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水務管理方案范文1
關鍵詞：污水處理；盈利預測；稅收政策；成立分子公司利弊分析
中圖分類號：[TV-9] 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2014）06-0-02
一、中水項目的概況
（一）建設工程概況
民生水務集團中水項目是根據國家《海河流域水污染防治規劃》，實施豫北污染治理計劃中的一部分。再生水處理規模10萬噸/日，處理工藝采用絮凝―沉淀―過濾―消毒工藝，出水水質標準執行《污水再生利用工程設計規范》。
（二）目前中水項目運營情況
1.暫時成立民生水務集團公司中水運營部
民生水務集團公司成立中水運營部，目前尚未完成企業法人營業執照、稅務登記證等相關證件的辦理工作。
污水處理廠中水回用暫試行價格為：日使用量小于1萬噸，按0.74元/噸計算；大于等于1萬噸小于1.5萬噸，按0.66元/噸計算；大于等于1.5萬噸，按0.60元/噸計算，按月抄表計量。
2.運營狀況
中水運營部成立以來，即開始向譽華發電廠供應中水，截止2013年底已向譽華發電廠供應中水698萬噸，因初期未達到設計規模，2013年凈利潤為-163.85萬元。
3.潛在供應量
中水運營部虧損主要原因為中水供應量較少，中水回用率低。譽華發電廠新建2*300MW供熱機組冷卻水使用部分中水，其他機組冷卻水未使用。據了解，譽華發電廠各機組冷卻日均用水量約為4萬噸。
建設鋼鐵等耗水大戶日均用水量約為8萬噸，具備使用中水條件，使用中水潛力巨大。
二、中水項目的盈利預測
根據中水項目潛在供應量，分各機組冷卻日均用水量4萬噸、盈虧平衡點4.4萬噸、再生水處理規模設計10萬噸/日、譽華發電廠與建設鋼鐵生產日均用水量合計12萬噸。營業收入按中水0.60元/噸計算，營業成本包括人員工資福利及社會保險費、建筑物及管網設備折舊費、房產稅土地使用稅、電費等項目，對中水項目進行盈利預測如下表：
民生水務集團公司中水運營部盈利預測表
單位：萬元
項 目 行 次 2013年金額 日銷量4萬噸預測金額 日銷量4.4萬噸預測金額 日銷量10萬噸預測金額 日銷量12萬噸預測金額
一、營業收入 1 240.93 876.00 985.50 2，190.00 2，628.00
減：營業成本 2 318.89 864.54 880.53 1，104.35 1，184.28
營業稅金及附加 3 0.56 0.00 0.00 0.00 0.00
經營費用 4 29.64 34.64 39.64 44.64 49.64
管理費用 5 55.68 60.68 65.68 70.68 75.68
財務費用 6 -0.09 -1.09 -1.09 -2.09 -3.09
二、營業利潤 11 -163.75 -82.77 0.74 972.42 1，321.49
三、利潤總額 15 -163.75 -82.77 0.74 972.42 1，321.49
減：所得稅費用 16 0.10 188.36 264.67
四、凈利潤 17 -163.85 -82.77 0.74 784.07 1，056.82
根據上述供應量分析，再生水供應量達到4.4萬噸/日，可基本達到盈虧平衡；再生水供應量達到處理設計規模10萬噸/日，可實現凈利784.07萬元。
三、中水項目的稅收政策分析
（一）增值稅
財政部、國家稅務總局關于資源綜合利用及其他產品增值稅政策的通知（財稅〔2008〕156號）規定，再生水免征增值稅。再生水是指對污水處理廠出水、工業排水（礦井水）、生活污水、垃圾處理廠滲透（濾）液等水源進行回收，經適當處理后達到一定水質標準，并在一定范圍內重復利用的水資源。再生水應當符合水利部《再生水水質標準》的有關規定。
財稅[2013]23 號文《關于享受資源綜合利用增值稅優惠政策的納稅人執行污染物排放標準有關問題的通知》規定，污染物排放必須達到相應的污染物排放標準。
中水運營部目前對譽華發電廠供應的中水，即是利用污水處理廠污水處理出水經中水回用設施處理，達到相應水質標準。中水運營部2013年末已購置投入使用一套環保監測系統，在對污水處理廠污水處理出水回用處理過程中，進行環保實時監測。符合增值稅免稅政策范圍。
（二）企業所得稅
《企業所得稅法》第三十三條：企業綜合利用資源，生產符合國家產業政策規定的產品所取得的收入，可以在計算應納稅所得額時減計收入。
減計收入，是指企業以《資源綜合利用企業所得稅優惠目錄》規定的資源作為主要原材料，生產國家非限制和禁止并符合國家和行業相關標準的產品取得的收入，減按90%計入收入總額。
前款所稱原材料占生產產品材料的比例不得低于《資源綜合利用企業所得稅優惠目錄》規定的標準。
中水運營部回收污水處理廠出水處理而成的再生水，列示在《資源綜合利用企業所得稅優惠目錄》里，符合企業所得稅減計收入優惠政策。
四、中水項目成立公司需要考慮的主要因素
（一）設立民生水務集團公司中水分公司
1.法律依據
《公司法》第十四條規定：公司可以設立分公司。設立分公司，應當向公司登記機關申請登記，領取營業執照。分公司不具有法人資格，其民事責任由公司承擔。
如設立民生水務集團中水分公司，中水分公司沒有屬于自身的獨立財產及法律地位，領取《營業執照》即可。同時在戰略、經營、財務、人事、風險管控等多方面由水務集團決策管理。
2.企業所得稅
中水分公司不是獨立納稅主體，由水務集團匯總繳納企業所得稅。水務集團與中水分公司之間的資本轉移，因不涉及所有權變動，沒有稅收負擔。
3.業務權限
中水分公司作為水務集團的分支機構，必須在水務集團的授予權限內從事經營活動。
4.財務管理
中水分公司可以有內部的“分賬核算”，但對外仍然是以水務集團作為一個單位編報合并報表。
（二）設立民生水務集團公司中水全資子公司
1.法律依據
《公司法》第十四條：公司可以設立子公司，子公司具有法人資格，依法獨立承擔民事責任。
如設立民生水務集團中水全資子公司，須在工商部門領取《企業法人營業執照》，子公司具備當然的訴訟主體資格。中水子公司擁有獨立公司章程、獨立的組織機構、獨立的財產，自負盈虧，獨立核算；以自己的名義進行各類民事活動；獨立承擔公司行為所帶來的一切后果和責任。
2.稅收成本
中水子公司是獨立的納稅單位，要承擔全面納稅義務。除增值稅符合優惠政策經過稅務部門批準可以減免、相應的稅金及附加也不需繳納外，中水子公司必須獨立繳納企業所得稅，經過稅務部門批準收入減記10%，稅率為25%。
3.業務權限
由于中水子公司為一個獨立的新辦公司，根據在工商行政部門的經營范圍登記，在經營活動中以自己的名義進行，業務獨立性強、自主性高。
4.財務管理
中水子公司要有健全的公司組織機構，財務管理上設置完整的財務核算機構和管理制度，獨立核算、自負盈虧。
五、中水項目成立公司的利弊分析
（一）設立民生水務集團公司中水分公司
1.有利方面
（1）財務稅務的核算要求較子公司簡單，便于分公司經營。
（2）分公司不是獨立法人，利潤由集團公司合并納稅。在經營初期，分公司往往出現虧損，但其虧損可以沖抵總公司的利潤，減輕稅收負擔。
（3）不涉及關聯方及其關聯交易，減少或降低稅務檢查的概率。
2.不利方面：
（1）中水分公司在經營活動中產生的債務問題，應由民生水務集團公司以其全部資產承擔全部清償責任。
（2）由于分公司不能獨立承擔民事責任，中間沒有防火墻，出現的任何不利因素會直接傳導給集團公司。
（二）設立民生水務集團公司中水全資子公司
1.有利方面
（1）水務集團公司以出資額為限對子公司承擔有限責任，如果中水子公司出現盈利，在不增加企業所得稅的情況下，直接增加水務集團盈利，提升集團公司業績；如果中水子公司出現虧損，集團承擔虧損的數額是出資額，不會對集團公司造成過大的風險和影響。
（2）水務集團通過任免中水子公司董事會成員和投資決策來影響其生產經營決策，而中水分公司的人事、業務、財產受隸屬公司直接控制，子公司較分公司在激發企業活力上更有優勢。
（3）在當前稅收政策下，成立中水子公司財務獨立，能按照規定準確核算經濟業務，符合涉及免征增值稅金及附加，減征企業所得稅等稅收優惠政策的要求，而且處理污水屬于國家政策支持對象，預計將來還會出臺更多的稅收、資金等政策，同時對財務獨立準確規范性會有更高的要求，而子公司財務核算更能滿足這一需要。
2.不利方面
（1）成立中水全資子公司后，水務集團與之形成母子公司，具有控股關系，是關聯方，其交易屬于關聯交易，增加稅務檢查的可能性。因此，關聯交易應選用公允價值。
（2）中水子公司是獨立的法人企業，其生產、經營、財務等管理、組織架構、戰略決策要按《公司法》要求規范動作，可能會增加管理成本。
