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軌道交通管理辦法范文1
關鍵詞:軌道交通;公共政策;城市公共交通
中圖分類號:F810.451文獻標識碼:A文章編號:1000-176X(2009)11-0003-07
近年來我國軌道交通發展迅速。據不完全統計,截止2008年9月,已經有21個城市(含香港、臺灣地區)開通運行,運營里程已從1995年的43千米增加到775.6千米,目前約有20個城市正在規劃,建設線路達50多條,預計到2015年通車總里程將超過2 000千米?？傮w來說,軌道交通作為城市公共交通的重要工具,其大運量、快速、高效、安全、節約資源等特點為緩解大城市的交通擁擠提供了有效的解決路徑,但巨額的投資、高昂的運營維修成本、線軸式的運輸特點以及大眾運輸對象也為政府在建設、投資和運營軌道交通過程中提出各種難題,這就為政府制定相應的公共政策提供了必要前提。本文基于公共政策的理論和框架,探討我國軌道交通的公共政策制定與實施中的一些關鍵問題。
一、相關的文獻回顧
國內關于軌道交通方面的公共政策研究主要有兩個層次。從現實來看,以建設部《軌道交通規范性意見》為標志,各地區相繼出臺了軌道交通運營管理辦法,其主要內容涉及到規劃與用地管理、建設管理、運營管理、安全管理、應急處理和法律責任等方面。這些辦法在確定建設、運營和投資主體下,明確各種條件下的管理措施和方案,通過法律規范等形式約束了乘客的一些不規范行為等。這些管理辦法可以稱為公共政策的一種表現形式,它主要是行業內主管部門根據行業情況制定的規范行業行為和發展的政策,盡管與公共政策有區別,但所涉及的方面有很強的一致性。理論層次關于軌道交通公共政策的探討主要涉及到軌道交通運營過程中的投融資、定價與補貼等問題[1],分析思路主要是借鑒國外一些城市的管理經驗,探討在我國城市軌道交通中的可能性。
國外城市軌道交通的公共政策主要有兩種形式:其一是法律法規。以法律法規對軌道交通的公共利益進行規范;其二是管制(regulation)。美國有些城市就是通過公用事業委員會實現對城市軌道交通的管理。從英國倫敦、新加坡、美國加州與紐約等地的法律條例與管制措施來看,其主要涉及建設、運營、籌融資、安全等方面,但更多地是關注于政府與公司的關系、公司的財務預算與虧損解決、公司的權利與義務等[2-3-4]。
可以看出國外相關問題的討論與國內存在一定的差異,其根源在于發展的階段不同,國外城市進入到運營期,規范運營過程中的政府與運營企業的關系是關鍵點;我國軌道交通正處于大發展時期,建設、規劃是主要任務,運營還不是目前階段的重點。各個城市所面臨的經濟和社會情況不同,決定了軌道交通相關政策也會存在一定差異。因此,我們認為不能簡單地套用國外的管理經驗,也不能簡單地復制其他城市的管理辦法,應當在理清軌道交通公共政策性質的前提下,討論軌道交通公共政策的特點與內容。
二、城市軌道交通公共政策的性質和特征
盡管關于公共政策含義存在不同流派上的爭論[5]。但通常意義上,城市的公共政策是基于滿足城市群體的公共利益為目標,以城市社會收益最大化為目的的一種政策選擇和實施體系總和。它至少應包括決策目標、實施主體與機構、相關的制度安排以及決策的子系統等要素。它與行業部門規章的明顯差別在于其實施的目的不同,政策面向的對象不同,由此導致在政策內容以及政策執行和實施方面存在很大的差異。表1說明公共政策與行業部門規章的差異。
1.軌道交通公共政策的特征
軌道交通公共政策就是以城市軌道交通的建設、發展與服務為主軸,以城市公共服務為對象,以滿足城市人群公共利益為宗旨,以促進城市軌道交通健康發展為目的,激勵、引導和規范參與軌道交通各主體的公共行為,由政府制定、協調、管理和監督關于軌道交通產業發展、服務活動等具有公共性特征方面的相關政策組合。作為體現政府意圖和導向的政策組合,顯然需要滿足以下幾點特征:
第一,公共性。
公共性是軌道交通公共政策的最根本的體現,也是制定、執行與修改公共政策的理論基礎。通常意義上,軌道交通的公共政策集中體現軌道交通在生產、建設與服務過程中所有涉及公共利益的意志。它主要從生產和服務兩個方面來體現。在生產過程中,它表現在產業制造環節的公共服務平臺、產業發展、援助和競爭政策、建設過程的外部性等,表現出在生產環節中的公共性質與共用性質;在服務過程中,它體現出對城市居民在出行過程中,便捷、環保、舒適、經濟等方面的基本出行需求的滿足。
第二,系統性。
系統性是強調公共政策各部分內部以及它們之間在空間與時間上的相關合作和分工的關系。軌道交通公共政策的系統性則強調軌道交通生產、制造、設計、建設與服務各環節的公共性政策的建立、形成及相互關系,也強調了從政策過程中的制定、執行與完善各環節的相互整合。建立系統性的軌道交通的公共政策是必要的,這是由軌道交通生產與服務特性、服務的過程與長期性所決定。
第三,階段性。
大城市的軌道交通系統的建設過程一般都比較長,這就需要城市政府針對不同發展階段采取不同的政策重點和目標。在建設期,在優先發展大容量公共運輸工具的政策指導下,對軌道交通的建設、運營方面給予階段性的支撐;在城市成網之后,實現密度經濟,更多地采用嚴格的服務監管與市場導向相結合的方式,即要充分發揮軌道交通在城市交通的基礎性作用,又能吸引更多的社會資本進入該行業,共同促進和推動該行業的發展。因此,階段性是城市在發展軌道交通過程中公共政策的必然體現。
2.軌道交通公共政策的體系框架
城市軌道交通的公共政策體系主要包括三個方面。從公共政策內容來看,主要包括軌道交通公共政策的目的與目標、公共政策的主要工具以及不同階段等,反映的是不同時期和階段公共政策的一般性目的與工具的適應性;從公共政策的執行過程來看,主要包括公共政策的制訂、實施與完善,反映的是公共部門執行權力的變化;從公共政策的服務對象來看,軌道交通包括了產業制造、城市軌道交通的規劃與設計、軌道交通的建設過程以及軌道交通的運營(服務)過程等若干環節。反映的是軌道交通各環節的公共性特點。
三、我國城市軌道交通公共政策的現狀
從制度角度來看,任何一種政策都具有某種意義的規范性。公共政策更具有公共范圍內的規范。因此根據制度邏輯,大多數公共政策實際上包括了兩個方面:其一是公開的公共政策。也就是可以通過法律文本體現出來的正式的公共政策,這一部分的公共政策均涉及到了軌道交通的規劃、建設、運營、安全以及法律責任等諸多方面,我們將其稱為“基礎性的公共政策”;其二是不在大范圍公開的政策,或者是政府對行業的支撐計劃或補貼政策,這也是正式的公共政策的一種類型,但是僅僅在行業內的公共政策,我們將其稱為“關鍵性的公共政策”。
1.中央政府關于軌道交通建設、運營等的國家政策
隨著城市交通日益成為影響城市正常運行的關鍵性因素之一,國家重視城市軌道交通發展、建設,加大投入的同時,相關政策也在逐步完善,所制定的政策多為城市軌道交通發展政策、建設規劃政策、產業性及標準性政策等。主要相關的軌道交通發展的政策4過程如下:
(1)公共交通發展政策(1985年)。第一次提出大力發展公共交通,以公共汽車、無軌電車為主,發展出租汽車。特大城市應逐步發展快速有軌電車、高架和地下鐵道,吸引更多居民使用。
(2)規劃建設技術標準政策(“七五”期間)。系統歸納了城市軌道交通系統所涉及的各類專業工程應用技術,規定了建設前期工作的程序和方法,提出了具有普適性的綜合技術標準,擬定了條理化和規范化的指導性意見。
(3)軌道交通建設政策(20世紀90年代)。軌道交通線路近期高峰小時單向客流量達到1萬人次時可建設輕軌交通;百萬人口以上的大城市在主要客運通道上單方向高峰小時達3.5萬人以上,遠期單方向高峰小時要達5萬人以上允許建設地下鐵道。
