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土地利用總體規劃的意義范文1
中圖分類號 F301.2 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2008）04-0108-06[FK)][FK)]
土地利用總體規劃是我國土地管理制度的重要組成部分，也是實施土地用途管制制度的基礎。目前，新一輪土地利用總體規劃的修編工作已經在全國逐步鋪開，如何客觀評價上輪土地利用總體規劃（規劃期為1997-2010年）的實施狀況，成為科學合理編制新一輪規劃的關鍵環節。在業已開展的有關上輪規劃實施評價研究中，關注點主要集中在地（市）、縣（市）單元，評價內容、指標設計多圍繞在規劃實施的效果、效益、效力等方面［1～4］，缺乏全國尺度和省級尺度的評價研究及方法探索。然而，依照我國有關法律規定，上一行政層次規劃對下一層次的規劃有調控作用，因此，對各省域上輪規劃的實施狀況進行比較分析，將有助于從宏觀層面上加強對規劃實施狀況的認識。為此，本文結合上輪土地利用總體規劃的調控要求，設計了用地狀態偏離度指標，據此評價1997-2004年間各省域土地利用總體規劃實施狀況的差異，并分析出現差異的原因，為新一輪規劃的編制提供參考。
1 上輪全國土地利用總體規劃的調控目標簡析
上輪規劃編制時，我國的土地資源面臨保證糧食生產穩定增長和國民經濟持續、快速、健康發展的雙重挑戰，規劃確定了以保持耕地為核心的規劃目標［5］：①農用地特別是耕地得到有效保護和綜合整治。耕地面積保持平衡，到2010年保持在12 801萬hm2（19.20億畝）以上，其中基本農田面積保持在10 856萬hm2（16.28億畝）以上。林地、牧草地面積增加（見表1）。②在保障重點建設項目和基礎設施用地的前提下，建設用地總量得到控制。規劃期間（即1997-2010年），新增建設用地不超過340.80萬hm2（5 112萬畝），其中，占用耕地面積不超過196.67萬hm2（2 950萬畝）。此外，上輪規劃對土地 開發整理復墾、土地生態環境保護也提出相應的要求。根據全國規劃有關具體目標，對各個省域規劃的編制進行了目標分解和調控
上述目標在全國或各省域的實現，實質上涉及在有限或固定數量的土地資源中，在“保護耕地總量動態平衡”的基本前提下，如何對各類用地規模進行合理配置，亦即土地利用結構的合理優化問題。從這一角度出發，選擇規劃調控的主要用地類型，分析某一時間點的利用狀況與規劃設想的可能狀態的差異，其結果將是規劃實施狀況的反映。
2 用地狀態偏離度的指標設計與技術處理
2.1 用地狀態偏離度的指標設計
用地狀態偏離度是指土地利用的現狀規模與規劃預計規模的偏離程度。本文設定的現狀年份為2004年，對應年份的各省域各種類型土地面積作為現狀用地規模，而2004年的規劃預計實現目標則需要根據規劃設計的用地規模變化量進行推算。由于上輪省域規劃一直到2001年才全部獲得批準，此時已經過了近期目標年，因此，本文采用上輪規劃確定的基期年（即1996年）和規劃目標年（2010年）之間年均用地規模量來推算2004年的規劃預計用地規模。具體計算公式為：
其中：Pi為某地類的用地狀態偏離度；Y1i為1996年某地類用地規模；Yti為規劃2010年某地類用地規模；Ygi為規劃預計2004年某地類用地規模；Yxi為2004年某地類用地實際規模；di為1996-2004年某地類年均變化量。
用地狀態偏離度的正負號表示現狀用地規模與規劃目標的偏離方向，絕對值表示與規劃目標的偏離程度。由于上輪規劃對于各種地類的調控方向不同，所以正負號所表示的意義也有所不同。譬如，對于耕地而言，規劃要求耕地保有量不低于規劃目標，因此，偏離度小于0表示耕地保有量沒有達到規劃要求，偏離度大于0則說明規劃目標的落實情況較好；而對于建設用地則恰恰相反，偏離度小于0說明規劃目標的落實情況較好，偏離度大于0說明建設用地的增長已經突破了規劃目標。
2.2 反映規劃實施狀況的主要用地類型選擇
結合上輪規劃嚴格保護耕地、控制建設用地規模的主旨，用地結構優化的基本落腳點是耕地占補平衡，并且需要從宏觀上體現農用地、建設用地、未利用地的用途管制差異。因此，本文選取了耕地、林地、牧草地、居民點及工礦用地、交通用地、未利用地6種用地類型，對比分析2004年各類用地實際用地規模與規劃預計目標的偏離程度，進而反映各省域上輪土地利用規劃的實施狀況。
2.3 數據處理說明2.3.1 用地分類的調整及相關數據處理
2001年，國土資源部頒布了新的土地分類，導致1996年、2004年以及上輪規劃目標年數據無法銜接。因此，本文按照上輪規劃的土地分類體系對1996年和2004年數據進行了調整主要調整是在“農用地”中增加了“水面"，并將2002年土地分類中的建設用地、未利用地涉及和“水面”有關的用地調整到相應的“水面”中；在“交通用地”中將“農村道路用地”納入，而非設置在2002年土地分類的“其它農用地”中。 ，以保證數據口徑的一致性。
2.3.2 規劃預計的2004年用地規模估計
本文涉及的用地數據來源于1996年和2004年的土地變更調查，以及各省域上輪規劃目標年（2010年）的用地規模目標。但是，各省域編制上輪規劃時所采用的規劃基期數據，與1996年的土地利用變更調查數據并不完全一致，特別是城鎮用地規模有所調整。因此，本文在估算規劃預計的2004年用地規模時，采取以1996年變更調查數據為基數，加上1997-2004年間規劃預計凈變化量的方式來處理。
3 省域土地利用總體規劃的實施狀況差異分析
3.1 全國土地利用總體規劃的實施總體狀況簡析
截至2004年底，全國農用地規模低于規劃預計目標2.22%，而建設用地、未利用地規模分別超出預計目標3.18%和5.57%。在農用地中，耕地、林地、牧草地和預計目標存在明顯的差距，分別相差4.99%、2.23%和1.81%；建設用地則恰恰相反，除水利設施用地外，居民點及工礦用地、交通用地都遠大于規劃預計目標，分別高出6.93%和4.04%。
上述情況表明，1997-2004年間，農用地尤其是耕地減少、建設用地增長的速度都要大于上輪規劃的預期。
3.2 各省域土地利用總體規劃的實施狀況差異分析
3.2.1 耕地保護目標的規劃實施效果空間地帶性明顯，呈現“黑滇線”沿線較好、東西兩翼較差的“溝谷”狀格局
在全國31個省域單元中，所有省域的耕地偏離度都小于0，說明無一省域的耕地保有量達到了規劃預計目標。其中，有7個省域的狀態偏離度低于-10%，偏離程度最多的北京達-31%。
從空間分布看，以黑龍江和云南兩省連線（簡稱“黑滇線”）為界，耕地狀態偏離度呈現明顯的沿線低、兩翼高的“溝谷”狀格局（見圖1a）。 “黑滇線”沿線省域以及，耕地狀態偏離度絕對值相對較?。弧昂诘峋€”以西，自內蒙古向西至新疆，向南至四川，包括河北、山西等在內的12個省域，是我國耕地偏離度絕對值較高的地帶，并且各省域之間相差較大，偏離幅度最高的北京是相對較低的甘肅省的5倍；“黑滇線”以東地區，包括廣東、福建、浙江、江蘇等11個省域，偏離度介于“黑滇線”沿線和該線以西的省域之間，屬于二級高地。此外，北京、天津、上海三大傳統直轄市的耕地狀態偏離度絕對值要明顯大于周邊省域。
3.2.2 多數省份的林地未達到規劃目標，黃河中游沿線諸省規劃實施相對較好；牧草地實施效果以“黑滇線”為界，西優東劣
從林地的規劃實施情況來看，多達20個省域沒有達到規劃預計目標，其中偏離程度較大的省域主要包括環渤海地區的北京、天津、河北、山東，西南的廣西、云南、貴州，以及內蒙古、江西和青海，而黃河中游沿線的河南、山西、陜西和寧夏等省域規劃實施相對較好（見圖1b）。
就牧草地而言，只有青海、河北、寧夏、浙江四個省域達到規劃預計目標。從空間分布上來看，牧草地狀態偏離度也呈現以“黑滇線”為界，東高西低的格局，“黑滇線”以西規劃實施相對較好，而該邊界線以東省域，集中了所有偏離度小于-10%的省域，除浙江、福建、安徽外，其余所有省域偏離度的絕對值都高于“黑滇線”以西地區（見圖1c）。
