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城市管理和城管的區別范文1
引言：龐雜的社會管理體系中，城市管理部門是在我國城鎮化進程不斷加速的情況下隨之發展的社會管理部門。從誕生之日至今，我國城管部門已經走過15年的探索路程。自2000年9月6日，四川省眉山縣的幾名城管人員上街“執法”，將一名小販甩下貨車身亡一案后，“城管執法”在之后崔英杰殺死北京城管案、“夏俊峰刺城管致2死1重傷”案等事件中，屢次被推向社會輿論的風口浪尖。在過去的十多年中，城管在成為備受關注的社會管理部門的背后，不僅是城市秩序建構中不同利益的博弈，或是國家權力與公民權利的拉鋸戰，更是各項制度落實過程中與社會實際摩擦碰撞在城市管理方面的集中體現。
一、研究對象
本研究報告的主要內容是城市管理部門的執法情況。城市管理部門絕大部分的工作內容是負責實際落實制度與政策的，在一線直接接觸公民或社會的基層管理工作。被稱為“城管”的城市管理部門基層工作人員，處于政府系統中金字塔的最底端。他們地位低、職權小，只能服從和執行上級的決策和命令，游走于國家權力與公民權利的夾縫之間。詹姆斯·威爾遜指出，“要了解一個政府官僚機構，就必須理解它的第一線職員如何學會工作?！雹僖虼?，本調研將城管的定位作為研究的突破口，由此典型探討和分析我國基層執法實際運作的有關問題。
二、研究方法與路徑
本次調研以法律視角為主線，以與城市管理密不可分的管理學、社會學、經濟學等學科為補充，探索城管在法律和實際中的定位。以法律為主要視角，不僅基于公共管理中自身存在的法律規范手段和法律調整方式，還是出于我國不斷強調行政法制化的關注和思考。城管執法在走上依法行政、程序法治、權力監督的法制化軌道的過程中，涉及法制化在行政管理中的運行方式、作用和意義等關鍵問題。
調研采用定量研究與定性研究，將走訪、隨機訪問和調查問卷作為調研的主要方式。實際調研中的定量研究方面，調研組對調研地段的居民進行了問卷調查，內容為相應路段居民中對城市居住環境、小商小販、城管職責范圍、城管管理方式和城管形象的評價。問卷調研和數據分析為調研提供客觀數據支撐，也為定性調研確定了主要方向。調研組對調研路段的商販進行隨機抽樣訪談，了解了他們在實際經營狀況，城管執法工作的情況和對他們的影響，以及他們對城市建設中能接受的制度限度。
在定性研究方面，調研組對武漢市某一行政區城管中隊執法隊員、該區城管局工作人員進行訪談。了解親身參與城管工作，尤其是“大城管”、“城管革命”等城管改革活動中當事人的感受和看法，獲取了第一手資料，對分析城管行為有了較為豐富的材料。在此之后，調研組對長期報道武漢市“城管革命”的記者進行了訪問，了解了“城管革命”等一系列活動開展前后，武漢市城市管理工作的變化、實際效果和市民的反應，并得到媒體旁觀見證的角度對武漢市城市管理情況的客觀印象。在最后的理論研究階段，調研組以郵件形式征求了行政法學、公共管理學、行政管理學、經濟學等專業學者意見。在加深研究的理論深度的同時糾正了調研中存在的一些誤區，為調研提供了很多新思路和方向，也為調研組撰寫調研成果提供了有力的理論支撐材料。
本調研選取了武漢市作為研究個案，對城市管理的分析不僅與武漢市在調研期間的實際情況緊密結合，還對比武漢市在清末的城市社會發展狀況。根據其發展特點及過程加以調查分析，避免了理論研究脫離城市發展具體情形而被架空，也使研究更具有現實意義。盡管以武漢這一個案作為研究的對象，但由于武漢市城市化的發展狀況在我國具有代表性，所以并不排除與其他個案進行比較，或將研究結果推廣到一般情況而在實際中加以應用。
三、調研結果簡述
（一）武漢市城管的工作概況
截至2012年12月，武漢市調整城市管理的政策法規系統已建立得較為詳盡。除國家法律外，武漢市還頒布了《武漢市城市管理相對集中行政處罰權辦法》、《武漢市城市綜合管理條例》等行政、地方性規章，以及城市管理各個方面具體的規范性文件。這些政策法規對市容環境衛生、城市規劃、城市綠化、市政、環境保護、工商行政和公安交通的管理范圍、形式、工作目標和處罰標準都做了十分詳盡的規定，幾乎涵蓋了城市管理的每一個角落。
為了提高行政管理水平，武漢市城市管理工作進入數字化管理時代。城市管理部門采取市城市管理綜合指揮中心與各區城管執法單位指令聯動的“大城管”管理模式。武漢市首次建成市級數字化城市管理網格化平臺，執法管理內容按職能和區域將主城區劃分成責任區，納入數字化管理網絡系統。武漢452平方公里主城區建成面積，被劃分成約1500個網格，配備3000名網格監督員，細化管理。每個網格的2名監督員在巡查責任區的過程中，發現問題，及時用“城管通”拍照，上報區監督中心。武漢市城管網以及各城區城管網都開設了“行政許可在線辦理”的網絡平臺，市民可以通過網絡辦理和查閱相關行政許可。
在城市綜合管理方面，武漢市自2009年起推行“大城管”模式，并在2010年建立了由時任市長阮成發為主任、各部門負責人為成員的城市綜合管理委員會。《武漢市城市管理相對集中行政處罰權辦法》自2013年1月1日起施行。《武漢市城市綜合管理條例》也在最近得到批準和通過。在此之前，2011年6月1日長沙市出臺了《長沙市城市管理條例》，被稱為國內第一部綜合性城市管理地方性法規。目前，綜合性城市管理在國內許多城市得到推廣，或成為各地城市管理改革方向。
（二）城管實際執法情況
在武漢市城管著力建設綜合性城市管理的同時，調研組對內容的實際執行進行了各方面的調研。調研結果顯示，武漢市近年來在城市管理上雖做了較大的改革，也在渣土整治、市容環境上取得成績，但一些存在的固有頑疾并未因為改革而得到改善。
1.執法效果并未根本改善
對于城管隊員們來說，可以明顯感受到的改變是工作的目標和新的執法方式。對比過去，“城管革命”后對路面、商販占地、垃圾等方面有了更嚴格也更詳細的量化指標，各人責任更大，監督網絡也更為細密，甚至引入了第三方明察暗訪的形式進行評比。獎勵前三名與處罰倒數的獎懲機制，使得每個區的考核成績排名都與該區城管局的利益直接掛鉤。但調研組在觀察中發現，每一個中隊負責的路段很長，且管理人數有限，城管隊員只能采用開車反復來回巡邏的方式來管理。對路面垃圾、落葉的管理則更是使得他們“防不勝防”，違規占道的車輛和小商販也使他們頭痛不已。城管隊員前腳離開，小販后腳就又將路面占滿，造成了流動商販與城管隊員“打游擊”的現象。新的標準增大了城管隊員的工作量和執行難度，效果則差強人意。
新穎的執法方式初衷是建立文明執法的新城管形象。我們在調研中就看到了武漢市率先開創的“眼神執法”。對無動于衷占道經營的攤販，城管隊員圍著小販站成一圈“，圍觀”的同時對其進行勸誡，小販因壓力太大且無生意可做不得不收攤離開。2011年12月， 13支大學生志愿服務隊與該區18條示范路段進行對接，分別開展了監督、宣傳等志愿服務活動。大學生志愿者與城管隊員走上街頭，給臨街門點發放宣傳資料，與市容監督員一起開展環境監督活動并清理路面垃圾。有很多參與的大學生志愿者感受到，攤販對志愿者的宣講不為所動，發下去的宣傳單更有不少人直接隨手扔掉。對于新的執法形式，城管隊員普遍感覺執法成本太高，執法效率低、力度小，有時甚至根本起不到效果。
2.城管形象并未得到根本改觀
在對某一路段內居民和大學生的調查中，對于當地城管執法的印象，有10%的受訪者表示滿意，剩余90%的受訪者則認為“不好”或“說不上好壞”。對于城管執法工作的態度，80%的受訪者都表示理解“他們也有難處”。另外，調研組隨機抽取了武漢市內某個環境較差的“城中村”，和另一個環境相對較好的高檔住宅小區進行了問卷調查，在兩個調研地點均有約70%的受訪者認為城管在履行職責時效果較為一般，仍存在管理漏洞和治理盲點。在對城管的理想角色上，在街道環境較差的城中村地區，66%的受訪者理想的城管角色是環境監察者；而在環境較好的高檔社區，60%的受訪者理想的城管角色是城市服務者。
在調研過程中，調研組曾遇到兩起城管隊員在執法過程中與市民發生的沖突事件。在這兩起事件中，調研組并未看到城管形象在執法過程中有所改觀，作為執法對象的民眾與城管執法隊員的關系也甚為緊張。
3.制定與執行的落差