（3）成立中水子公司后，水務集團通過董事會、績效考核、人事任免對其控制，控制不當，會加大水務集團風險。
水務管理方案范文2
一、指導思想
維護國家和省市稅收管理法律法規嚴肅性，依法加強稅收征管。以推進稅收征管體制改革為突破口，充分調動社會力量開展協稅護稅，積極推進個人出租房屋稅收管理工作，建立“政府主導、稅務主管、財政主體、部門參與、信息共享”的綜合治稅機制，實行財政收入的可持續增長，促進縣域經濟和社會發展。
二、工作內容
針對個人出租房屋的稅收管理工作，稅務部門委托鄉鎮財政所負債征收并簽定委托代征協議，向鄉鎮財政所發放《委托代征稅款證書》。鄉（鎮）發揮屬地管理優勢，動員轄區的稅務分局、公安派出所、工商分局及社區等社會力量，組建專兼職征收管理隊伍，聯合組織開展日常管理和稅款征收工作。
三、組織領導
成立縣出租房屋稅收委托代征工作領導小組，統一領導和協調委托代征工作?？h政府主管領導任組長，成員由縣財政、稅務、公安、工商、房產、行政執法等部門及鄉（鎮）分管負責人組成。領導小組下設辦公室，辦公室設在縣財政局，負責具體組織、協調委托代征工作。各鄉（鎮）建立相應的委托代征工作組織領導機構，負責協調、動員轄區的社會力量，組織開展日常的聯合管理和稅款征收工作。
財政部門要全面加強委托代征的綜合協調及財政政策的調研工作。建立政策激勵機制，對委托代征入縣庫稅收實行獎勵機制。按照征收稅款15%的比例給予獎勵。
稅務部門要加強對代征稅款單位的業務指導和政策培訓，提供專用軟件系統進行管理，與代征部門簽訂委托代征協議，建立模式化的業務流程和格式化的業務文本，制定配套的出租房屋稅收管理相關政策。
工商部門要在工商登記環節強化經營用房登記管理，依法做好出租房屋的清理及辦照工作，按屬地管轄要求，及時向鄉（鎮）提供相關經營業戶的登記信息。
公安部門要從流動人口、消防安全、治安管理等環節入手，參與、配合出（承）租房屋、未辦理稅務登記等個體經營戶的信息采集、漏征漏管戶清查及打擊涉稅違法行為。
房產部門要協助提供房產租賃信息及地段房屋租金最低標準。
行政執法部門要從工作職能出發，重點對出(承)租房屋且未辦理稅務登記的個體經營用戶的違規、違法行為依法進行監督檢查，以營造公平競爭的經營環境。
鄉（鎮）財政所要做好專、兼職協稅人員配備及辦公設施配置，進行政策宣傳、解釋工作，全面摸清征管對象信息，積極協調、組織相關部門開展聯合征收工作。
四、工作要求
（一）建立工作例會制度。定期召開委托代征工作會議，交流、研究委托代征工作開展情況。
（二）建立信息反饋制度。每月組織各部門、鄉（鎮）財政所開展信息傳遞和交流，暢通信息共享渠道。
（三）建立監督檢查制度。加強對依法代征行為的有效監督、檢查和管理，切實維護納稅人的合法權益。定期對委托代征開展情況進行檢查，對違反委托代征規定，采取欺騙等手段取得的收入，追繳違規所得，追究有關人員責任。
水務管理方案范文3
以科學發展觀和黨的十精神為指導，以作風建設為突破口，以提高工作效率為抓手，以塑造良好形象、優化發展環境為重點，突出抓業務、工作創新、機制創新，進一步完善以結果為導向，以落實責任為手段，以提高群眾滿意度為目標的績效管理模式，促進經濟社會又好又快發展。
二、實施的對象
局各股、室、站。
三、主要內容
績效考核包括各股室（下屬單位）自評和年度考核兩種形式；各股室（下屬單位）績效考核與個人績效考核兩個層次。
（一）評估方式
績效考核遵循分類考核與分級考核相結合，平時考核與集中考核相結合，注重實績與綜合評價相結合的原則。
（二）考核程序
1、確定工作目標
各股室（下屬單位）年初根據全局總體工作任務制定年度工作目標，送分管領導審核后上進行承諾，報局績效辦存檔。
2、績效考核的實施
各股室（下屬單位）對自身工作完成情況進行評價，填寫年度自評表后報局績效辦審核備案。對個人暫不進行自評；年度考核由局績效辦統一組織實施。
3、通報考核結果
局績效辦將考核結果報局委會，經局委會研究通過后，在一定范圍內進行公布。各被考核股室（下屬單位）應根據考核結果進行自查自糾，深刻分析存在問題的原因，及時解決有關問題。
（三）考核體系
1、績效考核以百分制計算，分為股室（下屬單位）考核和個人考核兩項。
2、各股室（下屬單位）考核年度績效考核內容包括工作目標完成情況、自身建設情況和公認評價情況三部分，均按100分制計分。
①工作目標。目標考核分為優秀、良好、合格、不合格四個檔次。分別為100分，80分，60分，40分。
②自身建設。包括履行崗位職責、工作效能服務態度及依法行政、勞動紀律、廉政及作風建設情況，總分為100分，每項各占25分。
③公認評價。由局領導、局機關各股室和局下屬單位對考核對象進行測評。評價分為滿意、較滿意、基本滿意、不滿意四個檔次。具體為滿意每票計4分、較滿意每票計3分、基本滿意每票計2分、不滿意每票計1分。
公認評價分=總計票分／（4×有效票數）×10分
各股室（下屬單位）的年度考核總分為100分，包括自評得分、工作目標考核得分、自身建設考核得分和公認評價得分。其計算方法如下：
工作目標完成情況所占權重為50%，自身建設情況所占權重為20%，公認評價所占權重為20%，自評得分所占權重為10%。各項計分均只設減分方式。
（四）考核結果。局績效辦于每年的12月份，將被考核股室（下屬單位）的各項考核得分匯總，計算出最后得分，按得分從高到低，原則上綜合得分在80分的為一等。60～80分的為二等，60分以下的為三等。
被考核股室（下屬單位）在年度工作中出現下列問題的，不得評為一等、二等：
1、被縣委、縣政府、縣紀委或以上部門通報批評、問責的；
2、沒有完成計劃生育責任目標或出現計劃生育違法行為的；
3、在社會治安綜合治理中被“黃牌警告”或“一票否決”的；
4、在安全生產工作中出現安全事故的；
5、在績效考核和管理中弄虛作假的；
6、出現其它重大問題造成惡劣影響的。
（五）個人考核。分為履職情況得分、民主評價得分兩部分。
個人（正股級以下人員）績效考核包括履職情況考核得分和民主評價得分兩部分。在考核時間上，對個人的考核與對股室（下屬單位）年度考核同步。
考核方法：
1、基礎分為100分；
2、其計算方法如下：
得分=年度本人履職情況得分×60%+年度民主評價情況得分×40%
年度本人履職情況得分由科室（單位）考核得分結果（70%比重）和分管領導評價（30%比重）組成。
個人績效考核評定等次。局績效辦以年度為單位，綜合考核情況，計算出被考核者的最后得分，提出初審意見報局總支審定。根據得分高低，在局總支領導下，評定出個人績效考核最終等次。受警告處分以上的個人，當年不得評為一等。
四、結果運用
績效考核結果與干部考核、干部選拔任用相結合。
（一）年度考核評定優秀等次的人員，原則上從績效考核評定為一等次的人員中產生，但不超過人事部門規定的最高比例；
（二）績效考核定為三等次的考核單位，年終評比不得評為先進集體；
（三）擬提拔的干部必須從連續三年績效考核評定為一、二等次的人員中產生，同等條件下優先考慮被評定為一等次的人員。
水務管理方案范文4
險貨物運輸技術發展態勢及發展規律，從而加快我國水路危險貨物運輸的立法進程，確保水路運輸安全具有非常重要的意義。
1水運現狀
近年來，我國國民經濟得到迅速發展，新的化工產品也隨之大量涌現，水路危險貨物種類和運輸量不斷增長。各種包裝危險品包括集裝箱裝運危險貨物運輸量成倍增加。其中，各種散裝和包裝危險貨物運輸量已占水路總運量的20%以上，從事散裝危險品運輸的船舶和碼頭也呈快速增加之勢。我國目前從事原油、成品油、液化氣和散裝化學品裝卸作業碼頭約有270座，吞吐能力約2億噸，大約占總吞吐能力六分之一；這些危險品碼頭主要分布在珠江三角洲、長江下游和環渤海灣地區，今后并將擴大到其它地區。
2 我國統一危險貨物運輸規則
在1996年12月國際第會議上，委員會通過了《危險貨物運輸規章范本》第一版，并列入《關于危險貨物運輸的建議書》第十修訂版作為附件。這樣主要就是為了力便將((規章范本》直納入所有運輸方式的國家和國際規章，從而加強協調統一?！兑幷路侗尽肥轻槍Ω鲊蛥⑴c制訂危險貨物運輸規章的國際組織提出的，要求他們在危險品運輸和管制上遵循安全和方便貿易的統一原則，它適用于各種運輸模式。
