前言：中文期刊網精心挑選了城中村改造面臨的問題范文供你參考和學習，希望我們的參考范文能激發你的文章創作靈感，歡迎閱讀。
城中村改造面臨的問題范文1
中圖分類號:TU984文獻標識碼:A
文章編號:1004-4914(2010)06-018-02
改革開放30多年來,隨著社會經濟的快速發展,我國城市建設的步伐明顯加快,城市的快速發展,需要獲得擴展的空間,在許多城市中,昔日城鄉結合部中的農村被包圍在城市地域之中,成為城市中的一個特殊地域――“城中村”。
長期以來,由于缺乏統一規劃,城中村的基礎設施欠缺,同時,因為管理薄弱與外來人員混雜,城中村違法建設、違法占地屢禁不止,消防隱患大、治安問題突出。這些問題不僅影響到城中村內居民的生產生活,而且影響到城市的整體環境和發展,成為城市發展中許多城市問題的焦點所在。本文以陜西省西安市為例,探討了城中村改造過程中面臨的問題及其解決辦法。
一、西安市的城中村改造現狀
西安的城中村數量在全國屬于較多的城市之一,僅新城、蓮湖、碑林、雁塔、未央、灞橋城六區和4個開發區人均耕地在0.3畝以下的城中村共286個,再加上長安、臨潼、閻良3個郊區40個城中村,共計326個城中村,人口約46萬人,有各類土地21.6萬畝。作為改造重點,西安市二環路以內的行政村有72個,涉及農業人口2.5萬戶、8.98萬人,集體土地2.3萬畝左右。
這些城中村,特別是二環以內的72個城中村的基本特征有:一是耕地極少,許多村子村民幾乎無地可耕;二是地理位置優越,生產經營主要以房屋出租為主,以房生財;三是村內公共基礎設施薄弱;四是規劃建設管理缺位,村莊建設無序發展,違章建筑不少,安全隱患較多;五是大量流動人口涌入,成為社會不良現象的多發地。隨著城市化進程的加快,實施城中村改造,已成為改善群眾居住條件,提高群眾生活水平的迫切需要;成為改善西安城市形象,提升城市品位的迫切需要。
西安市城中村改造自2002年以來,經歷了起步、探索和全面發展三個階段。2003年西安市將城中村改造正式提上城市改造議題,但是城中村改造牽連到城中村民失去自有民宅后的生計問題,改造過程遇到的問題繁多,由此西安的城中村改造一直發展滯后,西安的城中村改造主要以借鑒其它城市的經驗并結合自身實際情況逐步推進。在此期間政府曾經出臺過《西安市城中村改造辦法》,《辦法》中指出,西安在城中村改造過程中,將村委會改建成社區居民委員會,將村集體經濟實體改造成由現代企業制度規范的股份制公司,逐步建立城市運行及管理模式。2005年,經過長期的摸索及試驗,西安的城中村改造終于得以大規模進行。2007年8月成立了西安市城中村改造辦公室,正式機構的成立,全力推進了西安市人居環境的改善和城市功能的提升。截至2008年年底,共完成53個整村882萬平方米的拆除工作,安置房建設已累計開工411.7萬平方米,占產權置換面積518萬平方米的80%。其中,2008年以前整村拆除12個,2008年全年完成整村拆除41個,實現了跨越式發展的一年。拆遷面積689萬平方米,開工建設面積460萬平方米,累計完成投資79億元。完成55個村的農轉居工作,完成56個村的清產核資工作,完成46個經濟體制改革工作,完成34個村撤村建社區工作,計劃至2011年基本完成二環內城中村改造。當前,城中村改造已成為西安市城市建設的重要組成部分。
二、西安市“城中村”改造工作面臨的主要問題
由于西安市“城中村”改造工作本身的復雜性、艱巨性和長期性,使“城中村”改造過程中主要面臨以下幾個問題。
1.“城中村”改造缺乏國家宏觀政策的支持。到目前為止,國家沒有一部關于指導“城中村”改造的法規文件,除直轄市外也沒有省級政府出臺的法規。在國家出臺的現有法規文件里也很難找出指導“城中村”改造的條目。目前“城中村”改造方面的有關法規政策都是各地、市根據自己的實際參照其它城市的做法制定的,其政策的完善程度不足,造成實際操作中因缺乏依據而出現偏差,影響到“城中村”改造工作的順利進行。另一方面,“城中村”改造總體進行緩慢,改造任務十分艱巨。相關部門在土地利用和征地拆遷中,建設與改造未能同步實施,而且責、權、利不配套,缺乏宏觀指導性的體制合力措施,“城中村”改造的有關指導性政策亟待制定和完善。
2.“城中村”改造土地轉變辦法亟待修訂。按照西安市政府《關于加快“城中村”改造工作的意見》確定的“改制先行,改建跟進”的工作原則,西安市“城中村”改造要完成人均耕地在0.3畝以下的“城中村”無形改造(即“四個轉變”)工作,其中集體土地轉變為國有土地的操作難度較大,在政策上尚未得到很好的解決。改造的規劃導向不夠明確。“城中村”改造既沒有改造進度、開發模式、安置地塊的規劃,也沒有將“城中村”改造納入區域性的開發規劃,因而改造缺少計劃性和前瞻性。
3.城中村改造過程中資金壓力大,很難實現“無形改造”和“有形改造”并重。通常情況下,城中村改造的安置方案是貨幣補償、房屋安置以及貨幣補償加房屋安置三種安置方案供村民根據自身情況靈活選擇。補償面積除了按照西安市城中村改造政策,給每個村民分配一定的面積之外,還考慮到無形改造之后,村民轉為居民之后的生活來源問題又增加了部分開發用房,并在臨時過渡費、殘疾人補助、村民子女考取大學補助、補助產權房性質等方面給予了更多的優惠政策。
在這個過程中,因成本過于高昂,政府自己開發的方式往往難以啟動,所以,包括西安市在內的很多城市的“城中村”改造基本上都采取了“自籌資金、自主經營、自我改造”思路。然而,在這一思路下,對絕大部分村莊而言,一無資金積累,二無貸款抵押,很難拿出大量的資金進行改造建設,更談不上實施“無形改造”了。
4.城中村改造后流動人口租房難。由于城市的發展需要很多的外來務工人員,因此城中村農民就依靠低廉的房租來吸引這部分人群在城中村居住。2009年初,西安有240多萬流動人口居住在城中村,隨著城中村改造進程加快,外來務工人員租房問題凸顯。城中村在改造前額外承擔了一些廉租房的功能,改造后,價格低廉的出租屋沒有了,會影響到部分地區的社會治安,這個問題也亟待解決。
三、對構建和諧西安,加快“城中村”改造工作的對策建議
1.加強組織領導,從行政管理體制和機制上確保城中村改造工作的順利進行。建議從人員配置、經費保障方面加強市、區兩級“城中村”改造協調組織,由政府分管領導牽頭,各相關部門參與,加強“城中村”改造辦公室對各項工作的統籌協調。同時,要明確職責分工,加大總協調力度,增強服務意識。在此基礎上應該繼續實施好《西安市“城中村”無形改造工作方案》,確保城市二環以內“城中村”撤村建居工作順利完成。
按照“規劃先行”的工作原則,建議對三環內的所有村莊及三環外人均耕地在0.3畝以下的村莊的基本情況進行全面調查,在此基礎上進一步完善“城中村改造專項規劃”的編制,并繼續做好全市“城中村”分批改造規劃圖、“城中村”用地規劃圖、各村控制性指標圖,加快“城中村”分批改造規劃圖的科學編制工作。同時,做好編訂《西安市“城中村”改造規程》的工作,推進西安市“城中村”改造順利開展。使基層進一步了解相關政策,熟悉辦事程序,推動“城中村”改造深入開展。