(4)宏觀調控政策(1995年)。對于已經批準建設地鐵的城市應努力做好建設工作,并組織力量研究解決建設中出現的問題。對于那些尚未批準,但城市交通又必須通過軌道交通項目來解決的城市,國家在從嚴審批的基礎上出臺政策,在財力上予以扶持保證,積極鼓勵和支持這些城市充分、深入地做好建設前期準備工作。
(5)軌道交通發展政策(1996年)。繼續做好軌道交通建設前期準備工作,制定城市軌道交通發展規劃;從城市實際情況出發,合理確定城市軌道交通建設規模和標準,采取各種措施降低建設費用;加速城市軌道交通技術裝備國產化研制工作,新型軌道車輛要自主開發和引進技術相結合。
(6)國產化政策(1999年)。城市軌道交通國產化政策規定各城市采購地鐵車輛,國內生產部分必須超過總價值的70%。
(7)建設管理(2003年)。2003年國務院辦公廳頒布了《關于加強城市快速軌道交通建設管理通知》([2003]81號),規范了城市軌道交通發展的條件、資金籌集與服務運行的方式。
(8)運營管理(2005年)。2005年建設部頒布《城市軌道交通運營管理辦法》(建設部令第140號),首次從法律層面上論述了城市軌道交通規劃、建設與運營管理等方面的內容和具體措施,該文件也可以被視為國家關于城市軌道交通的第一份較為全面與完整的公共政策表述。
2.城市軌道交通的基礎性公共政策現狀
城市的軌道交通政策伴隨著各級城市的軌道交通發展而逐步推進。2002年上海市頒布了《軌道交通的管理條例》,2005年,作為當時軌道交通的主管部門建設部頒布了《運營管理辦法》,北京、天津、上海、大連、沈陽、廣州、南京等許多擁有或者即將擁有軌道交通的城市紛紛以此為藍本,出臺了當地城市軌道交通建設運行管理方法。從內容上來說,基本上保持了與建設部文件相一致的特點,成為城市軌道交通的基礎性公共政策。
從內容上,各城市的管理辦法都將管理的重點放在了管理職能劃分、規劃管理、建設管理、運營管理、安全管理、應急管理與法律條例等方面。在涉及資金管理與使用、運營公司的選擇、軌道交通的價格和補貼等關鍵性方面,則提供了一個概念性的框架,缺乏操作性。
3.城市軌道交通的關鍵性公共政策的現狀
基礎性公共政策實際上基本體現了政府在軌道交通公共政策所要關心的主要內容,如所涉及的各環節權屬關系、管理內容、管理工具等。但針對一些關鍵性的環節,所公開的公共政策還是比較模糊的。如資金的籌措與管理、定價機制、補貼、運營方式等。這些方面,各城市政府都分別出臺一些具體的政策措施來加以完善,從政策內容、實施方法與工具等方面來看,不盡相同,效果也參差不齊。
(1)關于資金籌措方式。
軌道交通建設與運營資金的需求量都相當巨大,籌措這些資金尤其是建設資金是城市軌道交通建設環節中最關鍵的問題之一。各個城市除了以財政資金作為擔保之外,采取了多種方式,但具體采用什么方式吸引銀團投資與國外資金進入,目前還處于“八仙過海、各顯神通”之中。從目前廣泛采用的辦法來看,主要的資金渠道有三個:其一是地方政府的財政支持,約占30%―40%;其二是當地的銀行貸款,約占30%―40%;其三是企業自籌資金和社會資本(上市融資、其他企業借款等),約占10%―20%;最后是世界銀行或者其他國家的長期低息貸款,約占10%―20%。
(2)關于軌道交通運營方式。
軌道交通的運營方式在建設部頒布的管理辦法中明確提出了采用特許經營的辦法施行,但許多城市并沒有將這一承諾放在管理辦法之中。管理辦法中對于政府與軌道交通運營單位的關系、軌道交通的運營方式、公司性質、公司運營的組織方式、公司的運營范圍和權限缺乏明確的定位,這就為運營單位與政府關系的模糊性提供了條件。由于涉及到公共利益,尤其是如果采用公企業的方式進行運營,就必須進行更加細節的規定,以此才能符合“公共財產”的公開性原則。
從表2中可以發現,國內主要城市的軌道交通運營方式基本上與投資業務分離,運營只承擔運營期間發生的各種費用,采取自負盈虧的市場化方式。
(3)關于軌道交通定價機制。
從定價機制來看,所公開的管理辦法中已經把軌道交通定價機制納入到政府定價方法之中,要求由各地政府制定、管理軌道交通定價水平,運營公司無權決定與更改。顯然軌道交通的價格決定與執行是一個由各城市政府嚴格管制的領域,但就具體的實施方法與途徑來看,還面臨諸多比較模糊的問題。
從現有的定價方式來看,有“一票價”和“按里程計價”等兩種形式,也可以分為有具有福利意義的定價(如北京)和基本保本意義的價格(如上海和廣州)。由于軌道交通價格決定權與運營服務缺乏明顯的相關性,其定價權由相關的政府部門決策。對于軌道交通運營而言,定價多少并不重要,因為定價與補貼具有“兩難”權衡的特點。價格高了,政府相應的補貼就會減少,而價格低了,政府相關的補貼就會增多。因此,定價政策實際上不但取決于政府公共決策中對公共利益的理解與表達,還取決于當地的財政實力以及關于城市經濟發展的認識。
(4)關于軌道交通補貼政策。
補貼的選擇是軌道交通運營過程中不可避免要遇到的問題之一,也是政府對具有公共服務的商業化企業提供的激勵方式的工具之一。補貼先期假定了軌道交通企業的公共服務的地位與內容,由于公共服務具有普適性、平等性等特點,決定了這種服務是面向本市廣大消費群體,在這種條件下才可能為補貼創造前提。從目前各城市軌道交通所公開的政策來看,在補貼環節方面,補貼多面向投融資環節。對于運營環節,只有當政府采取低價格時,政府才對運營企業采取一定的補貼,當政府采取維持保本定價時,政府很少對運營服務的企業進行補貼,即使補貼,額度也很少。在補貼形式選擇方面,主要通過直接補貼和政策補貼等方式,北京與上海等地均采用定額補助的方式,廣州利用土地出讓金來補貼軌道交通的建設資金缺口。在補貼的時期選擇方面,絕大多數政府對企業的補貼均采取一年一“定”的方式,因此,變數很大,預期不確定的因素很多。
四、軌道交通公共政策的矛盾與出路
從總體上看,伴隨著城市軌道交通的快速發展,各種關于軌道交通的政策也逐步得到了發展與完善。上述的相關政策為軌道交通在規劃、投資、建設、運營甚至制造過程創造了良好的條件,但由于軌道交通自身多環節、多部門的復雜生產和服務的部門特點,以及公共服務的特征,決定了其公共政策的復雜性、系統性與階段性,因此,我們認為目前軌道交通的公共政策還存在一些問題和矛盾。
1.從目的與對象來看,受眾主體較為單一,缺乏面向不同主體、不同環節系統化的政策
已有的公共政策可以將其視為總則性的和框架性的,其主要的利益出發點仍以部門利益為主,由于軌道交通所涉及到消費者、運營商和投資商不同的活動主體,從產業環節來看,它包括制造、建設和運營等不同部門,因此從公共政策的內容來看,不能用產業或者部門利益替代公共利益,應該存在面向不同主體的政策及其實施機構?？傮w可以歸結為表3所示:
2.從階段性來看,缺乏關于不同時期公共政策的調整與思路
目前的公共政策缺乏對時期的把握,將建設與運營捆在一起,尤其對建設期和運營期的工作重點缺乏階段性的認識。以北京市為例,從1980年北京市擁有第一條地鐵以來,軌道交通一直是北京市公共交通發展的主題之一,2005年以來,北京市正式將軌道交通的建設與發展作為發展公共交通的關鍵性工具,計劃中到2015年北京市的軌道交通線路將達到561千米,躋身世界規模最大的軌道交通城市之一。在未來5年左右,北京市軌道交通建設仍然成為中心任務的條件下,把握和調整北京市軌道交通的公共政策,在推動與保障建設任務的前提下,規范運營環節的管理,是保持政策連續性的重要任務與內容。
目前北京市的軌道交通的公共政策是以建設為主。其主要特點是強調投融資政策,政策重點主要是以投融資為主體,兼顧經營。隨著路網逐漸形成規模,大規模建設進入尾聲,軌道交通的運營效率以及經濟推動效應就應該作為軌道交通公共政策以及公共戰略的重點。因此,在不同的發展階段中,需要針對不同的戰略目標,制定不同的政策框架。但也應該注意兩個不同階段戰略目標的相互銜接,推動公共政策的持續性與權威性。
3.從公共政策構成的內容來看,政府與運營環節的關系并不十分明確