我國有關危險貨物運輸的主要技術法規標準有危險貨物命名原則GB／T 7694-2008 國家標準、危險貨物品名表GB 12268-2005 國家標準、水路運輸危險貨物包裝檢驗安全規范GB 19270-2003 國家標準、危險貨物分類和品名編號GB 6944-2005 國家標準、公路運輸危險貨物包裝檢驗安全規范GB 19269―2003 國家標準、鐵路運輸危險貨物包裝檢驗安全規范GB 19359-2003 國家標準。在我國加入WTO后，我們許多標準與國際標準的最新內容存在較大差異，按國際標準的最新內容更新我國危險貨物運輸標準體系和系列標準，是我國危險貨物運輸管理與國際接軌的先決條件；同時中國作為聯合國和有關國際組織的成員國，也有權力也有義務執行這些規章，讓危險貨物的管理、運輸和使用盡量按照一個統一的、規范的原則進行。
3 存在問題
3.1 瞞報謊報時有發生
由于，危險品貨物大多以集裝箱的形式運輸，該運輸形式運輸的貨物具有較強隱蔽性，這為船舶載運危險貨物集裝箱瞞報謊報行為提供了極為便利的條件，再加上檢測力度不夠船舶載運危險貨物集裝箱。這時，瞞報謊報就會時有發生。船舶載運危險貨物瞞報謊報行為，會對這種運輸造成極大安全隱患，對船舶人員安全以及水域環境污染也構成嚴重的威脅。
造成瞞報謊報原因，主要是由于打擊力度不夠，現場檢查技術含量較低，不能迅速適應嚴格檢查船舶載運危險貨物集裝箱。
3.2 事故頻發
危險品船舶運輸中容易引發事故的因素有很多，人是事故發生的直接原因，主要是指由于人的嚴重不安全行為，通常說是人的失誤而引起事故的發生，據不完全統計水上交通事故80％是人為因素，從事危險品運輸的工作人員，如船員、裝卸管理人員、申報人員，其中有不少人法律意識淡薄，文化素質低。船舶設計、建造、營運過程是十分復雜的 既要設計符合穩性、抗沉性要求，又要有良好的操縱性能，如果一艘船舶不具備以上基本性能就適應不了特殊的航行環境。如果沒有適航的船舶，再好的駕駛技術，不論怎樣遵守規章，事故都是難免的。外界因素實際上是環境條件，船舶會遇到風、霧、雨，或遇到航道變遷，或枯洪水等環境。航道寬度、彎曲，水深情況及流量、流態、流速發生變化，航道障礙分布、航標的設置等因素，對船舶的橫越、追越的安全有直接的影響。在沿海，離岸十海里左右的水域內最易發生擱淺、觸礁、觸損等事故。
4對策
4.1 建立科學的危險貨物運輸法規體系是最根本得事情。我國目前危險貨物法規存立法滯后，大量法規、規章是80年代制定的，因此與目前市場經濟體制不相適應，有些立法上有真空，有些該管的卻無法可依，約束力不夠。
4.2 加強船員的培訓教育
危險品運輸存在較大危險性，為防止事故發生，國家對危險品運輸都有嚴格的各種法律規定。如果船員對有關危險品管理法規不了解或了解的不夠全面，理解的不透，在危險品運輸過程中必然會導致一些違章。因此船舶公司要加強對自己內部船員的培訓教育，一是要讓船員學習和掌握有關危險品管理法規的主要內容，尤其是船舶載運危險品管理要求的變化和增加部分要重點掌握；二是提高船員掌握相關國際公約的水平，了解《國際海運危險品規則》和《國際船舶和港口設施保安規則》等國際法規，明確船舶裝載危險品要符合公約得要求。
4.3將責任落到實處。
政府必須嚴格制定有關法規、技術標準，對危險貨物運輸安全起監察的作用。而同時企業對危險貨物的運輸負完全責任，組織培訓，嚴格管理，做好事故的預防工作。當出現問題的，要有明確的人對其進行負責。目前全國還沒有建立一個完整的危險事故應急反應體系，不能及時救援受害人員，消除危害。機制問題是法律要解決的問題，法律的制定是需要經驗和時間的，但現在我們急需解決的問題是事故應急救援力量的問題。
4.4選擇合格的包裝容器
水務管理方案范文5
【關鍵詞】房屋建筑；施工安全管理；建議
近年來由于房屋建筑施工中出現的安全事故有所增加，房屋建筑施工安全管理工作逐漸受到關注。但是由于當前房屋建筑施工安全管理水平中存在的問題逐漸增加，嚴重影響房屋建筑的施工質量和人們的生命安全。在今后的房屋建筑施工需要進一步完善房屋建設的安全管理工作，保障房屋建筑施工順利進行。
一、我國房屋建筑施工安全管理中存在的問題
加強房屋建筑施工安全管理有著十分重要的意義，不僅僅對于保障人們的生命財產安全有著十分重要的作用，同時對于房屋建筑施工質量也有十分重要的保障作用。隨著和諧社會的建設，加強房屋建筑施工的安全管理工作可以有效地減少一些施工過程中的安全隱患，保障房屋建筑的安全施工，對于構建和諧社會有著十分積極的意義。當前房屋建筑施工安全管理中存在的主要問題有以下幾個方面：
（一）安全意識淡薄
房屋建筑施工中人們往往會看到“安全生產”的重要標語，但是房屋建筑施工中的安全事故仍然屢禁不止，這主要是是因為在建設施工中安全生產的意識并沒有貫徹到施工過程中，施工人員仍然缺少相應的安全意識。由于施工人員存在一定的僥幸心理，對于施工的安全防護措施不到位，在施工中并沒有足夠重視安全施工這一問題，才會引發一系列的安全事故，影響了房屋建筑施工質量，造成嚴重的人員傷亡。
（二）安全教育不到位
房屋建筑施工中進行安全教育是十分必要的，但是當前房屋建筑施工中的安全教育工作并沒有落實到位，導致安全事故頻發。當前我國房屋建筑施工人員大都是農村的務工人員，缺少專業的安全施工知識，施工單位由于管理問題或者施工人員安排問題導致安全教育并沒有得到充分地落實，這導致施工人員對于安全問題的認識不足，這也是導致施工中安全事故的重要原因之一。
（三）缺少必要的安全防護措施
房屋建筑施工中為了保障安全建設需要采取一系列的防護措施，這對于保障施工安全，減少施工中的安全隱患有著十分重要的作用。當前房屋建筑施工中缺少必要的安全防護措施是造成安全事故的重要原因之一，由于房屋建筑施工中施工管理者對于安全問題的重視不足，或者是缺少必要的資金支持，導致房屋建筑施工中的安全措施不到位，比如對施工中施工機械設備的維護措施不足，對機械設備檢查不到位導致機械設備存在一定的安全隱患，尤其是升降設備的檢查工作，很有可能由于設備問題導致安全事故，造成嚴重的人員傷亡。
（四）房屋建筑施工缺少監督
當前房屋建筑施工過程中缺少必要的監督措施，導致施工中的安全隱患未能及時發現，以致造成嚴重的安全事故。當前房屋建筑施工中對于安全監督管理工作的重視不足，一些施工單位甚至沒有安排專門的人員對施工質量進行監督和管理，另外一些施工單位由于對安全管理重視不足，導致監督工作并沒有落實到位，一些安全隱患并沒有及時發現，對施工質量和施工安全造成十分嚴重的影響。
二、我國房屋建筑施工安全管理建議
房屋建筑施工安全管理工作對于保障施工的質量，進度和維護施工人員的生命安全有著十分重要的意義，但是當前由于房屋建筑施工中對于安全管理問題的重視不足，相應的安全措施不到位導致的安全事故，嚴重影響了房屋建筑施工，并造成十分嚴重的社會不良影響。在今后的房屋建筑施工安全管理工作中需要進一步提高安全管理工作的重視，采取有效的措施，盡量減少由于安全管理工作不到位導致的安全事故。
（一）提高安全管理工作的重視
房屋建筑安全施工不僅僅影響房屋建筑的質量，同時也關系著人們的生命安全。在今后的房屋建筑施工過程中需要進一步提高施工安全意識，這對于保障房屋建筑的安全施工有著十分重要的作用。在今后的房屋建筑施工中需要進一步重視和加強安全教育工作，一方面需要加強對施工人員的安全教育工作，在施工安全管理中施工單位的管理人員需要進行安全教育，充分提高施工人員的安全意識，認識到安全施工的重要性。另一方面作為管理人員也需要充分認識到安全教育的重要性。作為施工管理人員要充分重視安全教育工作，充分認識到安全教育對施工質量的重要性，積極落實安全教育工作。
（二）建立施工安全責任制度
在房屋建筑施工中建立安全管理責任制度，針對施工過程中出現的安全問題由相關的責任人進行負責，這樣可以有效地提高施工中安全管理工作人員的工作積極性和責任感，積極落實好安全管理工作，減少由于管理人員重視不足，安全管理工作不到位導致的安全事故。由于當前一些施工安全事故是由于違規操作引起的，建立相關的安全責任制度可以有效地減少施工過程中存在的違規行為，將施工安全問題逐漸落實到每一位員工的工作中。在房屋建筑施工過程中將施工責任劃分詳細，這樣可以更好地提高施工安全管理工作的效率和工作的質量，更好地保障施工的順利進行，減少施工過程中存在的安全隱患。
（三）加強對安全施工的監督工作
在房屋建筑施工中加強對施工的監督工作，可以有效地減少房屋建筑施工中存在的安全隱患，及時發現施工中存在的問題，并加以解決這對于保障施工的質量有著十分重要的作用。在房屋建筑施工中需要安排專門的工作人員對施工的質量，施工的進度以及施工中的各項工作進行管理。對施工項目安排合理的人員進行定期的檢查和審查工作，這一方面可以對施工質量進行檢查及時發現施工中存在的問題，另一方面也可以提高工作人員的施工安全意識，督促施工人員做好施工工作，減少施工質量問題和施工安全隱患。
（四）加強相關的安全防護措施