2.積極推進“城中村改造中集體土地轉性問題”的解決。“城中村”改造涉及的“四個轉變”中,集體土地轉為國有土地的轉變操作難度較大,在政策上沒有依據,已成為制約改造進度的瓶頸。從全市實施“城中村”改造的村莊實際反映看,大多數村莊改造中普遍存在集體土地的轉性問題。雖然從政策上講,農用地可依法轉用及征收為國有土地,但是,目前土地管理仍然沿用根據城市建設的需要,逐宗土地依法征用的作法,審批程序復雜,很難適應當前“城中村”改造的需要,建議有關部門為土地轉性工作創造條件。
3.加大對“城中村”改造項目招商引資活動的扶持力度,解決“城中村”改造資金不足的問題。要本著“宣傳引導、注重實效、推向市場”的原則,吸引有資質、有信譽的知名大企業介入“城中村”改造。策劃包裝每個城中村改造項目,站在投資者的角度換位思考,突出客商的需求,并投入大量人力、物力,邀請專家、相關工作部門的領導、各層面代表對項目的功能定位、概念規劃、投資收益等進行充分論證,進而制定詳實可行的《綜合改造規劃方案》,提高招商引資的成功率。這樣可以很好地解決城中村改造過程中資金不足的問題,促進無形改造與有形改造同步發展。
4.建議改造時同步規劃建設公共租賃住房。據了解,杭州市對城中村改造時,將外來務工人員公寓建設納入同步規劃來解決部分人員居住問題。鄭州市則通過借助城中村改造大力推進廉租房、周轉房等保障型住房項目建設。劃出一定比例的小戶型作為過渡性廉租房和周轉房,滿足外來務工人員的居住需求。截至2009年1月,常州武進高新技術產業開發區建成“新市民之家”15個,使1.3萬名外來務工人員得到安居。因此,西安市在進行城中村改造過程中可以同步規劃、建設集中外來務工人員公寓,以最優惠的價格租給這個群體,確保他們能夠正常地工作和生活。
城中村是中國城市化進程中的一個特殊現象,有其長期存在的歷史和社會原因,在改造過程中應以可持續發展戰略去考慮,強調人與自然的融合,尊重歷史和文化的發展,以最快、最優的方式進行“城中村”的改造,實現西安以及全國城鄉結合的繁榮新局面。
參考文獻:
1.趙滿華.關于城中村改造的幾個問題.太原師范學院學報,2008(1):73-75
2.陳欣.城中村改造中存在的問題及對策研究.現代商貿工業,2008(1):41-43
3.徐立國等.西安市城中村改造的難點及對策.西安歐亞學院學報,2006(10):87-89
4.和紅星.“城中村”改造的求索之路.江蘇城市規劃,2006(8):22-27
5.李海英.“城中村”改造的思考.陜西師范大學學報,2007(7):93-295
6.潘清海.城中村改造的難點及對策分析.科技咨詢導報,2007(26)
7.王純.淺談城中村改造開發模式選擇.中國工程咨詢,2006(8):7-30
8.李樂芝等.推進“城中村”改造若干探索.經濟研究導刊,2007(12):161-162
9.劉一蘇.我國“城中村”改造的障礙因素及對策.現代農業科技,2007(10):187-188
城中村改造面臨的問題范文2
關鍵詞： “城中村”;社會治理;少數民族聚集;新疆庫爾勒
中圖分類號：C957 文獻標識碼：A DOI：10.13677/65-1285/c.2015.06.08
“城中村”①作為城市的夾縫地，是一種獨特的社會結構和現象，它們已經成為城市社會治理的薄弱區，成為困擾許多城市發展的頑疾。
當前，中國的城鄉二元體制結構依然存在，城市與農村不論在經濟發展、社會結構、文化層次、產業布局，還是在社會保障、民眾收入、職業分布等方面都有明顯的差距。在城市―農村的二元分析框架下，早期研究者認為“城中村”的形成完全是一個被動過程。例如，敬東指出，“‘城中村’源于改革開放以來，一些經濟發達地區或城市急風暴雨式的城市建設和快速城市化，于是把以前圍繞城市周邊的部分村落及其耕地納入到城市用地范圍，……在這些用地上以居住功能為主所形成的社區稱為‘城中村’。”[1]8后來一些學者有不同解釋：“對于土地出讓中經濟補償數額的多少，‘城’‘鄉’雙方并非總能順利達成一致。為降低補償成本，也為了避免處理與‘城中村’相關的一系列復雜的社會管理問題，城市在征地中有意避開‘城中村’，村鎮也樂意保留原有的居住方式與社區關系，這是‘城中村’產生的直接原因。”[2]153
近些年，隨著新疆庫爾勒市城市化進程的快速推進，鐵克其、恰爾巴格、英下近郊3鄉大部分村莊被拆遷，成為城市部分，但是由于拆遷的不完全，一些村莊變為典型的“城中村”。“城中村”面積的不斷擴大和流動人口的快速聚集，給城市治理和維護穩定帶來了巨大的壓力。庫爾勒市對于“城中村”治理有許多創新之處，例如，在安置上開辟新模式，對被征地農民實施就地安置、“插花”安置②，使各族群眾共住一個小區，加深了解，增進民族感情;通過市場、門面房出租或經營、各類資產入股等多種途徑，使被征地農民獲得租金、薪金、股金等方面收入;在機構設置、人員配備、工作機制等方面引入城市街道社區治理模式，實施村改居、鄉改辦，加大被征地農民“農轉非”力度，使被征地農民與城市居民一樣，享受到均等化的公共服務和同質化的生活條件等。盡管如此，庫爾勒市在“城中村”治理方面依然面臨很多的難題和瓶頸，探索一條適合少數民族聚集的“城中村”社會治理模式尤為重要。
一、庫爾勒市“城中村”治理面臨的瓶頸
（一）拆遷補償壓力大
這是當前庫爾勒市“城中村”面臨最棘手的難題。2010年～2015年是庫爾勒市城市化推進最快的幾年，大面積的拆遷改造在短時間內進行。調查走訪發現，由于不同年份拆遷補償的價格標準不一，從每平米500元到每平米4 000元不等;同一時間段，不同地點的拆遷價格也不同。對此，村民意見很大。此外，一些村民違規建房，且漫天要價，也影響了拆遷補償工作的正常開展。
（二）流動人口管理難度大
庫爾勒市的“城中村”是流動人口最為集中的地區，也是南疆籍流動人口的聚集地。據庫爾勒市統計局所得數據顯示，有近15萬的流動人口聚集在“城中村”及周邊的城鄉結合部，如庫爾勒市的海力帕爾村有村民2 500余人，而流動人口就有5 000余人。盡管庫爾勒市的“城中村”大部分已經被拆遷，但依然有大量的平房區用于出租。這些租住人員大多從事小商貿和建筑等行業，文化層次較低，民族成分復雜、流動性大，管理難度很大，治安、維穩任務艱巨。
（三）問題不斷產生
除了多年累積問題解決難度越來越大，新的問題仍在不斷產生，深層次的矛盾逐漸呈現，其中多數涉及群眾切身利益。從近年來群眾反映的問題看，大部分集中在房屋拆遷補償、農村土地征占等方面，拆遷帶來的一些歷史遺留問題成為群眾上訪的重要誘因。各級政府及村委會在解決問題上耗費很大精力，壓力和難度也在日益增大。
（四）違規建房極為嚴重
由于歷史原因，庫爾勒市的“城中村”幾乎沒有統一的建設規劃，因而導致村民所建的房屋高低不一、雜亂無章。近幾年的拆遷補償，很多人一夜變富，致使很多將被拆遷的村民投機取巧，想盡辦法蓋房子，違法用土和違法建設屢禁不止，隨意搭建成風，部分街道的胡同道路不足2米寬的人造“一線天”比比皆是。
（五）失地農民融入城市生活難
庫爾勒市很多農村居民瞬間變成城市人，這種巨大的社會變遷造成村民各方面的落差，使他們面臨很多的不適應感，甚至有些茫然，“這種典型的社會變遷形成了巨大的‘社會墮距’和‘文化墮距’，即政治、經濟、文化、社會心理和制度建設未能形成同步轉型” 。[1]93很多村民還保持著原來的生活習慣和思維方式，無法真正地融入到城市生活中去，甚至對城市文明有一定的排斥。再加上“城中村”村民大多失去耕地，在城市生活成本增加，尤其是就業問題，由于沒有專業技能、文化水平較低，致使就業渠道狹窄、再次就業率低。