3.2.3 居民點及工礦用地普遍超出規劃預計目標，偏離度沿東部沿海和長江所構筑的“T”字軸向外逐步減小
從居民點及工礦用地來看，多達22個省域的用地規模突破相應目標。如圖1d所示，居民點及工礦用地狀態偏離度的空間分布，明顯是由東向西、由沿海向內陸逐漸降低的趨勢，并以長江為橫軸，呈“T”字型衰減。超出規劃預計目標幅度最大的前6個省域全部分布在東部及東南部沿海地區，中部地區的偏離度略低于東部，但長江沿線省域的狀態偏離度要明顯高于南北兩側其他省域；未超出規劃預計目標的主要集中在中國的北部和西部地區，包括東北三省、中部的內蒙古、西北的甘肅、陜西、青海以及西南的、廣西。[HJ*4]圖1 各省域不同類型用地的狀態偏離度分析圖
Fig.1 The spatial distribution of different land use departure degree in every province3.2.4 北部和中南地區交通用地的規劃落實較好，東部沿海地區和北緯35°線附近省域偏離度較大
就交通運輸用地而言，有14個省域未突破規劃預計目標，在空間分布上以北部和中南兩大區域為主，主要包括自東北三省向西的北部國界線沿線的內蒙古、甘肅、新疆，以及湖北、湖南、安徽、江西、貴州、云南、廣東和海南等省域。
超出規劃設想的省份，主要包括東部沿海的福建、浙江、上海、江蘇、山東、河北、天津，以及自北京、河北向西，分布于北緯35°線附近的山西、河南、山西、寧夏、四川、重慶、青海和等省域。中西部地區交通用地的快速增長是上輪規劃實施的重要特點，偏離度較大的前5個省域中有3個位于中國西部，平均偏離度高達8.4%（見圖1e）。
3.2.5 未利用地開發力度不足，偏離度較大的省域集中分布于全國的南北兩端
雖然上輪規劃將耕地補充列為主要規劃目標之一，但作為主要補充來源的未利用地開發，規劃實施效果并不理想，全國僅有新疆、上海兩地達到預計目標。從未利用地狀態偏離度的空間分布看，數值超過20%的省域主要包括南部的廣東、廣西、云南、貴州、海南，以及北部的北京、天津、內蒙古、山西和山東，基本上集中分布于中國的南北兩端（見圖1f）。
3.3 省域土地利用總體規劃實施的類型分區
在單項指標分析的基礎上，利用SPSS軟件，以耕地、林地、牧草地、居民點及工礦用地、交通運輸用地和未利用地的用地狀態偏離度作為變量，運用基于歐式距離的離差平方和法，對31個省域進行空間聚類分析，從而形成依類歸并的結果，由此反映出我國上輪規劃在全國不同地域的實施情況以及相應類型的主要特點。經過聚類分析，將全國各省域歸為4個類型區（見圖2）。
（1）第一類型區：包括東北的黑龍江、吉林，東部的河北、福建、浙江，中部的安徽、湖南，西部的、重慶、四川、貴州、新疆、甘肅等13個省域，國土總面積占全國的57%，該類區域各類用地指標的狀態偏離度相對較低，除未利用地偏離度稍大，其余各類用地的平均偏離度絕對值都在5%以下。需要說明的是浙江、福建、安徽三省域 ，雖然被劃入這一類型區，但其居民點及工礦用地的狀態偏離度卻很高，如果單就這一用地而言，其規劃實施效果并不理想，而從本文研究所選六類用地的綜合情況來看，規劃實施與規劃預期較為接近。
（2）第二類型區：包括遼寧、湖北、廣西、海南和云南5個省域，國土總面積占全國的10%，其規劃實施的共同特點是未利用地開發不足、牧草地與規劃預期有差距，但都處在第二梯隊。根據上輪規劃對1997-2004年間的估計，這些省域應開發未利用地450萬hm2，但實際只開發了60萬hm2，僅占規劃目標的13%，同時也略好于天津、廣東（僅實現規劃目標的3.6%）；牧草地規劃預計增加97.8萬hm2，而實際卻減少12.1萬hm2，狀態偏離度在-48.2%～-49.2%之間，但仍要稍好于第四類型區（所有省域牧草地偏離度都小于-60%）。
（3）第三類型區：包括內蒙古、陜西、青海和寧夏4個省域，主要位于中國北部地區，國土總面積占全國的22%，區域內耕地規劃實施情況較差，平均狀態偏離度達-16%，耕地減少速度遠遠超出規劃設想。按照上輪規劃，到2004年末區內4個省域單元耕地保有量應維持在1 489萬hm2左右，而實際已經減少到1 278萬hm2。
（4）第四類型區：主要位于中國的東部地區，包括廣東、江蘇、山東、北京、上海、天津、河南、山西、江西等9個省域，國土總面積占全國的10%，區域內各類用地指標的狀態偏離度普遍比較高，建設用地超出規劃實施與農用地、未利用地未達到規劃設想的現象并存，規劃的實施效果和預計目標相差較大。2004年，這些省域居民點及工礦用地合計880萬hm2，比1996年增長78萬hm2，超出規劃設想9.6%。與建設用地的快速增長恰恰相反，耕地和牧草地規模逐漸減小，到2004年已分別降至3 124萬hm2和75萬hm2，低于規劃設想4.9%和64%；林地保有量也不太理想，除山西、上海、河南外，其余省域林地保有量均未達到規劃要求。同時，未利用地開發也未達到規劃要求，按照上輪規劃設想，到2004年末開發未利用地291萬hm2，而實際上僅僅完成了40萬hm2，不足規劃設想的14%。
4 省域土地利用總體規劃實施差異的成因分析
分析上輪省域土地利用總體規劃的實施狀況差異，主要集中在以下方面：
4.1 退耕還林（草）政策的實施導致我國西部和西北部地區耕地大量減少
1998年我國長江、松花江、嫩江特大洪災后，我國“積極推行封山育林，對過度開墾的土地，有計劃、有步驟地退耕還林，加快林草植被的恢復與重建”［6］。1999年退耕還林（草）工作在陜西、甘肅、四川三省率先展開試點，并于2002年在全國25個省、自治區、直轄市和新疆生產建設兵團全面啟動，我國的北部、西部和西北部地區正是這次退耕還林（草）工作的重點地區。
1999-2004年間全國大部分省域耕地減少的主要原因在于退耕還林(草)，而這種影響表現為由東往西逐步增大的趨勢。這6年間，“黑滇線”以西的12個省域，由耕地轉為林地和牧草地的面積分別為329萬hm2和106萬hm2，合計達435萬hm2，共占該地域同期耕地減少總規模的75.4%，其中青海和寧夏分別高達96.3%和95.8%。
4.2 社會經濟的快速發展推動了建設用地的迅速擴張，加大了耕地規模的減少
在上輪規劃實施的“九五”和“十五”時期，全國平均經濟增長速度分別達到8.3%和9.5%，高出規劃設想0.3和2.5個百分點，受社會經濟快速發展的影響，建設用地規模也不斷增長。據統計，2004年GDP總量排在全國前10位的省份，其1996-2004年居民點及工礦用地增長占全國總增量的60%，而前5位的省份所占比例高達44%。進一步對省域的居民點及工礦用地狀態偏離度、偏差量與GDP增量、人均GDP增量、總人口增量分別進行相關分析，發現居民點及工礦用地偏差量與GDP增量之間的相關性最高，偏離度則與人均GDP增量之間具有較高的相關性（見表2），表明經濟發展是導致居民點及工礦用地與規劃預計目標產生偏差的最主要原因。
與建設用地的快速擴張相對應，社會經濟快速發展地區的耕地保有量也在不斷減少，這在“黑滇線”以東表現得尤為明顯。僅1998-2004年間，這些地區共有30.9%的耕地減少是由于建設占用造成的，高出全國平均水平75%，其中上海市高達73.9%，福建和江蘇也分別達到57.2%和47.6%。
4.3 土地開發力度與規劃預期差距大，耕地補充規模偏小
按照上輪規劃的要求，應通過土地的開發整理復墾，保證耕地總量的動態平衡，然而，在規劃實施期間，這項要求并沒有完全得到落實，全國未利用地的規劃實施偏離度將近6%，土地開發力度不足，僅上海和新疆兩地達到了規劃要求，其余省域的未利用地開發規模均低于規劃目標，耕地補充規模嚴重不足，在一定程度上造成各省的耕地總量不斷下降。
4.4 土地利用年度計劃的適時調整也對土地利用規劃的實施帶來一定的影響