房屋建筑施工過程中的安全管理工作對于保障施工質量，維護施工人員的生命安全有著十分關鍵的作用。由于房屋建筑施工中缺少安全防護措施導致安全事故嚴重影響了施工的質量，在今后的房屋建筑施工中需要采取有效的措施保障施工的順利進行，減少安全隱患。一方面需要加強對施工中的資金投入。在施工中需要增加對安全防護工作的資金支持，這樣可以將一些已經損壞的或者是存在安全隱患的設備進行更換或者是維修，這樣可以有效地減少施工過程中的安全隱患，減少安全事故的發生。另一方面落實相關的安全防護措施。對于施工中尤其是施工設備需要安排專業的技術人員進行維修和保養工作，這樣不僅僅可以減少施工中的安全隱患，同時還可以增加設備的使用壽命，為房屋建筑施工提供設備保障。
結語：
隨著經濟的發展，當前的房屋建筑施工項目逐漸增加，但是由于安全管理工作不到位導致的安全事故逐漸增加，嚴重影響了施工質量，并造成了嚴重的人員傷亡。加強和落實施工安全管理工作不僅僅可以保障施工質量同時對于維護施工人員的生命安全有著十分重要的作用。在今后的房屋建筑施工中需要進一步加強和落實施工安全管理工作，加強施工人員的安全教育，提高施工人員的安全意識，確保施工工作順利進行。
參考文獻：
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水務管理方案范文6
［關鍵詞］制度變遷，市場機制，公民社會，政府管制限度
環境污染，不論是在先發展國家，還是在后發展國家，都是經濟發展過程中不可回避的嚴峻事實。不過，與先發展國家比較，后發展國家的環境污染顯得更為突出和嚴重。針對環境這一公共物品，政府如何在環境管制和對環境污染管理中發揮有效作用值得引起人們的高度重視，但同時，也離不開市場機制的經濟功能與公民社會自組織的參與監督。排污許可證制度是實行環境可持續發展的一項基本制度，而水污染物排放許可證制度是整個排放許可證制度的一部分，也是整個排放許可證制度最先實施的一項制度。水污染物排放許可證制度，自1985年在上海率先實施，然后國家環境保護局在1987年作為一項新的環境管理制度開始在部分城市試行，到1990年已取得了一些經驗，后逐漸在全國推廣。從時間上看，水污染物排放許可證制度從試點、推廣到現在已快十五年了?？紤]到沿海地區尤其是農村地區水污染物排放的普遍性以及其對人們生存狀態的嚴重危害性，因此，有必要對此類問題進行調查和研究，以便發現問題尋找有關對策，并從理論上加以闡述與分析。通過描述水污染物排放許可證制度的現實，探討排放許可證制度的演變過程，分析政府在水污染物排放管理中所起作用及其限度，呼喚市場機制的經濟功能和公民社會的參與監督。[3]
一、排放許可證制度安排、現實困境與制度變遷
改革開放以后，我國實施以經濟建設為中心的發展戰略，因此，工業生產是發展經濟的唯一選擇。在農村，鄉鎮企業在充分利用廉價的勞動力、充沛的資源與寬松的管理環境（包括稅收、土地與服務費用方面的優惠等）過程中得以起步與壯大，城市也以發展重工業與化學工業為主，但經濟發展的結果是自然環境的破壞與人們生活質量的下降。農村地區水污染特別嚴重，而城市地區受水污染困擾的同時，也面臨著噪音污染、大氣污染等，環境污染已經影響著城鄉居民的身體健康與生存質量。這樣，八十年代中葉以后，由于水污染、固體污染、大氣污染、噪聲污染和放射性污染等生產性污染大量出現，國家環境保護局為了扭轉環境惡化的趨勢，在國家有關法律法規的基礎上，先后制訂了八項管理制度，其中排污許可證制度是一項具有法律效力的政府環境管理制度。由于排污的種類較多，本文限定在水污染物排放許可證制度上。
水污染物排放許可證制度是當地環境保護部門根據排污單位申報登記經審核批準，發放排放許可證，并對排污單位進行監督管理的一項制度。1985年，排污許可證制度（主要是水污染物排放許可證制度，下同）首先在上海、徐州、常州、金華等地試點，后來逐漸推廣，作為一項基本制度存在。
排污許可證制度在實踐過程中逐漸得到完善。這一制度建立在三個基礎之上。第一個基礎是手段，通過濃度控制與總量控制的辦法來測定排污總量；第二個基礎是配套制度，排污申報登記制度和限期治理制度對排放許可證制度有直接的影響；第三個基礎是側重點的選擇，飲用水源的強管制與一般水源的軟約束。
（一）在手段基礎上，排放許可證制度由單一的濃度控制向濃度控制與總量控制兩者并存的測量方法轉變
開始，排放許可證制度以濃度控制為主。國家環境保護總局根據國家水環境質量標準和國家經濟、技術條件，制定國家污染物排放標準，省級政府可以制定地方水污染物排放標準。濃度控制的優點是比較簡單、管理方便，可以根據它的排放濃度來決定它對水質的影響程度。一般而言，排放濃度越大，對水質的破壞程度越大。因此，只要監測出排放濃度，就能計算出受污水質的損害程度。不過，這種控制方式的不足之處在于：一是沒有將污染源削減與水體環境目標相聯系。實際上，污染源由于它們在地區上、時間上和排放去向及方式的差異，使其對水體環境污染的影響是不相同的。如季節因素影響。水質對濃度的稀釋常受季節的制約，汛期時稀釋快，一般情況下，稀釋慢；二是濃度控制所確定的污染源治理方案不具有經濟優勢。在濃度控制的管理戰略下，污染源治理方案是工廠達標排放的點源單獨處理方案，沒有考慮到污染單位的經濟技術條件、生產規模和廠群之間的聯系；三是濃度控制管理方式缺少針對性和靈活性，沒有經濟刺激作用。所有環境保護工作都圍繞“達標”來進行，沒有考慮到局部與整體、重點與非重點的區別。[4]由于濃度控制方法存在著上述缺陷，而且在實際管理中兩個問題較突出：一是污染源達標，但水體繼續惡化；二是按排放標準進行污染源削減，所需投資大，污染單位無力承擔。因此，總量控制方法就提到了議事日程。國家環境保護總局于1988年頒發《水污染物排放許可證管理暫行辦法》，提出“在污染物排放濃度控制管理的基礎上，通過排污申報登記，發放水污染物《排放許可證》，逐步實施污染物排放總量控制?！?989年全國有60多個城市實行了以總量控制為基礎的環境保護制度。1991年又在總量控制的基礎上，相繼推出了行業總量控制、目標總量控制和容量總量控制為基礎的不同形式的排放許可證制度。這樣，濃度控制與總量控制并存的格局基本形成。具體的分布特點是：在區域上，農村地區以濃度控制為主，城市地區以總量控制為主；在排污單位大小上，小型排污單位以濃度控制為主，大型排污單位以總量控制為主；在污染源重點非重點上，非重點污染源實行濃度控制，重點污染源實行總量控制。
污染物排放總量控制方式是根據環境目標的預期目的，事前測算出本環境目標所允許的污染物最大排放量，再將污染物指標分配到各個區域并進行分散管理的一套管理辦法。行業總量控制、目標總量控制和容量總量控制是總量控制的具體表現方式。1、行業總量控制。針對各地不同的工業行業，環境保護部門有選擇地對重點行業污染物進行控制。如浙江平陽縣，它的主要產業是制革行業，因此，環境污染控制以制革行業為主兼顧其他行業；2、目標總量控制。國家環境保護總量根據1995年的排放總量作為基數，每年設定比上年遞減的排放量目標。總量控制的辦法，首先在各省區市申報基礎上，核定省區市排放量基數。經全國綜合平衡，編制全國污染物排放總量控制計劃，把“九五”期間主要污染物排放量分解到各省區市，作為國家控制計劃指標，然后由各省區市把省級控制計劃指標分解下達，逐級實施總量控制計劃管理。實行污染物總量控制是強化水環境管理的有效措施。為了保證水體質量，必須嚴格控制排放污染負荷量（即污染物總量），使其不超過自然環境的凈化能力；3、容量總量控制。根據河流水質承受污染的最大容量來決定排污單位的排污量。
在實際環境管理中，目標總量控制是最主要的手段。但目標總量的制定可能與以下三個問題有關：第一，排污總量如何確定。如果按照每一個排污單位總量相加，就牽及到每一個排污單位排污總量如何測定的問題。在實際過程中，自動化的監測儀器還沒有成批的使用，僅憑人工監測有它一定的偶然性。第二，水體納污容量如何確定。排污總量與水體納污容量有密切的關聯，在測定排污總量之前，首先應該確定水體納污容量。第三，排污總量該由哪級政府部門確定。主要在上級環境保護部門和當地環境保護部門中選擇確定。由上級環境保護部門決定，主要考慮的是整個行政區域的排污總量，這樣，在分配當地排污總量時可能會有高低之分，也會出現與事實不符的狀態。如果由當地環保部門自行確定，在現行的平行管理體制（一級政府直接管理當地環保部門的體制）下難免會出現地方保護主義的弊病。
水污染物排放許可證制度是建立在濃度符合標準與確定污染物目標總量控制和排污總量削減基礎上的。這一制度的關鍵是確定污染物排放總量，分配污染物總量削減指標。另外，水污染物總量控制還應涉及到流域、區域水量水質、總用水量和排水量等諸多因素。
（二）在配套制度上，排放許可證制度與排污申報登記制度、限期治理制度緊密相聯