二、庫爾勒市“城中村”治理難的原因分析
（一）社會各階層利益追求細分化給社會治理帶來不利影響
庫爾勒市作為新興城市，特別是作為南北疆交流樞紐、“新絲綢之路經濟帶”上的重要城市，城市規模在短短幾年內快速膨脹，致使社會階層的分化越來越明顯，隨之各階層間的利益沖突增多。通過城市拆遷補償，很多“城中村”居民一夜變富，而一部分人依然生活在貧困邊緣，使得原本平等的村民間社會地位差距瞬間拉大，造成巨大的心理落差。在這樣的局面下，一些村民不顧相關的政策法規，試圖通過大量違規建房來獲得高額拆遷補償。而當政府不予承認時，又借助上訪等手段要求維護自己的利益。當利益訴求依然得不到滿足時，就會對地方政府產生不滿、不信任，甚至仇恨，致使黨群、干群關系緊張，社會治理難度加大。
（二）“城中村”社會治理機制出現的新問題沒有適時調整
盡管庫爾勒市的新型城鎮化在全疆處于領先地位，甚至在很多方面有先行先試的特權，但是在對“城中村”治理中依然有很多問題值得探討。
一是治理主體間的權責關系不夠明確。一方面市、鄉兩級機構設置和人員配備上沒有真正跟上變化的形式，致使行政主體間權、責部分管理混亂，政策實施力度不夠，甚至出現漏管現象。另一方面村委會自治管理職能沒有得到充分發揮，很多時候只是充當政府基層上傳下達信息的站點，部門村干部不作為的現象時有發生。
二是社會治理體制、機制不夠完善。“城中村”盡管還被稱為村，但是其治理已經大大區別于傳統的村莊模式，因為“城中村”面臨的社會問題、主要矛盾已經發生了極大的變化。無論是政策法規方面，還是社會治理組織內部的規章制度方面，都需要根據發展形勢不斷做出調整和革新。如鄉政府和村委會職責定位清晰與否？對違規建房情況，能否快速處理解決？此外，庫爾勒市的“城中村”的村民及村干部絕大部分是少數民族，對以漢語下達的文件理解困難，更多是通過別人轉達了解內容，存在理解偏差。
（三）“城中村”管治中的單一性和多元性沖突
“中國的城市社會管理最需要解決的就是如何從‘人治’到‘法治’，從傳統城市管理到‘現代性’意義的‘城市管治’?！盵3]210在“城中村”的管治中，如果摻雜太多的人為因素，就會造成事實上的不平等，形成社會的不滿。從治理者主觀角度認為只要站在大多數人利益的立場上管治就是正確的，而沒有真切了解利益主體的訴求，于是急功近利、大拆大建時有發生，缺乏人文關懷。而從村民的角度，部分村民“等、靠、要”思想嚴重，只想政府按照最高標準給予補償，這就造成治理者與村民各自利益方向出現偏差，表現為基層干部與村民間的沖突不斷。
（四）村民對城市化的認知差異大
城市化過程較早融入城市生活的村民和有相對穩定的職業和收入的村民會更多地認可城市化，對快速城市化給他們生活帶來的便利和改變給予積極肯定;而對于那些過去一直從事農業勞動的中、老年人，由于很難找到穩定的職業，他們會對城市化有一定的抵觸，他們的生活方式、思維方式都沿襲著過去農耕時候的習慣，對于沒有農耕的生活具有恐懼感，因此很難在短期內融入到城市文化中去。
三、提升少數民族聚集城市“城中村”社會治理水平的路徑探析
（一）對“城中村”拆遷補償合同梳理兌現，對現有土地房屋面積重新測繪確權
當前，庫爾勒市所有的矛盾聚集在拆遷補償上，拆遷補償幾乎涉及所有村民，村民手中很多合同沒有得到及時兌現，如庫爾勒市海力帕爾村，從村委會調查了解到村民手中有近5 000個沒有兌現的合同，一些合同是5年前甚至更久前簽訂的，對此，農民怨聲很大。解決這些問題的當務之急是成立州、市、鄉共同參與的專項整治小組，各部門協調規劃，核查農民手中的補償合同，對于合法正規的合同給予重新認定，并根據合同的時間給出新的兌現時間。
“城中村”違規建房屢禁不止，要控制這種局面，可考慮以下操作模式：一是將“城中村”土地國有化，政府分片區集中買斷，一次性給予補償，這樣有利于產權明確，可以在政府框架下開發，避免“小產權房”問題;二是盡快對現有土地、房屋進行科學測繪，并下發正式文件告知村民，一旦確權登記后5年內沒有允許不能改建增加面積;三是由政府負責，村委會參與，對村集體土地進行靈活改造開發，確保村集體土地保值增值，使每位村民受益。
（二）規劃建設“互嵌式”社區安置模式
庫爾勒市的“城中村”少數民族占大多數，在村民安置時，要充分考慮民族間的互嵌式環境建設?？梢試L試在漢族較為集中的小區周邊建設安置小區，政府給予補貼低價出售;在安置小區附近引進企業、商業進駐，給予優惠政策。
另外，積極開展村改居、鄉改辦工作。先在集中連片農民安置小區建立農村社區，引入城市社區管理模式，增強社會化服務功能，再打破原有村莊界限，重新調整劃分與城市街道、社區的行政區域，逐步撤銷村民委員會。近期庫爾勒市批準了鐵克其鄉成立9個社區、恰爾巴格鄉成立5個社區、英下鄉成立2個社區的方案，這就打破了原先少數民族聚集村莊的居住環境，有助于建設各民族間“互嵌式”居住環境，有利于民族團結。
（三）規范、完善“城中村”治理主體的內部機制建設
“城中村”作為社會發展、變革中的特殊存在形式，其改造所需的龐大資金及隨后帶來的一系列社會問題，使得改造過程舉步維艱?！啊侵写濉母脑炜赡苄枰粋€很長的時期，有的可能要花一兩代人的時間，并不是三年、五年、十年可以改造好的?！盵4]5相比一般村莊，“城中村”面臨更多的社會問題和治理難題，特別是維穩形勢嚴峻的背景下，需要不斷創新和完善治理主體內部的制度建設，進而提升治理能力和水平。庫爾勒的大多“城中村”村委會缺乏機制建設，致使很多工作沒有制度可依，很多時候靠村長、書記的個人理解行事。針對這些情況，應當根據鄉、村所應承擔的社會治理和公共服務職責要求，不斷完善相關機制，既要對村委會工作職責和服務明確規定，又要建立和完善村集體資產透明公開、財務管理等相關制度。
（四）“城中村”治理要體現治官在先和民生為要
庫爾勒市的“城中村”改造和治理，帶來了激烈的利益博弈，隨之出現和與民爭利，故在對其的改造和治理中，既要先治官，又要凸顯利民。
在治官層面上，首先要做的是對所有相關部門的官員進行清查，特別是城建、拆遷部門，對有問題的人員該處理的處理、該停職的停職。之后重新完善機構設置，尤其是對城建局、拆遷辦的人員加強入崗考核。在部門新人員工作之先就健全制度，運作盡可能將權力和利益分離，讓權力運行過程完全處于法律和民眾監督之下。
在利民層面上，要將發展成果盡可能惠及到每一位村民。在“城中村”改造中繼續堅持和創新3個結合：貨幣安置與新居建設相結合，置換新居與分類安置相結合，住宅安置與不動產經營相結合。積極推進安居富民工程，不斷完善城鄉基礎設施建設，妥善解決被征地農民安置問題。此外，要全面落實居民養老、醫療等社會保障政策，提高和改善被征地農民生產、生活條件。
總之，要做好少數民族聚集城市“城中村”社會治理工作，既要借鑒發達地區成功的治理模式，又要結合本地實際，，探索一條符合自身特點的治理模式。
注釋：
①城中村，通常指在經濟快速發展、城市化不斷推進過程中，位于城區邊緣農村被劃入城區，在區域上已經成為城市的一部分，但在土地權屬、戶籍、行政管理體制上仍然保留著農村模式的村落。
②“插花”安置，即將征地農民化整為零，分散安置在其他地區。
參考文獻：
[1]敬東.“城市里的鄉村”研究報告――經濟發達地區城市中心區農村城市化進程的對策[J].城市規劃，1999（9）.