土地利用總體規劃的規劃期一般為15-20年，雖然在編制規劃時，編制者會對未來社會經濟的發展變化進行考慮，但由于規劃期限長，并且缺乏更具實際指導意義的近期規劃，往往導致規劃設想與近期內的社會經濟發展不能完全銜接。為此，在歷年的土地利用年度計劃執行中，需要對土地利用規劃進行相應的調整，這在一定程度上影響了規劃的實施。
對比分析1997-2004年實際下達給各省域的農用地轉用指標和規劃預計的建設用地新增規模，可以發現，共有23個省域的轉用指標低于規劃預計增量，其余8個省域則超出了規劃設想；在偏離幅度上，僅有5個省域的偏離幅度在10%以內，有一半的省域偏離幅度超過30%。進一步分析歷年建設占用耕地指標與規劃預計的新增建設占用耕地規模之間的差異，只有6個省域的占用耕地指標沒有超出規劃設想，其余省域全部突破規劃控制目標，土地利用年度計劃與土地利用規劃之間存在一定的差距。
5 結 語
本文對1997-2004年各省域土地利用總體規劃實施狀況的差異性進行評價，發現：①耕地保護目標的規劃實施效果空間地帶性明顯，呈“黑滇線”沿線較好、東西兩翼較差的“溝谷”狀格局。②多數省份的林地未達到規劃目標，黃河中游沿線諸省規劃實施相對較好；牧草地實施效果以“黑滇線”為界西優東劣。③居民點及工礦用地普遍超出規劃預計目標，偏離度沿東部沿海和長江所構筑的“T”字軸向外逐步減小。④北部和中南地區交通運輸用地的規劃落實較好，東部沿海地區和北緯35°線附近省域偏離度較大。⑤未利用地開發力度不足，偏離度較大的省域集中分布于中國的南北兩端。在此基礎上，通過對6種用地類型的狀態偏離度進行聚類分析，將全國31個省域分為四個類型，從而反映各自規劃實施的主要特點。進一步分析表明，退耕還林（草）政策的實施、社會經濟的快速發展、未利用地開發力度不足以及土地利用年度計劃的適時調整是造成各省域土地利用總體規劃實施差異的主要原因。
上述研究提供的啟示在于：在中國這樣一個區域差異巨大的地域范圍內開展土地利用總體規劃編制，必須要開展分區研究，針對不同區域的土地利用和社會經濟發展特點，因地制宜地制定規劃目標和管制措施。而且，要加強土地利用規劃體系及其相應技術體系的建設，強調近期規劃的編制和執行，密切近遠期規劃之間以及規劃與土地利用年度計劃之間的聯系，加大規劃的執行和監管力度，真正將規劃落到實處。
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土地利用總體規劃的意義范文2
關鍵詞：土地利用總體規劃；編制與實施；思考和建議
一、引言
土地利用總體規劃是在一定區域內，根據國家社會經濟可持續發展的要求和當地自然、經濟和社會條件，對土地的開發、利用、治理和保護，在空間、時間上所作的總體安排和布局，是國家對土地實行用途管制和土地利用計劃管理的基礎和依據。其實質是對有限的土地資源在國民經濟部門間的合理配置，即土地資源在部門間的時空分配（數量、質量、區位），體現在土地利用結構上的合理和科學布局。它是土地利用管理的“龍頭”。
20世紀80年代以來，針對經濟加快發展過程中出現的建設用地規模擴張過快、耕地大量減少等情況，我國先后組織開展了兩輪土地利用總體規劃編制和實施工作，取得了很大成就，很大程度上發揮了規劃在科學利用和合理配置土地資源中的宏觀調控作用。但隨著經濟社會的快速發展和改革開放的不斷深入，規劃預測的不確定性因素越來越多，特別是第二輪規劃是在90年代初經濟過熱，中央采取從緊政策，加強宏觀調控，加強土地管理和耕地保護的背景下編制的，規劃實施后，出現了一系列新情況、新問題，經濟社會的快速發展和宏觀政策的調整，使得這輪規劃在許多方面顯現出不相適應的地方。隨著我國《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》的制定和國內、國際土地利用規劃新理念的傳播，我國的土地利用管理思路也進行了相應的調整，上一輪規劃越來越難以適應土地管理的新形勢、新要求，迫切需要進行新的修訂。目前，如何開展新一輪土地利用總體規劃的修編工作，是一項十分重要的課題。要在總結上一輪規劃實施的基礎上，改進規劃方法，提高規劃水平，確保規劃的科學性和可行性。
二、新一輪土地利用總體編制與實施的思考
通過上輪土地利用總體規劃編制與實施的成效及存在問題進行分析，筆者認為，新一輪的規劃編制，應重點研究解決好以下五個方面的問題。
（一）規劃的多元化目標定位問題
社會決策中的目標通常不會只有一個，不同經濟層次的組織有不同的目標，不同水準的個人也有不同的目標，同一組織或同一個人也不會只有一個目標，這就是多目標決策。多目標決策有兩個特性：一是目標之間的不可公度性。人們所追求的目標之間沒有統一的衡量標準。對于經濟效益，可以用貨幣來衡量標準，而社會和諧、生態環境問題中，是無法用貨幣指標作為衡量的。二是目標之間的矛盾性。當改進了某一個目標值，就很可能使另一目標變壞，滿足了一個目標卻損害了另一個目標，經濟的增長并不一定意味著人們愉悅程度得到增加、生態環境得到改善。很顯然。土地利用總體規劃是一個多目標決策問題，在新一輪土地編制中，如何確定規劃的多元化目標問題，如何對目標進行篩選、排序、優化是一個值得探討的問題。
（二）規劃的彈性與剛性關系問題
彈性，是指當經濟變量之間存在函數關系時，一變量對另一變量變化反應的靈敏程度。運用到規劃中，是指規劃思路及指標體系對隨機性的市場經濟發展的適應程度。從理論上講，規劃和市場之間存在一種相互聯系、相互制約的辯證關系，一方面規劃對市場起著誘導、調控、規范和拉動作用，另一方面市場對規劃起著主導的、決定性的作用；就土地利用總體規劃而言，首先是規劃在編制時接受市場變動的信號，即信號刺激，如地區建設用地供給不足、需求市場發生變動，導致用地結構布局變化或需求導致區域大量土地閑置等；繼而規劃通過各種機制對此做出相應調整，如增加建設用地指標，調整用地結構和布局等；隨后規劃將這一信息反饋到市場，對市場進行調整和引導，市場在規劃的作用下不斷調節并將新的信息反饋給規劃，從而實現動態式雙向作用機制。在西方國家，彈性被廣泛運用到各個規劃領域。如波蘭、法國、西德等西方國家早在上世紀60年代就開始探討彈性發展規劃方法論，同時做出若干不同方案，供決策部門評價選擇。實踐證明，彈性規劃對于市場經濟條件下區域經濟的發展，資源的合理配置和利用有較強的適應性和指導性。關鍵在于如何處理彈性與剛性的關系，彈性太大會給地方政府留有尋租的機會，地方高興，國家遭殃；剛性太大會使規劃呆板，國家好管理，地方沒自。
（三）規劃的開放性問題
從系統論角度看，土地的本質是由土地生態系統和土地經濟系統在時空耦合而成的復合系統，土地生態經濟系統是一個開放的系統，只有開放，才可能保持系統的有序性。土地規劃就是在時間上和空間上對土地生態經濟系統不斷地輸入和輸出物質、能量、信息和資金，使之向決策者預期的方向發展變化，以實現土地生態和經濟的雙贏。系統的開放程度決定于影響系統開放的激勵機制。所謂激勵，就是經濟活動的當事人達到的一種狀態，在這種狀態下，他具有從事某種經濟活動的內在推動力。一般而言，激勵功能的強弱，主要與經濟活動當事人的努力和報酬的接近程度相關，要使土地利用總體規劃具有開放性就是要營造這種開放性的激勵機制。
（四）規劃理念與規劃技術問題
20世紀80年代以后，基于可持續發展的土地可持續利用研究日益成為熱點，它尋求實現土地資源合理配置的有效途徑，認為土地利用規劃應遵循公平、選擇、共同、需求等一系列原則，應以不損害、不掠奪后代的發展需求作為前提，滿足當代的發展需求，以體現高效和諧、循環再生、協調有序、運行平穩的良性狀態。近10年來，新土地規劃與區域規劃理論在區域發展問題的過程中進一步把視角從“物”轉向了“人”，轉向了人對土地資源需求的滿足和社會發展，主要借助人文社會科學的方法論，強調經濟的社會和文化特點，并引用相關人文社會學科的理論、來分析其對經濟空間問題的影響。如勞動地域分工中借用生產關系理論， 新產業空間中借助經濟學中的柔性生產概念，網絡研究中借助社會學家的社會根植性概念等。在方法和技術應用上，近年來發展很快，隨著最優化技術的出現與應用，各種線性和非線性規劃及多目標規劃的方法開始應用于土地利用規劃編制和研究過程中，已較為廣泛地運用遙感(RS)、全球定位系統(GPS)與地理信息系統(GIS)等新技術進行土地利用適宜性評價、現狀變更調查、動態監測、規劃動態管理和信息系統建設方面，并探索“3S”一體化技術和WebGIS在土地利用規劃中的運用。