已有的公共政策盡管對運營環節制定了相關的政策框架,要求建立以特許經營為導向的管理體制,但就目前執行的情況來看,這種特許經營合同并不十分完善。其主要表現為:
(1)特許合同只有單純的責任,缺乏明確的利益分享與成本分攤機制。特許合同是運營環節中公司的根本,它決定了公司的發展空間和持續增長能力。對于軌道交通運營企業來說,公司需要承擔軌道交通的公共服務,但同時,公司也需要自身的發展。因此,政府與公司之間的特許合同實際上包括了兩個方面:一方面是政府要確定運營公司作為軌道交通惟一運營商,另一方面以此為基礎上,政府需要運營公司提供公共交通的服務,這是一種公共服務的購買。目前政府僅僅將運營公司單純地作為公共交通的服務機構,由此就限制了軌道交通運營組織的發展,也限制了軌道交通在城市經濟中的最大效能的發揮。
(2)以財政補貼代替購買服務不能提高軌道交通運營公司的效率。目前絕大多數城市在運營階段,在軌道交通的價格采取普惠制的條件下,運營公司很難補償其運營成本,需要政府對其補貼。目前絕大多數城市采取的財政補貼方式可以視為隱合同關系,這種關系缺乏長期性,只具有很低的激勵效能,不利于提高運營公司的效率。因此,在公共購買服務條件下,給定軌道交通的公共服務特征,明確政府與企業的合同關系,合理地確定補貼方式,既能激勵企業保證完成公共服務活動,又能夠促進公司快速發展,這將是未來軌道交通公共政策的關鍵內容之一。
4.從項目管理來看,企業組織關系尚處于不斷變動之中
從目前投資、建設和運營環節來看,軌道交通作為項目運營有兩種基本的形式:一種是一體化管理。以上海為例,上海將投資、建設和運營整合到一個公司集團,由一個公司來管理運營軌道交通全部過程。另一種是專業化管理。以北京為例,北京市將軌道交通項目分解為京司、建設管理公司以及軌道交通運營公司,分別承擔軌道交通投資、建設和運營。事實上,從目前的情況來看,各城市的項目管理模式仍然處于不斷變動之中,上海市以前是專業化分工,最近轉向一體化組織,北京以前是一體化管理,目前是專業化管理模式。應該看到,不論是總和的形式還是分離的形式都是一種組織安排類型,這種分離式的組織形式能否滿足軌道交通實際運行的效率,并不取決于這種組織形式本身的好與壞、優與劣。
5.從實施機構來看,機構關系有待于進一步協調
管理體制是否有效率取決于它與實際事務是否能夠實現責權利相一致(權責明確)、各環節是否能夠有效協調(分工協調)等因素。從目前的管理體制來看,負責對軌道交通的建設、投資、規劃與運營等環節的管理體制實行的是專業化分工管理。也就是說,從最終的管理決策來看,發改委負責投資,規委負責規劃設計,交通管理局負責運營事務,建設局負責建設環節,其他部門分別負責其中的某項事務。這種專業化的管理模式是否合理也不取決于管理模式本身的好壞,但這種模式是否能發揮作用取決于以下幾個因素:
(1)權責關系是否明確。
每一個部門的權責是否能夠明確或者到位是這個部門是否具有管理效率的關鍵。以北京市軌道交通內部的管理體制為例,交叉管理仍然存在。由于軌道交通各環節之間聯系緊密,從規劃、融資到建設、運營,專業化特征明顯,但環節之間相互交叉,不可避免導致管理職能交叉。例如軌道交通管理處與軌道交通運行指揮中心之間的責權關系就不甚明確。軌道交通管理處負責安全事務與行為規范,類似于制定與管理行業法律、法規的監管機構。軌道交通運行指揮中心承擔軌道交通運營過程中各種業務審核與管理。從權責內容來看,無法判斷兩者誰是管理運營部門的最終行政管理部門。
(2)部門之間的分工與協調。
部門之間的相互協調,尤其是涉及到經濟利益的相互協調的程度在某些方面是決定這種管理體制是否有效的另一個重要因素之一。涉及到軌道交通各環節的管理機構很多,包括了發改委、規委、建委、交委、國土以及其他各相關職能機構,但最關鍵的部門包括了發改委、規委、交委(以前歸建委)與國土四個部門。四大部門的矛盾主要集中于資金和土地的使用,尤其是涉及到軌道交通用地、線路設置(站點)以及周邊土地等政策問題。目前由于部門之間以部門利益為主調的相互扯皮、推諉所形成的矛盾是阻礙專業化管理有效運行的關鍵因素之一。
6.從城市交通政策來看,軌道交通與其他交通方式缺乏一體化思考
軌道交通的交通服務功能伴隨著軌道交通的網絡形成,其重要作用日益體現出來。以北京市為例,預計到2015年,北京市區軌道交通初步成網,軌道交通的網絡經濟所體現出來的交通運輸優勢將大大緩解北京市交通擁堵狀況。目前由于公共交通的規劃設計還缺乏有效的宏觀整體指導原則,軌道交通的干線作用受到了一定的抑制。
(1)連接性與分工協作。
現有的公共交通規劃體系并不是以軌道交通為軸心來建設的。從不同公共交通的優缺點來看,軌道交通適合大運量、軸線運輸。從集聚點到集聚點區域的運輸是軌道交通的長處,但它并不能實現交通運輸的點對點的最終完成環節,需要其他交通工具進行補充。從現有的北京市公交線路與軌道交通的結合來看,實現這種無縫連接、一體化運輸的問題重重。公交站點距軌道交通站點的連接不暢,軌道交通站點之間的換乘也連接不暢,公交線路與軌道交通線路無法形成有效的分工協作關系,限制了軌道交通進一步發揮軸心的作用。我們也看到重慶等地已經進行了有益的嘗試,他們從運營角度,將軌道交通與公共交通整合在一起形成城市公共交通的運輸集團,以此來解決地面交通與地下交通的連接性問題。
(2)集聚性與站點的區位。
軌道交通站點具有較為典型的區位特點。人流量大,交通密集,便于開發商業、地產等服務業。因此,將軌道交通大型樞紐站發展建設成為城市經濟集聚中心就是軌道交通發揮服務平臺中心作用的關鍵,這也是以“TOD”為導向的城市開發的中心觀點。以目前北京市軌道交通樞紐點的建設來看,幾乎看不到這種區位優勢的開發。無論是西直門、國展中心等重要的樞紐點,還是比較小的站點建設,尚未形成推動這一區位集聚的有效機制。
五、結論與政策含義
軌道交通作用不能簡單地作為緩解城市交通擁堵的工具,它對于城市空間結構、城市區域單元的集聚、城市功能中心的形成等方面都具有巨大的推動作用。但這些作用需要城市政府的適宜的公共政策支持。本文認為:
第一,軌道交通從建設到運營是一個長期的過程,需要考慮不同階段中的公共政策的重點、目標與任務。
第二,軌道交通是城市一體化運輸的一個環節,應當建議以軌道交通為軸心的公共交通系統,整合各種公共交通資源,促進各種公共交通工具之間相互分工與協作,不能將軌道交通、公共汽車等其他交通工具分離開來,相互競爭。
第三,軌道交通在實際規劃、建設、運營等各個環節將面向不同的主體和客戶,因此在保證公共政策的“公開性”的前提下,應建立多層次和多視角的公共政策體系,滿足不同環節公共性要求。
第四,軌道交通運營實際上是軌道交通產業鏈最終的價值體現,需要更多地關注運營環節的組織結構、激勵結構和服務購買等問題。
第五,軌道交通公共政策的執行部門是一個多部門的綜合,盡管采用何種管理類型并不重要,但在現有的條件下,采用專業化管理模式并不適合現有的情況,應當建立含城市其他公共交通工具在內的綜合交通管理結構。
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Zhou yaodong1,Yu Hui2
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軌道交通管理辦法范文2
城市軌道交通行業監管應遵循“健全法制，依法管理；效率優先，兼顧公平；權責清晰，重點突出；突出主體，多方參與”等原則，構建科學的監管體制，建立暢通的監管渠道，確定清晰的權責范圍，保障軌道交通安全、高效、平穩運營，促進城市交通系統和諧發展?；谏鲜鲈瓌t和目標，參考國內外城市軌道交通行業監管職權范圍的基礎上，本研究認為軌道交通行業監管的內容應包括如下幾個方面：