[2]鄭靜.論廣州城中村的形成、演變與整治對策[J].規劃與觀察，2002（1）.
城中村改造面臨的問題范文3
改造模式
政府主導模式。在政府主導的“城中村”改造模式中，地方政府作為“城中村”改造的主體和責任人，全面負責“城中村”改造政策及方案、村民住宅拆遷補償和村民安置方案、村民安置過渡方案的制定和實施。在政府主導模式下，地方政府的利益主要體現在完成“城中村”拆遷安置后，采取市場化的招標拍賣方式，出讓剩余地塊獲得的土地增值收益。在該模式下，若地方經濟比較發達，村民在自有土地上建設出租房的收入往往較高，致使村民要價過高，政府拆遷安置成本太大，政府和村民很難談攏條件，“城中村”改造項目難以順利推進。
村集體改造模式。各村集體都有自己的集體用地，村集體通過民主決策，主導村集體土地利用方式，而作為利益相關方的村民，則每年從村集體項目中分紅。這種模式以村集體經濟為基礎，通常結合村集體股份制改造工作，并由村委會自行籌資開發，完成拆遷安置、回遷建設和商品房建設的全部工作。改造完成后，村集體將剩余住房上市銷售，形成滾動開發模式。這種改造模式能夠兼顧村民的利益，但存在開發者（村集體）在建設過程中無法獲取貸款、住宅開發質量不高、基礎設施難以到位、開發住宅因為“小產權房”而無法上市、政府也無從征稅、不能凸顯地方政府的城市規劃等諸多問題。
開發商與村集體合作改造模式。該模式通過引入房地產企業，開發村集體土地，建造商品房，提高土地利用效率，同時還可增加政府稅源。各地改造的實踐表明，這種模式對于商業價值高、建造密度低、容積率不高的地段，尤其具有吸引力。然而，這種改造模式仍存在以下幾個缺陷：一是開發商以利潤最大化目標為根本驅動，可能以不利于社會和諧的運作方式進行改造。二是地產開發商的資本結構，基本以少量自有資金加大額銀行貸款組成，可能導致多數開發商對緊縮性貨幣政策敏感，改造項目很容易因貨幣政策調整而陷入困境，不能按期完成甚至改造中斷。三是一個城市的“城中村”數量眾多、規模不一，小村不但占地很小，而且還可能被城市道路切分成零碎地塊，從而對開發商缺乏吸引力。四是村民對土地產權極度重視，影響項目的推進和順利實施。
“城中村”改造利益分享的前提，在于明晰“城中村”土地產權主體，加強農民土地使用權的物權化、財產化。土地產權不清晰，在于土地所有權歸屬于非人格化的村集體，導致土地所有權主體缺位，致使農民無法排他性地獲取應得土地利益。產權不完整在于“虛空”的村集體擁有所有權，而“實在”的農民只擁有土地使用權，村集體和農民的土地產權都不完整。這既阻礙土地入市交易，限制了農民在“城中村”改造過程中的利益獲取，還是造成當前土地征收過程中，出現村干部腐敗等潛在問題的制度根源。紓解這一問題，關鍵在于破除當前的制度障礙，進一步明晰農村土地產權，加強農民土地使用權的物權化、財產化。
國外經驗
突破“城中村”改造面臨的土地利益分攤困境，需參考國外“城中村”改造經驗，引入“市地重劃”“區段征收”和“增值溢價捕獲”等政策工具，以實現多方利益分攤的長效機制。
“市地重劃”指根據城市發展的趨勢，將城市計劃區域內或城市邊緣、雜亂不規則的地形地界和畸零細碎的不利于經濟使用的土地，在一定范圍內，依據法律法規加以重新整理、交換分合，并配合公共設施的興建如修建道路、公園、廣場等，使得各塊土地成為大小適宜、現狀完整、劃分清楚的地界。然后分配給原來的土地所有人，促使城市土地成為更加經濟合理的可利用地塊，其改造經費由土地所有權人負擔，減輕了地方政府的財政壓力。
“區段征收”指綜合性的土地改良措施。政府就一定地區內的私有土地全部征收，重新加以規劃整理開發，興建必要的公共設施后，一部分由土地所有權人按一定比例收回，一部分由政府讓售給公共設施使用，剩余土地則公開出售。“區段征收”與一般的征收不同，強調重新對土地進行規劃整理，而且可以以現金或等值土地等價補償，由被征收戶主選擇。
“增值溢價捕獲”指政府通過公共基礎設施的投入，使周圍地價上升，有權分享這部分土地增值的利益，分享比例通過多方公平協商確定。在土地產權明晰的制度前提下，“市地重劃”提高了城市土地利用效率，使“城中村”土地大幅增值，而“區段征收”和“增值溢價捕獲”在保證失地農民自愿獲取“城中村”改造利益的同時，又能夠實現地方政府在“城中村”改造中的財政收支平衡，因此可實現失地農民、開發商和地方政府之間多方利益公平獲取。此三者為構建“城中村”整體改造框架，提供了重要的理論依據和實踐工具。
“土地―財稅―戶籍”整體改造新框架
城中村改造面臨的問題范文4
關鍵詞：城中村；城中村改造；武漢“江堤模式”
改革開放以來，中國城市化進程明顯加快，現階段已進入到高速城市化的起飛線上。如何依照可持續發展理論，積極穩妥地推進城市化進程，是21世紀中國必須面對的一個重大課題。隨著改革開放，城市化相較往期呈現出新的特點：1978年改革開放以后的城市化，是在國民經濟高速增長條件下迅速推進的，城鄉之間的壁壘逐漸松動并被打破，特別是鄉鎮企業的發展，使得中國的城市化呈現出以小城鎮迅速擴張、人口就地城市化為主的特點。近幾年來，隨著經濟社會轉型以及社會環境的迅速更迭，城中村改造又面臨一系列前所未有的研究熱點。例如，“偽城市化”現象和“半城市化”現象的存在，以及城市化的“不可持續”發展等問題市場交錯出現。如何找到一條實現順利過渡的坦途，既是政府的政策方向所在，也是廣大民眾的關切所在。因此，本文結合城中村改造現實，討論城中村改造中出現的問題，從而總結經驗，為城中村改造成功模式的探討提供途徑。
一、城中村及相關概念
城中村，一般來說，是指被城市包圍的村落，是城市政府在快速城市化下急功近利式拓展城市空間的產物。城市的快速發展使得城市郊區大量的村落被圈進城市建設范圍，由于城市政府要在“城中村”土地補償和村民安置方面支付巨額經濟成本和社會成本，為規避巨額成本.城市政府選擇了“獲取農村耕（土）地、繞開村落居民點”的迂回發展思路，由此形成了一個個大大小小的城市建設的“孤島”――城中村，正由于城市政府建設和管理的回避，導致這里成為城市“臟、亂、差”的典型，城市的陰暗面和藏污納垢之地。而城市為了市容美觀和城市安全以及便于城市管理，拉開了城中村改造的序幕。