調研組對武漢市某行政區城管中隊的隊員們進行訪談。在作為“城管革命”實際落實的執行者，處于基層城管隊員認為，所謂的“城管革命”對于他們的意義僅是領導召開大會，上級部門分配任務，隊員執行命令而已，與平時工作程序并無大不同。從中交談中我們可以感受到，法律法規從制定規則的行政上層部門到實際執行的基層執法人員，即使是在進行“城管革命”這一系列高層管理者認為意義重大的改革下，基層執法者也只是接受了從中提煉出來的、與其工作直接相關的更為細致的量化工作目標，兩者之間仍是“命令——執行”的傳遞關系，與過去工作并無本質上的區別。
而關于轟轟烈烈的武漢市“城管革命”，在社區居民中有65%表示有所了解，但在大學生群體中表示“從來沒聽過”的受訪者甚至高達67%。這一系列數據反映出市民參與程度低，對此事大多持淡漠、不關注的態度。在調研組采訪了專門負責“城管革命”的記者，他認為“城管革命”中最大的問題在于全民參與、齊抓共管都遠遠沒有達到，市民素質還有待提高。很多城市管理中存在的問題都是因為市民素質較低造成的，環境保護意識還沒有被市民普遍接受。如果市民都能夠意識到自己是參與城市建設的一份子，那整體狀況就會好很多。他還談到，即使是進行城市綜合管理后，很多市民遇到露天垃圾等不能解決的問題不是找有關部門，而是給媒體打電話。他們認為只有通過媒體的曝光和輿論施加壓力才能解決問題，對于相關部門反而持不信任的態度。
四、對調研結果的思考
（一）法律角色：“街頭官僚”式的基層執法者
城管的法律角色是本次研究的主題。從行政法角度來說，城管可按級別不同分為公務員、事業編制人員和臨時工性質的協管員。在研究中，我們關注重點的基層行政執法人員大多數是事業編制人員和協管員。李普斯基曾用“處于低層次行政執行單位同時也是最前線的政府工作人員”定義城管此類的“街頭官僚”。②他們處于行政機關金字塔底層，在一線直接與公民打交道，是上級意志執行的末梢環節，缺乏激勵，也少有可觀的升遷機會。很多城管隊員在訪談中對此現象都是抱怨的情緒，而且人們對城管印象不佳，還讓他們感到從事城管很沒面子，甚至有人覺得因此找不到對象。
城管隊員們的工作環境通常是街頭等開放空間，充滿著不確定性，甚至是混亂和危險。但基層執法者在工作中不僅受周圍環境的控制和聽命于上級，也因為工作環境的復雜，他們也擁有自由裁量權以用于處理復雜的人和事。之前傳遞中處于國家政策的法律政策，在基層執法者環節變成了個人作出的判斷。所以基層執法依照的是法律政策，但很大程度上取決于執法者個人的主觀判斷。當執法者個人素質較低，或所處的具體環境將給其造成不利時，執法者很有可能會選擇性執法、態度惡劣或一線棄權。這可以作為解釋為何法律看起來是完善的，在執行中卻矛盾重重的一個理由。
（二）法律耗散：制度邏輯與執法經驗的斷裂
法律耗散是王波在《執法過程的性質》一書中提出的概念，他在書中認為下級機關不徹底的法律傳遞和執行實際上是國家意志的耗散。③具體到實踐分為科層耗散與社會耗散。我們通過調研也證實了該理論在基層執法中真實存在。武漢市大力開展的“城管革命”專項活動，在基層執法隊員眼中僅僅是“上級開會，指派任務”而已，與平時的工作方式沒有差別。所謂的“城管革命”，對于他們的意義是考核指標變了，任務多了，與其他部門溝通時變容易了。從他們口中我們難以看出城管有了“革命”程度的轉變。而為了實現一些明確量化的目標，他們不得不加大工作量。比如防止被第三方檢查員登記扣分，他們不得不在街上頻繁地來回巡邏，執法成本比過去要高得多。
法律的社會耗散在王波書中指基層執法過程中使用非法律途徑，比如行政談判、勸說商量或找熟人“打招呼”等。由于各城管隊員都有明確固定的管轄范圍，所以他們對執法對象（尤其是小攤販）都比較熟悉。這樣一來執法過程中起到調整作用的，除了法律關系外，還夾雜著各種社會關系，有的地方還出現了執法人員與執法對象心照不宣的“法律合謀”。如此一來，國家權力的社會控制效果再次打了折扣。
（三）上層理論：國家權力觸角與市民社會
美國社會學家羅威廉曾非常細致地描述了清末漢口發達的城市社會自治，并指出國家權力控制與社會自治力量是此消彼長的關系。④清末漢口由當時的精英階層為主的，高度制度化的城市社團主導，通過妥協、折中、調解以及說服等社會方式使得漢口在經濟、人口與文化巨大變遷的19世紀城市維持有條不紊。而清政府的官僚體制的作用則一直沒有占據主導地位。
現代多元化的社會無法實現當時家長主義的社會管理方式。代表國家權力的法律關系與原有牢固的社會關系之間保持著各負其責的混合均衡狀態，并在大多數時間保持穩定。即使在法制化的基層行政執法中，仍免不了社會關系的重重影響。單單依靠法律和行政的國家權力在城市社會中具有的能力是有限的，尤其是在其與清末市民社會自主運作方式相較時，國家權力更顯得捉襟見肘。要在現代的市民社會中真正地推行法治，應該有大部分市民對法律達到過去家長主義程度的信念與依歸作為前提。
參考文獻
[1] 詹姆斯·Q·威爾遜.官僚機構：政府機構的作為及其原因.[M].北京：三聯書店，2006
[2] 顏昌武；劉亞：夾縫中的街頭官僚.[J]南風窗.2007年5月8日
城市管理和城管的區別范文2
關鍵詞：城市管理；市容環境；分級分類
一、城市市容環境的概念
為了更好的界定“城市市容環境”，我們有必要先了解各類環境污染。諸如張貼小廣告、擺攤設點、沿街晾曬等影響人們視覺感受的一些違法行為都屬于城市市容環境的范疇，而諸如水污染、土壤污染等專業性強的環境污染問題不在本文討論之列。本文所指的城市市容環境問題是指城市建成區公共區域存在的影響視覺美好感受的各類環境問題。
二、城市市容環境管理的內容
城市市容環境管理包括城市市容環境建設和城市市容環境維護。在很多情況下，建設既是維護，維護也得靠建設，但它們還是存在不同。城市市容環境建設包括道路養護、綠化補植等內容。城市市容環境維護主要包括環境秩序管理和環境衛生管理。除了道路清掃保潔、清理小廣告、清理無主垃圾等工作外，其它人為的影響城市市容環境的問題都可以人為是環境秩序類問題。
三、城市市容環境管理的主體和相對人
黨的十提出“治理”的概念，運用到城市市容環境管理中非常恰當。城市治理是在復雜的環境中，政府與非政府組織、城市公民共同參與城市管理的方式、過程和機制。城市市容環境管理不僅僅是行政機關的職責，也是各個沿街企事業單位和社區的職責，更是每個城市公民的共同責任。從廣義上講，每個市民都是城市市容環境管理的主體。從狹義上講，城市市容環境管理的主體是指政府的各級市容環境管理部門。市、區設有市政市容管理委員會、街道的城市綜合管理科（城建科）是城市管理的行政主體，各級城市管理綜合行政執法部門是城市市容環境管理的執法主體，而工商、食藥、交通、公安等執法部門也在環境整治聯合執法過程中各自根據其不同的職責扮演著非常重要的角色。相對應的，沿街企事業單位是城市市容環境管理相對人中的“靜態”行政管理相對人，而沿街流動商販和臨時性的攤主則是管理相對人中的“動態”行政管理相對人。
四、城市市容環境的分類管理
沒有分類就無所謂管理。城市市容環境涉及的面非常廣，如果不深入研究各類違法行為的特點盲目采取一刀切的方式進行粗放式管理，勢必會產生很多矛盾和沖突。為適應現代城市管理的需要，有些地方提出精細化管理的思路，所謂精細化，也就是從橫向上對違法行為進行分類，根據各自的特點有針對性地開展管理工作。
1、按照城市市容環境管理的內容，城市市容環境管理可分為城市市容環境建設、城市市容環境秩序管理和城市市容環境衛生管理三類。環境建設又可分為道路建設和綠化建設等。環境秩序管理又可分為“門前三包”管理和取締無照經營等。環境衛生管理又可分為道路保潔和清理無主垃圾等。環境建設和環境衛生管理以招投標引入競爭和加強對外包單位的監督管理為主。環境秩序管理以行政指導和行政處罰為主。
2、按照城市市容環境管理的區域，城市市容環境管理可分為街面市容環境管理和社區市容環境管理。街面和社區存在的問題是有區別的，街面以諸如無照經營、店外經營等環境秩序類問題為主，而社區以亂堆物料、無主垃圾等環境衛生類問題為主。針對街面的環境秩序問題以城管執法為主，而針對社區的環境衛生問題則以清運為主。
3、按照城市市容環境管理的時效，城市市容環境管理可分為階段整治和常態化管理。比如針對APEC峰會的召開，為了完成良好的環境保障任務，一些沿線道路的環境整治就屬于階段整治，而對于沿街商戶的“門前三包”管理則屬于常態化管理。