1．運營安全監管運營安全監管是軌道交通行業監管中最為核心的內容，這是由軌道交通的運營特點及其在城市交通中的重要作用決定的。城市軌道交通運營安全可通過三方的努力來保障：運營單位的安全生產體系、行業部門的安全監管體系、第三方機構的安全監督與評價體系，三方各盡其職，則軌道交通的安全可以保障。其中，行業監管部門應承擔的主要任務包括：①宣傳、貫徹各層級的安全法律、法規、政策、標準等規范性文件；②負責地方配套安全法規與地方標準的起草與制定；③負責軌道交通安全方面的日常監督檢查工作；④承擔軌道交通安全評價的組織工作。
2．服務質量監管軌道交通運營服務質量監管主要包括對軌道交通設施、乘車環境、時間安排、服務標準執行情況等進行監督檢查，接受處理顧客對服務質量的投訴并構建反饋機制，可通過對軌道交通運行的系列定量、定性指標的考核來衡量和監督服務水平。行業監管部門應承擔如下一些工作：①服務設施監管：對車站基本設施、票務、導乘、問詢服務、照明設施、列車和其它輔助設施等進行檢查和監管；②服務水平監管：參照行業和地方標準，對票務、導乘、行車、問詢、特殊服務、應急服務、服務承諾的實施情況等進行檢查和規范；③服務環境監管：檢查運營企業在車站和車廂的環境衛生和環境保護狀況是否達到國家和地方的要求，并提出改進的指導性意見；④服務質量定量指標監測與評價：通過采集分析準點率、列車擁擠度等業務指標數據，監測評價服務水平；⑤顧客投訴受理：接受處理顧客對服務質量問題的投訴。
3．應急管理全封閉、速度快、容量大、系統復雜等特點導致城市軌道交通若發生突發性事故或災害，其事故后果嚴重，影響范圍大，應急管理難度大。根據突發事件發生與處理的流程，行業主管部門的具體職責包括：①聯合相關部門組建城市軌道交通應急管理機構；②制定城市軌道交通系統突發事件的應急預案，在預案中明確事故預警機制、應急響應等級、不同等級事故的處理流程、涉及部門的具體職責等；③承擔應急演練的組織和監督工作，通過應急演練加強應急工作中涉及的各單位單位的聯系與協作；④執行應急救援物資、設備、人員貯備情況的日常監督檢查；⑤若發生突發事件，應急管理機構應承擔事故現場指揮協調任務；⑥突發事件結束后，應實施突發事故的善后收尾及調查評估。
4．價格監管鑒于軌道交通對城市居民出行的重要作用，城市軌道交通價格是各城市政府嚴格監管的領域。從定價機制來看，國內所有城市均把軌道交通定價納入政府定價機制中，通常由政府制定價格并監控價格變動。城市軌道交通價格監管的工作包括確定票價水平、票價結構、折扣方式、調價方式，組織召開票價聽證會，對價格調整進行監督和管制等。
5．成本控制與補貼國內城市軌道交通主要由國有企業運營，一方面，容易存在高成本、低效率的問題，行業管理部門可基于運營企業的成本核算實施成本控制；另一方面，由于政府對軌道交通價格實施了管制，軌道交通企業可能面臨虧損，政府應就虧損部分適當補貼。因此，運營企業成本控制在什么范圍、政府補貼多少、怎么補貼才能保持運營企業的高效運轉也是行業主管部門的一項重要職責。這一職責的具體任務包括：①建立成本核算體系，核算運營企業“實際成本”；②建立城市軌道交通補貼的計算標準；③建立預算管理制度與財務審計制度，明確預算的硬性約束和彈性區間，主管部門每年度對預算的編制和執行情況進行檢查和審核，并將預算執行情況作為補貼額度的一項重要依據；④根據軌道交通投資方式、投資主體、經營主體性質等特征，研究制定軌道交通運營企業補貼方式；⑤成立成本核算與補貼監督委員會，委員會依據成本與服務質量方面的考核評價標準對運營企業進行綜合評定，評定結果作為軌道交通運營企業年度財政補貼的依據。
6．準入管理軌道交通運營的準入管理主要涉及市場準入和安全準入兩個方面。由于我國軌道交通運營機構通常為國有企業，且不存在多個經營企業競爭性經營的問題，因此，國內軌道交通運營企業的市場準入主要集中在試運營條件的審核和軌道運營線路開通條件的審核上。安全準入方面，英國和美國等歐美國家通過建立完善的強制認證制度來設定軌道交通運營安全的“門檻”，而我國還未建立類似制度。在未來的行業監管體系中，安全的準入管理應逐步建立。
二、完善監管體制的保障措施
1．制定和完善城市軌道交通運營相關法規、規章國內開通軌道交通的城市一般在軌道交通開通運營前地方性的規范文件，即該城市的“軌道交通運營管理辦法”，該辦法是城市軌道交通運營的基礎性規范文件。然而，根據本研究對國內多個城市軌道交通運營規范的整理分析，發現許多城市缺乏針對安全、服務質量、成本標準、投訴處理等某方面具體管理問題的規范或標準，這不利于運營質量與效率的提升。因此，各城市應將運營規范具體化，提高運營規范的可操作性。例如，有必要與安監、公安等部門聯合制定城市軌道交通運營安全方面的具體規范以及城市軌道交通突發事件的應急預案，一方面，可以作為運營企業提供高品質運營服務的參考；另一方面，也讓監管部門考核運營企業有據可依，做到客觀公正。
2．建立城市軌道交通管理的部門協作機制首先，針對軌道交通運營管理中安全、應急、質量、價格、補貼等不同管理內容，由交通行政主管部門主導，爭取形成市政府或發改委等上級協調部門統一部署，各相關部門聯合行動的協調機制；其次，以交通管理部門為主要力量，形成“軌道交通運營安全聯席會議”等不同議題的定期協商制度，協調安全、價格、補貼等重大問題的行動；最后，建立軌道交通運營信息平臺，便于信息傳遞與分享，促進部門間的溝通，加強部門間的聯系。
軌道交通管理辦法范文3
【關鍵詞】 突發事件 應急預案 天津地鐵
中圖分類號：U231+.2 文獻標識碼：A
1引言
隨著中國城鎮化建設步伐不斷加快，地鐵作為一種安全、高效的現代交通工具，在各個城市迅速興起。但由于其運營組織專業性強、技術裝備復雜、客流量大、封閉運行等特點，一旦受到系統自身或環境影響時，極易發生重大事故，處置不當對社會經濟和人民生活造成嚴重影響。
本文依據《國家突發公共事件總體應急預案》（國發〔2005〕11號）、《城市軌道交通運營管理辦法》（建設部令第140號）、《天津市軌道交通管理規定》（2006年市人民政府令第101號）、《生產經營單位安全生產事故應急預案編制導則》（AQT9002-2006）等國家法律法規及行業標準[1][2][3][4]，通過研究總結天津地鐵運營生產現狀，重點闡述了地鐵突發事件應急預案中組織機構、危險性分析、預防與預警、應急響應、培訓與演練等方面的研究與思考。
2組織機構
2.1組織體系
以統一領導、分級負責為原則，由公司主要領導組成應急救援指揮中心，指揮救援工作。其下設應急救援執行組，由各部門按相應職責及分工開展應急救援工作。如圖 2-1。
結合地鐵運營生產特點，應急救援指揮中心常設于控制中心，負責日常工作。當發生突發事件時，轉交指揮權。
2.2人員構成
總 指 揮：運營公司總經理
副總指揮：運營公司副總經理
應急救援指揮中心：各部門經理
現場指揮：依次為現場負責人，業務主管、部門經理、副總指揮和總指揮。
應急搶險隊伍分為三級：
一級：在崗人員（現場人員）；
二級：兼職搶險隊（各專業搶險隊伍）；
三級：支援搶險隊（由各部門人員組成的支援現場救援的搶險隊伍）。
3危險性分析
從“人、機、環、管”四大要素，針對地鐵運營基礎設施、技術設備、作業環境、現場管理及周邊環境、氣象條件、人口密度、社會環境等進行分析。對本單位重大危險源進行風險分析，制定專項預案。
本文針對地鐵運營生產特點，從以下六個方面進行分析：
3.1火災、爆炸
火災、爆炸是地鐵運營安全的重要突發事件。大量的電氣設備、建筑裝飾材料、乘客違章攜帶危險品、恐怖襲擊、縱火等均可能引起火災、爆炸事故。地鐵火災事故撲救困難，事故后果損失嚴重，容易造成較高的社會影響。
3.2大客流沖擊
天氣變化、地面交通堵塞或中斷、交通管制、大型活動等可能誘發地鐵車站大客流。一旦突發大客流沖擊，造成乘客滯留車站，甚至造成踩踏、運營秩序混亂等。
3.3通信系統故障
設備老化、維護等原因造成通信設備故障，會引發運營局部中斷、列車降級無安全防護運行，造成客傷、運營中斷、運營秩序混亂等