（五）規劃實施與追蹤管理問題
規劃作為一種中長期計劃和一種行動綱領，其編制工作的完成，僅僅是規劃成功邁出的第一步。是否能夠實施，則是規劃成功的關鍵，它直接影響著規劃的生命力和應用前景。土地利用總體規劃編制過程與實施過程是一對有機聯系不可分割的孿生體，規劃編制過程僅僅是一種研究、一種分析、一種建議和一種規定，只有將這種規定和建議同規劃實施追蹤過程對接起來，才能構成一個系統完整的規劃全過程，這種全過程規劃就是土地利用總體規劃編制與實施追蹤一體化的過程。這種一體化過程包括三個方面：1.規劃“政策”化。規劃在未進入實施前，不管實施可行性看起來有多強，都只能是停留在文字（圖件）化階段。規劃的政策化過程就是將土地利用總體規劃文本中的各種規劃目標、各類實施措施等變成政府的政策加以實施。2.謀劃與決斷的相互監控。土地利用總體規劃是區域社會經濟發展用地的咨詢服務系統，主要通過探討各種土地利用問題，對土地利用系統進行綜合分析，向政府針對具體土地利用問題提出多個理念，多個規劃方案。也就是說，土地利用總體規劃只擔任“謀士”的角色，最后的決斷權在政府決策者。只有真實反映某一時期區域經濟社會發展用地需求的規劃才是好的規劃，才能在實施過程中，不斷促進地區經濟社會發展。3.動態化的追蹤管理。規劃作為對未來多種可能性的描述，在實施過程中不可避免地會遇到這樣那樣的問題，需要經常在實施過程中加以調整，也就是對規劃實行動態式追蹤管理，對區域土地利用狀況、土地規劃執行狀況等進行動態監測。
三、新一輪土地利用總體規劃編制與實施的具體建議
(一)堅持為以保護耕地為主線的規劃目標不動搖，重點兼顧土地空間布局，土地生態環境規劃目標
實踐證明，在土地利用總體規劃中，堅持以保護耕地為主線的功能定位，是符合我國人多地少、農用地特別是耕地不足的基本國情的。國土資源部就第三次土地利用總體規劃的修編，也提出了嚴格保護耕地特別是基本農田是修編的首要原則。
土地的空間布局首先就要考慮農用地布局尤其是耕地布局，主要是基本農田布局問題?；巨r田布局就要根據我國未來人口高峰期，綜合考慮城鎮發展體系和城鎮用地規模，科學地確定。參照英國的作法，在大城市周圍修建綠化帶，作為隔離地帶，可以有效控制城市外延，對保護城市郊區耕地起到了很好的作用。這樣確定的基本農田不會輕易被占，不會造成對基本農田投入的浪費。除劃定的基本農田外，其他一般農田改設為農業調整區，把合理布局，突出區域特色，大力發展區域化、專業化、集約化較高的農產品生產基地作為規劃的一項重要內容，并根據集約利用的原則進行集中布局。只要是不破壞耕層，在指標上不限制，可根據實際情況在農業調整區進行安排，視為符合規劃。其次要考慮建設用地的布局。建設用地布局主要是城鎮體系布局，在規劃中，從統籌區域、統籌城鄉的空間均衡理念出發，使人口、經濟、城鎮的分布與環境、資源的承載能力相協調。要考慮哪些地方適合擴大城市規模，適合進一步聚集人口，哪些地方不適合進行大規模開發和建設，而是需要進行保護和恢復，甚至疏散人口，這些問題都需要通過加強發展規劃的空間引導和約束功能來予以解決。
在新一輪土地利用總體規劃編制中，要考慮由于規劃實施而產生外部性作用。一般而言，正的外部性應當得到補償，負的外部性應當賠償，不能以犧牲環境、犧牲子孫后代的利益為代價來換取一時的經濟增長。
（二）改革僵化的指標體系，構建剛、彈性互補的規劃指標
要改革目前僵化的指標體系，根據新形勢的需要，應把指標分成強制性指標、指導性指標和機動性指標。強制性指標主要包括耕地保有量、基本農田保護面積、建設占用耕地面積、城鎮建設用地規模等指標。這部分指標需要無條件地實施，如規劃應明確規定在空間上需要進行嚴格保護和管制、嚴格禁止開發建設的區域和地段。指導性指標主要包括農業結構調整指標(設施農業、畜禽飼養和養殖水面等農業用地占用耕地指標、生態退耕)、土地資源生態保護、林木覆蓋率等指標。這些指標主要是為農業結構調整、生態保護需要，具體實施是由相關部門實施。機動性指標主要針對一些定位隨機性較大的、零星或突發性建設項目而設置，因其建設用地數量及位置難以準確預測，用機動指標進行調節。在規劃的建設用地指標中，增設適當比例的機動指標，以保證一些特殊用地的需要。根據各地實際情況，這部分指標可以是規劃期規劃建設用地增量的10％~20％，由各級人民政府機動調整，增強規劃的可操作性，但這些指標不能隨意突破，這些指標都要由上級土地管理部門和用地審批部門同意與備案。
（三）建立規劃修編的公眾參與制度，提高規劃的開放程度
公眾參與規劃編制是規劃編制人性化的要求，有利于增強規劃本身的綜合性，為規劃實施創造良好的社會環境。公眾參與的方式應根據規劃編制不同階段的特點，采取行之有效的參與方式，注重實效。政府應制定相應的法規，規定土地利用規劃中公眾參與的組織設置、參與形式及參與步驟，確保公眾參與的合法性，保證公眾參與層面廣、參與活動貫穿規劃編制全過程。市級規劃采取了吸收各相關部門及其專家參與專題研究、方案論證的方式，專題研究吸納了土地管理部門、學術研究機構的觀點，規劃方案綜合了部門發展意見，活躍了學術探討氛圍，探索出順應城市經濟發展、又不違背國家土地政策的規劃方案和實施保障措施?？h級規劃將采取部門提出行業規劃、縣主要領導參與規劃方案審查等公眾參與方式。鄉級規劃的公眾參與主要表現為鄉鎮提出地方建設發展設想，對實施涉及到農民切身利益的項目(如居民點調整、土地開發整理、生態退耕等）的安排廣泛征求村民委員會和村民意見等。
（四）堅持“以人為本”的規劃理念，同時做好土地資源的供需預測工作
堅持“以人為本”的規劃理念，就是要以黨的十六屆四中全會提出的“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續發展”的科學發展觀為指導，改變過去單純追求經濟增長、忽視資源保護的規劃理念，把土地生態環境保護和提高耕地質量納入規劃目標體系。要轉變土地資源利用方式，變粗放、掠奪性的消耗模式為集約和永續利用模式，以實現經濟的持續增長。
堅持“以人為本”的規劃理念，要吸收國際國內先進的規劃理念，如全球化理念、社會化理念、外部性、資源稟賦、理性發展理念等。這里著重介紹一下理性發展理念。理性發展理念在20世紀90年代初由美國的建筑師創立，在學院派的理論學說基礎上，形成理性發展政策。理性發展理念符合可持續發展原則，是可持續發展在現實條件下的具體實踐。理性發展作為一種與市場機制相對應的政府宏觀調控職能，主要是通過法律、財政、金融、稅收等手段對土地開發和利用的過程與模式進行管理，以控制城市蔓延，提高土地的使用效率，實現城市的理性發展。筆者認為，對于我國人多地少的國情，適當控制城市發展的規模是必要的，理性發展理念值得借鑒。
針對上輪土地規劃土地供需預測，特別是建設用地偏差較大的情況，筆者認為，在研究方法論的同時，主要做好土地供需預測的調查工作與基礎數據的收集工作，做到定性與定量、主觀與客觀的統一。這是因為基于數理統計的方法論并不完全能夠反應現實情況，除了基礎數據的準確之外，還要通過實地調查來檢驗，這往往是以往規劃容易忽視的環節。
（五）完善土地利用總體規劃實施的監控體系
“三分規劃，七分管理”，在土地利用總體規劃管理過程中，編制是基礎，審批是保證，實施是最終目的。首先，要加快相關法律法規的立法步伐。抓緊制定《土地規劃法》《土地用途管制法》等項法律法規，在這些法律法規中應著重明確土地利用總體規劃的權威性，一切土地利用都應在土地利用總體規劃的框架內進行。其次，要建立起由政府、公眾和規劃師三位一體的群體決策支持系統，其組成結構可以是各占1/3。決策支持系統對規劃的實施起決定作用，既對政府的尋租行為起到約束和制約作用，也可以對個人和單位的土地利用行為和方式進行監督。第三，要建立完整的規劃編制評估體制。通過建立“規劃編制――實施――評估――調整”，修訂一套完整的規劃體制，解決“重編制、輕實施、缺評估、泛調整”的問題，建立規劃的監督檢查、動態監測和反饋修改機制。第四,建立規劃的動態化追蹤管理機制。充分應用各種技術手段，對區域土地利用狀況、土地規劃執行狀況等進行動態監測，及時發現問題，反饋問題，解決問題。