“城中村”是鄉村――城市轉型不完全的、具有明顯城鄉二元結構的地域實體。體現為依靠出租屋和集體物業的”外生式“的出租經濟，靠租金和集體分紅生存的“寄生型”的村民生存狀態和心理動態，以及以血統與親緣關系為基礎的村民生活制度或社會關系網絡，其本質為傳統的農村社會聚落。正是由于城中村的出租經濟和優越的地理位置，吸引了大量的外來勞動人口來此居住，這成為城中村發展壯大的重要原因，使城中村成為城市低收入者的主要住房來源之一。同時城中村也由此演變成外來流動人口進入城市的“踏板”，“城中村”為流動人口從“鄉村人向城市人”轉變提供了“過渡場所”。在”村外”的城市尋找工作機會，在“村內”的（半）熟人社會獲取社會及心理上的認同。然而由于城市化的進程還在不斷推進和民工潮的持續，城中村作為流動人口和低收入者聚居區也還將發揮著巨大的作用，如果政府全部一拆了之新建商品房，那么以該地段的區位，房租可能會上漲好幾倍，以這些流動人口和低收入者的收入水平是絕對租不起的。倘若“城中村”改造把“低收入者趕出他們自己的家門，卻沒有讓他們在別的地方得到像樣的住房，這種治病的辦法比疾病本身還惡劣”（戴維?波普諾，1 999）。從這個角度來說，在當前廉租房制度還不甚完善的狀況下，城中村作為流動人口和城市低收入者的主要聚居地，在改造后也還是要為這些人提供住房，這就需要在改造過程中有更大的考量。
二、城中村改造中出現的問題
城中村突出地反映了城市化與中國所實行的城鄉二元化管理制度二者之間的矛盾。目前，城中村改造過程中突出表現的問題主要有4個方面：
（一） 有關城中村改造的法律法規缺失
基本上，所有的政策行為都需要相關法律法規進行指導和規范。但是，據了解，到目前為止，國家還沒有出臺關于指導城中村改造的法規文件，各省市政府也無明確、嚴謹的相關政策出臺。據問卷調查顯示，約73%的被調查居民反映，政府在城中村改造時經常出現違規和違法行為。造成這一現象最主要的原因是沒有合理、科學、權威的法律保障，同時政府也沒有制定相適應的政策法規來規范城中村各方面的改造，造成城中村改造中的法律空白，從而讓違法違規行為鉆了空子。
（二） 土地利益關系復雜，成為矛盾交織點
城中村位于主城區邊緣，地理位置特殊，發展潛力巨大，土地可謂寸土寸金，在房價一路走高的今天，不可否認許多地方政府對城中村改造的熱情多來自于此。筆者暑期社會實踐走訪的幾個城中村無一不在進行著房地產開發。但城中村中土地、房屋關系復雜紛繁，產權問題難以界定，改造后失地農民的理賠問題不好解決。在對一個城中村進行調研時，我們發現村莊里十戶中有六戶村民都因不滿理賠結果而拒絕搬遷。并且，在城中村改造中，村民、村集體、開發商、政府以及全社會利益交織在一起，村民的眼前利益和長遠利益難以權衡，圍繞土地產生利益糾葛與矛盾沖突在所難免。
（三） 改造成果參差不齊
不可否認，城中村改造確有不少改造成功的案例，社區整潔有序，居民安居樂業；但更多的是改造失敗的實例，村里臟亂差現象比比皆是，建設毫無章法，存在巨大安全隱患。究其原因，不難發現，改造主體至關重要。城中村改造的主體為政府、村民、村集體、開發商等，而村集體和開發商往往扮演著實際操作者的角色。但由于村集體的認識局限和開發商的逐利性，在實際操作中他們很難將城中村的改造與城市的總體發展相結合，多是隨市場而動，隨性而為，建設質量和效益難以保障，發展具有很大的盲目性和自發性。所以造成一些城中村的建設與城市總體發展規劃脫節，改造成果參差不齊。
（四）社會保障進展緩慢
城中村改造完成了農民的市民化轉變。但市民化不僅僅是簡單的市民身份認證，更重要的是市民身份背后的權益保障，特別是直接關乎農民生存生活的社會保障制度。嚴格地講，目前幾乎沒有一個地市真正建立了關于失地農民的社會保障制度。與城中村改造進展的如火如荼相比，有關失地農民的社會保障工作進展十分緩慢?，F今城中村改造后，失地農民就業問題解決程度很低，他們往往缺少固定的生活來源，又不能享有與市民同等的社會福利，生活邊緣化傾向明顯。生活問題難以解決打擊了村民參與城中村改造的積極性，這也無形中給新的城中村改造帶來了一定的阻力。
三、城中村改造經驗――以武漢市“江堤模式”為例
城中村改造中出現的諸多問題，不是采取單一措施就能解決得了的，必須運用一系列綜合配套措施才能得到有效緩解。武漢市“江堤模式”就給城中村改造中問題的解決提供了一種優秀的模式。
武漢市漢陽區江堤街，東臨長江，南向太子湖，西攜四新，北接歸元寺。雖居佳位，多年來卻是有名的“城中鄉”。2005年，江堤街城中村綜合改造正式啟動。撤村建居、拆遷還建、土地征購、產業發展、村民成股民變市民……“城中村”改造速度之快，過渡之穩，被人譽為“江堤模式”。
江堤街采取的是“村集體和開發商相結合”的半市場化改造模式。在這個模式中，江堤街既堅持村集體以及村民對城中村改造的主導權，也保持了開發商所代表的市場所發揮的作用，更加高效、保質保量的完成了江堤街的城中村改造。并且，“江堤模式”的另一個重要特點就是堅持物質文明、精神文明兩手抓，在改善其物質環境的同時，特別注重村民精神文明的建設和改造，促進當地居民從物質和精神兩個層面完成由村民到市民的轉變。其主要經驗主要由以下兩個方面：
第一，在物質方面，“江堤模式”主要以項目開發作為主要的改造途徑。村民在村委會的指導下，參考各種改造方案，通過民主協商、集體討論、協調一致的形式決定本村的改造方案，并通過市場機制招標引入有資質的房地產開發公司，與其簽訂合作協議，共同完成城中村改造的硬件部分，主要包括各種基礎設施的建設和公共設施的開發等。在整個過程中，上級政府只起組織、協調、服務和監督的作用，具體執行權力放權給村委會和村民，由村委會代表村民同開發商進行接洽，從最開始的拆遷，到之后的招標，再到招標滯后的各項具體工程，都以保障村民利益為最大原則，最大程度上考慮村民意愿。這有效保證了整個過程的透明性和公開性，確保了工程的質量。
第二、在軟件改造上，主要是村民身份的多重轉變。
一是由農民變為居民。城中村改造完成了農民的市民化轉變。但市民化不僅僅是簡單的市民身份認證，更重要的是市民身份背后的權益保障，特別是直接關乎農民生存生活的社會保障制度。江堤街城中村改造后，所有符合條件的村民一律獲得了城市居民身份認證，享受城市居民待遇，參與城鎮居民社會保障。當然，這只是由農民變為居民的一小部分，更重要的是村民們心理上、生活習慣上的轉變。在這個過程中，江堤街村委會采取組織各種社區文化活動，比如講座、宣傳欄等方式，對村民進行宣傳教育，幫助大家樹立正確健康的觀念和習慣。
二是由農民變為股民。城中村改造實現了農村向社區的改變，土地所有權也隨之發生改變。在改造之前，農村的土地是村集體所有財產，在城中村改造過程中，江堤街村集體把土地變現，成立村集體的集團公司，由村民入股。這大大解決了由于城中村改造而失去土地的農民的生活來源問題，是非常值得借鑒和推廣的措施。并且，由農民變為股民，可以股息分紅（據了解，股民現在每年的股息分紅大概在2萬左右），這給人們的生活提供了可持續的收入保障，解決了農民失去土地后面臨生存問題的后顧之憂，激發了他們探索城市生活的新動力。而且，成立集團公司還給農民帶來新的就業崗位，既解決了農民的就業問題，還因為農民自己就是股民，就是公司的所有者，更激發他們的勞動積極性。這是農民變居民的第一步，有助于農民逐步探索，慢慢地在城市找到自己的定位，學會在城市生存的技能，為自己的城市生活揭開新篇章。