3.4列車故障
地鐵運營各設備系統技術密集，構成復雜，相互協調配合難度高，部分設備直接服務于乘客。在列車高速運行時，一旦發生故障，可能造成客傷、運營中斷、運營秩序混亂等。
3.5電力系統故障
電力系統因發生短路、斷線或保護、遙控等功能失效而導致電力設備本身或其他相關設備無法正常運行或危情發生的故障?？赡軐е码娏ο到y降級運行、照明缺失或用電設備無法運行、運營局部中斷、人員傷亡和財產損失。
3.6建筑設施損毀
運營正線上由于外部施工、建筑病害、車輛撞擊、隧道施工質量、地質災害等原因，會造成區間結構出現裂損、坍塌、道床起拱的等現象，此類事故發生概率較低，風險等級較大，會造成運營局部中斷、列車沖突脫軌、人員傷亡和財產損失。
由于運營生產條件及其環境不斷變化，所形成的危險性分析仍須不斷更新。
4預防與預警
4.1危險源監控
目前地鐵監測方式主要由設備監控、人員檢查、數據分析三個方面[5]。
設備監控主要由火災自動報警系統、列車自動超速防護系統、電力監控系統、綜合監控系統、車載視頻監控系統等構成。
人員檢查主要由數據測量、安檢、作業人員巡視、工作檢查等構成。
數據分析主要由行車數據分析、設備故障分析、客流分析、氣候分析等構成。
4.2預警行動
4.2.1突發事件預警級別
按照突發公共事件即將造成的危害程度、發展情況和緊迫性等因素，突發事件預警級別由高到低分為I級(特別嚴重)、II級(嚴重)、III級(較重)和IV級(一般)，并依次用紅色、橙色、黃色和藍色表示。
4.2.2突發事件預警范圍
當發生以下可能預見的會影響地鐵運營的重大事件時，需突發事件預警：
車輛、重要設備設施突發嚴重故障，影響正常使用；
地鐵車站周邊重大活動；
可預見的大客流沖擊；
惡劣天氣；
控制區內發生可能危及運營安全事件；
各工作點位認為有必要上報的預警事。
4.2.3預警信息
應急救援指揮中心接到各類預警信息后，應立即向各應急救援執行組傳達；各應急救援執行組接到預警信息后，依據各自職責分工，分析其發生、發展的等級、趨勢和危害程度，向應急救援指揮中心提出相應的預警建議，做好急準備；信息組根據預警級別向社會公眾相關信息。
4.3信息報告與處置
突發事件發生后，現場人員應迅速、準確、逐級上報至應急救援指揮中心，應急救援指揮中心，依據應急預案要求進行處置，如圖5-1。
5應急響應
5.1響應分級
按照分級負責的原則，本文結合地鐵行業應急處置特點，將四級突發事件進行了重新整理，見表5-1。
5.3響應程序
根據事故的大小和發展態勢，明確應急指揮、應急行動、資源調配、應急避險、擴大應急等響應程序[6]。如圖5-1。
5.4應急結束
按照“誰啟動，誰結束”的原則，I級、II級突發事件由應急救援指揮中心決定終止，III級、IV級突發事件由現場指揮決定終止。
應急終止的條件：事件現場處置完畢，導致次生、衍生事件隱患消除，滿足運營條件后，經現場指揮確認后，現場應急結束。
6培訓與演練
培訓與演練是保證突發事件發生時，各級應急人員能夠正確進行應急響應的重要保障。本文采用四級培訓與演練管理制度，見表6-1。
7結語
隨著我國城鎮化建設不斷深入，城鎮人口不斷增加，隨之帶來各地地鐵運營里程不斷增長，地鐵運營面臨的內、外部風險日益上升。因此，制定切實可行的突發事件應急預案，并定期開展演練，將有效的保障地鐵運營安全，減低人身傷害和財產損失。
[參考文獻]
《國家突發公共事件總體應急預案》（國發〔2005〕11號）；
《城市軌道交通運營管理辦法》（建設部令第140號）；
《天津市軌道交通管理規定》（2006年天津市人民政府令第101號）；
《生產經營單位安全生產事故應急預案編制導則》（AQT9002-2006）；
軌道交通管理辦法范文4
為貫徹落實《國務院辦公廳轉發建設部等部門關于優先發展城市公共交通意見的通知》（〔*〕46號）精神，進一步提高交通資源利用效率，緩解交通擁堵，促進城市交通與城市經濟社會的協調發展，為市民提供安全可靠、方便周到、經濟舒適的公共交通服務，現就我市優先發展城市公共交通如下實施意見：
一、確立公共交通在城市交通中的優先地位
公共交通是由公共汽車、軌道交通、出租汽車等交通方式組成的公共客運系統，是城市發展和人民生活必不可少的物質條件，是關系國計民生的社會公益事業。改革開放以來，我市公共交通取得了長足發展，但隨著我市經濟和城市化、機動化的快速發展，交通運輸工具快速增加，出現了城市主要道路趨于飽和、車輛行駛速度降低、居民出行時間延長的問題，影響了城市發展。解決城市交通問題，關鍵要確立公共交通在全市交通系統中的主導地位，全面實施優先發展公共交通戰略，充分發揮公共交通運量大、價格低廉的優勢，引導群眾選擇公共交通作為主要出行方式。優先發展城市公共交通，不僅是緩解城市交通擁堵、改善城市人居環境的有效措施，也是落實科學發展觀、促進城市可持續發展的必然要求。各鎮區、各有關部門要把優先發展城市公共交通作為落實科學發展觀，實現我市可持續發展的一項重要工作，擺到重要位置，切實加強領導、管理和監督，努力營造有利于公共交通優先、穩定、健康發展的社會氛圍，促進公共交通與我市經濟社會協調發展。
二、明確優先發展城市公共交通的基本思路和目標
基本思路：堅持城市公共交通為經濟發展和人民生活服務的指導方針，按照城鄉統籌、政府主導、政策扶持、有序競爭、優先發展的總體要求，以構建地面快速公交系統為主要載體，通過優化行政管理、完善市場運作機制、整合現有公交資源、改善公交基礎設施，不斷提升公交服務質量，努力提高公交車輛出行分擔率，形成干支協調、結構合理、高效快捷并與我市城市規模、人口和經濟發展相適應的公共交通系統，為群眾提供安全可靠、方便周到、經濟舒適的公共交通服務，引導群眾選擇公共交通作為主要出行方式。
近期目標：爭取在*年底，萬人公共汽車擁有量達7標臺，基本形成以公共汽車為主,出租汽車為補充的公共交通系統。全面鋪開智能公交系統建設工作，啟動ic卡自動繳費系統建設。完成中心城區主干道和組團中心鎮主干道上公共汽車?？空镜母蹫呈礁脑?，爭取年公交分擔率達到7%以上。
中期目標：到2010年基本確立公共交通在市域交通中的主體地位。萬人公共汽車擁有量達10標臺，市區內公共汽車平均運營速度達到20公里/小時，準點率達到90％以上；城區范圍300米站點覆蓋率，建成市區大于50％，中心城區大于70%。城區任意兩點間公共交通可達時間不超過50分鐘，公共交通在城市交通總出行中的比重達20％以上，其中軌道交通2％，出租汽車5％，公共汽車13％。公交站場及車輛運營實現數字化全市統一調度，完成線網基礎線路的布設，實現公交ic一卡通。
遠期目標：到2020年建成以快速公共交通和軌道交通為骨架，以常規公交為主，出租車為補充的多層次的市域公共客運交通系統。萬人公共汽車擁有量達18標臺，公共交通在城市交通總出行中的比重達40%以上，其中軌道交通8%，公共汽車18～22%，出租汽車8～10%。公共交通能向乘客提供安全、準點和便捷的客運服務，相對小汽車交通具有明顯競爭優勢。公交線網布設結構合理，層次分明，對外交通換乘方便。經營實體主次搭配，有序競爭，共同發展。公共交通為我市建設最適合人類居住和創業的城市提供交通便捷的支撐，公共客運交通系統在*市社會經濟可持續發展中起到有力的促進作用。
三、建立完善的城市公共交通市場運作機制
建立完善的公交市場運作機制，整合公交線路資源，形成國有主導、多方參與、規模經營、有序競爭的格局，為實施公交優先戰略提供機制保障。
（一）深化國有公交企業改革，推進投資主體多元化。引導鎮區資金和集團資本參與國有公交企業的改革，優化公交企業的資本結構，加快體制和機制轉換，進一步整合全市公交資源，實施全市公交一盤棋戰略，促進公交企業的持續發展。