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土地利用總體規劃的意義范文3
關鍵詞：土地利用 總體規劃 實施評價 建議
中圖分類號：F301.2文獻標識碼： A 文章編號：
前言
土地是人類生存和發展的基礎，長期以來，許多地方不重視土地資源的合理劃分和利用，缺乏長遠眼光，導致各種用地堆積，隨著國民經濟的快速發展和人口的增加，用地緊張，在不同地區，呈現出不同景象，為此，需要我們加強對土地利用總體規劃實施的評估，以提高土地利用的科學性，提高經濟效益。影響土地利用的原因主要是由于規劃自身不合理、社會經濟發展相適應以及制度等多方面因素導致。我國在土地利用總體規劃上的發展還不是比較成熟，時間比較短，自上世紀中葉，隨著經濟學、系統論的興起和發展，為土地利用總體規劃的評估提供了有力工具。
評價的標準和方法概述
現在集中需要討論的問題是，如何選擇一套完整系統的評價手段和評價指標，科學的進行評估土地利用。筆者結合了國內外學者的研究成果和經驗認為，應當可以采用經濟學中的分析方法和系統論的思想，加強對土地利用總體規劃實施的評價。對于指標權重的劃分，需要根據不同區域的實際情況，比如就城市規劃來講，城市的類型決定城市土地規劃的重點，因此也決定著評價指標的重點，應結合結果、效益和效力三個方面的指標綜合考量。將土地規劃影響因子量化評估，嚴格法紀，加強3S等信息管理系統的管理監測和評估，并用科學的方法，建立評估模型，對未來用地狀況進行前期預測等。
土地利用總體規劃基本考慮
4.1土地利用結構
土地利用和規劃應優先安排國家以及省部級的重點建設項目，對居民點和工業用地以及新增的建設用地應嚴格按照規劃確定的布局和指標進行審批；對于地方重點建設項目用地，應采取定量和定序的方法進行確定；針對于不同的城市類型，應遵循優先安排主要用地，統籌安排其他各項用地的原則，比如工業程度高的城市，應重點安排工業用地；對于農業性質城市，應優先安排農田用地。除此之外，土地利用總體規劃的評估還要考慮其自身的整體性、協調性、導向性和動態性的特點。即規劃的目的就是對用地使用起到導向作用，是對未來不確定因素的一個整體把握；總體規劃又是動態協調的，因為城市或地區是不斷變化和發展的，因此需要有一定的靈活性。
以城市用地總體布局為例，城市的整體布局應遵循城鄉結合，統籌安排的原則；功能協調，結構清晰的原則；依托舊城，緊湊發展的原則；分期建設，留有余地的原則等。城市用地一般包括城市工業區的建設、居民區的建設、城市綠化用地、城市交通用地等，除此之外，城市總體布局應滿足一定的藝術性，這是城市用地規劃的最高要求。因此，在評估時，可以按照城市用地的幾個公用區進行逐一評價，綜合考慮多方因素。
4.2用地適用性評價
用地的適用性評價是土地利用總體規劃的一項重要工作，主要內容是在調查研究各項自然環境條件的基礎上，按照規劃與建設要求，對用地在工程技術與經濟合理性方面進行綜合質量評價，確定用地的適用性程度。對于城市用地的評定，一般應分為三大類，即適宜修建用地；基本適用用地；不宜修建用地。對于城市的適用性評價要抓住對用地影響突出的環境要素，重點分析和評價。應結合地區的具體實際情況，逐漸形成用地評定體系。
4.3用地平衡表的編制
應當充分使用3S技術實現對土地資源的動態管理和監控，利用3S技術對土地歷年使用情況進行計算機分析和預測，為實現土地利用總體規劃實施評估提供客觀依據。根據城市目前用地的整體情況和政策布局，一般來講，城市用地平衡表的內容包括總體規劃用地，城市建設用地和水域其他用地匯總，在城市建設用地平衡表中又包括居住用地、公共設施用地、工業用地、交通用地、綠化用地等。
評估指標
5.1環境容量
環境容量是指環境對于土地以及人類活動提出的限度。土地利用總體規劃的實施評價體系中必須考慮到環境容量這一指標，近年來，我國城市污染情況嚴重，部分城市為了提高所謂GDP過分投入建筑用地和工業用地，導致城市擁擠，污染嚴重，因此環境容量的指標必須考慮在用地評價體系之內。具體包括：地區人口容量、地區大氣環境容量、地區水環境容量三個方面。要將環境容量在評價權重相應的提高，具體的流程和具體權重比，應由多部門協調商定。
5.2城市規模
城市規模是城市用地限制的重要指標。城市用地規模=城市人口規模×人均城市建設用地，根據該公式，我國早在《城市用地分類與規劃建設用地標準》中對不同的城市人均用地規模進行了等級劃分，具體可參見國家標準。其中對人均單項建設用地指標中明確規定，其中居住用地為18~28平方米每人；工業用地為10~25平方米每人；綠化用地為大于九平方米每人。在建設用地結構上，規劃建設用地結構，國家給出的標準時居住用地控制在20~32%，工業用地控制在15~25，綠地控制在8~15%。對于不同城市的實際情況，標準可以適當調整。因此，城市規模的定位是土地利用總體規劃評價的一項硬性指標。土地利用總體規劃都應建立在此基礎上進行。
大致評價體系
土地利用總體規劃的評價指標主要課分為兩大類，第一類是效果指標，另一類是執行指標。前者是指對土地利用總體規劃實施將產生的社會、經濟、生態效益；后者是對實施過程中的落實完成情況，以及違規事件的頻率等。效果指標主要從投入產出率、社會公眾認知度等方面進行評估；執行標準按照完成性指標中土地開發、整理、退耕還林等面積指標；限制性指標則包括上限指標，如建設用地使用面積、城鎮擴展規模等，下限是基本農田保護率、面積等。
七、總結
土地利用總體規劃實施評估對土地資源科學利用具有重要意義，本文重點介紹了環境容量、城市規模、土地利用結構的對土地利用總體規劃實施評價的影響，強調評價體系的建立和完善，強調3S技術在土地資源管理中的應用，強調評價指標的權重設定和量化，對于如何量化、如何確定權重比等問題，建議引入經濟學中的因素分析和評估方法，運用系統工程的思想完善評價過程等。 參考文獻：
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土地利用總體規劃的意義范文4
關鍵詞：土地利用總體規劃；戰略環評；重慶市；秀山縣
中圖分類號：F27文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2010）34-0156-03
引言
近年來，隨著社會經濟的發展，土地利用的結構和形式漸趨復雜，由此引發的生態環境問題愈加引起人們的關注。土地利用總體規劃通過調整土地利用的結構和空間布局，影響土地利用的方向和強度，進而對生態環境產生重要影響。2003年9月1日起實施的《中華人民共和國環境影響評價法》規定，國務院有關部門、設區的市級以上地方人民政府及其有關部門，對其組織編制的土地利用的有關規劃，區域、流域、海域的建設、開發利用規劃，應當在規劃編制過程中組織進行環境影響評價，編寫該規劃有關環境影響的篇章或者說明[1]。開展土地利用總體規劃環境影響評價工作，對提高土地利用總體規劃的科學性、促進土地資源的可持續利用具有重要意義。
一、土地利用總體規劃環境影響評價
土地利用總體規劃環境影響評價屬于戰略環境影響評價（簡稱戰略環評，SEA）的范疇，是指對土地利用規劃方案實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評價，并在此基礎上從生態環境角度提出規劃的最佳方案及其調整建議，同時提出消除或減緩規劃方案實施后可能產生的負面生態環境影響的對策與措施。土地利用總體規劃環境影響評價在規劃方案的形成階段就參與其中，及早從生態環境保護和建設的角度出發，分析規劃方案可能引發的積極和消極影響，從而進一步改善規劃方案，從源頭上盡量減少產生不利影響的可能性。其優勢在于可以彌補項目環境影響評價只考慮單個項目的環境影響、沒有從根本上認識土地利用可能引致的生態環境問題的不足。通過土地利用總體規劃環境影響評價能夠促進土地利用更好地向環境友好方向發展，并提高土地利用總體規劃的權威性、全面性、可持續性以及可操作性[2~4]。