4、按照城市市容環境管理的多寡，城市市容環境管理可分為專項整治和綜合整治。專項整治一般針對普遍存在的、需要一定專業治理要求的市容環境問題，如針對長期停放的“僵尸車”的整治，需要采取拖離現場的措施，需要專門租用拖車在短期內集中清理。另外諸如早餐亭、廢品收購、攤群、夜間大排檔、戶外廣告等違法行為的治理，采取專項整治會取得更好的整治效果。
五、城市市容環境管理的分級管理
城市市容環境管理的管理主體的級別有高有低，管理內容有難有易，管理區域重要程度不一樣，違法形態的危害程度也不一樣，因此，從縱向上應將城市市容環境管理進行必要的分級，使管理更加科學、公平和有效。
1、根據管理主體的級別高低和管理范圍的大小進行分級管理。城市市容環境涉及的內容非常廣泛，往往需要屬地牽頭，協調各相關職能部門共同參與，有的屬于全市性的共性問題，有些屬于區域內的個性問題，因此需要針對不同的轄區按照一定的級別進行管理，這樣有利于發揮高層的指導和監督考核作用，同時也有利于發揮屬地的積極性和自主性。
2、根據管理內容的專業程度和整治難度進行分級管理。有些市容環境問題涉及一定的專業化，比如大型違法違規戶外廣告的設置方面的查處，需要專業技術鑒定，在缺乏此類專業技術人員的情況下，一般將該類問題的查處權限收歸市區所有，而諸如清理小廣告這類作業則可以由各街道環衛部門負責或外包給小廣告清理公司清理。針對攤群等較大規模的環境臟亂點，可以由屬地街道主管領導牽頭，協調城管、公安等職能部門展開聯合執法，這是較高級別的整治，而針對個別無照經營商販則采取勸離或暫扣經營物品的方式予以取締，由普通城管隊員就可以實施，這是較低級別的整治。
3、根據道路和區域的重要性進行分級管理。在北京，同樣是無照經營行為，經營地點在五環外的清河街道和在天安門廣場其影響是不同的，為了更有效地實施管理、處罰和考核，有必要采取分級管理，并根據一定的標準將道路劃分為一級道路、二級道路和三級道路，將不同的區域劃分為一級區域、二級區域和三級區域，根據分級賦予一定的分值或系數，同一違法行為，在不同級別的道路和區域也會有不同的處罰標準，迫使違法相對人不敢在級別較高的道路、區域做出違法行為。同時，同一違法行為在不同級別的道路和區域出現，對該區域屬地的考核扣分也不同，迫使屬地相關部門將更多的精力投入到較高級別的道路和區域，有利于優先保障重點道路和區域的環境秩序。
4、根據違法形態的社會危害程度進行分級管理。城市市容環境管理的內容不僅僅涉及對環境的影響，還影響諸如市場經營秩序、食品安全、交通秩序、公共安全等多個方面。從類別上講，違法建設的社會危害程度大于沿街晾曬的社會危害程度。從空間上講，同樣是堆物堆料，堆放在店外空地和堆放在盲道上，后者的社會危害更大。從時間上講，同樣是夜間施工擾民行為，如果在中高考期間，其危害程度更大，執法部門的處罰力度也應該更大。因此，需要根據違法形態的不同類別、不同場所和不同時段，規定不同的級別，有利于更合理地使用自由裁量權。
管理歸根結底是人的管理。在構建和諧社會和法治國家的今天，城市市容環境管理給城市管理者提出了更高的要求。在城市市容環境管理實踐過程中，要遵循一定的原則和規律，用良好的心態塑造良好的環境。
城市管理和城管的區別范文3
當代中國社會，公眾與政府部門之間的矛盾日益激化，沖突屢見不鮮。城市管理執法人員作為政府基層公務人員的代表，在很大的程度上承受著社會對政府行政體制的批判和不滿。借助行政自由裁量權的相關理論，從行政倫理學的角度入手，通過對城管執法人員執法過程中行使自由裁量權的動機和價值取向的思考，來發現其行政倫理的困境所在，并從內外控制的雙重角度找尋破解困境的有效路徑。
關鍵詞：城管執法;行政倫理;行政責任;自由裁量權
當代中國社會，公眾與政府部門之間的矛盾日益激化，沖突屢見不鮮。面對越來越多的群體性事件，我們習慣性地將批判的矛頭指向公共行政部門的制度規范和角色定位，自然而然地將公眾和政府作完全對立起來，但這種批判所具有的現實意義是有限的。進一步觀察已發生的公眾與政府之間的矛盾，我們發現，沖突的根源大多在于公眾和基層公務人員在行政執法過程中的不和。其中以城管執法過程中與執法對象的矛盾最為典型，公眾因為對城管隊員執法方式和程序的不滿，怨恨政府，大量案例的積累引發了全社會對城管執法行為的負面輿論。
城管等行政執法類的基層公務人員，就是李普斯基提出的“街頭官僚”的代表，該理論認為，街頭官僚所掌握的自由裁量權，可能對公眾的利益造成損害。國內學界不乏對這種自由裁量權的討論和研究，但更多的局限在行政法學的領域，使得這方面的研究具有“單點注入”的特點，而其針對自由裁量權的控制邏輯也主要是遵循從行政立法層面到行政執法層面，再到對行政自由裁量權的司法審查的法制主義思路[1]。但筆者認為，對自由裁量權的討論應該更多的從行政倫理學的角度入手，通過對街頭官僚執法過程中行使自由裁量權的動機和價值取向的思考，來發現其行政倫理的困境所在，并從內外控制的雙重角度找尋破解其沖突和困境的有效路徑。
一、行政倫理學視角下的自由裁量權
自由裁量權是街頭官僚的自我決策產生偏差的重要原因。行政自由裁量權，一般指“在法律規定的條件下，行政機關根據其合理的判斷，決定作為或不作為，以及如何作為的權力。”[2]學界并不缺乏對于自由裁量權的討論，但往往將其視為一種“惡”的權力，并主張用完善立法、加強監督等方式來實現對行政自由裁量權的控制。但事實上，行政自由裁量權并非一無是處，它應該是一種具有獨立價值訴求與正當性的權力，任何試圖通過嚴格的控制來剔除行政自由裁量權的主張與做法既是不適當的，也是不可能的[3]。
我們可以從行政倫理學的角度出發，重新分析行政自由裁量權的內涵和定位。行政自由裁量權的行使，其實質是基層公務人員在執法過程中，基于自己的判斷和價值取舍，對執法對象采取基于法律基礎的靈活的處理政策，它與行政倫理在理論和實踐兩個層面存在密切的聯系。從理論上講，行政自由裁量權可以被視作既處于法制框架之內，又超出法制條文之外的一種“自由”，它意味著在法律所未及之范圍內，行政享有某種程度的決定空間。行政自由裁量權一方面需要依靠法制的框架束縛，另一方面又超脫于法律條文的，是執法主體享有的一種相對的自由，而行政倫理研究的起點，正是行政過程中存在的非制度化的權力自由空間，只有存在自由空間，才需要用倫理和價值的規范來討論行政主體執行方案的選擇，因此，兩者在理論上是相互契合的。而從實踐的角度看，行政自由裁量權實質上是一種非制度化的具體事務處置權，即行政主體在制度規定不到位、不明確的模糊“地帶”乃至制度之外的空間地帶做出事務性行政決定或裁決的權力[4]。因此，行政自由裁量權在行駛過程中是一種非制度的權力，也就是一種倫理性權力，我們觀察現實的自由裁量權行使過程，行政執法主體是基于行政目的和個人道德的雙重考量，來確定如何進行“自由”的決策，換一種說法，行政自由裁量權的行使，進行的正是行政責任的選擇，是對執法主體自身責任和價值沖突的選擇，而這正是行政倫理學在實踐中所研究的重要內容，責任也是建構行政倫理學的關鍵概念。我們甚至可以這樣說，對行政自由裁量權的討論，正是行政倫理學研究的現實意義所在。
作為一種倫理性權力，行政自由裁量權并不像公眾和一些學者所認為的那樣，是一種“惡”的體現，盡管我們必須承認，自由裁量權的存在為城管執法人員執法過程中的價值和目標偏離創造了可能性，并使這類問題難以得到制度和法律層面上規范化的和有效率的治理;但是，從行政倫理的角度考量，行政自由裁量權的存在，也使得城市管理等基層的行政過程有了社會價值和情感發揮作用的空間，它恰恰說明了行政機構與行政人員并不是沒有靈魂、沒有任何意志自由的政治工具，而是有一定意志自由并需要運用價值理性進行獨立價值判斷和價值決策的公共管理主體[1]。也就是說，只有從行政倫理學和行政法學兩個不同的學科角度出發，才能夠對基層公務人員，也就是街頭官僚在執法過程中行使的行政自由裁量權做出全面客觀的認識。
二、城管執法行政倫理困境――責任沖突
弗雷德里克?莫舍（Frederick Monsher）將行政倫理學中的責任界定為兩個主要方面：主觀責任和客觀責任。客觀責任在具體形式上包括兩個方面：職責和應盡的義務。所有的客觀責任都包括對某人或某集體負責，也包括對某一任務、人員管理和實現某一目標負責。職責和義務，對某人負責和對某事負責，是客觀行政責任的兩個方面[5]74。公共行政人員最直接的責任，是對自己的上級負責，貫徹上級的指示或是完成已達到一致的目標任務。另外，公共行政人員還要對公民負責，洞察、理解和權衡公民的喜好、要求和其他利益。對應我國的基層街頭官僚而言，可以通過在現存法律框架內改變相關方案的方式，也就是通過行使行政自由裁量權來對公眾的喜好或利益訴求做出回應。