（二）實行公交特許經營，規范公交企業服務行為。根據《*市域公共客運交通規劃》和城市發展需要，對現有公交線路進行調整和優化，并由交通行業主管部門明確營運主體、期限和服務標準。建立公交線路經營權招投標制度，對現有經營城市公共交通的企業和通過招投標進入的企業，實行特許經營制度，由交通行業主管部門授予營運企業在一定時間和區域內的公交經營權，打破公交線路終身經營制。以公共服務質量規范公交企業，突出公交服務質量、服務裝備、服務標準和公共義務，為乘客提供質優價廉的公共服務。通過特許經營和政府監管，將營運效率低、服務質量差的公交企業淘汰出公交市場，促進我市公交服務水平的全面提高。
四、加快城市公共交通基礎設施建設
公共交通基礎設施是實施“公交優先”的硬件，要把公交專用道和場站設施建設作為近期工作的重點所依托。規劃、建設、交通、公安等部門要結合各自職責加快公交基礎設施建設，為盡快實現“公交優先”創造良好條件。
（一）加快公交設施建設。公交場站是城市重要基礎設施，也是實現“公交優先”的重要保證。根據《*市域公共客運交通規劃》，按照“統一規劃、統一管理、政府主導、市場運作”的原則，加大投資力度，積極推進公交站場樞紐、公交首末站和公交候車亭的規劃建設。在長途車站、口岸、軌道交通等交通節點建設大型公交換乘樞紐，形成市內公交與對外交通的轉換，使乘客能及時換乘公交車。按照規劃在城區市人民醫院、京華酒店、中醫院、大信新都匯、博愛醫院、中懇百貨等地建設六個大型公交換乘樞紐站，在城南、城北、*區、黃圃、坦洲等地建設綜合客運樞紐站。在主要交通干道上，建設港灣式停靠站，配套完善站臺、候車亭等設施。對符合公共交通車輛通行條件的居住區，設置公共交通線路及相應的站點。按照“滿足群眾需求，不干擾正常通行”的原則，合理規劃、科學設置公共汽車和出租汽車?？奎c，嚴禁已投入使用的公共交通場站設施隨意改變用途。將公共交通場站作為新建居住小區、大型公共活動場所等工程項目配套建設的內容，實行同步設計、同步建設、同步竣工、同步交付使用。
（二）建立城市快速公交路網。把公交專用道建設作為城市道路建設的重點，通過設置和劃定公交專用道，保證公交車輛對道路的專用或優先使用權。積極創造條件在市區現有主干道上逐步辟建公交專用道，市區新建、改建的主干道也應同步規劃、建設公交專用道。通過公交專用道建設，使中心城區形成比較完善、便捷的城市公共交通主干路網，充分發揮城市公共交通方便、快捷、經濟的優勢，使廣大市民和乘客主動選擇公共交通作為主要的出行工具。
（三）實施“鎮鎮有站、村村有亭”工程。采取向省爭取一點，市鎮兩級各出一點的辦法，在明年底前實現所有鎮區至少有一個四級車站，各行政村均有一對候車室亭的目標，改善農村候車條件，吸引市民乘坐公交車。
（四）啟動地面快速公共汽車營運系統和輕軌規劃的研究。地面快速公共汽車營運系統（下稱brt系統）是利用大容量的專用公交車輛，在專用的道路空間營運并由專用信號控制的新型公共交通方式，具有容量大、速度快、工程造價低、建設周期短、運營成本低等特點，是當今世界解決交通擁堵最有效的途徑之一。要加快brt系統的可行性研究，力爭在3至5年內啟動brt系統專用線路。盡快啟動市內輕軌規劃的研究，推進軌道交通的建設，發展現代化的城市公共交通。
五、強化以“公交優先”為重點的交通管理
強化交通管理是實施“公交優先”的重要手段。其重點是設置公交優先權標志、調整路網布局、優化車輛結構、建立智能交通系統，以改善公交服務質量、提高公交運行能力、緩解道路擁堵。
（一）強化“公交優先”通行權。在市中心城區設置公交車優先通行道路網絡，在有條件的路口增設公交車專用導向車道。在道路交叉口，公交線路的布置可不受禁左、禁直等交通管制措施限制。在具備公交車輛通行條件的部分擁堵道路，可設置除公交車外其他車輛禁駛區域。加大對違反交通法規、擅自占用公交專用道路行為的監管和處罰力度，促進“公交優先”通行權的落實，實現公交全面提速。
（二）完善公交路網布局。公交線路向新建大型居住區、商業區、學校、風景旅游景區（點）等區域延伸，縮短公交班次間隔時間，延長服務時間。優化公交線網，減少線路重疊，調整非直線系數過大的公交線路，減輕道路交通壓力，提高公交服務效率。
（三）實行公交人性化服務。大力發展大容量、低能耗、環保型的公交車，提高公交車輛的檔次和舒適度；加強對車輛的維護保養，不斷改善乘車服務硬件，增強城市公共交通車輛在交通出行中的吸引力。在有條件的公交停靠站設置候車亭，在市區主要道路逐步設置盲人觸摸式站牌、中英文標識站牌，提供公交人性化服務。在公交轉乘線路比較多的?？空军c設置觸摸式多媒體電腦查詢系統，為乘客提供相關信息服務。加強公交企業員工遵紀守法、愛崗敬業教育，提高職業道德素質，做到誠信服務、禮貌待客、安全營運、規范操作。
六、優先發展城市公共交通的保障措施
（一）加強組織領導。優先發展城市公共交通，是一項復雜的社會系統工程。市政府成立優先發展城市公共交通領導機構，負責組織本實施意見的落實、檢查和監督工作。各鎮區、各有關部門要切實加強組織領導，根據實施意見制定工作方案，采取有效措施，確保優先發展城市公共交通工作落到實處。
（二）建立城市公共交通專項資金，加大財政支持力度，規范補貼制度。各級政府要對軌道交通、綜合換乘樞紐、場站建設，以及車輛和設施裝備的配置、更新給予必要的資金和政策扶持。城市公用事業附加費、基礎設施配套費等政府性基金要用于城市交通建設，并向公共交通傾斜。市、鎮兩級政府要分別建立公共交通發展專項資金，規范公交成本費用評價制度和政策性虧損評估制度，對公共交通實行經濟補貼、補償政策。對公交企業的成本和費用進行年度審計與評價，合理界定和計算政策性虧損，并給予適當補貼；對公交企業承擔社會福利（包括老年人、殘疾人、軍人免費乘車，學生和成人持月票乘車等）和完成政府指令性任務所增加的支出，由市、鎮兩級財政分別給予專項經濟補償。
（三）完善價格調控機制。建立油價運價聯動機制，緩解由燃油價格上漲給公共交通經營者帶來的經營壓力。兼顧企業經營成本和群眾承受能力，科學合理地確定公共交通價格，充分發揮客運價格的導向和杠桿作用，最大限度地吸引客流，提高公共交通工具的利用率。各種公共交通方式之間要建立合理比價關系，實現優勢互補，提高整個公共交通系統的運行效率。
（四）強化公交設施規劃和用地制度。以“公交優先”理念統領城市交通規劃，做好對《*市域公共客運交通規劃》實施及滾動修編等方面的工作。根據城市總體規劃、土地利用規劃和城市綜合交通規劃，確定我市城鄉統籌發展的城市公共交通戰略和目標。近期形成以公共汽車為主、出租汽車為補充的公共客運體系；遠期形成以常規公交為基礎、軌道交通和地面快速公交為主、出租汽車為補充的協調發展的公共客運體系。統籌規劃城市公共交通專用路網，組織開展公共交通場站設施專項用地規劃，科學論證需求規模。建立公交設施用地保障制度，優先安排城市公共交通設施建設用地，《*市域公共客運交通規劃》確定的停車場、保養場、首末站、換乘樞紐等設施，其用地符合《劃撥用地目錄》的，采用劃撥方式供地。不得隨意擠占公共交通設施用地或改變土地用途。
（五）健全法制保障體系。結合我市實際，借鑒國內外優先發展公共交通的成功經驗，在規劃、建設、管理等方面，加快建立確保公共交通優先發展的法律法規體系。加快出臺《*市公共交通管理辦法》，為實施公交優先發展戰略提供法制保障。
（六）加大科研投入。加大對公共交通行業的科研投入，強化公共交通優先發展的科技支撐。對公共交通規劃理論與方法、綜合交通樞紐設計、公共交通優先的道路網利用和信號系統、綜合交通信息平臺、車輛智能化和安全性有關標準等組織立項，加大科研力度。積極推廣應用先進科技成果，滿足優先發展公共交通的技術需要。公共交通營運企業要加大對企業管理系統的科技投入，提高運營組織水平。
軌道交通管理辦法范文5
【關鍵詞】私家車，發展，城市交通，規劃，挑戰
中圖分類號：TU984 文獻標識碼：A 文章編號：
一、前言