二、研究區土地利用現狀及規劃方案
秀山縣位于重慶市東南緣、武陵山腹地、渝、湘、黔、鄂四?。ㄊ校┙Y合部，為重慶市最邊遠的區縣之一。地理坐標介于東經108°43′06″～109°18′58″，北緯28°09′43″～28°53′05″之間。根據2005年秀山縣土地利用變更調查數據，全縣土地總面積246 361.31hm2，其中，農用地210 572.35 hm2、建設用地12 292.58 hm2、未利用地23 496.38 hm2，分別占土地總面積的85.47%、4.99%和9.54%。
本次土地利用總體規劃是對上一輪土地利用總體規劃（1997―2010年）進行的修編。規劃基期為2005年，規劃近期為2010年，規劃期末為2020年。秀山縣土地利用現狀及規劃方案（見下頁表1）。
三、評價的指標體系
本文采用“壓力―狀態―響應”（PSR）框架模型構建土地利用總體規劃環境影響評價的指標體系。PSR框架模型最早是由世界經濟合作組織在評價世界環境狀況時所提出的評價模式[5]，其基本思路是人類活動會給環境和自然資源施加壓力，結果改變了環境與自然資源的質量；社會通過環境、經濟、土地等政策、決策或管理措施對這些變化發生響應，緩解由于人類活動對環境產生的壓力，維持環境健康[6]。
在土地利用中，壓力是指由于人類社會經濟發展對土地需求量的增加以及各種建設活動對土地資源造成的破壞而對土地資源產生的壓力。本文選取人口密度、城市化水平、人均GDP和耕地壓力指數這四個指標。
狀態是指土地受到外界的壓力作用使得土地利用結構和方式發生相應的變化或產生相應的影響。本文選取土地利用率、城鎮及工礦用地率和自然保留地面積率這三個狀態指標。
響應是指為了預防和減緩不合理的土地利用帶來的負面環境影響，政府和公眾作出的反應和采取的措施。本文選取城市綠化覆蓋率、森林覆蓋率和基本農田保護率這三個響應指標。
四、評價方法及結果
1982年，中國學者鄧聚龍教授創立灰色系統理論?；疑到y理論以“部分信息已知，部分信息未知”的“小樣本”、“貧信息”不確定性系統為研究對象，主要通過對“部分”已知信息的生成、開發，提取有價值的信息，實現對系統運行行為、演化規律的正確描述和有效監控。灰色系統的關聯分析是系統態勢度的量化比較分析，其基本思想是根據序列幾何形狀的相似程度來判斷其聯系是否緊密。曲線越接近，相應序列之間的關聯程度就越大，反之就越小[7]。
土地利用涉及社會、經濟和自然環境等諸多因素，由于因素信息的不確定性和不完全性，使得該系統成為一個灰色系統。土地利用總體規劃的環境影響評價對象不同于一般的建設項目，評價一般與土地利用總體規劃同步，時限較長，評價時所能收集到的資料和信息具有一定的不確定性和灰色性的特點，因而可以應用灰色關聯分析法，通過比較規劃方案實施前后不同水平年環境序列與理想環境序列的關聯度，綜合評價規劃方案對環境的影響[8]。
1.確定參考序列和比較序列。參考序列就是作比較的“母序列”，記作X（k），一般選取最優指標集，記為：X（k）={x（1），x（2），…，x（n）}，（k=1，2，…，n）作為關聯分析的原始參考數列。比較序列是與參考序列作關聯程度比較的“子序列”，記為：Xi（k）={xi（1），xi（2），…，xi（k）}。
在土地利用總體規劃環境影響評價中，根據土地利用的具體情況，按其可能給環境帶來的最佳影響或根據相關經驗以及環境質量標準確定參考序列，將土地利用總體規劃實施前后的環境序列作為比較序列，利用其實施前后的環境狀況與理想或最優方案之間關聯度的大小對評價對象進行比較、排序[9]。
本文根據相關經驗和行業標準選取了各個指標的標準值，組成環境影響評價的參考序列；通過對秀山縣2005年土地利用現狀及土地利用總體規劃方案（2006―2020年）中各項指標值的推算，組成環境影響評價的比較序列（見表2）。
2.評價指標的無量綱化。為消除由評價指標物理量綱不同帶來的影響，在評價之前，需將樣本中各指標進行無量綱化處理。本文運用SPSS軟件對原始數據進行無量綱化處理[10]。
3.計算關聯系數和關聯度。運用灰色建模系統IV軟件計算各比較序列中每一個指標相對目標序列對應指標的關聯系數以及各比較序列與參考序列的關聯度。其中：分辨系數ρ取0.5。
ζ=1，0.5167，0.6222，0.5196，0.3333，0.3982，0.4378，0.5912，0.3570，0.47151，0.6135，0.5588，0.8336，0.5629，0.6190，0.6908，0.5275，0.4052，0.33331，0.4106，0.4708，0.4988，0.3333，0.4005，0.4330，0.4390，0.4142，0.7505
關聯度為：R=（1，0.5248，0.6145，0.5151）
即2005年秀山縣土地利用現狀以及2010年和2020年規劃方案所帶來的環境影響與預期的環境標準的關聯度分別為0.5248、0.6145和0.5151。
4.評價結果分析。評價結果表明：秀山縣土地利用現狀與規劃方案帶來的環境影響與預期的環境標準的關聯度均大于0.5的水平，說明土地利用現狀與規劃方案帶來的環境影響都與環境標準比較協調；土地利用現狀與規劃方案帶來的環境影響與環境標準的關聯度呈現出先上升后下降的趨勢，即2010年規劃方案與預期環境標準的關聯度為0.6145，大于2005年土地利用現狀與預期環境標準的關聯度，2020年規劃方案與預期環境標準的關聯度為0.6145，小于2005年土地利用現狀以及2010年規劃方案與預期環境標準的關聯度。
規劃方案與環境的協調程度呈現出先上升后下降的趨勢，從評價指標看，主要是由于城市化水平的提高、耕地壓力指數的增加、城鎮工礦用地率的增加以及自然保留地面積的減少。即由于城市化水平的提高，使得城鎮工礦用地規模大幅增加，占用了大面積的耕地，同時大力開發荒草地等自然保留地為城鎮建設用地所需，導致環境質量下降。由于秀山縣境內礦產資源豐富，因此，礦產資源的開采及加工在一定程度上會導致礦區生態環境惡化，造成環境污染，影響環境質量。雖然森林覆蓋率有很大程度的提高，并對環境質量的改善起到了一定的緩解作用，但是由于城鎮工礦用地規模擴大帶來的環境破壞明顯大于森林覆蓋率上升帶來的環境質量的提高。
因此，在規劃方案實施的過程中，應該加大對耕地的保護力度，嚴格控制建設用地規模，提高人均耕地面積及生態用地面積，合理且節約集約利用土地。堅持礦產資源開發與生態環境保護并重，加強礦山生態環境保護和次生災害控制，綜合整治礦區生態環境，建立礦產資源開發與環境保護相協調的機制。最終實現土地資源的可持續發展。
結論與討論
土地利用總體規劃通過調整土地利用的結構、規模和空間布局，直接影響到土地利用的方向和強度，其帶來的環境影響不容忽視。本文采用PSR框架模型，從土地利用的壓力、狀態以及生態環境的響應三個方面選出10個指標構建土地利用規劃環境影響評價的指標體系，通過對比這10個因子在規劃實施前后的相對變化，預測規劃方案的實施對環境可能產生的影響程度。結果表明：本次規劃方案在優化環境、改善環境質量、促進土地的可持續利用等方面呈現出先上升后下降的趨勢。
目前，中國土地利用總體規劃環境影響評價還正處于初期階段，相關理論和方法尚不完善[11]。文本對土地利用總體規劃環境影響評價進行初步探討，嘗試采用灰色關聯分析法對秀山縣的土地利用總體規劃方案進行評價。灰色關聯分析方法應用在土地利用總體規劃環境影響評價領域尚屬嘗試，一定程度上豐富和發展了土地利用總體規劃環境影響評價方法?；疑P聯分析因為自身的特點，對樣本量的多少沒有過分的要求，也不需要典型的分布規律，且不會出現量化結果與定性分析不一致的情況，運用此方法對土地利用總體規劃的環境影響進行評價較合理。但是常用的灰色關聯度量化模型求出的關聯度總為正值，不能全面反映事物之間的關系[12]。同時土地利用總體規劃的實施是一個動態的過程，采用靜態的標準值作為參考序列，不能全面反映規劃方案實施的效果。因此，本研究的評價方法還有待改善。
