為避免“城中村”的進一步延伸或呈現新的城中村，添加革新本錢，要嚴厲節制“城中村”用地局限，市地盤、住建、規劃部分必需果斷中止處理和審批規劃區內村民建立用地、居民建立答應、房子產權買賣等手續。因非凡狀況確需建立的，只許維修和原規劃翻建。三要依照“成熟一片，開拓革新一片，建成一片”的準則，制訂實在可行的“城中村”革新方案。
城中村治理方案范文5
一、老舊小區、城中村、小餐飲用氣管道化工作現狀
（一）老舊小區
我辦一直積極推進老舊小區用氣管道化的工作，各管道氣供應企業也比較重視，近年來此項工作也取得了一定的成績，其中xx公司從2012年開始，自籌資金開展有計劃的老舊管網整改工作，已累計整改近200多公里，目前老舊管網經風險評估，仍有73.34公里為高風險的老舊管網，主要為鑄鐵管和埋地鍍鋅鋼管；xxx公司已完成中壓鑄鐵管網改造近25.2公里，隨xx區舊城改造停用拆除舊管網50公里，剩余1.2公里中壓鑄鐵管網計劃于2019年完成改造，但該公司現仍有57個社區近170公里低壓鑄鐵庭院管網尚未改造，存在重大安全風險；zzzz公司燃氣管道由于使用年限較長、管材和管道防腐層質量差、缺少電保護系統，造成管道的金屬流失較大，導致燃氣管道穿孔、裂縫或斷裂，并發生燃氣安全事故。
由于老舊小區供氣管網改造過程中存在種種困難，仍然有一部分老舊小區沒有進行管道化改造，同時也有部分已通氣的老舊小區由于通氣時間較長，管道老化嚴重，存在安全風險。2019年1月11日我辦召集管道燃氣供應公司負責人，研討老舊社區管道燃氣報裝困難和安全風險整改事宜，會上中心城區三個供氣公司積極發言，總結以前老舊社區改造的經驗，交流各自公司制定的優惠措施，分析目前存在的困難，對后續老舊社區管網改造建言獻策。為摸清我市老舊社區的底數，1月14日我辦分別對各區和管道氣供應公司發通知，要求統計有管道天然氣用氣需求和有燃氣管道安全風險的老舊小區情況，并于1月16日前上報我辦。
匯總上報的數據，目前我市有用氣報裝需求的老舊小區88個，涉及23833戶居民，其中符合安裝條件的有13797戶；需要進行燃氣管網改造升級消除安全風險的老舊小區274個，涉及到263735戶居民；涉及的管道氣供氣企業3家。具體情況見附表。
（二）城中村
我市的“城中村”主要分布在6個區，共有147個行政村和15個農林單位?！笆濉逼陂g，將完成中心城區剩余的49個城中村改造，也就是說，2020年，中心城區將沒有城中村。目前還有多少城中村沒完成改造暫時未收集到公開信息。
（三）小餐飲店
2011-2012年，餐飲場所燃氣泄漏爆炸事故時有發生，國務院安委會制發了《關于深入開展餐飲場所燃氣安全專項治理的通知》（安委〔2013〕1號），要求在全國范圍內深入開展餐飲場所燃氣安全專項治理。
我辦從2013年初對全市城管隊員進行小餐飲店用氣安全檢查培訓，組織市、區燃氣管理部門開展使用瓶裝液化石油氣的小餐飲店用氣安全檢查，截至目前全市使用瓶裝液化石油氣的小餐飲店約3.5萬家，主要存在的問題有：供氣企業未能按規定對小餐飲店進行安全檢查；小餐飲店未與燃氣供應企業簽訂安全供用氣協議；小餐飲店存瓶總重量超過100KG，未設置專用氣瓶間；鋼瓶與燃具安全間距不足0.5米；軟管埋地、穿墻、拖地、穿過道；軟管龜裂、老化繼續使用；軟管采用三通連接；燃具連接軟管超過2米；軟管未使用卡箍固定；使用超期未檢鋼瓶；用氣場所設置在地下室、半地下室或地上密閉不通風房間內等。
二、推進用氣管道化存在的困難
（一）老舊小區
1、企業存在的困難
一是未通管道氣的老舊小區外市政道路大多已成型，安裝燃氣管道需要大面積破路，供氣企業施工成本較高。二是未通管道氣的老舊小區內部地下管線復雜，按照現行國家標準，為了保證不同管線之間的間距要求，燃氣管線設計時路由布置困難，企業施工時不能使用機械只能采用人工開挖，施工周期長，費用高。三是部分老舊小區廚房達不到國家標準《住宅設計規范》GB50096-2011的要求，不具備安裝管道氣條件。
2、小區居民存在的困難