隨著私家車越來越多的普及，雖然很大程度上提高了居民的生活質量和便利性，但也帶了巨大的交通壓力，也因此產生了很多問題，并嚴重影響到了交通規劃，加強對整個話題的研究具有重要意義。
二、私人小汽車發展對城市交通規劃的挑戰
1、私家車駕駛人新手多，交通事故頻率高買車必然要開車，私家車數量大幅增長的同時是駕駛人數量的劇增，由此大量駕?；鸨?。私家車駕駛人都是非職業駕駛人，只求學會不求學精，而駕駛人素質是影響道路交通安全的一個重要因素，駕校應試教育培養出的新手已逐漸成為交通事故的主要肇事者。據統計，2002年和2003年，全國由于非職業駕駛人肇事所占事故總數的比例已分別占到37.6%和39.4%。2004年《道路交通事故統計》表明，駕駛人酒后駕車、疲勞駕車、超速行駛等違章操作造成的交通事故占總數的60%以上。
2、私家車駕駛人分散性大，統一組織管理難
交警部門對駕駛人管理的原有模式，是依托各個車隊聯組車屬單位的管理，零散的個體駕駛人都按轄區歸屬于各個聯組，對駕駛人的安全教育、身體檢查和及時傳達新的交通法規等，都是利用駕駛證的年度審驗之機組織進行，但是近年來，這種模式的管理日漸捉襟見肘，一方面，自2004年5月新的《道路交通安全法》實施以來，駕駛人年度審驗規定取消。另一方面，隨著私家車數量劇增，家庭式非職業的無法再依靠車隊、聯組的形式去形成有約束力的組織。導致目前駕駛人組織松散，管理難到位，無法形成制度管理。而交警部門只能在糾正駕駛人交通違法時對其實施一定的處罰和臨時性的安全教育，不能及時組織對所有進行必要的、系統的安全教育和影響駕駛資格的身體檢查。如此種情況下去，管理脫節是必然現象。
3、私家車劇增，道路資源難以承受，城市交通壓力大
隨著轎車進入家庭步伐的加速，道路交通資源難以承受，車路矛盾日益激化，城市交通擁堵現象越來越厲害。上下班高峰時段，交警部門所有的警力上路，才勉強保證不堵車，在繁華地段的交叉路口，高峰期每次等紅燈的車排隊在10輛以上，多時達30輛，排近300米長。城市交通堵塞，排隊等行，這種無可奈何，叫苦不迭的滋味我想每個駕駛人和乘車人是領教透了。再者滿城市都是汽車，汽車廢氣巨增，惡化城市環境，這是必然的，無需贅述。
三、新形勢下城市交通規劃的策略分析
1、優先發展城市公共交通
我國早在20世紀80年代就提出優先發展城市公共交通的政策，但在發展過程中對公共交通的認識由純公有到完全市場化，再到目前的公益性定位，公共交通改革道路異常曲折，如圖 5 所示。同期在自行車和機動化快速發展的沖擊下，公共交通在城市交通中的分擔率大幅度下滑，造成許多大城市公共交通的出行比例下降到不足10%。進入 21 世紀以來，交通擁堵和城市空間擴張使公共交通又重新回到城市交通舞臺的中心，國家和城市政府給予公共交通發展以前所未有的關注，把公共交通發展作為城市可持續發展的基石和民生工程的重點。
2004 年，建設部(建城[2004]38 號)文件明確了公共交通作為社會公益事業的性質和國有主導、多方參與、規模經營、有序競爭的改革方向，并提出了跨越式發展的目標，即5年內，特大城市公共交通的出行比例提高到30%，大中城市達到20%的目標。2005 年[2005]46 號文件中，更明確提出了合理規劃設置場站和配套設施、加強城市交通換乘樞紐建設、推動智能公共交通系統發展的基礎設施發展政策；大力發展公共汽(電)車、有序發展城市軌道交通、適度發展大運量快速公共汽車系統的運營結構發展政策；車道優先和信號優先為主的路權優先政策；改革投融資機制、鼓勵社會資本進入、推行特許經營、加強市場監管、提高服務水平的行業改革方向；規范補貼制度、城市公用事業附加費、基礎設施配套費等政府性基金使用向公交傾斜，設施用地實行劃撥，合理確定公交票價，加大科研投入的扶持政策等。提出把優先發展公共交通作為實施城市道路交通暢通工程、創建綠色交通示范城市、改善人居環境的重要內容。
與此配合，住房和城鄉建設部從2007年在全國范圍內開展了“公共交通周”和“無車日”活動，加強優先發展公共交通、倡導綠色交通出行理念的宣傳。首屆“公共交通周”就吸引了全國110 個城市參與。
2、重視道路先天設計。交通管理設施是依據道路的基本條件來設計的，道路建設存在的先天缺陷給交通管理帶來的困難將是后期的道路交通管理設施所無法彌補的。因為道路標線、路口的渠化、信號燈的安裝都必須依據道路和路口的基本條件來施劃和設計，道路、路口的寬度、隔離帶或綠化帶距路口的距離等對車道劃分、路口渠化、信號燈的安裝都至關重要。
3、合理規劃與建設停車設施
停車設施的提供是一把“雙刃劍”，設施規模過大、過小都將引起不合理的道路交通流量和流向，特別是在用地緊張的中心區范圍內，合理規劃停車設施的點位和規模尤為顯得重要。通過停車場的規劃與建設，形成廣州城區停車以配建停車為主、以路外公共停車為輔、路邊停車為必要補充的停車格局。在城市中心區實行停車泊位適度從緊的供應政策，中心區實施停車泊位按需充分供應的政策。根據路網容量的限制，中心區在 2005 年前以擴大停車供應為主、停車需求管理為輔，2006 年-2010 年停車場建設和需求管理并重，2010 年后以停車需求管理為主、停車需求管理為輔，2006 年-2010 年停車場建設和需求管理并重，2010 年后以停車需求管理為主、停車場建設為輔，城市區停車場建設與停車需求管理并重；城市邊緣區，停車泊位按需供應。小汽車進入家庭將加速住宅的停車泊位需求增長，就居住用地而言，其停車需求為基本停車需求（夜間停放為主），建筑物對停車泊位需求的剛性較大，應考慮各種不同性質住宅的家庭小汽車擁有率，加強配建停車泊位指標研究，調整建筑物配建停車指標。
4、加強智能交通系統的研究
推進先進的出行者信息管理系統的運用，實現有效的車輛路徑誘導；積極推進停車設施供應實時動態信息系統的研究與建立，為道路使用者及時提供動態的停車設施狀況，使得必須接受停車服務的道路使用者，及時找到能提供停車服務的停車場（庫），減少或避免因找不到停車設施而在路邊亂停車或在道路上兜圈，出現濫用有限的道路資源現象。
5、堅持“允許其擁有、引導其出行”的原則，合理引導小汽車使用
在城市交通方式結構中，有車一族利用小汽車出行，特別是在高峰期間出行，需要付出較高的社會成本。運用有效的經濟手段，根據區域道路容量、道路功能分級等，采用先進的不停車收費系統，分區域、分時段、分標準實行小汽車道路使用者進入中心區級差收費。倡導和鼓勵私人小汽車在非高峰期進行購物、文化娛樂、社交和休閑時使用。
6、強化停車——換乘樞紐的規劃與建設
在中心區高速路出入口附近、軌道交通起訖點等合適地點規劃建設一定規模的停車一—換乘樞紐，便于小汽車使用者換乘公交進入中心區，對進入交通高密度中心區的小汽車實行有效截流。
四、新形勢下城市交通規劃的幾點建議
1、將私家車的管理納入社會治安綜合治理的范疇社會治安綜合治理，就是在各級黨委和政府的統一領導下，各部門、各單位協調一致，齊抓共管，依靠廣大人民群眾，運用政治的、經濟的、行政的、法律的、文化的、教育的等多種手段，解決社會治安問題，打擊和預防犯罪，維護社會治安秩序。它是在新的歷史時期中我國社會治安工作的總方針，也是社會管理的成功經驗。面對私家車迅速增長帶來的一連串社會治安問題，也只有將其納入社會治安綜合治理的一部分才能管理好。
2、改進對私家車駕駛人的管理辦法
對私家車的交通管理，關鍵是對私家車主（駕駛人）的管理，在新的形式下，交通管理部門如何履行職責，加強和規范對私家車駕駛人的管理呢，筆者認為：
一要建立社區私家車駕駛人臺帳，形成城市片區駕駛人組織。結合社區居委會、居民小區等基礎單位和組織對各自私家車的管理的同時，統一對私家車主駕駛人的管理。交警部門引導以社區、居委會等基層組織為單位，對居住地集中的駕駛人成立駕駛人安全協會、駕駛人之家、有車族俱樂部等社會組織，各個組織詳細建立各私家車主的臺帳，項目包括車號、車型、入戶時間、保險情況、駕駛人年齡、姓名、性別、職業、住址，并附照片，開展系列愛車、護車、安全行車、安全教育等活動，使之真正成為私家車主駕駛人之家。