從水污染物排放許可證制度的變遷情況表明，國家首先實施的是排污申報登記制度，這在《環境保護法》和《水污染防治法》中有明確的規定，其次才開始推行排放許可證制度。可以說，排污申報登記制度是排放許可證制度的前提和基礎。眾所周知，排污申報登記制度不同于工商行政管理部門企業登記制度，因此，它的效力受到嚴重削弱。由于企業營業執照是由工商行政管理部門辦理的，因此，為了有效控制污染企業的“出生”，在實行“三同時”制度的基礎上對某些污染領域采取一定的措施。國家環境保護總局、國家工商行政管理局《關于加強飲食娛樂服務企業環境管理的通知》（1995年）指出：“新建、改建（含翻建）、擴建、轉產的飲食、娛樂、服務企業，有涉及污染項目的，應按環境保護法及有關行政法規，向當地環境保護行政主管部門辦理環境影響申報登記或審批手續。……工商行政管理部門在審核企業登記申請和對企業的監督管理工作中，可以要求企業就污染及防治情況作出說明，發現有可能存在污染或已存在污染的，要及時向環境保護行政主管部門通報情況。”明確提出工商行政管理部門應與環境保護部門合作，共同預防環境污染。但這些規定都建立在與工商行政管理部門合作順利的基礎上。溫州市鹿城區采取與工商行政管理、消防、勞動、防疫等部門聯合審批的辦法，行使自己的環境污染評估權，效果良好。問題是，若工商行政管理部門不執行這一方面的規定，可能出現辦理營業執照或年檢時環境保護部門無力干預的狀況。而排放許可證的年審，不象工商執照年審那樣有強制力。有的地方也嘗試著另外的辦法。從2000年10月始，杭州市環境保護局與市計委、經委、建委、規劃、土管、工商等17家部門實行聯合投資項目審批一條龍服務。杭州市將投資項目審批的政府部門安排在同一地點辦工，也把環保部門納入，這對環保部門的事前管理是有效果的，也便于處理好與其他職能部門，尤其與工商行政管理部門的關系。當然，所有的制度都有可能會發生變化，最好的辦法是，把相關職能部門共同處理環保事務的有關規定，不僅僅體現在部門規章中，而且應在法律法規中加以明確。
不少排污單位在申報登記之前已經在生產，這在浙江溫州、嘉興的鄉鎮企業最為明顯。當然，如果排污單位超濃度或超總量排放，就面臨著罰款和限期治理的處罰。國務院的《水污染防治法實施細則》（2000年）規定，縣級以上地方政府環境保護部門根據總量控制實施方案，審核本行政區內向該水體排污的單位的重點污染物排放量，對不超過排放總量控制指標的，發給排放許可證；對超過排放總量控制指標的，限期治理，限期治理期間，發給臨時排放許可證。在這里，已經將排放許可證制度與限期治理制度相聯結。只有符合達標排放的排污單位，才能領取到正式排放許可證，而沒有達標的排污單位處于限期治理階段，只能領取臨時排放許可證。
（三）在側重點的選擇上，飲用水源的強管制與一般水源的軟約束
一般來說，一旦涉及到當地飲用水源的污染問題，各地都會采取強管制的方式，在城市地區，重點保護的是飲用水源。上海市政府對黃浦江上游水源保護十分重視，對水源保護區的198家重點企業全部實施了排放許可證制度。針對飲用水源污染問題，有的地區還出臺了局部性水域的地方性法規。如1990年上海市通過了《黃浦江上游水源保護條例》。1993年2月杭州市政府《杭州市苕溪水域污染防治管理規定》，1996年杭州市人大常委會通過，浙江省人大常委會批準通過《杭州市苕溪水域水污染防治管理條例》，規定：“污染物排放管理實行污染物排放總量控制制度?！h境保護部門根據苕溪水域地面水環境質量標準和污染物排放總量控制限值對排污單位核發排污控制證，排污控制證由杭州市環境保護部門統一制定?！瓕ω熈钕奁谥卫淼模谙奁谥卫砥陂g必須嚴格按照排污控制證規定的要求排污；對責令停產治理的，在治理期間不得排污；對責令關閉的，應停止生產，吊銷排污控制證?！痹谶@里充分反映出對水源保護區實行的是強制性的管制，對排污單位的進入作出了禁止性限制，而對一般水源的管理，實行的是誘導性的管制，大都以收繳排污費和實施污水處理為主，屬于軟約束。這兩種許可證在實際上是有嚴格區別的。前者管理力度強，涉及到居民的生活用水和社會的穩定，行政措施到位率高。而后者則沒有這種要求，往往使管理流于形式。
在討論排放許可證制度時，切不可忘記現實生活的殘酷無情。在對浙江省有關市縣調查后，人們發現許可證制度事實上處于“名存實亡”的境地。
一是嚴格按規章制度發放許可證的市縣比例不高。在調查的八個市縣中，就有五個沒有按規范操作，見表一。
浙江省按規范發放許可證的有關市縣分類（表一）
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| 按規范發放許可證的市縣 |
溫州、杭州、寧波
|
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|不按規范發放許可證的市縣| 金華、嘉興、海寧、瑞安、平陽[5]|
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二是發放許可證的數字與實際排污企業數差別太大。溫州市（不包括區，只統計市本級）96年開始發放污染物許可證，97年到99年的統計數字包括正式許可證和臨時許可證，共316個。據有關領導直觀的估計，領取許可證的排污單位僅占排污單位總數的20%左右。那就意味著許多排污單位根本就沒有到環保局領取許可證，但仍照樣經營與生產。
三是有的市縣根本就沒有真正落實過這項制度。瑞安市從96年開始實施許可證制度，但只發放不超過40份的臨時許可證，從97年到2000年間基本上沒有發放過許可證。
當然，得出許可證制度“名存實亡”結論的更為充足的一個理由，那就是，現行的排放許可證制度不是真正意義上的排放許可證制度。排放許可證制度在實施過程中出現了制度變遷，使原先設計的制度安排發生重大的變化。
行政許可是指行政主體根據行政相對人的申請，經審查依法賦予行政相對人從事一般法律所禁止的權利和資格的行為。按照行政法的基本原理，結合排放許可證制度的實際狀況，人們可以得出以下六個方面的判斷：
1、許可應該是依申請事先批準，而不是事后核查?，F行的許可證制度僅僅是一種事后同意，沒有事先的批準。排污單位在水污染物排放之前根本就沒有向環境保護部門提出申請，而只是在事中或事后才由環境保護部門消極被動地去監督，這在農村地區水污染物排放管理中尤為明顯。
2、許可是一種賦予權利的活動，應該賦予相應的權利。但現行的許可制度沒有做到這一點，排污單位沒有合法的排污權。在實際過程中，國家只是默認這種權利而已。
3、許可應該是賦予的特殊性權利，因此，發放的許可證應該受到嚴格的數量限制。目前，環保部門所發放的排污許可證不受數量限制。
4、許可應該建立在審查手段確定這一前提下，而不能建立在不確定的結果基礎上。從上述得知，排放許可證制度基本步驟有四：一是排污單位申報；二是當地環境保護部門審核批準；三是發放排放許可證；四是監督管理。其中第二個步驟審核批準的依據是什么，這很重要。排放許可證制度剛推行時，審核的依據是濃度控制，后改為總量控制。（農村地區仍是濃度控制）。但現在的問題是，在農村無法做到總量控制，只能根據濃度控制，即使在城市地區，其總量控制也難以確定每個排污單位到底排放了多少污水。因為現行的監測手段做不到這一點。這樣，發放的許可證實際上是建立在審查手段不確定的基礎上進行的。
5、許可是一種審批行為，因此，它會產生批準或不批準兩種結果。作為行政許可，它以“禁止義務”的存在為前提。義務分兩種：作為義務與不作為義務。禁止義務屬于不作為義務。行政許可不是對一般義務的免除，而是對禁止義務的免除。如果沒有禁止義務，也就無所謂行政許可。排放許可證應該以禁止一般單位排污為前提，如果只存在批準，不存在不批準，事實上就與政府確立許可證制度的本義相違背。
6、許可是一種要式行政行為，一般要求許可證有統一的格式，而排放許可證格式不統一。盡管國家環保局規定水污染排放許可證要有統一的格式，國家環保局也提供過統一的排放許可證的書面格式，但沒有要求統一印制，結果，各地按照自己的理解制作許可證格式。盡管許可證所反映的具體內容大同小異，但名稱上就存在著不同。有的是許可證，有的是注冊證，如浙江金華和嘉興。
考慮到排放許可證制度在實施過程中的困難，無法真正按照許可證的要求來推行，所以，有關市縣（如金華、嘉興，包括下屬縣）在放棄排放許可證制度的同時，就發明了另外一種制度形式，那就是注冊證制度。