其次是主觀責任。主觀責任是由我們內心的情感和信仰所賦予的，如果說客觀責任來源于法律、組織機構、社會對行政人員的角色期待，那么主觀責任則根植于我們自己對忠誠、良知、認同的信仰。放到我國城市管理執法的實踐中去思考主觀責任的存在和影響，則表現為每個城管隊員作為個體，在面對類似工作的執行和事件的處理時，會因為個人價值理念的差異而做出不同的現場決策。當執法者的自由裁量選擇與執法對象或社會公眾的期望偏離時，就會引發某種形式的沖突或積怨，這里顯然已經出現了客觀責任與主觀責任的某種沖突形式，而這種偏離在現實中是極容易產生的。這表明，主觀責任和客觀責任之間存在共存的困難，這同樣是某種行政倫理的困境。
面臨具有沖突性的不同責任，是行政人員體驗倫理困境的最為典型的方式。當處于兩種不同的期待或傾向之間，而且這兩者都具有重大價值時，行政執法人員將面對選擇的尷尬。從根本上說，這種困境涉及我們是如何有意或無意地對價值觀和原則進行排序的[5]96，因此它們應當被視為既是實際工作中的，也是倫理性的問題。而這些困境出現的根本，正在于以城管執法人員為代表的基層公務人員在現實的工作實踐中，需要面對多樣化和多質化的行政責任，這些責任的沖突性不僅在于前文所劃分的客觀和主觀的區別，更重要的是，即使是客觀或者主觀責任的內部，同樣存在各種各樣可能的沖突形式。庫珀在《行政倫理學：實現行政責任的途徑》一書中將實踐中的行政責任沖突歸納為三種最常見的形式，即權力沖突、角色沖突和利益沖突。結合我國城市管理執法人員的具體工作實踐，我們可以對這三種責任沖突形式做進一步的論述和介紹。
（一）權力沖突
權力沖突是兩種或兩種以上客觀責任的沖突，這些客觀責任是由兩種或兩種以上的權力來源（如法律、組織的上級和公眾等）從外部強加給行政人員的。如果兩種權力對城管執法人員行為的要求不一致，那么執法人員就會陷入某種抉擇的尷尬，要求在強大的外界壓力下對行政自由裁量權有恰當的使用。具體考察我國城管執法的實際運作過程，我們至少可以發現兩種不可避免的權力沖突形式：
第一種是政府部門內部不同權力來源帶給城管執法人員的權力沖突。對于最基層的執法人員而言，首先要面對的是來自直接上級，也就是城管局的命令，但由于執法人員的執法過程經常是配合其他政府機關進行的，因此還需要聽從事件主管部門的調配和任務目標，而這個主管部門又往往不止一個，例如在對一些油煙污染較嚴重的餐館或攤販的管理過程中，就可能牽扯到城管部門本身、食品安全部門、環保部門、稅務部門，等等。因此，這種權力沖突時常會影響執法人員對自由裁量權的判斷和行使。如果對這種現象產生的原因做進一步的思考的話，我們可以發現其中存在的必然性，即我國行政體制中對于城管執法部門的行政主體地位規定不明，城管與工商、稅務、公安等執法機構相比，有著底氣不足的劣勢，有的城管由政府直接管轄，有的隸屬于建設系統，有的則為部門的內設機構，甚至有專家將城管譽為“單親娃”，沒爹媽管[6]?？偟恼f來，由于中央對于城管部門沒有統一的部門進行歸口管理，使得城管在執法過程中需要面對的行政自由裁量權的判斷和選擇的可能性更為復雜。
第二種是政府部門和公眾偏好的不同造成的權力沖突。這種情形相較前一種而言更容易理解，盡管我國政府始終強調其為人民服務的根本宗旨，但在實際的行政過程中，政府部門經常以理性經濟人的效率觀點作為工作遵循的實際準則，再加上政府部門的決策往往需要更多的進行宏觀和整體的考量，而公眾在面對城管執法時，往往關注的是個體的需求和權益能否得到保障。因此，當城管執法人員帶著效率優先，配合宏觀需要的執法要求來管理公眾的日常行為時，雙方難免會產生行政責任上的沖突。
（二）角色沖突
角色概念是此類責任沖突的關鍵。在特定的情形中，我們所體驗到的特定角色的價值觀是不相容的，或者是互相排斥的，但更關鍵的是，我們在現實生活中體驗到的不是價值觀本身，而是在價值觀支配下的角色沖突?，F代社會，每一個個體都是各種角色的集合體，當我們關注作為個體的基層執法人員時，可以發現他們在工作實踐中，其實也會扮演不同的角色，而不僅僅是行政人員的角色，組織工作之外的其他角色與行政人員的角色之間就有可能產生沖突。
如果把討論的重點進一步具體到我國的城管執法人員，我們可以發現其角色沖突與庫珀一般意義上角色沖突形式相比的特殊性，這種特殊性就在于我國城管執法人員對自我行政人員角色認知存在一定的偏差，這種偏差扭曲了他們對于行政自由裁量權的行使，從而使得這一角色與其他角色之間的沖突更為激烈。具體來說，受中國幾千年封建文化中“官本位”、“權力本位”、“人治”思想影響，部分城管人員在執法過程中認為自己是執法者，代表著政府進行城市管理，因而高人一等，不愿蹲下身子、放下架子、平和心態，不能將執法對象的利益放在一個較高的位置來考慮[7]。這樣的角色認知已然偏離了作為基層公務人員的價值定位，當他們以高人一等的執法者角色來面對其他可能出現的角色時，也就使得自由裁量的天平向執法者的價值觀傾斜，因而我國的城管執法人員往往在面對各種各樣的執法對象時缺乏足夠的耐心和細心，一旦執法對象提出質疑、反駁，就用“拳頭”執法，這也就是為什么當下我國城管執法過程中頻現暴力執法現象。
（三）利益沖突
利益沖突在我國的基層行政執法實踐中表現得最為突出，當我們的個人利益與我們作為一個公共官員的義務之間產生沖突時，就給了我們濫用職權、謀取私利的機會，它們表現為公共角色與私人利益之間的沖突，客觀責任與個人可能利益之間的沖突。從本質上說，在利益沖突問題中，我們所面臨的就是這種“利益與職責之間、私人生活稟性與公共角色義務之間的不可避免的緊張關系”，也就是說，利益沖突更多的表現為客觀責任要求和主觀責任認知之間的沖突。
我們同樣將關注的焦點放在我國城管執法人員行使行政自由裁量權的實踐之中，筆者認為，基層執法人員在工作實踐中可能獲取的個人利益可以總結為兩類：第一種是我們所熟知的經濟利益，城管執法人員可能出于對經濟利益的追求，接受執法對象經濟的或物質的賄賂，從而在自由裁量的過程中做出有利于執法對象的決策，這種對經濟利益的偏向，顯然與其公共職責產生沖突，背離了作為基層公務人員的義務和價值;第二種個人利益則較容易被人所忽略。有學者指出，“街頭官僚在技術上、認知上和道德上被理解為消極的，會運用他們手中自由裁量權來管理他們的工作環境，從而使得他們的工作變得容易和安全?！盵8]也就是說，城管執法人員會在行政過程中運用自由裁量權來降低工作難度，提高工作效率，追求自己的效率利益，漠視行政程序，包括不亮證執法;沒有填定預定格式的行政處罰決定書;扣押物品、罰款不給收據或者以其它白條代替;先裁決后詢問，先處罰后取證等。這種誤用行政自由裁量權來追求工作安全和便利的行為，背離了程序正當性和依法行政的要求。
三、 城管執法倫理困境的破解路徑
根據前文的論述，我們發現，街頭官僚行政自由裁量權的行使，實際上就是在客觀責任和主觀責任的復雜沖突中進行基于個體的價值和倫理判斷，但由于我國城市管理體制的欠缺、社會偏好的多元性和城管執法人員自身素質的缺陷等原因，城管執法的過程和結果常常陷入行政責任選擇，也就是行政倫理的困境。那么，從行政倫理的角度出發，我們可以從理論中找到哪些針對性的破解途徑呢？對于這類倫理困境的控制，我們可以從外在和內在兩個層面進行思考。
（一）外在控制
所謂外在控制，即通過對外在的法律、行政規范、強化監督等方式來防范基層執法人員自由裁量權的濫用，從而控制行政倫理中可能的失范現象。實施外部控制的理論基礎是：個人判斷力和職業水平不足以保證人們做出合乎道德規范的行為。在中國的現實生活中，我們可以通過以下幾種方式來實現外在的控制力：
第一是立法控制，一方面通過倫理立法的方式，對行政過程中可能出現的倫理選擇及其結果進行專門的立法，另一方面還應盡快制定專門的行政程序法，規范城管執法人員應當遵循的行政程序，避免其為了個人的效率利益而違背程序的正當性。
第二是體制控制，一方面要加強行政監察，實現監察行為的專門化、全面化、工作正規化;另一方面要完善對于城市管理部門的行政主體規定，明確規定其執法主體定位，具體化其職權范圍，改變城管部門什么都管的現狀。