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土地利用總體規劃的意義范文5
關鍵詞：地理信息系統 土地利用 規劃 GIS 技術
中圖分類號：TP301 文獻標識碼：A 文章編號：1007-3973（2013）010-106-02
1 前言
在土地用途管制當中，土地利用規劃是其重要依據，是城市規劃以及土地利用總體規劃的有效、合理、科學的手段，是城鄉建設發展當中最重要的保障，能夠起到積極的推動作用。合理的土地利用規劃，對于土地的供應總量實施嚴格控制，對土地市場進行規范。對土地的供應總量實施規劃并嚴格控制，將土地的資產價值得到充分的發揮，切實提升土地資源的利用效率。在當前，我國國內在土地資源的問題日益突出，對于土地的合理利用和規劃顯得尤為重要。在這種前提下，GIS技術的合理運用能夠對土地利用規劃起到很好的推動作用。
2 GIS系統簡介
GIS稱為地理信息系統，即指在計算機的支持下，對系統工作以及信息科學理論進行合理的運用，綜合分析并科學管理有著空間內涵的地理數據，從而為管理、規劃、決策以及研究提供必需的信息，作為一種全新技術系統，主要具備三個方面的特征：
（1）具備采集、分析、管理、輸出多種地理空間信息的能力。
（2）以地理研究及預測為主要目標，采用地理模型方法為主要的手段，具備區域空間分析、多要素綜合分析以及動態預測能力。
（3）計算機系統支持進行空間地理數據管理并由計算機程序模擬常規的或專門的地理分析方法作用于空間數據、精確、快速、綜合的對復雜的地理系統進行空間定位和過程動態分析。
3 GIS同土地利用總體規劃的關系
自改革開放以來，我國進入了經濟快速增長的時期，城市化進程不斷加快，土地利用總體規劃受到各種各樣因素的影響，日趨動態化、多元化、復雜化，過去傳統的方式、方法以及技術手段已經略顯陳舊，很難及時準確的反映出規劃影響因子的時空變換規律。由此可以看出，在過去陳舊的方式、方法以及手段上，在土地利用總體規劃上引入全新的技術和方法，加以改進并完善，對于GIS、RS、GPS等各種先進技術手段加以合理利用，增強土地利用總體規劃上的動態性、科學性和彈性，真正實現了土地利用規劃中的動態修正。
土地利用系統始終處于動態變化過程中，非常復雜，當中有很多未知的因素，在規劃編制的具體過程當中，需要征求多方專家的意見，通過多次的談論，并建立起小組通過審議最終確定規劃的方案，得出相應的技術報告等多項規劃成果。此外，土地利用總體規劃對于將來社會經濟發展所進行的預測總是存在著一些的偏差，在規劃的實施過程當中，需要持續的把規劃狀態同實際情況之間展開比較，一旦存在較大的差距時，需要及時依照具體情況對規劃實施修改，因此對于土地利用總體規劃的實施和制定始終處于一個動態變化的過程。
在土地利用總體規劃中引入GIS技術不但可以實現土地利用變化的實時更新、動態監測，同時可以大大極大的減少規劃當中反反復復調整中持續增大的工作量，有效提升工作效率，幫助規劃人員制定出科學的規劃，讓規劃更加易于實施及管理。
4 GIS在土地利用總體規劃中的應用
4.1 建立空間數據庫
土地利用總體規劃即是對某一地區的土地在將來的一段時期內，對土地的利用類型實施規劃，而土地利用總體規劃以及管理的根據就是規劃地區內的經濟、社會信息、土地運用現狀信息以及地區內的地貌、地形等一系列地理信息。所以，在土地利用總體規劃管理信息系統當中，地理空間信息有著十分重要的意義，占據重要地位?；贕IS技術，土地利用總體規劃管理信息系統結合起土地利用中的各類數據類型能夠建立起各種地理空間數據庫以及屬性數據庫。
基于GIS技術，在空間數據庫的基礎之上，能把各類圖形數據直觀并有效的展示出來，同時能夠對圖形實施人機交互式的編輯并輸出?；贕IS的多種功能，土地利用規劃技術人員能夠在計算機的幫助下更好的開展規劃工作，多種圖形的展示大大提升了土地利用規劃獲得成果直觀性；土地利用規劃審批工作人員能夠從圖形上直觀的觀察各類項目用地的具體情況，工作效率得到了極大的提升。
4.3 空間分析功能
GIS有別于其他計算機系統的一個最重要的標志就是它獨有的空間分析功能，在土地利用總體規劃管理信息系統當中，涉及到GIS的空間分析功能，這些功能同各類專業模型有效結合在一起發揮出重要的作用。在收集充分的土地利用規劃地區基礎數據作為支撐時，把GIS中繁多的空間分析工具同土地利用規劃專業模型聯合起來加以使用，能夠為實現快速、科學的土地利用規劃編制制造出非常有利的條件。
4.4 土地利用規劃
基于GIS能夠建立起土地利用的空間信息系統，為土地的利用規劃切實提供出詳細的資料。此外，GIS擁有非常強的空間分析能力，依靠這種能力，能夠實施規劃設計中的擇優分析，在土地利用的規劃設計中加以輔助。同規劃設計當中的多種應用模型，運用GIS中可視化的功能，對規劃設計所得出的結果實施模擬顯示并分析，為更好的完善規劃設計提供出詳盡的信息。
4.5 土地利用規劃編制
在土地利用規劃編制當中，需明確規定出各類土地利用的用地面積、用地現狀、權屬等多個方面的信息，進而確保用地分類的準確性、數據來源的可靠性、圖斑一致性，從而從根本上保證土地利用規劃獲得成果的科學有效性?；贕IS能夠在很大程度上確保土地利用規劃中對于定位、定時、定量的需求。基于GIS科學建立起規劃數據庫，能夠對不同的土地類型信息實施查詢并分析。
基于GIS技術平臺，科學合理的建立出土地利用總體規劃的信息庫，緊密結合土地利用總體規劃中各個階段的業務，實現土地利用在總體規劃上的修改、編制、實施方面的自動化管理。在規劃編制決策這一過程當中，基于GIS超強的空間數據展示、管理以及分析功能，實施直接的信息傳遞、轉換、處理以及圖數表達，為規劃提供起科學詳盡的依據。
5 總結
隨著GIS技術的持續發展，在今后會為土地利用規劃帶來更好更多的服務?？偟膩碚f，GIS技術擇為土地規劃以及利用提供了數據采集、管理、存儲、處理、應用、分析、顯示等多項服務，同時能夠對原始數據文件進行自動更新；基于GIS技術，不但能夠實現對土地利用的現狀實施分析評價，自動生成對土地利用現狀分析的成果庫。也能夠實施土地利用遠景規劃以及利用類型預測，對土地利用結構實施優化以及布局制圖并對土地進行適宜性的評價等等。
基于GIS的多種功能，能夠為土地利用總體規劃提供有力的幫助，在將來有廣闊的實施空間。
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土地利用總體規劃的意義范文6
一、充分認識土地利用總體規劃修編工作的重要性
過去人們常說，“規劃規劃，墻上掛掛”，規劃一般不引起人們的重視。但現在不一樣了，規劃的重要性越來越顯現出來，特別是各部門、各鄉鎮（街）主管土地工作的領導以及抓項目建設工作的同志，經常參與征地工作，應該深知土地利用總體規劃的重要性。說它重要，主要有以下幾點：
第一，土地利用總體規劃涉及面大，應用范圍廣。大家知道，無論是單位搞建設、搞開發，還是個人建住房、搞生產，都需要用地，而用地就必須符合土地利用總體規劃。同時，如何掌握土地的資源現狀，如何預測未來土地需求，如何科學安排和協調各業用地，都需要土地利用總體規劃進行安排和落實。因此說，土地利用總體規劃涉及方方面面，其應用范圍甚至比經濟和社會發展規劃還要大，還要廣。