注冊證制度的基本內容如下：1、注冊證制度規定，排污單位排污不需要由環保部門批準或許可，排污單位只是向環保部門注冊，然后就表示排污單位的合法存在。這種注冊實際上就是行政確認，而不是許可。許可是環保部門對排污單位申請的事先批準，而確認是事后同意。當然，其排污費、超標超量排放費仍要按規定交納。2、由于環保部門對排污單位排放污水總量難以核定，因此，采取排污單位自報或環保部門根據排污單位用水量或用電量來折算出一個概率值。對于濃度控制的排污單位，濃度的比例由排污單位自測或環保部門抽檢所獲得的數據確定。3、根據排污單位申請或備案，環保部門就發給注冊證，不受數量上的限制。也就是說，任何排污單位都可以拿到注冊證。
通過以上的分析，結合許可證理論的規范與許可證實踐的操作，我們認為，現行的許可證制度僅僅是一種注冊證制度，沒有達到由環保部門行使真正管理權力的狀態?，F行的注冊證制度是水污染物排放管理最初步的管理，尚需依托相關的管理內容與規范，才能進入到真正的許可證制度。即制度變遷將呈現的趨勢是：第一步，排污企業先注冊，環保部門備案后就發給注冊證；第二步，排污企業先申請，環保部門核實審查，再由環保部門批準同意或不同意核發許可證?？梢钥隙?，這種許可證制度，一方面不完全具備規范性許可證制度的本質特征，但同時又具有許可證制度特殊的具體形式。這樣，現階段的許可證制度實際上屬于過渡性的制度安排，具有承上啟下的特殊價值和意義。
二、制度需求與制度供給：政府管制失靈
如何處理環境保護與經濟發展的關系，世界各國有不同的做法。象日本和匈牙利實行的是“目的一元論”，這些國家的環境法律規定，環境保護法的唯一目的是保護人群健康。因此，一旦經濟發展與環境保護總原則相抵觸時，人們除了選擇環境保護外別無選擇。不過，世界上大多數國家實行的“目的二元論”，即既保護人體健康，又促進經濟發展。[6]
中國是后發展的社會主義國家，必然把保護人體健康與經濟發展有機結合起來。但不管怎樣，政府對于已經產生污染的企業管理來說，事實上仍走上了一條“先污染”的道路，沿襲著“后治理”的舊模式。
我國經濟發展以粗放的外延發展為其特征，通過高投入、高消耗和高污染實現經濟的較高增長。因此，對于環境公共物品的自然保持只有一個底線，就是不以嚴重影響人們的基本生活和降低生活質量為界。各地在發展經濟過程中，不論是損耗資源型的產品，還是損耗環境型的產品，只要能取得一定的經濟效率就能得到政府的鼓勵與百姓的歡迎。
制度變遷的需求產生于內在變量與外在變量的雙重作用。排放許可證制度的內在變量指制度本身安排及其存在的合理性程度，外在變量是經濟發展過程中，人們所面臨的社會生存與社會發展的壓力。據上所述，排放許可證制度在內在變量方面已經存在著制度安排設計上和技術上的漏洞，外在變量上更與制度原設定的目標大相徑庭。當然，任何制度都會出現不足，這是正常現象?！鞍阎贫雀阏_是一個困難的、耗時的和引發矛盾的過程。這個過程既需要能在文化上被認同的規則，又需要有關于時間變量和空間變量的可靠信息。[7]”水污染物排放許可證制度在現實生活中所遇到的尷尬，主要原因在于制度需求不足，制度供給困難，內在變量與外在變量發生變異，最終導致政府管制失靈。
（一）制度安排的需求不足。對排放許可證的需求不僅對排污單位來說沒有強烈的依賴性，而且對政府環境保護部門來說也嫌底氣不足。
1、排污單位需求不足。環境是公共物品，任何人都可以享受，但沒有人愿意承擔治理成本。正如布坎南所言，每一個理性人，都是以獲取經濟利益最大化為其宗旨和目標的。這樣，針對水污染物排放問題，就排污單位本身而言，最好的處理辦法是只管排放而不管治理，只要獲取所得，不支付任何成本，這是最佳的選擇。不過，如果聽任排污單位自以為是，為所欲為，那么，人類就無法再繼續生存和發展，公有地的悲劇必將發生。[8]這時候，作為公共事物的管理者-政府被迫對環境污染進行管制，約束人們的生產與經營活動，保護環境。既然政府加入了對環境的管制，排污單位就被迫交納相應的排污費和超標超量排污費，但排污單位的環境保護意識卻沒有相應提高，認為交納排污費和超標超量排污費后，排污單位就已經履行了保護環境的義務，有的還對環保部門污染物申報登記工作不配合。1996年1月1日，湖北省環境保護局向鐵道部第四勘測設計院等16家企業事業單位發出排污申報登記通知書及排污申報登記表。3月1日又發出催報通知。各排污單位均逾期未報。湖北省環境保護局于1996年6月18日分別對各排污單位作出行政處罰決定，認定其行為已構成“拒絕申報”，并分別對其罰款3000元。[9]
對治污設備的興建也持消極態度。這與企業發展預期與貼現率高低有關。大中型企業與小型企業對預期與貼現率態度是有差別的。大中型企業對企業發展有較高的預期，因此，重點放在企業長遠的發展利益上，不僅僅著眼于追求近期的貼現率。小型企業則有所不同，它對未來的預期收益評價較低，對自身的生產與經營狀態沒有長期的發展計劃，囿于近期利益，因此，對近期的預期收益評價較高，這導致小型企業關心的僅僅是近期的貼現率，其直接后果便是這類企業行為的短期化。顯而易見，大中型企業對興建治污設備行動積極，小型企業持觀望拖拉的消極態度。而且，治污設備的投入也是一筆較大的開支。據市場調查，自動監測設施，即便最低的國內產品也需要花費每臺4萬元，而且性能不穩定。國外的產品價格更高，每臺10-20萬元不等。比較而言，大中型企業對高性能的治污設備需求可能會迫切得多，對投入舍得花錢，財力上也能夠承擔；對小型企業來說，沒有企業存在的穩定性需求，談不上長遠利益的考慮，而且購買價格不菲的設備，畢竟是一筆不小的成本開支，費用承擔上較困難，這樣，小型企業對自動監測設備的內在需求不足。
當然，低層次的排污單位對許可證臨時應景式的需求還是存在的。如有的排污企業（在浙江省瑞安市）在從事國際貿易時，為了使外商感覺到它是合法企業，做貿易伙伴較安全可靠，出于這樣的動機，才主動地向環境保護部門“索要”許可證。有的排污企業由于是“五小”企業[10]，工商行政管理部門登記時需要環境保護部門的證明，企業才被迫來向環境保護部門申報。象這些需要許可證的，并不是治理本身的需要，而僅僅是在國際貿易與工商行政管理部門企業登記與年檢壓力下被迫領取的，是一種非自愿的行為。轉貼于
2、社會公眾的需求不足。眾所周知，新辦企業的產生在本區域內肯定會形成一定的資金流、物資流、人力流與就業流。隨著生產、銷售服務的規?；?，運輸業發達，帶動了第三產業如飲食業、賓館業的發展，有的地方還出現交易市場，如浙江溫州皮革市場、紹興柯橋中國輕紡市場、嘉興皮衣市場等。很明顯，當地排污企業在增加就業與提高經濟收入方面對本地居民有較大的吸引力，因此，社會公眾對環境保護方面的需求相對顯得不足。盡管《環境保護法》中規定，一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。不過，社會公眾對環境污染的容忍程度與環境污染對生活造成的損害程度有密切關聯。也就是說，對生活與生產損害程度較低，沒有產生直觀的副作用，社會公眾對環境污染的包容在容忍程度范圍內。正像美國學者所言，人們如果被迫為獲取生活必需品而不停地奔忙的話，人們可能無暇或無意顧及污染問題?？墒?，在生活逐漸富裕的社會里，教育水平、生活條件和個人利益直接損害程度都會有助于引起人們對環境污染問題的關注。[11]一旦無法容忍或直接損害了個體利益，有關居民首先就會與排污企業交涉，如果交涉無效，就會考慮投訴，向環境保護部門或新聞媒介或通過區長熱線、市長熱線等投訴，反映社會公眾對環境污染的不滿，有的提出制止污染或索賠要求。
不管怎樣，從總體上說，不論是排污企業，還是生活在污染源區域的居民，都對排放許可證制度缺乏足夠的認識，也對排放許可證制度的有效性感到懷疑。
3、政府需求不足。政府與制度存在著一定的依存度。政府需要制度來維護秩序，而制度又需要政府加以完善與落實。但在實際工作中，政府與制度間并不是系統平衡的，有時政府可能會出于主觀上的原因，對制度建設本身顯示出需求不足。在環境保護領域，相當多的一級政府或環境保護部門對環境保護制度缺乏需求，具體表現在兩方面：
一是沒有直接自身利益需求。剛一開始發放排放許可證時規定可以收取一定的成本費，一般每本收取20到30元不等。成本費中應該既包括印刷的成本費又內含發放的勞務費，而現行規定不能收取此類成本費。這樣，不僅許可證印制的成本要由環境部門內部承擔，而且連勞務費也無法獲取，對環境保護部門來說，失去了發放許可證的利益沖動。