第三是權力控制，這里的權利控制強調的是行政執法對象的合法權益對基層公務人員自由裁量權的監督和控制。為了保障執法對象的合法權益不受自由裁量權的侵犯，要求法律法規對行政執法對象的合法權益進行事前告知、事后救濟，通過聽證會，申請行政復議，提起行政訴訟等方式來捍衛行政執法對象的合法權益。
（二）內在控制
弗雷德里奇在1935年出版的《美國公共服務中的問題》一書中指出：負責任的行為除了需要有外部控制因素以外，還要有一種“心理因素”[5]152。他認為，行政責任主要對兩種主導因素作出反應，這兩種主導因素是：技術知識和公眾感情。而將這兩種因素放到對我國城市管理基層執法人員的內在控制中，同樣具有借鑒意義。
第一是技術知識。筆者認為，對于我國基層城管執法人員而言，要加強對法律法規的學習，尤其是對行政執法程序規范的學習，提高其專業素養和綜合素質，使其在行使自由裁量權時受其素質支配，進而使其行為自動服從法律，能動地服務人民，避免因為不懂法不懂程序而造成行政執法中的沖突。
第二是公眾感情。城管執法人員應該盡可能地迎合社會主流價值觀的要求和公眾情感的訴求，轉變工作理念，從“對民”執法變為“為民”執法。要回應社會關注弱勢群體的價值導向，在處理涉及社會弱勢群體的事件時，應轉變自身角色，嘗試從社會公眾的角度去做出平衡公眾情感和行政目標的決策;還應提高個人素質，要有足夠的耐心和細心，要有良好的行政道德人格，還要樹立正確的金錢觀和名利觀。
當前中國社會矛盾愈發激烈，尤其是公眾與政府之間，大量群體性事件的爆發使得雙方幾乎已經陷入某種對立的狀態，這顯然與政府的角色定位和服務性宗旨是不相符合的，而城市管理執法人員作為政府基層公務人員的代表，在很大的程度上承擔著社會對政府行政體制的批判和不滿。借助李普斯基的街頭官僚理論，我們發現城管執法人員與公眾的矛盾，主要產生在行政自由裁量權行使的過程之中，而從行政倫理學的視野考量行政自由裁量權，又可以發現其行使的內在邏輯，即是在以客觀責任和主觀責任為主的各類行政責任之間進行的基于個人價值判斷的取舍和決策。而由于我國包括城管制度在內的行政體制和法律體系還不夠完善，使得我國城管執法人員所進行的行政責任的取舍和判斷常常會產生偏離和扭曲，從而引發與公眾的矛盾沖突。
針對這種在現階段無法避免的行政倫理意義上的困境，筆者認為，我們可以從內外兩個維度找尋破解的途徑，可能這樣的途徑還無法在現實中收獲立竿見影的效果，但至少能夠讓我們在面對類似城管執法這樣的行政正當性問題時，有更多角度、更深層次的思考，畢竟體制的運轉是基于個體的執行，如果能夠將個體行政倫理的角度和整體制度設計執行的角度相結合，對當下中國許多社會問題的思考和研究就顯得更完整，更具有現實意義。
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Analysis of the Ethical Dilemmas in Urban Management Law Enforcement：
Based on the Perspective of Discretion
城市管理和城管的區別范文4
關鍵詞：釣魚執法行政法探析
1、引言
2009年9月的一天，在上海閔行區，一名男子自稱是胃痛且打不到車，請求私家車主張暉帶他去醫院，誰料該男子并非真的胃痛，而后來張暉則被閔行區城市交通行政執法大隊認定為“無證經營”，罰款1萬元。原來，那位男子是城市管理行政執法局雇來的“釣鉤”。這件事一經報道就引起了人們的廣泛關注和質疑。接著，上海市龐源建筑機械工程公司工作人員孫中界也遭遇了類似事件，憤而自斷手指以示清白，使得上海市“釣魚執法”風波進一步升級。10月26日，上海“釣魚執法”事件引起的軒然大波終于塵埃落定，上海浦東新區政府宣布“孫中界事件”此前的初步調查結論與事實不符，向社會公開道歉；閔行區政府也同時宣布“張暉事件”取證方式不正當，撤銷行政處罰行為①。釣魚執法事件由此鬧的沸沸揚揚，人民日報連發兩篇“人民時評”， 中央電視臺“新聞 1+1”欄目相繼推出兩個專題。可見，此次事件社會反響較大，不僅破壞了社會和諧氛圍，且帶來了實質性的危害。事實上，上述兩事例并非是簡單的個案，據報道，上海閔行區交通執法大隊在兩年時間處罰所謂的“黑車”5000多輛，罰款5000多萬，獲得了巨大的罰款金額。現在看來，里面肯定有不少不是黑車的冤枉錢。在利益誘惑面前，也讓許多執法部門不惜鋌而走險，不擇手段，執法犯法。然而， 此類事件的背后所涉及的行政執法問題， 仍值得我們探討反思。
所謂“釣魚執法”，是城管交管執法人員為了打擊“黑車”，以“釣鉤”（與交管人員勾結、故意裝扮成處于緊急情況的人）為誘餌，當場取證和執法的行為。抽象地講，它是行政主體及其工作人員特意設計一些能誘發行政違法的情境，或者根據違法活動的傾向性向行政相對人或者其他調查對象提供實施的機會和相關環境條件，以此來收集相關證據和掌握相關信息，并對行政違法相對人作出相應的處理。②
2、釣魚執法的危害
2.1 政府公信力受到破壞。所謂政府公信力是指政府通過自身規范的行為獲得社會群眾擁護、信任和支持的一種能力。政府公信力的大小實際上是公眾對政府履行其職責情況的評價。行政執法是政府行使公共權力、管理公共事務、維護公共利益的途徑之一，作為公共權力的一個組成部分，它來源于人民群眾對他們私權的讓渡和委托。③所以政府有義務依法合理運用行政權力，為公民謀利。但“釣魚執法”這一事件所體現出的卻是政府對權力的濫用、權力缺乏監督等公權力的異化。事件中，遲來的政府道歉和當事人“清白”，很大程度上得益于媒體、特別是網絡的推波助瀾，而政府在這一過程中從堅稱沒有到真誠道歉的態度使政府的公信力已經大打折扣。
2.2 挑戰了法律的權威。城管本身就是法律的代表者和執行者，廣大人民群眾對城管執法效果的看法，或多或少地能夠折射出他們對國家法律的看法和政府形象的評價。釣魚執法的方式具有欺詐性，不僅導致人民群眾對城管這種工作的反感和敵視，還導致他們對國家法律的漠視和不信任。對政府的意見也會越來越大。一些城管人員執法過程中侵犯了公民的人身權利，卻很難追究他們的責任，這種雙重標準的執法現象也是很難讓人們群眾接受的，也是國家法律法規所不能容忍的。
2.3 激化了社會矛盾。一方面城管的行政執法方式日益引發了大家對城管的不滿，一方面各種媒體對城管不當行政執法的報道也屢見不鮮，加之網絡等傳播媒介對城管形象的進一步惡化（很多人甚至建議政府干脆取締城管這一機構等等）。城管人員的形象已經越來越接近被輿論攻擊的焦點。如果對這些矛盾處理不當，必然會損害法律和執法者的形象，使越來越多的人走到執法者的對立面去，激化了社會矛盾，不利于社會的和諧。
3、釣魚執法產生的原因及暴露的問題
3.1 行政執法指標的存在是“釣魚執法”產生的利益驅動。執法隊員都有相應的“行政執法指標”，這些利益因素是導致“釣魚執法”的重要原因。所謂“行政執法指標”即指行政機關為了完成行政執法管理任務計劃而規定應當達到的目標。④一些執法部門打著依法行政、城市管理的招牌，追求的卻是部門利益的最大化。這種罰款指標使得執法變成了功利性的權力尋租活動，執法者不想“竭澤而漁”，而在“定期捕撈”與“放水養魚”中尋找一個動態的平衡，這或許也是為什么上海市從1992年就開始打擊黑車，卻越打越多的一個原因。
3.2 依法行政理念的缺失是“釣魚執法”產生的思想根源。國務院《全面推進依法行政實施綱要》提出了依法行政的六個基本要求：合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責一致。⑤而“釣魚執法”完全違背了基本要求，暴露出一線執法人員大膽越界隨意行政的執法恣意，似乎為了達到處罰的目的，可以任意創造執法方式，用獎勵的方式將國家法律賦予的執法權讓渡給牟利的個人，反映出行政機關和執法人員法律意識嚴重淡漠，依法行政理念嚴重缺失。
3.3 違背行政執法中的相關原則?！搬烎~式”行政執法不符合誠實守信原則的要求。就“釣魚式”行政執法來看，執法的對象僅僅是行政違法嫌疑人，行政違法的社會危害性與犯罪的社會危害性有質的區別，對行政違法嫌疑人采用誘惑性調查手段超過了被普遍認可的國家機關的道德責任界限，損害了政府誠實守信的形象，其造成的負面影響要遠遠超出其帶來的效益。如果連最應講究誠信的政府也要采取欺詐的方式牟取不正當利益，執法犯法，侵害公民的權利，這是非常危險的，這將導致一個社會的崩潰。⑥