三是由村委會改為社區。城中村改造使江堤街由農村變成了城市社區，所以，基層自治組織也由村委會變成了社區居委會。這種改變使江堤街從基層管理上實現了城市化，更有利于整個社區的管理及江堤街居民與城市生活各方面的對接和適應，更有利于居民融入城市生活。
江堤模式成功地避免和削弱了城中村改造中各種問題帶來的不利影響，改造效果顯著，作為城中村改造的成功經驗，值得在全國推廣。
四、結語
城中村改造是一個系統工程，在城鎮化進程日益加快的今天，這是一個不可能回避的問題，它關系到千千萬萬群眾的切身利益，關系社會主義和諧社會的建設，更關系到社會主義現代化建設的百年大計，政府部門應該引起高度重視。江堤街的改造給我們留下很深的印象，其實城中村改造并不難，只要我們充分尊重人民利益，心系百姓，城中村改造就是一項造福千秋萬代的大工程，是向城鎮化邁出的堅實的一步。（作者單位：武漢大學政治與公共管理學院）
參考文獻：
[1]羅赤.透視城中[J]，《讀書》，2001，（9）：149-154
[2]李培林. 巨變：村落的終結――都市里的村莊研究[J]，中國社會科學院，2002，（1）：168-178
[3]周新宏.“城中村”研究綜述[J]，開放導報，2007，（1）：43
[4]賀瓊，朱杰堂. 城市化發展的階段性及其規律研[J]，鄭州航空工業管理學院學報，2003，（3）：78
[5]李釗. 城中村改造途徑的思考[J]，安徽建筑，2001，（3）：8-9
[6]李俊夫. 城中村的改造[M]，科學出版社，2004，（124）：78-132
[7]周霖. 城市資源配置產權與制度政府與農民關系研究――以浙江省臺州市城中村改造為分析對象[J]，福建師范大學學報，2004，（3）：127
[8]蘇延莉. 西安城中村改造出現的問題及對策[J]，中國科技信息，2009，（20）：281
[9]鄭慶昌，錢鼎偉. 城中村：農村城市化的困境與出路[J]，東南學術，2004（S1）：155
[10]朱斌，于卓偉. 城中村改造工作中存在的問題及對策措施[J]，商業時代，2010（19）：96
[11]王建軍，鄭躍鵬. 城中村環境問題及其解決法討論[J]，中國校外教育，2009（13）：189
[12]賈生華，鄭文娟，田傳浩. 城中村改造中利益相關者治理的理論與對策[J]，城市規劃，2011，（5）：63-68
[13]陳穎穎. 我國城中村改造實踐模式比較[J]，中國行政管理，2012，（8）：127-128
[14]謝慧，王琪. 城市規劃導引下的城中村改造――武漢市城中村改造規劃反思[J]，城市規劃學刊，2009，（z1）：257-261
城中村改造面臨的問題范文5
關鍵詞：城中村改造；難點；對策
中圖分類號：TU984 文獻標識碼：A 文章編號：
1城中村現狀及改造的必要性
城中村，簡單地說就是“城市中的農村”，是在城市市區范圍內，仍保留農村生活習慣和農村管理方式，使用集體土地，以村民委員會為組織形式的行政村落。
城中村大體可分為三類：
第一類是已完全沒有農用地的村莊，且已經被城市包圍；第二類是有少量農用地的村和處于城市近期重點建設區域的村莊；第三類是處在城市中但有較多農用地且近期不列入城市重點建設區域的村莊。從現狀上看，城中村已經嚴重阻礙了城市化進程。
一是城中村基礎設施不完善，道路、供水、供電、電訊、排水、垃圾處理不配套，各種管道、電線雜亂無章，排水排污不暢并且缺乏公共綠地與體育等設施，居住和生活質量低，既影響了城市整體環境也影響了城市的整體規劃和布局。
二是由于城中村主要是低層次的物業經濟， 用地管理混亂，城中村內的居住用地、工業用地、商業用地相互交織，宅基地、集體用地管理與建設混亂，違法違章建筑多，住宅多以獨家獨戶的傳統家庭模式建筑而成，土地和資源產出效益不高，既破壞了城市土地利用的整體性，也造成了城市土地資源的嚴重浪費。
三是城中村多是以地租等為主要收入來源，不利于城中村居民參與新的城市社會分工和競爭。同時，制假售假、偷漏稅、無證經營人員在“城中村”聚集現象較為突出，對正常的市場生產經營秩序沖擊嚴重。
四是城中村出租屋聚居了大量缺乏有效管理的外來人口，成為滋生“黃賭毒”的溫床，惡性事件屢屢發生，治安形勢嚴峻。城中村作為城市化進程中一種獨特的現象，在管理體制上，一方面它作為城市社區的組成部分，必須接受城市政府的領導，在城市社區管理體制下運行；另一方面它屬于農村社區，在土地制度、戶籍管理制度等方面必須執行農村社區管理體制，從而構成了管理體制的交叉性。城市與農村“二元管理體制”并行，構成了其“邊緣社區”的特征。
因此，改造城中村是城市化進程的必然，也是實現社會結構和社會管理現代化的需要，更是提高城市土地利用效率的要求。同時，從時機的角度講，早改比晚改好，早改可以盡快地發揮改造的綜合效益。否則，隨著時間推移，城中村私房自行翻建擴建將帶來一輪新的違章建筑，將使改造成本和難度持續增加。
2城中村改造的難點
城中村急需改造，但也確實面臨各種困難。一是土地問題。城中村土地基本上是集體土地，而且有一部分是農用地、甚至是耕地或基本農田。城中村改造要將農村變為城市，必然涉及農地轉用、保護耕地和基本農田等問題。
二是違法建筑問題。城中村存在大量違法建筑，因其土地產權的特殊性令改造陷入兩難境地：如果承認違建的產權，則鼓勵了違法行為， 會引起新的搶建；如果不承認產權，則法律依據不足且違法行為普遍，這些違法建筑難以，令改造無從進行。
三是城中村拆遷改造中，居民要求的補償安置費用數額巨大，甚至即使足額補償，許多居民對拆遷仍有抵觸。這給改造帶來巨大的成本。同時如何安置好被拆遷居民，維持社會穩定，也是城中村改造的一件根本大事。
3城中村改造的策略和措施
3.1認真調研， 推廣和借鑒成功經驗。城中村改造是復雜的系統工程，事關村集體、村民、政府、開發單位等多方面利益。同時，由于城中村是城市化過程中存在的普遍現象，一些實施改造較早的城市探索了較有效的改造辦法， 取得了有益的經驗。因此，做好城中村改造要在做好翔實調研的同時，借鑒和推廣已有的辦法和經驗，從而研究制定具有可操作性、符合本地實際的辦法和措施，促進城中村改造的順利進行。
3.2正確認清形勢，認識改造重要意義。正確認清城中村改造形勢，是推進城中村改造的基礎，當前城中村改造面臨良好的機遇。城中村改造是一項政府和廣大群眾都能夠獲得“雙贏”的實事民心工程，對構筑和諧社會，發展經濟具有戰略性的意義。城中村改造有利于改變城市整體面貌，提升城市品位；有利于改善村民生活環境，提高村民生活質量；有利于合理利用集約用地，發揮土地效益，增加財政和農民收益；有利于城市公建道路等設施順利建設，拉大城市框架，加快推動新城區建設；有利于拉動全縣經濟增長，促進兩個文明建設和社會全面進步。