第二，土地利用總體規劃剛性強，威力大。國家實行土地利用總體規劃制度，目的就是要加強土地的用途管制。只有規劃為建設用地的地塊，才允許搞建設；規劃為一般農田的就得搞農業，不能搞建設；劃定為基本農田的，絕對不能搞建設。使用土地要嚴格按照規劃進行，規劃的用地指標也不能突破，這些都是剛性的。除非法律規定的重點建設項目必須使用耕地的，可以使用一些耕地，可一般耕地要省政府批準，基本農田要國務院批準，市級以下政府都沒有審批權。同時要按法定程序局部調整土地利用總體規劃，但報批起來難度是非常大的。如果你違法占地，要追究占地和批地責任人的責任，輕者追究行政責任，重的要追究刑事責任。現在國家有各級土地監察機構和督查機構進行執法，還有多顆遙感衛星在天上巡視，半年一出圖，哪里有微小的地貌變化都能清晰地顯示出來，瞞都瞞不住，捂也捂不了。
第三，土地利用總體規劃直接關系到經濟發展。土地利用總體規劃，是對各業用地進行規劃和安排。一個地區的土地利用規劃做的好，規劃安排的科學合理，就有利于促進各業協調進步，有利于促進經濟和社會事業快速發展；否則，如果規劃安排的不好，就難以保證各業用地需求，就會阻礙經濟社會發展。
第四，土地利用總體規劃是對土地資源保護的有力保障。土地利用總體規劃是對土地利用宏觀上的控制，是土地用途管制的基礎。按照土地利用總體規劃利用土地，能使土地發揮最大的資源效益、經濟效益和社會效益，減少和避免土地資源的浪費，有力地保護土地資源，實現土地節約和集約利用。土地利用總體規劃特別強調了保護耕地，對確保國家糧食安全有著重要的意義。
綜上所述，土地利用總體規劃極其重要，當前規劃修編工作必須引起我們的高度重視。各有關部門、各鄉鎮（街），要充分認識土地利用總體規劃修編工作的重要性，把規劃修編工作納入本單位重要議事日程，切實把這項工作安排好，落實好。
二、明確任務和標準，保證規劃修編工作的質量
這次規劃修編工作的指導思想是：全面貫徹落實“十分珍惜、合理利用土地、切實保護耕地”這一基本國策，堅持以人為本的科學發展觀，以服務于我區經濟建設為根本出發點，堅持“在保護中開發，在開發中保護”的原則，妥善處理好經濟社會發展與資源保護、整體與局部、長遠與當前的關系，全面落實土地用途管制制度，大力提高土地利用率，促進土地集約利用和市場經濟條件下的優化配置，提高土地資源對經濟社會可持續發展的保障能力。
規劃修編工作的基本原則是：一是堅持嚴格保護基本農田，控制非農建設占用農用地的原則；二是堅持節約與開發并舉、以節約為主，提高土地利用效益的原則；三是堅持統籌安排各類、各業、各區域用地的原則；四是堅持保護和改善生態環境，保障土地可持續利用的原則；五是堅持建設占用耕地與土地開發整理補充耕地的原則，確保耕地占補平衡，保持耕地問題基本穩定。
土地利用總體規劃修編工作，涉及方方面面，是一項龐大的系統工程，絕不是某一個部門的事，是政府各部門、各鄉鎮（街）必須履行的重要職責。在這次規劃修編工作中，各部門、各鄉鎮（街）必須明確各自的工作任務：
（一）國土部門的工作任務。我們上一輪土地利用總體規劃的期限是1996-2010年，已即將到期，本輪規劃修編的期限是到2020年。整個規劃修編工作由國土部門來牽頭，任務是相當繁重的。國土部門還要具體搞好土地資源的評價，各項基礎數據的調查，要開展土地利用戰略研究、優化城鄉用地結構和布局研究以及耕地和基本農田保護、節約集約利用土地等專題研究，還要編制規劃文本和規劃圖件等等，工作量是非常大的。對此，國土部門要認真研究，抓好各項工作的落實。
（二）各相關部門、各鄉鎮（街）的工作任務。各相關部門、各鄉鎮（街），要把本單位的一些必要的行業基礎數據、未來發展規劃以及用地需求情況調查好，預測準，并落好位。具體要按照國土部門的要求，由你們的專業人員與國土資源分局規劃修編辦公室共同操作。
這里需要說明的是，2004年末我們已經作了一些基礎性的工作，各個部門都安排了專業人員，搞了一次初步的調查，上報了一些數據。但有許多部門報的數據很不準確，有的根本就不可用，還有的甚至連基本的數據都拿不出來。同時，隨著時間的推移，相關數據發生了很大變化，已不具有時效性，必須重新調查。這次在工作中，上報數據要認真核對，要求必須準確，不能應付糊弄。特別是未來發展數據，要讓你們的專業人員搞好測算，科學分析，領導要親自過問把關，把數據搞準確，并按要求及時報上來。【今后，土地利用總體規劃的宏觀管制功能將大大加強，用地審批完全要按規劃進行，不符合規劃的將很難批地。據國土部門講，這次規劃修編的各級規劃圖件，國家要求采取電子版數字化處理，并與國土資源部聯網。國土資源部從網上就可以全部掌握全國每一個地塊的規劃用途。批地時有一點違背總體規劃的都會被發現，差一點也不行。另外，由于國家直接控制，再像以前那樣大量的修改規劃是根本不可能的，區國土分局有再大的本事，跟省市的關系再好也沒用。這一點你們應該注意。這次規劃修編是一次機會，要認真預測好，規劃好，如果規劃不好，以后用地批不下來，就是你們各鄉鎮（街）、各部門的責任?！?/p>
（三）規劃修編的標準及要求。前面我已講過，由于這個規劃實施后就要按此進行批地，搞的科學，對經濟發展就有充分的保障，搞的不科學，對經濟發展就會形成障礙。這就要求我們必須提高規劃修編工作的質量，其標準就是各項利用指標綜合平衡要科學，規劃布局的確定要合理，落位要精準。對此，我們要有高度的超前預見性，做好科學論證，要克服上輪規劃的不足，根據新時期、新形勢下資源保護和經濟發展的新要求，對上輪規劃進行全面、合理的調整，對新規劃進行科學的定位，以使新規劃更好地指導和控制今后規劃期間的土地利用，保障經濟發展不受制約，土地資源得到有效保護，資源效益得到充分發揮。
土地利用總體規劃不是單項規劃，強調的是總體。我們全區總的幅員面積是一定的，一共是1677.42平方公里，去掉城鄉居民點和85%的基本農田保護區以及不能被占用的林地等，發展空間十分有限。我們各業都要快速發展，都要大量用地，大家都爭這些地，用地的矛盾顯得十分突出。在規劃中如何照顧全面，整體協調，綜合平衡，科學布局，準確落位，是保證規劃質量的功能所在和關鍵所在。因此，各鄉鎮（街）、各部門在測算規劃期內的未來用地時，一定要本著節約用地和保護耕地的規劃原則，實事求是地開展工作，不能呼天海地的上報計劃。因為空間有限，大家都要發展，指標不可能都給你。因此，我們要精心研究，提高預見性，盡可能達到準確落位。這次規劃修編，全區的規劃指標分配，由區政府來統一平衡；各鄉鎮（街）規劃的指標平衡、布局落位都由你們政府自己來定，定的合不合理是你們自己的事，以后批地再不符合規劃，誰也沒辦法。各鄉鎮（街）及各村的規劃由鄉鎮政府和街道辦事處統一向區政府報計劃、端盤子，同時在報用地需要計劃時，要根據輕重緩急程度排出先后順序，以便在區里平衡時統籌考慮。
三、強化措施，確保規劃修編工作順利進行
（一）要高度重視，加強領導。這次土地利用總體規劃修編工作，涉及今后相當一段時期的經濟建設用地，是一項事關經濟發展大局的重要工作。各鄉鎮（街）和各相關部門務必高度重視，從現在起就要列入重要工作日程。因領導變化很大，區政府將調整土地利用總體規劃修編領導小組，各鄉鎮（街）也要抓緊成立或調整領導組織，配齊工作人員，并要有一名領導負責這項工作。各部門也要抽調得力人員和專業骨干，明確任務，落實責任，使這項工作有專人抓，有專人負責。
（二）要加強協調，密切配合。由于土地利用總體規劃涉及面廣，是多層次、多部門的系統工程，各鄉鎮（街）、各相關部門要根據發展計劃和遠景規劃，抓緊制定好自己的用地方案。各鄉鎮（街）、各相關部門要與區修編辦公室緊密聯系，明確各自的任務和工作內容，誰的任務誰負責，不準找任何借口和理由推拖，耽誤工作的區政府要追究責任。同時，各鄉鎮（街）、各部門之間要相互配合，搞好協作，共同把這次土地利用總體規劃修編工作完成好。
（三）要嚴肅認真，保證質量。鑒于土地利用總體規劃的極端重要性，各鄉鎮（街）、各部門一定要嚴肅認真對待。對這樣一個長遠的、涉及全社會的重要規劃，不下大功夫、大力氣，不多動腦筋，不認真細致是無法保證質量的。修編工作搞得科不科學、質量高不高，直接關系到今后用地工作是否順利，對此我們大家都有責任，而且是歷史責任。因此，我們各鄉鎮（街）、各部門一定要本著對歷史負責，本著為官一任、造福一方的精神和態度，認真細致地把這項工作抓好抓實。