3.4 執法監督體制的不完善使“釣魚執法”有機可乘。首先，司法監督軟弱無力。之前針對“釣魚執法”的訴訟，原告無一勝訴。所以，當事人寧愿認繳巨額罰款，甚至自斷手指，以證清白，也不愿費時、費錢、費力去打一場毫無把握的官司。其次，行政訴訟作為行政監督的一種重要途徑，已經喪失了它的基本功能，內部監督完全失效。行政機關的內部監督機制，包括層級監督和專門監督。然而，這些監督制度全部陷于癱瘓。在“釣魚執法”事件中，上海交通執法大隊的上級部門不但完全沒有履行監督職責，反而在事發之后調查報告加以包庇，企圖蒙混過關。這也暴露出我國層級監督制度存在的致命弊端。
4、應對“釣魚執法”的相關對策
上?！搬烎~執法”事件已經發生，再進行過多的批評已經沒有意義，而如何糾正過去的錯誤和防止新的錯誤發生更為重要。
4.1 完善行政執法經費保障機制。行政執法與經濟利益掛鉤，是造成一些行政執法部門及執法人員越權執法、和亂收費、亂罰款的主要原因。要按照《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》的要求，確保行政執法機關履行法定職責所需經費，統一納入財政預算予以保障，消除其逐利動機。要嚴格執行罰繳分離和收支兩條線管理制度。罰沒收入必須全額繳入國庫，納入預算管理。對下達或者變相下達罰沒指標、違反罰繳分離的規定以及將行政事業性收費、罰沒收入與行政執法機關業務經費、工作人員福利待遇掛鉤的，要依照有關規定嚴肅查處，追究責任。⑦
4.2 強化行政程序建設，規范行政執法行為。民主、公正、科學的行政程序是行政執法行為實體公正、準確的重要保障。城市管理行政執法機關應該按照行政處罰法以及有關法律法規的規定并結合本部門的實際建立一系列程序性制度，如行政處罰分級管理和備案制度，行政處罰錯案追究制度，行政處罰證據及暫扣制度，調查取證制度，聽證制度，審查決定制度等，并用有關監督力量保障各項制度規范化運行。在行政執法過程中，行政機關和執法人員應當按照法律規定，嚴格履行告知義務、聽取陳述和申辯義務，充分保障當事人的參與權、知情權、陳述申辯權和救濟權。嚴格規定“以利誘、欺詐、脅迫、暴力等不正當手段取得的”證據材料不得作為行政執法決定的依據。⑧
4.3 加強法治理念教育，提升依法行政能力。首先，要強化用人管理，嚴把進人關，嚴格參照工作人員錄用標準和程序向社會公開招考執法人員，特別是應具備法律專業知識，以逐步提高城管執法隊伍整體的法律素質；其次，要加強對行政機關工作人員的宣傳教育，促使行政機關工作人員牢固樹立法律權威至上，法律大于權力，權力服從法律，執法為民的觀念。只有這樣，依法行政、嚴格執法才會有堅實的基礎。最后，要強化對行政執法人員的培訓教育，定期組織對行政執法人員進行依法行政知識培訓，培訓情況、學習成績應當作為考核內容和任職晉升的依據之一。
4.4 完善我國行政執法監督體制。首先拓寬監督渠道，在執法區域聘請社會監督員，對具體執法行為開展明察暗訪。對發現的問題，及時通報，限期整改。第二，完善行政訴訟制度，強化司法監督。要求各級人民法院進一步重視和加強行政案件受理，依法保護當事人訴訟權利，切實解決行政訴訟“告狀難”問題。第三，規范權責范圍，建立嚴密的內部監督機制。執法部門要建立嚴密的內部監督機制，正本清源，防微杜漸。要推行和完善行政執法責任制。強化執法責任，明確執法程序和執法標準，進一步規范和監督行政執法活動。同時，要把實施行政執法責任制與國家公務員的考核獎懲制度結合起來，明確考核標準和獎懲辦法。⑨最后應充分發揮網絡輿論的監督作用。網絡不僅是表達社情民意的平臺，更是社會監督的重要方式，我們應充分利用這種先進的傳播工具加強社會監督，使之發揮更大的作用。
4.5 公民應增強積極維權的意識。目前絕大多數的公民缺少積極維權的意識，面對行政機關往往就忍氣吞聲，不能夠利用法律賦予的權力去爭得自身利益的保護。這也是“釣魚執法”長時間隱而未現的一個原因。我們國家已經制定頒布了《行政復議法》、《行政訴訟法》等法律法規。如果公民在日常生活中遇到了他認為是非法的“釣魚執法”，侵害了其合法權益，那么就可以根據上述法律的規定提起行政復議和行政訴訟。要求行政復議機關和法院糾正這種違法行為，維護其合法權益。當然他也可以向實施非法“釣魚執法”的行政機關的上一級行政機關反映，提出批評、控告。
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注解：
[1]參考百度網 baike.省略/view/2908784.htmfr=ala0
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城市管理和城管的區別范文5
為進一步加強社區物業管理工作，理順管理體制，完善管理機制，不斷改善人居環境，促進城市經濟和社會事業發展，根據國務院《物業管理條例》和省有關規定，結合我市實際情況，提出以下意見。
一、統一思想，充分認識加強社區物業管理工作的重要性
物業管理是業主委員會代表業主通過選聘物業管理企業，由業主委員會與物業管理企業按照物業服務合同約定，對房屋及配套的設施設備和相關場地進行維修、養護、管理，維護相關區域內的環境衛生和公共秩序的活動。社區物業管理作為城市管理工作的重要組成部分，其涵蓋了從居民區到工業、商業、公益事業等各類物業項目的管理內容。近年來，隨著我市城市化進程的不斷加快，舊區環境綜合整治和新區建設齊頭并進，城市面貌發生了很大的變化，社區物業管理在城市管理中的作用日漸突出。加強社區物業管理，有利于城市經濟的持續健康發展，提高城市品味；有利于保持和改善市民工作和生活的環境；有利于提高經營城市水平、促進城市房地產的保值增值；有利于增加就業崗位、維護社區秩序、營造和諧社會的良好氛圍。各級政府、各有關部門要樹立和落實科學發展觀，以加強管理、改善環境、營造和諧社會、創建安全城市為目標，以社區環境綜合整治、新住宅小區建設與物業管理同步為重點，堅持尊重現實、便于啟動、落實責任、服務市民的工作原則，全面加強社區物業管理工作，健全長效管理機制，不斷擴大物業管理服務覆蓋面，推動物業管理上水平。
二、理順體制，構筑適合城市發展的社區物業管理工作框架
社區物業管理工作，要按照“縣市區政府負責，街道辦事處組織，社區居委會落實，房管部門監督指導，以塊為主、屬地管理”的原則，完善管理體制，明確管理職責，落實工作責任，充分發揮社區基層組織的作用，搞好社區基層組織與業主自治組織的共同協作，推進社區物業管理工作。
（一）縣市區人民政府（管委）對本轄區物業管理工作負總責：
1.組織所轄街道辦事處落實各項政策措施，全面開展社區物業管理工作；
2.落實辦事機構，建立縣市區、街道、社區三級物業管理工作體系；
3.落實管理責任，加強本轄區物業管理工作的部署、檢查和督導落實。
（二）街道辦事處負責指導轄區物業管理工作的開展：
1.會同有關部門，科學劃定社區物業管理區域，界定物業服務范圍；
2.組織社區居委會、開發建設單位及有關產權單位，選舉產生各物業管理區域的業主委員會；
3.指導轄區內能夠獨立實施物業管理的非住宅項目組建業主委員會和實施物業管理；
4.對已成立業主委員會的物業管理區域和項目進行指導和管理，保障業主委員會的正常運轉及發揮業主自治作用；
5.對轄區物業管理工作進行監督和檢查，協調公安等部門加強對社區物業保安工作的監督和檢查。
（三）社區居委會要指導協調業主委員會，具體組織社區物業管理的實施：
1.組織業主委員會制定業主公約和業主大會議事規則，并簽訂到戶，規范業主和物業管理企業的公共行為；
2.落實物業管理服務項目，聘請有關單位核算成本，提出收費標準和依據，經業主大會通過后，到轄區街道辦事處、當地物價部門和房管部門備案；
3.指導業主委員會選聘物業管理企業或建立群眾性物業服務組織，簽訂物業管理服務合同，組織物業管理實施；
4.督促檢查物業管理企業和物業服務組織，落實管理服務合同，調處管理服務中的矛盾糾紛。
（四）房管部門作為物業管理的行業主管部門，要切實加強行業管理：
1.認真研究當地物業管理發展規劃、發展目標及工作思路，制定相關配套政策，提出工作意見；
2.負責物業管理公共資金的歸集，會同財政等部門安排物業管理公共資金的使用方案，并搞好監督管理和檢查；