3.3理順各項關系，加強組織領導。（1）明確職責，理清主管部門和被管理單位之間的關系。城中村改造主要涉及集體土地的政策處理，縣國土資源管理局是征用集體土地房屋拆遷的主管部門，建議專門設立一個管理科室，及時出臺相關政策，對從事縣城中村改造的單位、拆遷人以及被拆遷人加強政策指導和業務管理，要求各部門積極配合，理順省、市審批操作程序，加快改造工作。（2）理清國家、集體、村民之間的關系，在村民自愿的基礎上積極開展改造工作。城中村改造要讓百姓真實了解實際得到的利益，真正享受到國家的優惠政策和集體利益。通過民主推選成立村級改造議事及工作小組，直接接觸村民，做到公開信息、公平補償、公正處事，使大多數村民支持改造，形成良好的改造氛圍。（3）理清城中村改造專設機構的職能關系，加強隊伍建設?？h公共建設管理中心是城中村改造專設機構，法律及法規上都沒有明確的行政職能，現有的工作職能只能依附于有關部門發揮作用，涉及集體土地的要依靠土地部門，涉及部分國有土地的要依靠建設部門。建議專設機構的應對口歸屬，配備專業人員，加強隊伍建設，必要時成立集體土地房屋拆遷公司，或者抽調土地、建設、規劃、計劃、街道等有關部門專職人員合署辦公，它對城中村改造成敗起著至關重要的作用。
3.4強化城中村改造規劃管理。市城市規劃行政主管部門應當會同國土資源、建設、市政等部門及區縣政府，在符合城市總體規劃的前提下，編制城中村改造總體規劃。同時，城中村改造，應在區縣政府指導下，根據城中村改造總體規劃，按照因地制宜、合理布局的原則，編制改造詳細規劃，并嚴格實施。
3.5制定切實可行的城中村改造計劃及實施步驟。城中村改造應根據有關規劃文件、年度土地供應計劃和各城中村的具體情況，制定切實可行的城中村改造計劃，對城中村改造實施的順序和時間安排，城中村改造的項目范圍、性質和投資規模，城中村改造涉及的主要政策優惠措施等作出具體安排。同時，根據具體情況制定切實可行的實施步驟。
3.6加強城中村改造過程中的土地管理。城中村改造過程中，城中村的集體土地要依法轉為國有土地， 按照國有土地進行管理。城中村集體土地轉為國有土地后， 土地的合法使用人、土地用途不變， 原農用地承包人可繼續承包經營， 但因實施規劃需要使用該土地的，應當服從城市規劃的需要。轉為國有的土地要納入市土地儲備體系， 按國有土地使用權出讓轉讓規定進行管理。涉及農用地轉為建設用地的， 應當辦理農用地轉用手續， 并對承包經營者的損失給予適當補償。
3.7做好居民安置和就業工作。根據城市總體規劃需要，由政府土地儲備機構進行土地整理和儲備，并根據居民意愿采取貨幣補償或實物安置補償兩種方式。在補償標準上， 既要考慮被征收土地原用途的年產值，又要綜合考慮土地區位、供求關系、經濟社會發展水平等多種因素，遵循市場原則，保證被征地農民的生活水平得到改善、長遠生計有保障，打消農民在城中村改造過程中的憂慮。
3.8制定和實施城中村改造配套政策。城中村改造是整個城市發展的大事，需要社會各界共同支持完成。政府作為城市的管理者，要盡快制定出切實可行的配套政策，而且這些政策應涵蓋城中村改造過程的各部門、環節，如原房屋和土地的確權、違章建筑的處理、宅基地管理、集體經濟管理、拆遷補償安置、改造資金籌措等。配套政策的核心和關鍵是要處理好村民的現實利益和長遠利益關系。
城中村改造面臨的問題范文6
城市的發展是一個不斷再建設的過程，包括改善城市環境，提高城市規劃、建設、管理水平。然而，隨著社會進步，現代化城市不斷的發展，城市和農村接合部區域內的集體土地逐步地轉化為國有土地，城市中也必然會出現大量不適應城市發展和居民生活水平提高的特殊現象，在城市里仍然保留和實行農村集體所有制和農村經營體制的特殊社區，成為城市中不和諧的部分，即通常所講的“城中村”。所謂“城中村”，是指在城市高速發展的過程中，由于農村土地全部被征用，農村集體成員由農民身份轉變為居民身份后，仍居住在由原村改造而演變成的居民區，但在土地權屬、戶籍、組織制度、行政管理體制以及生活方式上仍然保留著農村模式的特殊城市社區。它既指社區不和諧物質空間結構狀態的改變，同時也包括在有意識的引導或推動下，為實現社區經濟社會層面的優化，而對社區實施的組織及制度層面的變遷。①其土地的利用有以下主要特點：(1)土地權屬的變化：鄉村土地所有權通過各種土地流轉程序，將由農村集體所有轉變為國家所有；(2)土地用途的不穩定性：隨著城市化的進程，土地利用類型將由土地利用類型向城市建設用地轉變；(3)土地升值潛力大，土地使用價格轉變為所有權價格。②但是，現行征地制度不夠完善，應盡快地構建與市場經濟相適應的土地產權制度；加快農村土地使用權流轉，使農民與土地使用權的關系不再凝固化，對城市化進程將起到極大的推動作用。
“城中村”形成的主要原因
從客觀上來說，“城中村”的形成是城市化進程加速發展的產物，我國的城市數目從1978年的300多個發展到現在的660多個，城市建成區面積也擴大了兩倍以上。城市的快速發展，需要通過征收周邊農村的耕地獲得擴展的空間。從主觀上來說，“城中村”的形成是我國城鄉二元管理體制及土地的二元所有制結構所造成的，這也是深層次的制度原因。所謂城鄉二元管理體制，是指“城市”和“農村”分屬不同的管理模式，二元所有制結構是指城市的土地屬于國家所有，而農村的土地屬于農村集體所有的制度，國家實施了城鄉不同的戶籍、糧食供給、教育、就業、養老、住宅等制度。③二元管理體制使得“城”與“村”分屬不同的機構體系管理，縣城在對城鄉接合部的農村宅基地的土地使用、建設管理方面存在一定的真空，城市規劃管理范圍及建設管理法規對農村集體所有的宅基地、留用地等的管理無效，這種制度的存在，是造成“城中村”的根本制度原因。因此，加快農村土地使用權流轉，使農民與土地使用權的關系不再凝固化，對城市化進程將起到極大的推動作用。④
“城中村”改造對促進城市化有著重要的意義
有利于拓展城市空間，優化資源配置。“城中村”土地利用率低，通過改造，有利于優化土地資源配置，為城市發展提供了空間；同時，也有利于解放土地和勞動力，實施集約化經營。如：將城市規劃用地或分散在用地者手中的土地集中起來，根據城市土地供應計劃，有計劃地投入市場。
有利于改善城市環境，提升城市競爭力。城市是區域經濟、文化和科技的集中地，也是政治、社會管理的中樞，是當今社會的主體。⑤“城中村”的改革改造是建設現代化城市、營造良好發展環境、提升城市競爭力的迫切需要。通過改造可改善城市形象，提高城市品位和競爭力，為擴大現代化城市的經濟效益提供動力。
有利于改善生活環境，提高居民素質?！俺侵写濉毕鄬Ψ忾]，村民基本保持農村傳統生活方式，觀念陳舊，管理滯后，環境臟亂差。通過改造，促其向現代城市方式轉變，思想觀念、行為方式、整體素質、居住環境都能得到提高?！俺侵写濉贝迕褚驗槭チ烁兀巡豢赡苓M行農業生產。進行“城中村”改造，隨之而來的是對村民進行技能培訓，為村民素質提高，增強就業競爭力提供保證，幫助其在就業市場找到一席之地。
有利于統籌城鄉發展，加快城市化進程。通過改造，舊的村落建成現代化的公寓小區，配以良好的公建設施和科學的物業管理，使居住環境大大改善，違章建筑基本杜絕，社會治安明顯好轉，為良好的城市管理提供了保障。