一是部分老舊小區居民安裝管道燃氣意愿不強，也不允許公共燃氣管線穿過自己權屬房屋，導致其他有用氣需求的居民無法通氣。二是部分老舊小區列入了拆遷計劃，克服困難通氣后不久就被拆遷，造成用戶和供氣企業投資浪費。三是未通管道氣的老舊小區內部道路都比較狹窄，燃氣管道施工時對小區內居民出行有較大影響，導致出現小區居民阻擾施工的情況。
3、已通氣小區的安全風險
一是部分已通氣的老舊小區燃氣管道使用年限較長，歷經人工煤氣到管道天然氣，材質老化嚴重，亟待更換。二是部分液化石油氣管道氣小區要求置換使用天然氣的意愿強烈。
（二）城中村
1、城中村缺少城市規劃，地下管線雜亂，燃氣管道設計路由選擇困難。
2、城中村房屋結構存在不符合規范要求的情況，特別是廚房面積及通風條件不符合要求，不具備使用天然氣的條件。
3、部分城中村面臨拆遷，克服困難通氣后不久就被拆遷，造成用戶和供氣企業投資浪費。
（三）小餐飲
1、房東方面
一是餐飲店報裝管道天然氣費用較高，也不能為房東帶來超額收益，房東不愿意投入資金建設燃氣管道。二是安裝天然氣管道對房間的分割有一定影響，如果后續承租方不從事餐飲行業需要拆除管道。
2、承租方面
一是小餐飲店的承租方一般都是簽的短期租賃合同，如果投入資金進行用氣管道化改造，一旦房東不在續租，投入資金無法收回。二是天然氣熱值比液化石油氣和輕烴燃料的熱值都低，作為餐飲業的燃料使用不具備優勢。
3、燃氣公司方面
一是小餐飲店集中區域一般都是比較密集的城市區域，地下管線復雜，鋪設燃氣管道困難重重。二是餐飲行業的燃氣器具需要的燃氣工作壓力大于城市居民用氣壓力，就算是餐飲店附近有管道，由于壓力達不到要求也需要重新鋪設管道。三是有少量企業采用租賃方式為小餐飲店提供用氣服務，后續從小餐飲店的氣費收入中回收成本，前期投入大，如果小餐飲店不再續租，企業投資將打水漂，還要承擔拆除管道的責任。
三、其他城市的做法
（一）小餐飲店
2018年8月9日，為防范和遏制餐飲場所瓶裝液化石油氣泄漏爆燃事故發生，強化燃氣安全風險點的排查治理和源頭管控，南京市政府辦公廳《南京市餐飲場所瓶裝液化石油氣轉換管道天然氣工作方案》，決定在全市范圍內鼓勵推進餐飲場所瓶裝液化石油氣轉換管道天然氣，并在中小餐飲場所禁止使用50公斤液化石油氣鋼瓶。目標是到2020年底主城區餐飲場所管道天然氣覆蓋率70%，遠城區覆蓋率達到50%。不包括無產權、產權不明、違章建筑、未取得經營許可證的餐飲場所和流動攤販；不包括不符合天然氣管道設計、建設、運行安全相關標準規范的餐飲場所；不包括2020年底前啟動地塊開發、房屋征收的場所。由市建委牽頭統籌推進，安監、質監、商務、財政、物價、公安、消防、城管等部門各司其職。按照用戶承擔30%、企業承擔40%、政府承擔30%的比例共同籌措資金。對轉換工作涉及的道路挖掘占用費、渣土費等行政事業性收費給與優惠。
（二）老舊小區和城中村
2016年12月27日，為加快老舊住宅區、城中村管道天然氣普及工作，深圳市住房和建設局制發《深圳市老舊住宅區、城中村普及管道天然氣工作方案》，目標是到2020年累計普及老舊住宅區和城中村管道天然氣99萬戶，2025年完成符合條件的老舊住宅區和城中村管道天然氣普及。要求納入普及范圍的小區滿足三個條件：一是燃氣管道敷設和安裝能夠滿足國家現行有關技術標準要求；建筑本體符合消防安全要求；二是老舊住宅業主同意建設的數量符合《中華人民共和國物權法》、《深圳市經濟特區去也管理條例》等法律法規規定；城中村房屋產權人同意安裝燃氣管道；三是五年內未納入城市更新改造計劃。此項工作由各區政府、管委會負責，市有關部門，燃氣集團配合。資金籌措按照小區居民房屋紅線范圍內的工程建設費用由居民自行承擔；小區范圍內，居民房屋紅線外的管道建設費用由市、區兩級財政承擔；小區范圍外的市政燃氣管網建設費用由燃氣供應企業承擔。
四、下步的工作思路
（一）加強溝通協調
1、按照目標任務責任分解表的要求，積極配合市建委牽頭的老舊小區管網改造，主動提供有燃氣管網安全風險的老舊小區情況和有報裝需求的老舊小區情況。