3.落實物業管理項目招投標制度，組織物業管理行業的檢查、考核和人員培訓工作；
4.監管物業管理企業，調處物業管理重點糾紛案件，規范物業管理服務行為。
三、因地制宜，確定社區物業管理的模式和組織形式
社區物業管理實行等級性或基礎性管理服務。要根據各個區域房屋建設、環境配套、居民需求、業主意愿及服務約定等情況，確定物業管理模式和組織形式。
（一）新建住宅小區。要嚴格遵循規劃設計方案，按照配套完善、環境優美、交通安全等要求進行建設，并通過招投標選聘有資質的物業管理企業實施等級性物業管理。規劃、建設、房管等部門要各司其職，把好新建住宅小區的規劃設計、施工建設、物業管理三道關口。新建住宅小區要嚴格落實竣工驗收備案制度和配套設施交付使用許可制度。開發建設單位要按前期物業管理的相關規定，建立完善物業管理移交手續，保證前期物業管理落實到位。業主委員會組建后，開發建設單位、前期物業管理企業、業主委員會三方要按規定做好物業管理的轉換銜接工作，確保新建住宅小區全面實行規范的等級性管理服務。
（二）整治后的舊住宅小區。要根據居民的需求及承受能力，把物業管理同社區管理有機結合起來，以社區管轄范圍為基礎，界定各物業管理服務區域；以社區居委會為基礎，組織召開業主大會，組建業主委員會；以物業管理企業或群眾性物業服務組織為基礎，開展物業管理服務活動。要加大對舊住宅小區的整治力度，逐步解決舊住宅小區環境、配套等方面的問題。對整治后具備條件的舊住宅小區，由業主委員會選聘專業物業管理企業按等級實施物業管理服務；對不完全具備條件的小區，由社區居委會牽頭，組建物業服務隊伍，落實以保潔、保綠、護安為主要內容的基礎性管理服務，也可以采取“棟樓管理”模式，解決有人管事的問題。力求到2008年底前，物業管理覆蓋到每個社區，基本建立體系健全、政策完善、責任到位的物業管理工作機制。
（三）物業管理服務內容與收費標準。物業管理服務內容要區別不同的物業性質和特點，確定管理服務的項目和等級。物業服務收費要遵循公正合理、質價相符的原則，分別實行政府指導價和市場調節價。新建的住宅小區，其管理服務內容和收費標準，根據區域內規劃建設、配套情況和設定的管理服務項目，依據物價、房管部門制定的物業管理等級評定標準，確定服務等級和收費標準。舊住宅小區的物業管理服務內容和收費標準，可采用選項式服務形式，根據多數業主的意愿，確定管理服務項目，測算服務成本和收費標準，由業主委員會與委托的物業管理企業或物業服務組織，簽訂服務合同，并在小區內公布實施。
四、突出重點，切實抓好社區物業管理的規范運作
（一）規范物業項目的前期管理工作。新建的物業項目，在業主委員會未成立期間，必須實行前期物業管理。建設部門與開發建設單位簽訂房地產開發建設合同中，要明確項目前期物業管理責任。開發建設單位在辦理商品房預售許可證時，應提供項目竣工后的物業管理方案，預留前期物業管理保證金和物業管理用房，并按規定選聘有資質的物業管理企業，進行前期物業管理。關于前期物業管理的相關規定，由市房管局另行制定。
（二）規范業主委員會的組建和工作運轉。每個物業管理區域都要成立一個業主委員會。各街道辦事處要根據行政組織和業主自治相結合的原則，按照規定的程序，推進業主委員會建設。住宅小區業主委員會的組成人員，原則上從社區居委會、有關產權單位及物業管理區域內離退休人員、熱心公益事業人員中推薦人選，主任可由社區居委會成員擔任。業主委員會主要負責召集業主大會、選聘物業管理企業、監督履行物業服務合同、監督實施業主公約等工作，同時積極配合和支持社區居委會的工作。街道辦事處要支持業主委員會的工作，業主委員會成立前或集體換屆期間，由街道辦事處指定社區居委會代為履行業主委員會的職責，確保工作正常運轉。關于業主委員會組建及工作實施的相關規定，由市房管局另行制定。
（三）規范物業相關合同管理工作。一是開發建設單位與房屋買受人簽訂的商品房買賣合同中，要有物業管理的相關條款，約定房屋交付使用后，物業管理的主要內容、管理服務等級及對應的收費標準。二是業主委員會成立前，開發建設單位要與選聘的物業管理企業簽訂前期物業管理委托合同。三是業主與物業管理企業要依據商品房買賣合同，簽訂前期物業管理服務合同和業主臨時公約，并履行公約。四是業主委員會成立后，應當代表業主與選聘的物業管理企業簽訂正式物業管理服務合同，約定各自的權利、義務和責任。業主應當根據物業管理服務合同的約定，交納物業管理服務費用。對逾期不交納物業服務費的，業主委員會要協助物業管理企業進行督促、催交；經督促仍不交納的，由物業管理企業依法催交。對物業管理企業違反合同約定的，由業主委員會按合同約定予以處理；雙方有爭議的，由社區居委會調處；調處不成的依法解決。
（四）規范物業服務行為。物業管理企業要依據服務合同，切實履行職責，提高服務質量，對超出服務合同的事宜，要與業主委員會協商確定后實施。各級房管部門要會同街道辦事處，加強對物業管理企業的監管，建立健全物業管理企業信用檔案制度，認真評定物業管理企業的服務業績和信用程度，并在資質評定和年檢、物業招投標中作為重要條件；要建立健全物業投訴責任機制，及時查處物業服務中的不規范行為，督促物業管理企業整改，切實保障業主合法權益；建立健全物業管理淘汰、退出機制，對物業服務不到位、業主投訴較多的物業管理企業，按有關規定予以處理。
五、明確責任，落實扶持社區物業管理的各項政策
（一）明確管理責任。物業管理企業（服務組織）與城市基礎設施專業管理部門要密切配合，通力協作，嚴格按照責任分工，履行工作職責，共同做好社區物業管理工作。物業管理企業（服務組織）負責物業管理區域內的衛生清掃保潔、花草樹木養護、車輛停放管理以及與物業管理服務合同約定的其他服務項目。各相關專業設施管理部門要做好社區內供電、供水、供暖、燃氣、通訊等基礎設施的管理及服務工作，滿足社區居民的要求。
（二）加強政策扶持。各級各部門要積極扶持社區物業管理工作。凡在住宅小區內批準設置的各類停車場的收費全部劃歸社區，凡批準設置的經營性臨時攤點、早市等收費，相關部門要給予優惠政策，以補充社區物業管理服務費用。勞動保障部門要結合實施“擴大再就業工程”和“完善社會保障體系工程”，給予物業管理從業人員優惠政策。各級房管部門要與有關部門搞好配合，從政策上、業務上加強對物業管理工作的指導，幫助基層解決實際問題。駐社區的各個部門和單位，要支持和參與社區物業管理工作。
（三）落實資金保障。要加大社區物業管理資金的籌集力度。一是堅持“取之于民、用之于民”的原則，在提高市民、業主繳費意識的同時，物業管理企業（服務組織）要加大管理力度，提高物業服務收費率，為社區物業管理服務提供基本保障。二是完善住宅專項維修資金管理使用的相關政策、標準和辦法，依據相關規定將資金管好、用好。三是各級財政部門要加大支持力度，適當安排社區物業管理啟動資金和扶持資金，推動舊城區物業管理的全面開展。舊住宅區內應由城管部門管理的道路、路燈、綠化、環衛等維修、養護費用，仍按原資金渠道解決。
六、加強領導，確保社區物業管理工作健康發展
（一）加強組織領導。社區物業管理事關城市長遠發展和群眾切身利益，工作覆蓋面廣，推進難度大，各級各有關部門要切實加強領導，加大措施，全力推進。市政府成立社區物業管理工作領導小組（名單附后）。各縣市區也要成立相應機構，把加強社區物業管理作為提升城市管理水平、創建文明城市的一項重要內容，切實擺上議事日程，落實機構，明確任務，將工作細化分解到基層，加快建立一級抓一級、層層抓落實的工作體系，為社區物業管理工作提供有力保障。
城市管理和城管的區別范文6
一、明確職責，構建上下聯動的物業服務管理工作機制
物業服務管理工作要按照“行業監督、屬地管理、條塊結合、重心下移”的原則，建立區建管局（物業辦）指導和監督管理、各街道辦事處具體組織協調、社區協助落實、相關職能部門密切配合、上下聯動齊抓共管的工作機制，共同推進物業服務管理工作。