二是怕影響當地經濟發展和官員升遷。改革開放以來，中國政府始終將經濟建設作為其中心工作，只有到“九五”時期才將可持續性發展作為政府工作目標的一部分，不過與經濟建設相比較，還是處于主流與支流的關系。以發展經濟為中心的制度安排，憑借其較大的影響力左右著政府收入與分配狀態，直接關系到資源的有機配置效率。對地方政府來說，這種以經濟效率為中心的制度安排創造的機會大大超過因創造這些機會而支付的單純經濟成本，則被認為提供了凈利益，而不考慮環境成本，或忽視環境成本。相反，由于保護自然環境，而沒有出現經濟的有效發展則被認為是引起了凈損失，在經濟發展中往往處于劣勢。在評價政府管理行為時，眾多政府較多地注重當地經濟發展速度、國民生產總值和居民生活水平程度。據統計，鄉鎮企業在溫州市工業經濟中占有較重要的地位。1997年全市鄉鎮工業總產值達819.23億元，占全市工業總產值（1242.40億元）的65.94%.[12]這對溫州市政府來說處于兩難境地：一方面財政稅收來源高度依賴鄉鎮企業，沒有鄉鎮企業的發展，就無法保證政府管理所需龐大開支的財力支持，另一方面鄉鎮企業往往又是污染大戶，影響當地水、氣資源環境。如果一旦關停大量污染企業，對當地稅收會有較大沖擊，而且對當地經濟持續發展與社會穩定也會有負面影響，這是地方政府所不愿看到的結局。從這方面觀之，地方政府對環境污染所采取的被動消極態度不足為怪。
其實，在一級政府與環境保護職能部門之間，對環境保護的態度不可相提并論，兩者之間是有差別的。環境保護部門出于職能動機的推動往往會采取一些措施治理污染，但一進入一級政府層面，阻力就會逐漸增大。根據《環境保護法》和《水污染防治法》的規定，關停并轉的權力在一級政府，而不在環保部門。對造成環境嚴重污染的企事業單位，能夠采取限期治理措施。由于限期治理是一種具有強制性的行政措施，而且還有相應的法律后果，因此，對排污單位影響較大的，法律規定了較具體的報批程序：中央或省級政府直接管轄的企事業單位的限期治理，由中央或省級政府決定；市、縣或市、縣以下政府管轄的企事業單位的限期治理，由市、縣政府決定；對經限期治理逾期未完成治理任務的企事業單位，責令停業、關閉，由作出限期治理決定的人民政府決定。一般來說，環境保護部門對治理污染有強烈的職責意識，但一級政府可能會過多考慮地方經濟發展和政府官員升遷的因素。[13]因為，在中國政治權力安排過程中，越來越反映出一種趨勢，那就是地方政府官員的提升與當地經濟發展是成正比例關系的，地方經濟發展了，地方官員升遷和進京做官的機會就會增大。這是中國地方政府從傳統的“服從中央型”向現代“政績顯示型”轉化的一個很重要的標志。
而且，環境保護部門在一級政府組成部門中的排名相對較后，其行政地位不高。在中央政府中，國家環境保護總局屬于國務院的直屬部門，不少地方政府環保局在地方政府職能部門的排名序列中也較后。溫州市政府有45個局級機構，市環境保護局列15位。一級政府對環保不夠重視以及環境保護部門地位較低由此可見一斑。鑒于一級政府掌握著限期治理和關停并轉的批準決定權，所以水污染嚴重而得不到有效治理，或治理后又回潮的，其責任更多的應該在一級政府上。也就是說，政府需求不足的主體首先應該是一級政府，其次才是環境保護部門。
（二）制度安排的供給不足
制度變遷的供給依賴于制度設計的“成本”以及尋找可選擇目標的知識基礎。設計制度的政府，盡管環境保護意識觀念在逐漸增強，但在制度安排上仍缺乏周全的思考，甚至正是由于這種制度安排上的某些缺陷，使整個制度出現較多的弊病，無法在實際執行中產生出高效率。
1、法律規范供給不足。我國由于地域遼闊，各地自然條件、經濟發展狀態與環境污染程度存在著較大差別，國家環境保護法律法規不能一刀切，只能對一些原則性的問題作出規定，不可能涉及到非常具體的細節?，F較突出的問題是，能夠對各項具體制度安排產生較大影響的基本制度沒有從法律法規上得到保障?！董h境保護法》與《水污染防治法》都沒有具體規定許可證制度。1989年的《環境保護法》規定“排放污染物的企業事業單位，必須依照國務院環境保護行政主管部門的規定申報登記。”這可以理解為是排放許可證的低級形式。[14]1990年12月《國務院關于進一步加強環境保護工作的決定》提出各級環境保護部門要逐步推行污染物排放總量控制和排放許可證制度。由國家環境保護總局的《工業污染源監測管理辦法》（1991年）中規定：“對企業發放或更換‘排污許可證’時，對其所申報的污染物排放設施和處理設施必須經環境保護行政主管部門環境監測站的核查監測合格，否則，不予發放或更換?！眹鴦赵河?989年批準并由國家環境保護總局的《水污染防治法實施細則》明確規定，排污許可證制度的管理辦法由國務院環境保護部門另行制定。這是對《水污染防治法》的一個重要補充。顯然，國家法律法規對水污染物排放許可證制度的規定幾乎是空白，但作為行政規章的規定還是有的。國家環境保護局總《水污染物排放許可證管理暫行辦法》（1988年）規定：“在污染物排放濃度控制管理的基礎上，通過排污申報登記，發放水污染物《排放許可證》，逐步實施污染物排放總量控制。”并在該辦法中第一次把“排放許可證制度”單獨作為一章來規定， 1990年國家環境保護總局《關于下發排放水污染物許可證和申報登記表的通知》提出排污單位在排污申報登記的基礎上，向當地環保部門申請排污許可證。1993年國家環境保護總局發出《關于進一步做好建設項目環境保護管理工作的幾點意見》，要求開發區污染物排放要實行總量控制與集中治理。在總量控制的原則指導下，對開發區內新建項目污染物排放實行合理分配，并積極推行排放許可證制度。直到2000年3月，國務院在《水污染防治法實施細則》上才有新規定：“向水體排放污染物的企業事業單位，必須向所在地的縣級以上地方人民政府環境保護部門提交《排污申報登記》?！h級以上地方人民政府環境保護部門根據總量控制實施方案，審核本行政區域內向該水體排污的單位的重點污染物排放量，對不超過排放總量控制指標的，發給排污許可證；對超過排放總量控制指標的，限期治理，限期治理期間，發給臨時排污許可證。具體辦法由國務院環境保護部門制定?！辈贿^對于水污染物排放許可證的規定，不像《固體污染防治法》、《大氣污染防治法》等中明確規定實行許可證制度。[15]這樣，就產生兩大問題，一是行政法規沒有法律的權威性，在執行中可能會遇到困難；二是對許可證制度的規定缺乏操作性，沒有具體的步驟與措施。國家立法主要針對的大型企業，對小型企業的操作性與有效性顯得差一些。而且，對地方環境保護部門來說，僅有國家和政府的法律法規不行，應該有地方性法規來保證它的實施，以加強水污染物排放許可證制度的力度。目前，省一級有關許可證制度的地方性法規沒有出臺。
2、配套的技術規范供給不足。環境保護法律規范需要通過制定相應配套的技術規范來實現。如環境保護制度的建設項目“三同時”審批，就涉及到大量的技術規范；環境噪聲污染源防治與規劃布局空間距離有密切關系；水污染物排放去向與受納水體不同，對技術標準要求有別[16].目前，國家環境保護部門單一性的技術規范已經大量存在，但相配套性的技術規范有機銜接的較少。環境保護制度這方面技術規范供給的不足，容易產生執法上的隨意性和制度本身的不嚴密，使環境保護制度缺乏操作性，易使基層環境保護部門在實踐中無從著手。
3、排污收費標準供給不足。由于現行收費標準大大低于治理設備運行費用，遠離經濟價值規律，失去經濟手段的懲罰作用，不利于對污染的有效控制。
4、政策規范供給不足。為了有效抑制污染惡化，一方面需要政府采取嚴厲的管制辦法限期治理污染嚴重的企業，另一方面應制訂配套政策規范，大力發展質量效益型、科技先導型、資源節約型的環境保護產業或企業，實現環境資源與人力資源、財力資源的優化組合與高效利用。目前，政府對環保產業或環保產品生產企業支持與扶植不夠，又無法做到優化產業結構和工業布局，反映出政策規范供應的嚴重不足。
三、對策措施：政府管制、市場機制與公民社會有機一體
對水污染物排放管理問題，政府應該健全法律規范，制定切實可行的措施，同時，又要適應社會主義市場經濟的發展趨勢，通過經濟收益與成本之間的核算，用市場機制的辦法完善排放許可證制度，同時，要加強公民環境保護意識的教育，通過有效手段調動社會公民參與環境保護的積極性。當然，僅僅憑政府管制與市場機制單一因子無法徹底解決環境污染問題，只有使政府管制、市場機制與公民社會三者的有機合作，才能從源頭、源流和終端三者上真正解決水污染物排放問題。
（一） 健全法律規范
為了提高水污染物排放許可證的權威性，加強制度的嚴肅性，應由國務院頒布《排放許可證制度條例》，對有關重大制度作出具體的安排。地方尤其是省級政府或省級人大也應制定相應的《排放許可證制度條例》，以規范本區域內排放許可證制度的具體執行與落實。
（二）制訂嚴密而符合實際的政策措施，充分發揮市場機制
1、針對大中型企業與小型企業的實際情況，制定相關的差別政策。對大中型排污企業，政府可采取提供低息貸款或無息貸款等措施支持它購置自動監測設備，盡量購買性能穩定、監測準確的設備。對小型排污企業，政府可采用區域排污集中處理的辦法，如平陽水頭鎮興建的大型污水處理中心，集體分攤相應成本。同時，考慮到小型企業的排污量和濃度的測算存在著不穩定的情況，環保部門可以模擬體育比賽常用的興奮劑檢測手段-“飛行檢測”進行監測，以體現公平性與公正性，一旦查實有關排污企業有超標超量排放的，應加重處罰。