2、加強與各級建設部門聯系，跟蹤相關地鐵、道路建設、舊城區改造信息，力爭與之配套建設，不斷提高燃氣管網覆蓋范圍，不斷整治燃氣管網安全風險。
3、將老舊小區管網改造列入相關部門年度目標考核中，作為推動工作的有效手段。
（二）加大督辦力度
1、督促各管道氣供應公司拿出年度老舊小區管網改造計劃，跟蹤改造工作進度。
2、在實施管網改造的小區內，由于施工過程影響居民出行，存在居民、店面業主阻擾施工現象，督促老舊小區改造建設施工單位積極同小區居民和相關部門溝通，減少進場施工的阻擾，加快管網安裝改造進度。
3、督促各區相關部門做好不能進行管網改造的老舊小區居民安全穩定工作。
（三）加強質量監管
1、對老舊小區管網改造的燃氣工程施行特事特辦，減少報裝手續，壓縮審批時限。
2、對老舊小區管網改造的燃氣工程加強質量監督，確保施工質量。
五、工作推進需要研究解決的問題
（一）研究資金投入的問題
1、小區居民房屋紅線范圍內的工程建設費用由居民自行承擔。
2、小區范圍內，居民房屋紅線外的管道建設費用由市、區兩級財政承擔。
3、小區范圍外的市政燃氣管網建設費用由燃氣供應企業承擔。
（二）研究政策突破的問題
1、對老舊小區管網改造的燃氣工程施行特事特辦，減少報裝手續，壓縮審批時限。對老舊小區管網改造的燃氣工程加強質量監督，確保施工質量。
2、積極同各區城管部門的溝通，研究減免相關市政破路費用，老舊小區管網改造的破路費力爭由懲罰性收費降低為補償性收費。
（三）研究維護穩定的問題
城中村治理方案范文6
一、時間安排
（一）組織發動階段（5月10日-6月1日）。制定實施方案，召開動員會議；健全組織，成立隊伍（機構），組織培訓。備齊藥物、器械，做到組織、隊伍、藥械、資金四到位。
（二）集中消殺蚊蠅活動日。定于6月10日、7月10日、8月10日、9月10日為城區集中消殺蚊蠅活動日。
（三）日常消殺工作。我縣城區消殺蚊蠅工作安排在5-9月份。孫武街道辦事處（各城中村）、駐城各單位要按照職責，搞好日常消殺工作。
二、任務與要求
按照屬地管理原則，在縣政府統一領導下，各部門發揮職能優勢，明確責任，密切配合，狠抓落實，確保集中消殺活動取得實效。
縣愛衛會負責蚊蠅消殺工作的藥品供應，橫幅宣傳；
縣衛生防疫站負責對蚊蠅消殺工作進行技術指導、業務培訓、密度調查及滅防工作的技術評價；負責大環境蚊蠅消殺工作；負責公共場所的蚊蠅消殺工作；
街道辦事處負責城中村及其轄區環境衛生的治理。負責消殺藥械購買及對轄區各城中村、單位、民營個體經營戶消殺工作的任務落實和督導檢查；
縣財政局負責大環境消殺經費及時到位；
縣城管執法局做好公用垃圾站點、公廁、公糞池的蚊蠅消殺，負責對公用綠地、海子、護城河的周邊衛生垃圾清理工作；搞好環境衛生治理，及時清理垃圾、糞便；負責搞好城區各便民菜市場衛生治理和蚊蠅消殺工作落實。
縣建設局嚴格管理建筑工地的食堂、廁所，做到無蠅無蛆，防蠅設施齊全，及時清除建筑生活垃圾；負責各建筑工地衛生治理工作。
縣教育局負責動員系統內員工、學生大力開展蚊蠅消殺工作，做好單位、學校內食堂、廁所、宿舍區的蚊蠅消殺和校園的環境衛生綜合整治工作；
縣經貿局負責下屬單位及企業的蚊蠅消殺工作的組織落實工作；
縣交通局負責各個車站的蚊蠅消殺工作；
縣商業總公司、供銷總社、二輕總公司負責城區內所屬超市及本系統下屬單位蚊蠅消殺工作；
縣物資總公司負責惠安小區及本系統下屬單位蚊蠅消殺工作；
縣房管局負責各物業管理小區的蚊蠅消殺工作；
縣廣電局負責做好城區蚊蠅消殺工作的宣傳工作；
縣食品藥品監督管理局負責食品服務單位的蚊蠅消殺工作監督管理；加大對餐飲業的執法檢查，確保被檢查單位達標；
縣直各單位負責做好本系統機關及下屬單位消殺工作的組織領導和工作任務落實。
縣委縣政府督查局負責做好蚊蠅消殺工作的督導檢查。
以上各職能部門要提高認識，精心組織，密切配合，通力合作，依據各項工作要求和技術標準，逐項抓好落實，確保任務落到實處。城區各單位要樹立大局意識，把各自職責范圍的任務落實到位。