二要形成規范的駕駛人協會等社會組織的管理制度。對社會駕駛人組織，交警部門依法進行指導，以法規制度的形式，規定各個駕駛人組織的內部制度，組織形式、活動方式包括每年每個季度對所屬駕駛人進行交通安全教育的必須內容。并適當核定教育、培訓的收費標準，促進駕駛人協會等社會性組織的良性發展。同時，交警部門要切實履行自己的職責，一是及時進行交通安全宣傳和安全行車警示教育，組織集中培訓學習；二是定時進行身體檢查和資格審驗，對有問題的車主，要盡量把工作做在前頭；
五、結束語
私人小汽車關系到居民的生活質量和健康，同時，加強對城市交通規劃的創新要結合私家車汽車狀況，多方考慮，減少壓力，促進城市的和諧。
參考文獻
軌道交通管理辦法范文6
[關鍵詞]汽車運輸；經營管理；探討
中圖分類號：D412.6 文獻標識碼：A 文章編號：1009-914X（2014）10-0125-01
1 汽車運輸生產經營的特點
汽車運輸行業目前的生產經營狀態與經營環境與改革開放初期發生了相當的變化。
1.1 從車輛的資本結構上說，目前擁有的營運大部分是融資車輛，而融資車輛的資本形態從形式上看是的，而實質是車輛生產者的。
1.2 除了傳統的經營模式和承包生產經營是國有資產的生產經營管理模式，而其他模式則基本上都是國有資產形式下的對個體資產管理經營模式。
1.3 從車輛結構和營運線路上，車輛的類型已由單一的發展到低、中、高、豪華以及臥鋪等多種。
1.4 在運輸成本上，過路費已成為接近干燃料的第二大成本費用支出。
1.5 由于激烈競爭以及其他因素，運力大于運量，目前平均實載率僅在60%左右。
1.6 融資車輛經營固然有其優點，但它帶給的只是勞務和管理收入，難以為帶來可觀的經濟增長和發展。
1.7 盡管目前客運又把經營目標轉向了豪華大巴車輛，但其主要特征是又返回了傳統的經營管理。
1.8 大多主要圍繞汽車運輸主業在旅游、旅棧、餐飲等行業即所謂服務一條龍化上，進行多元化發展的，因此在規模和效益上，表現平平一般。對其他行業的參與，很少有突破性的發展。
2 當前城市交通面臨的主要問題和原因
2.1 道路容量嚴重不足
首先，我國目前大城市的人均道路面積尚不及發達國家的1/3。其次，我國大城市市區正處在從中心區向郊區化擴散過程中，近幾年城市道路建設的增加，主要分布在新開發的市區和郊區，相對來講，中心區的道路面積率反而略有下降。再次，城市房地產開發集中于市中心地區，產生了過量的交通，造成道路超負荷運載。此外，我國城市中占用道路和人行道問題一直得不到有效解決，城市新增的道路面積，往往很快就被各種攤商、集貿市場和停車場相繼侵占，使本來就嚴重短缺的道路面積更加緊張。
2.2 汽車增長速度過快
最近幾年是大城市機動車增長速度最快的年份，轎車、客車、面包車以至于摩托車增幅年平均在15%以上。
2.3 公共交通日趨萎縮
80年代中期開始，大城市的公共汽車交通相繼萎縮，從運營效率到經營管理，從服務水平到經濟效益，出現了全面的衰退。公共汽車交通的萎縮，加速了自行車的極度膨脹，反過來又影響城市交通擁擠的波及范圍。
2.4 交通管理技術水平低下
由于歷史和認識方面的原因，我國大城市中交通控制管理和交通安全管理的現代化設施很少。
2.5 缺乏整體的交通發展戰略
城市交通建設是一項系統工程，既要研究交通需求和供應的平衡，還要考慮土地和財力的可能，是一項決策性很強的工作。當前出現的城市交通問題中，其中一個重要原因是，缺乏科學的整體交通戰略和規劃，治理工作往往顧此失彼，前后失調，投入不小，而收益不大。
3 加強汽車運輸管理的措施建議
3.1 加強城市政府對交通的統一領導，建立大城市的交通委員會
現在的大城市交通涉及城市的所有部門，特別是隨著城市發展和土地轉讓制出現，給城市交通建設增加了許多外部制約條件。關鍵是要加強大城市政府的集中領導，在中央統一政令的前提下，由市政府建立有效的城市交通行業管理體系。
3.2 增加路網密度，提高交通建設決策水平
我國城市交通基礎設施“欠賬”過多，道路現狀水平很低，功能混亂，已無法滿足經濟高速增長帶來的交通需求，因此，在科學規劃指導下，加快城市主、次干道和快速路建設，合理安排立交橋、人行過街設施、停車場和自行車道建設。
3.3 疏解大城市中心區人口，調整城市土地使用功能
城市人口密度過密必須疏解，這是解決城市交通問題的一項“釜底抽薪”的辦法，也是改善城市環境、保持城市可持續發展的根本措施。
3.4 落實優先發展公交的政策，調整過低的公交票價，優化公交運行條件
要落實優先發展公交政策，首先要調整公共交通價格和改進定額補貼，逐步做到微利保本，在低成本前提下提供最大服務，對有效緩解交通緊張將起到重要作用。
3.5 采取交通限制措施，適應私人小汽車的需要，車和路的發展相互協調。
3.6 加強經濟可行性研究，重點發展特大城市的軌道交通。
3.7 廣開渠道，多種形式解決資金來源
我國城市交通建設需要的投資數額很大，除了國家和城市政府撥款以外，更期望依靠國家給予政策支持。廣開渠道多方集資，已被實踐證明是可行和有效的辦法。為此，從總體上考慮，首先是要加大投資比重。其次，應該著重于城市投資體制的改革，對關系到城市交通的重大項目，要制定相應的集資對策。并在利用外資方面實行優惠。世界上許多國家采用從銷售汽油費中附加一定比例作為修建道路的稅制，這是一種合理的辦法，我國海南省已經開始實行這種辦法，反應很好，建議在全國推廣實施?，F在許多城市都在試行“以路帶房，以房養路”的開發政策，通過城市土地轉讓，房地產開發收益用于基礎設施建設，使城市綜合開發和道路交通同步發展。這些辦法雖處于初步實施階段，但已經積累了經驗，完全有可能在謹慎操作的基礎上逐步完善。
再之，允許大城市因地制宜實行市政設施的配套收費政策，專用于道路交通的發展，也有利于地方財政的補充。
3.8 加強科學技術研究力度，提高全民交通意識
必須抓好以下六個方面的工作。一是花大力氣加強城市交通的科學研究，重視交通經濟政策和高新技術的開發，探索新一代捷運交通工具、個體交通工具和智能化交通管理的研究，用較少的投入換取較高的交通效益。二是國家要制訂有關的技術條例和法規，加強職業培訓和人才培養，推行交通工程和交通規劃專業人員資格認證制度，以提高城市交通的規劃、設計、建設和管理的水平。三是成立國家級的城市交通工程技術研究中心，在國家科委和建設部的領導下，組織城市交通基礎理論的研究和應用技術的研究推廣。四是由建設部組建全國的城市交通專家技術委員會，負責引導全國城市交通技術科學的健康發展，并對重大城市交通建設項目進行咨詢和技術審查。五是把各大城市的遠期交通規劃和近期綜合交通治理規劃納入城市總體規劃，今后，計劃部門在安排城市交通建設項目時，必須符合城市交通規劃的意向和要求。六是將城市交通教育融合到小學義務教育中，加強對城市各行業職工的交通知識和安全教育，提高全民交通意識，依靠城市的全體市民共同管理好城市交通。
4 結束語
自從我國加入WTO后，對我國經濟和社會發展必將產生重大影響。國內道路運輸企業也必將發生重大變革。為適應新的行業發展形勢，交通部制定了道路運輸企業經營資質評定管理辦法，決定對全國道路運輸企業進行經營資質的評定，并按照評定后的經營資質等級實行經營的合理分工。其目的是加快提高我國運輸產業在國際競爭中的地位，引導企業集約化、規?；洜I，規范化服務，增強企業的競爭實力，以適應社會主義市場經濟發展的需要。本文從汽車運輸的發展歷程說明建立現代運輸管理已迫在眉睫，針對行業目前的普遍特點，從資本運營、資金管理、生產經營以及財務信息等方面闡述建立與之相適應的經營管理制度，是保證汽車運輸健康發展的主要手段。
參考文獻
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