區建管局（物業辦）負責物業服務管理的監管和行業指導。研究制定物業服務管理政策措施和服務標準、物業管理招投標管理、進行物業管理區域劃定、優秀物業項目申報、參與物業項目綜合驗收、業主委員會備案等工作。街道辦事處負責組織、指導本轄區物業服務管理工作。組織指導業主委員會籌建（換屆）工作、組織召開聯席會議、調處物業糾紛、物業企業退出小區后的善后工作、指導監督城中村改造社區的物業管理工作，將物業管理和社區管理有機結合起來。社區居委會負責指導、協助轄區內物業服務管理工作的實施。參與業主委員會籌建（換屆）工作、協調處理物業服務中的矛盾糾紛。城中村社區居委會應積極發揮自身優勢和作用，對改造后安置區域的物業管理在政策上、經濟上給予支持。其他部門配合做好區物業服務管理相關工作。區建管局、區民政局、區人力資源和社會保障局、公安分局、工商分局、環保分局、規劃分局、區財政局、消防大隊、區城管執法局、區應急辦、區房產處、區物價部門、區生態商住辦、區現代商貿辦、區交通商務辦等相關職能部門依據各自職責，共同抓好涉及物業服務管理的相關工作。
二、因地制宜，合理確定物業管理模式
采取“區別不同區域，分類型管理”的辦法，積極探索新的管理模式。
（一）新建商品房、保障性住房區域
新建住宅小區要嚴格遵循規劃設計方案，按照配套完善、環境優美、交通安全等要求進行建設，嚴格落實竣工驗收備案制度，并通過招投標選聘具有相應資質的物業服務企業，按照物業服務標準實施物業管理。開發建設單位要按照前期物業服務的相關規定，建立完善物業管理移交手續，保證前期物業管理落實到位。業主委員會組建后，開發建設單位、前期物業服務企業、業主委員會三方要按規定做好物業管理的轉換銜接工作，確保新建住宅小區全面實行規范的物業服務。
（二）城中村改造安置區域
根據社區實際情況，提倡安置區域作為獨立區域進行建設、實施獨立的物業管理，根據拆遷安置區居民的意愿和實際消費能力，選擇合適的物業管理方式，可采取由社區業主自治管理或通過招投方式擇優選聘具有相應資質的物業服務企業進行服務。城中村改造社區要按比例預留充足的經營性集體資產，所得收入主要用于彌補本社區物業經費不足和公共配套設施設備的維護和更新。
1.安置區獨立的區域：對具備條件的社區，提倡社區自治，在城中村原社區居委會領導下，采取外聘專業管理人員與社區組建物業管理隊伍相結合的方式進行前期物業管理。對不具備條件的社區，社區居委會協助選聘具有相應資質的物業服務企業進行前期物業管理。對多個村莊捆綁改造的安置區域，由街道辦事處牽頭協調各社區，選聘物業服務企業進行前期物業管理，或者自治管理。業主委員會成立后可重新選聘物業企業進行物業服務，辦事處指導成立業主委員會時，應保證業主委員會成員中原各社區業主按一定比例組成。
2.安置房與商品房、保障性住房混居的區域：區域內公共設施配套共用，無法進行分割使用和管理，宜選擇通過招投標方式選聘物業服務企業進行服務的模式。業主委員會創建工作由所屬街道辦事處負責，業主委員會成員中原社區業主與商品房、保障性住房業主按一定比例組成。
（三）無物業管理的老舊小區
街道辦事處牽頭，根據居民的需求及經濟狀況，把物業管理同社區管理有機結合起來，以社區管轄范圍為基礎，按實際情況界定物業服務管理區域。要按照“分步實施、先易后難”的原則，加大對舊住宅小區的整治力度，逐步解決舊住宅小區環境、配套等方面的問題。對整治后具備條件的小區，由業主委員會選聘具有相應資質的物業服務企業進行服務。對不完全具備條件的小區，由社區居委會牽頭，進行業主自治；對個別單體住宅樓，由社區負責組織該住宅樓居民開展保潔服務和公共設施維護。
（四）已實施物業管理的小區
要在原有物業管理運行良好的基礎上完善提高。按照屬地管理的原則，由所屬街道辦事處負責小區物業管理的日常監督、檢查、考核工作，督促物業服務企業不斷完善和提高服務水平。全面加強業主委員會建設，督促指導業主委員會真正發揮作用，正確履行職責。要進一步加強物業管理宣傳，提高廣大業主的參與意識，為提升物業服務水平營造良好的社會氛圍。
三、多措并舉，確保物業管理工作健康快速發展
各級、各有關部門要把強化物業管理工作作為提升城市管理水平維護社會穩定工作的一項重要內容，切實擺上議事日程。第一，加強組織領導，為物業管理工作提供有力保障。成立分管區長任組長的區物業管理工作領導小組，各相關職能部門和街道辦事處為成員單位；主要負責區物業管理的中長期規劃，組織召開物業管理聯絡會，協調解決物業管理的難點熱點問題和相關工作。區物業辦適時充實力量，各街道辦事處明確一名分管領導具體抓好物業管理工作，制定一名專職工作人員具體負責物業管理的日常工作。第二、建立健全考核機制。把物業管理納入我區城市管理考核范圍，建立對各街道辦事處及相關職能部門物業管理目標考核制度；加強對物業服務企業的監督、考核，建立企業信用檔案，年度考核不達標或一年內累計達三次以上不良記錄的物業服務企業，限制參加本區新建項目物業招投標，情節嚴重者向上級物業主管部門建議取消其從業資格。第三，建立健全物業管理激勵機制。依據國家、省、市、區優秀住宅小區的創優標準，評選區十佳物業服務企業和優秀物業管理小區。年終對工作突出、管理到位的街道辦事處、相關職能部門及業主委員會進行表彰，區政府每年拿出一定資金用于獎勵相關職能部門、街道辦事處和優秀物業企業，全面調動各方面積極性，推進全區物業管理工作。第四，加強宣傳，采取多種形式宣傳物業管理相關政策法規，引導市民樹立有償服務的意識。
四、突出重點，規范物業服務管理的相關工作
（一）規范開發建設項目承接驗收制度
房地產項目竣工后，區建管局要組織相關部門進行綜合驗收，確保小區安全、綠化、環境、停車場地、物業用房、居委會用房“六到位”。開發建設單位應當在區物業辦、項目主管部門和所轄街道辦事處監督下，向物業服務企業移交物業服務用房，竣工總平面圖，單體建筑、結構、設備竣工圖，地下管網工程竣工圖、分戶驗收等竣工驗收資料，設施設備的安裝、使用和維護保養等技術資料，物業質量保修文件和物業使用說明文件，業主名冊，物業管理的必需的其他資料等。未經綜合驗收或驗收不合格的，一律不得交付使用。對已投入使用的小區，區建管局、區生態商住辦、區現代商貿辦、區交通商務辦和街道辦事處要按照規劃標準，督促房地產開發企業落實各類配套設施。城中村改造安置區域，由街道辦事處協同代建單位、社區居委會向區建管局提出申請，進行綜合驗收。
（二）規范物業項目的前期管理工作
新建的物業項目，在業主委員會成立前，必須實行前期物業管理。對總建筑面積3萬平方米以上的住宅項目，開發建設單位必須通過公開招投標方式選聘具有相應資質的物業服務企業進行管理；總建筑面積3萬平方米以下的住宅項目，可由開發建設單位邀請招標或聘請物業服務企業進行管理。開發建設單位要向前期物業服務企業支付相應的前期物業管理啟動費。
（三）規范物業管理用房及設備的配置
物業管理用房的建筑面積必須按照建設工程項目總建筑面積5‰的比例配置，最少不低于100平方米。物業管理用房由建設單位無償提供，要集中配置，具備基本使用條件，水、電、暖、通信等配套齊全，不得建在地下或半地下，不得提供毛坯房。分期開發建設的項目，物業用房集中配置于后建區域的，開發建設單位應為先行建成的區域按比例調配物業用房。物業管理用房的所有權依法屬于全體業主，開發建設單位不得擅自處置。區建管局、區生態商住辦、區現代商貿辦、區交通商務辦要協調市、區建設規劃部門在建設工程規劃許可證中標明物業管理用房的面積，并在批準的規劃圖紙中標注物業管理用房的具置。物業辦要依法對物業管理用房的配置情況進行驗收，驗收不合格的不予備案。舊住宅小區無物業管理用房的，各街道辦事處要積極創造條件，采取措施加以協調解決。對城中村改造安置區域，代建單位要參照商品房標準將環衛、安全防范等基礎設施設備配置齊全，社區居委會要及時與區環衛部門進行對接，實行垃圾有償代運，保障前期物業管理順利開展。
（四）規范業主委員會的組建和工作程序
進一步完善社區、業主委員會、物業服務企業“三位一體”的工作機制。每個物業管理區域應當成立一個業主委員會。住宅小區業主委員會的組成人員，原則上從物業管理區域內有關產權單位及熱心公益事業、責任心強、具有一定組織協調能力的業主中推薦人選。提倡社區居委會與業主委員會成員交叉任職。業主委員會主要負責召集業主大會、監督履行物業服務合同、監督實施管理規約等工作，同時積極配合和支持社區居委會的工作。街道辦事處和社區居委會要積極支持業主委員會的工作，業主委員會換屆期間，街道辦事處與社區居委會要協調指導業主委員會正確履行職責，確保工作正常運轉。區物業辦要積極配合，依法做好指導、監督業主委員會成立的工作，把好業主委員會備案關，對不符合程序的選舉不予以備案，切實維護廣大業主的合法權益。