更好地維護農民的利益。只要符合政府的土地使用規劃，就應當允許農地使用權的自由交易。當農地改變用途時，開發者必須從按照規劃加以保留的土地使用者那里購買足夠“份額”的土地開發權，充分補償失地農民所損失的機會受益，保證其今后生活水平不會下降。⑥
“城中村”改造面臨的問題
目前，“城中村”改造領域面臨以下幾個亟待解決的問題：
基礎設施建設滯后。建筑密度大，違章建筑泛濫，安全隱患多。有的城中村建筑密度達到70%甚至更高，形成“一線天”、“貼面樓”等現象。因為缺乏必要的消防通道，消防安全隱患嚴重。環境衛生、防洪排澇、生活服務等市政建設和公共配套設施普遍缺乏。電力、電信、供水管線走向雜亂。物業管理缺乏，衛生死角多，垃圾遍地。“城中村”成為環境“臟、亂、差”及生活質量低下集中地區。
不少“城中村”成為“兩不管”地區。一些城區邊緣及新劃歸城區的“城中村”至今仍是城市管理的空白地區；無法對這些區域內的宅基地、留用地實施有效的管理。
成為社會治安薄弱地區。各種違法和違章建筑泛濫，公共安全隱患多，刑事犯罪率高。“城中村”中聚集了大量的外來人口，又缺乏嚴格的管理，極易成為違法犯罪的溫床。
土地流轉過程中資產流失較為嚴重。“城中村”中集體資產產權歸屬不清，流失嚴重；國有土地和集體土地的界限、權屬不清；非法轉讓宅基地、違法開發等問題比較嚴重；一些具有較大增值空間的土地，被征用后，長期閑置；還有的為逃避政府查處，只投入少量人力物力，開發一小部分，其余的等待更大的升值后再開發。
已成為新市民的農民邊緣化傾向明顯?！俺侵写濉贝迕竦尼t療、社會保險等仍被排除在城區之外，缺乏有效的制度保障。
“城中村”的存在不但阻礙了城市的發展，同時也制約著農村經濟發展?？筛恋氐臏p少不能形成農業產業化經營，無法形成規模效應，造成投入多、產出少、銷售難的局面。“城中村”現象已成為社會關注的熱點，如不盡快扭轉其現狀，不僅延緩城鄉統籌的進程，還在很大程度上困擾城市現代化建設。2003年9月30日鄭州市人民政府頒布了《鄭州市城中村改造規定(試行)》，從而為進一步規范“城中村”改造、加快城市化進程、改善城市環境，提高城市規劃、建設、管理水平，提供了幫助。
應注意和做好的幾項工作
“城中村”改造涉及的面較廣。包括：
“城中村轉制”，即城中村由村民自治管理體制轉變為城市居民自治的管理體制。轉制后的“城中村”按城市管理體制統一規劃、建設、管理。集體土地依法全部轉為國有土地，村民由農業戶口轉為城市居民戶口；轉制中集體資產的處置原則；農村集體經濟組織的資產依法進行清產核資等。
規劃管理：“城中村”改造總體規劃，應當符合城市總體規劃；按照因地制宜、合理布局的原則，編制改造詳細規劃。
土地管理：“城中村”的集體土地轉為國有土地后，按照國有土地進行管理，并依法確認國有土地使用權，辦理國有土地使用權證、土地用途的評估、補償等。
建設和拆遷安置：建筑物、構筑物的拆除；安排原村民居住用房；優惠政策等。
在實際工作中我們應當注意把握好以下幾個方面：
實行統籌規劃?！俺侵写濉备脑焐婕敖ㄔO、發展計劃、農業、財政、規劃、土地、民政、教育、房管、公安、法制等諸多行政部門；同時要求以城市總體規劃、總體設計為基礎，把“城中村”納入城市規劃管理之中，加大城市規劃宣傳力度，建立城市規劃展覽系統。嚴格執行城市規劃，按照城市總體規劃、城市建設的要求，編制“城中村”改造詳細規劃。總之，“城中村”改造必須統籌安排，各職能部門協調一致，統一規劃，統一標準。
依法確定權屬。一是已經依法審批的建房，《土地管理法》規定，“城市市區土地屬于國家所有”，在城市建成區范圍內不應該存在集體土地這種形式，依法進行管理和分批次征為國有，“城中村”的集體土地轉為國有土地后，按照國有土地進行管理，并依法確認國有土地使用權，辦理國有土地使用權證。各種手續齊全的完全合法的房屋，予以確權。二是經過處理的違法建房。主要是在違法用地大清查中已作處理，原則上亦予以認可。三是對少批多占的房屋，嚴格按批文確權，對超建的房屋一律視為違法建筑，不予確權。要防止濫用土地征用權和侵害被征土地權利人的利益的情況發生，就必須依法辦事。在國務院和省、自治區、直轄市人民政府設立獨立的整地認定機構，負責對事業的目的進行審查；增加公告和通知程序，規定土地他項權利人在一定期限內到有關部門備案申報權利；賦予被整地人對土地征用和整地補償決定的異議權；建立對異議的復議和訴訟程序。⑦
尊重農民利益。切實把保護農民的利益放在工作的首位。村民的合法權益能否得到保護，村民的收入及生活質量能否提升，是衡量“城中村”改造成敗的關鍵。因此，要制定補償標準，把保護村民利益作為“城中村”改造的基本出發點和落腳點。根據舊村拆遷安置的計劃，土地管理部門與拆遷所分期簽訂委托拆遷協議，驗收后支付拆遷補償資金。要提高對失地農民的補償水平，征地、拆遷應補給農民的費用要根據“公正、公平、公開”的原則，如數交給農民，并建立相應的監督制度。除著力解決失地農民培訓與就業外，還要推動村民的社會保障制度與城區的對接。
圍繞征地補償，應加緊建立土地價格評估制度，通過評估，確定補償標準。在征地過程中應賦予農民應有的權利，讓農民享有充分的知情權、參與權、訴訟救濟權。產權調換以確認的原房屋建筑面積為依據，結合考慮拆遷安置人口，確定安置房面積。此外，還要發給搬家費、過渡安置費和提前拆遷獎勵費。⑧從開發區整體功能布局的角度，對安置房實行統一規劃，統一定點，統一標準，統一配套公建設施，并打破原行政村的區域，采取集中聯建方式，以提高公共基礎設施的共享和利用率，節省開發改造投資成本。以提高土地集約利用率。
辦好權證。應建立健全集體土地產權交易規則和產權監管制度，推動和規范集體建設用地使用權的流轉，以保障農民集體經濟組織的平等法律地位。嚴格按政策辦理土地使用證和房產證，按一戶一宅的要求，對拆遷戶發放國有土地使用證。實行全村“農轉非”后，對該村所剩的集體土地，由土管部門進行勘查測量，核定面積，簽訂土地補償協議，預付回收土地補償費，將集體土地征為國有。
總之，“城中村”改造工作，要能夠真正地促進城市的管理和城市化進程的推進。
注 釋：
①藍宇蘊：《論城中村改造的社會基礎》，《華中師范大學學報》，2007(3)。
②陳麗：《城市規劃區內鄉村土地利用與流轉分析》，《經濟問題探索》，2006(6)。
③⑥袁鋮：《二元結構轉型過程中的中國農地法律制度創新》，《法商研究》，2007(3)。
④王志宏：《城市化與農村土地流轉制度關系研究》，《邊疆經濟文化》，2005(3)。
⑤周一星：《城市地理學》，北京，商務印書館，1995年版。
⑦楊進、張迎春：《關于改革農村土地征用制度的思考》，《經濟體制改革》，2005(1)。
⑧《鄭州市城中村改造規定，鄭州市人民政府[2003]32號文件。