2、提高排污收費標準。環境管制的一個重要內容是對環境污染的控制。按照誰污染誰負責承擔成本的原則，這些污染者應該支付由它們的污染而產生的額外處理成本。對排污單位一定要在經濟上采取嚴厲的給付政策，提高排污收費，尤其要提高超標超量排污的收費，使環境污染成本逐漸做到內部化，使排污終端制度安排有所成效。[17]
3、實行有償且限額發放排污許可證。對自然環境而言，污染單位越多，對環境的破壞作用越大。政府既然在排污的終端規定了相關的收費制度，那么在排污的始端也應該作出限制進入的安排，以保護環境不受過多污染單位的侵擾。這種限制進入制度安排可以體現在水污染物排放許可證的有償且限額發放上。政府可以通過競拍的制度安排，使排污許可證從一開始就內含價值，獲取排放許可證的排污單位應支付相應的成本代價，而且獲取時也不是無限獲取，應該有限發放。這方面可以參照城市出租車運營投放數量限制辦法，用競拍方式來決定其價格。
4、探索排放許可證的交易制度。既然排放許可證是一種排污權，那么，它也就是一種產權，就可以按照市場法則進行轉讓或拍賣，政府只能在制定交易規則上加強管理，沒必要在排污權的交易價格上進行干預。排污權的“成交價格必定界乎高成本與低成本之間，這樣的價格必定能被雙方都接受，而且雙方都通過排污權的交易獲利。所以排污權的交易不必由政府從中撮合?！盵18]目前，北京環境與發展研究會同美國環境保護基金（Environmental Defense Fund ，USA）合作，在遼寧省本溪市和江蘇省南通市開展排污權交易的試驗。杭州市也有意向進行這方面的試點。由于排放許可證發放時沒有收取資源使用費，這樣，許可證交易后所得的歸屬問題就成為人們爭論的話題。這實際上涉及到資源初始分配權的問題。一種觀點認為，排污單位獲取排放許可證后，就獲得了它的所有權，因此，交易后所得應該歸屬出讓方；另一種觀點認為，排放許可證發放是資源配置權的發放，通過發放活動，使排污單位優先擁有了資源，但排污單位擁有的僅僅是資源的使用權，不是資源的所有權。鑒于排污單位在領取排污許可證時沒有付出任何初始的成本，因此，交易后所得應該歸排放許可證發放的政府所有，交易后所得也是國有資產的一部分。浙江金華某縣級市于2000年下半年進行了這方面的試點，一化學工業公司欲購買一化工企業的排放許可證，其價格是每噸排污量為5萬元，共6噸，計30萬元。由于環境保護局領導班子調整，再加上交易后所得歸屬棘手，一下子難作決斷，這一交易行為只得作罷。可見，市場力量與社會力量已經在迫使政府管理部門盡快從解放思想、實事求是精神出發，探索出一條適合中國國情的排放許可證交易之路，妥善處理好許可證交易所得的歸屬問題，從而產生既能確保國有資產的保值和增值，增加國家對環境保護的投入資金，又能使許可證轉讓方有利可圖，啟動市場的逐利動力，促使市場發展活力的效果。
（二） 確立公民參與環境保護的監督制度
美國著名經濟學家劉易斯認為“如果沒有一個明智的政府的積極促進，任何一個國家都不可能有經濟進步，……另一方面，也有許多政府給經濟生活帶來災難的例子，以致于要寫滿幾頁警惕政府參與經濟生活的話也是很容易的。”[19]這一段話告訴人們，政府在經濟發展過程中的作用盡管有其積極作用，但其在一定條件下也會產生副作用。實際上，政府在環境保護過程中的作用也是特定的，不是無限的。市場機制只能發揮經濟本身的作用，無法解決人們觀念的調整與彌補排污許可證制度本身的缺陷，再加上環境資源公共物品與行為外部性兩大特點，市場價格只能反映局部性私人成本，不能充分反映全部整體性成本，這樣，導致經濟行為失去制約，產生市場失靈。
為了矯正兩者的不足，需要充分發揮公民社會能動性的參與特點，加強對環境污染單位個人和群體的監督，利用公民社會的自主力量，確立起公民社會參與環境保護的監督制度，彌補政府管制與市場機制的不足。
這方面的監督制度隨著創建國家環境保護模范城市活動的開展已經在部分城市中逐漸形成。如浙江富陽和杭州先后于2000年、2001年開展環境違法行為公眾有獎舉報制度。根據杭州市環保局2月12日的有獎舉報通告（第一號），市民對環境違法行為舉報踴躍。據最新統計，環保有獎舉報中心已接到舉報電話279件，屬“工業企業水污染有獎舉報”范圍的有23件，已查明18家單位為污水超標排放，處罰金額總計約37萬元，已有10位舉報人領取了1000元的獎金。[20]考慮到政府管理人員少和管理手段的局限，無法及時了解排污單位的違法信息，同時，公民關心公共事務需要時間、精力甚至包括金錢上的投入和開支，因此，推行有獎舉報制度有利于解決政府管理不力與公民參與不夠之間的矛盾。通過這一制度進一步促使公民關心環境保護，關心社會，提高公民自治與自律的能力，彌補政府治理不足，推動政府積極主動地做好環境保護工作。
總之，通過水污染物排放許可證制度的考察，我們認識到環境保護制度是一項政府管制制度，它可以在適度的范圍內獲取最大效果，但這種效果是有限度的?？梢哉f，不僅是環境保護制度本身存在著缺陷，而且政府管制本身也有失靈的地方，甚至這種失靈比市場失靈的后果更嚴重和更可怕。這就需要借助市場機制本身的力量來彌補政府管制的不足。事實已經有力地證明，市場力量與政府力量最終仍無法從根本上解決環境污染問題，只有憑借社會力量，即通過公眾群體的努力，才能使環境保護真正發揮出社會自主的力量。環境保護是每一個社會成員應盡的職責，同樣也是應盡的義務。每一個社會成員都有權監督污染單位的排污行為，督促政府采取措施使排污單位做到污染成本內部化。
通過政府、市場與社會的多方努力，并且實施以市場機制為基礎的政策措施，才能使環境保護制度真正趨向成熟。
注釋：
[1]本課題是北京天則經濟研究所資助的“政府體制改革”研究項目子課題的研究成果，在此特表謝意。感謝茅于軾、鄭易生、時和興等先生對本文的初稿提出了非常有價值的意見。
[2] 徐家良，浙江大學政治學與行政管理系副教授，北京大學政治學博士候選人。Email：xujial@263.net
[3] 本報告對調查地所進行的僅僅局限于制度實施有效性的分析，并不包含對調查地環境保護工作的優劣評價問題。
[4] 祝興祥等編著：《中國的排污許可證制度》，中國環境科學出版社1991年版，第3－5頁。
[5] 這里暫且將與發放許可證不同名稱的發放注冊證的金華、嘉興列入不規范分類中。規范是指能夠按照有關規定每年正常發放許可證的，包括臨時許可證，若有一年沒有發放，就算不規范。
[6] 王燦發編著：《環境保護四法一條例詮釋》，中國人民公安大學出版社1993年版。
[7] [美]埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道》，上海三聯書店2000年版，第30頁。
[8] [美]V·奧斯特羅姆、D·菲尼、H·皮希特：《制度分析與發展的反思》，商務印書館1992年版，第83頁。
[9] 國家環境保護局政策法規司編：《中國環境保護法規全書》，化學工業出版社1997年版，第303頁。
[10] “五小”指小制革、小電鍍（小煉焦）、小造紙、小印染、小化工。
[11] [美]詹姆斯。E.安德森：《公共決策》，華夏出版社1990年，第78頁。
[12] 溫州市1999年軟科學研究項目：《溫州市環境污染與生態破壞經濟損失研究》專題之二“環境污染經濟損失研究”，溫州市環境保護設計科學研究院（1999年12月）。
[13] 瑞安市1999年限期治理時，準備關閉三個電鍍企業，但上報到瑞安市政府法制局后遲遲不見回應，最后不了了之。
[14]國務院環境保護委員會秘書處、中國人民大學人口環境與發展研究室編：《中國環境資源政策法規大全》，中信出版社1996年版，第1089頁。
[15] 《固體廢物污染環境防治法》（1995年）規定，“確有必要進口列入前款規定目錄中的固體廢物用作原料的，必須經國務院環境保護行政主管部門會同國務院對外經濟貿易主管部門審查許可，方可進口?！薄皬氖率占?、貯存、處置危險廢物經營活動的單位，必須向縣級以上人民政府環境保護行政主管部門申請領取經營許可證，具體管理辦法由國務院規定?！?/p>
[16] 金華市環境保護科學研究所：“金華江流域水環境季節容量的研究”（總量控制研究課題鑒定、排污許可證試點工作驗收材料之四），1990年5月。
[17] 茅于軾：“造路用地和排污付費”，《中國21世紀城市交通可持續發展》，瓊斯基金會、天則經濟研究所，1999年9月。
[18] 茅于軾：“排污權交易”，北京天則經濟研究所網站，1998年7月15日。
