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基層社會治理背景范文1
關鍵詞：網格化管理；碎片化社會；社區自治
中圖分類號：C4 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）09-0018-02
伴隨市場化、城鎮化的快速推進，大量人口集聚在城市，人口的流動性大，城市社會群體高度分化，城市社會結構正發生深刻變化，“碎片化”成為基層社會的新形態。單位制的解體，導致應對計劃體制下社會結構的傳統管理模式也趨于瓦解。在社會關系復雜化、利益結構多元化，社會矛盾尖銳化的碎片化社會中，各大城市掀起了“網格化”管理的浪潮，在社會上產生了較大影響。但由于在設計理念以及內在機制方面的缺陷，網格化治理方略在自主性社區的應用過程中暴露出諸多問題。本文將回溯網格化管理的內涵及特點，并在深入分析其運行效果的基礎上，力圖提出創新城市管理模式的新思路，從而實現協同治理格局的建構。
一、網格化管理之勃興與特征
在單位制逐漸解體、社區成為社會基本單元的背景下，社會事務向社區累積，但其尚未達到獨立承擔管理職能的程度，造成了政府治理壓力的空前加大。政府必須尋求新型管理模式，以應對日趨復雜的城市管理難題。一種新的治理思路“技術治理”，即國家通過引入新技術，尤其是現代信息技術，更好地提升自己在公共管理和公共服務中的效能。并且國家在實現自身管理目標時，其管理技術、治理手段正在變得越來越“技術化”[1]。網格化管理正是作為一種新的城市治理技術應運而生的。
學界對于網格化管理的內涵的理解大致相同，認為網格化管理就是在保持原有街道――社區管理體制不變的基礎上，按一定標準將城市社區劃分為若干個單元網格（一般一個網格內常住人口為4000-5000人），并搭建與統一的城市管理數字化平臺相連接的社區信息化平臺，通過加強對單元網格的部件和事件的巡查，建立起一種監督與處置相分離的新型基層管理體制[2]。
自2004年北京市東城區開始推行網格化管理模式以來，這種新型管理體制逐漸在全國各大城市普及，形成了諸如寧夏石嘴山大武口區“4+6”模式、山西長治”三位一體”等典型模式。在實踐探索中，網格化管理模式呈現出明顯特色和優勢。
1.統一進行網格規劃與實施
城市網格化管理首先需要得到行政部門的高度重視、預先規劃和有序實施。在實踐過程中，大多數城市提出了統一規劃、統一建設、市區聯動的工作思路，將網格化管理工作列入重要議事日程。網格化管理的運行需要以全市統一的戰略規劃和管理信息數據庫為支撐，然后按照同一標準劃分單元網格，統一進行城市部件普查等，從而形成全市統一標準、統一監管的有組織的管理模式，并制定實施了一系列相關政策法規和工作指導手冊，從而保證網格化管理模式的穩定運行。
2.明確劃定各層級管理職責
網格化管理是將城區行政性地劃分為一個個“網格”，從而在“區―街道一社區”三級管理結構之下，增加了“網格”這一新的層級，變為四級責任體系，并且實行市、區兩級分工、監管分離的體制。其目的在于打破以往行政體系條塊分割、各自為政、推諉扯皮、權責不清的種種弊端，理順市、區、街道各級之間的關系，將資源進行重新整合，使各管理主體的權責界限更加清晰明確。
3.管理效率的高效化
網格化管理借助網絡平臺的信息傳遞作用，加之權責的清晰化所帶來的人為因素干擾的減少，有利于職能部門及時發現問題、迅速處理問題，突破了傳統管理模式反映問題的環節過多的弊端，減少了中間環節和管理層級，整個問題處理流程的時間明顯縮短，結案率大幅提高，從而提升了管理和服務的效率。
二、城市網格化管理實踐之局限
網格化管理在創新社會管理體制的話語背景下得到了各級政府的大力提倡，并且廣泛應用于城市基層社會管理領域。值得肯定的是，網格化管理借助全新的管理架構和治理技術，在打造“數字城市”、整合社會資源、提高行政效率、化解社會矛盾等方面體現出明顯優勢。但應該注意到，這種管理模式在碎片化的基層社會中往往出現“管理失靈”的問題，具體表現為以下三個方面。
1.持久性不強，運行成本過高
網格化管理是在社會矛盾日益凸顯的社會轉型期而創設，依托于信息技術和科層管理結構，將行政性管理延伸至基層社區，進而應對和社會糾紛，帶有一定的應急性。盡管網格化管理在基層社會與政府公共服務部門之間開通了較為便利的信息反饋和處理渠道，減少了各職能部門之間的推諉扯皮的現象，對于政府行政績效水平的提高具有促進作用。但是，網格化管理的建立及其運行也潛藏著行政成本膨脹的風險。如在一些網格內設置多名網格員，增設各級網格管理指導中心辦公室，這就使人力、設備和資金投入勢必增加。此外，網格化管理在某些城市只是作為一種非常態的應急措施而被運用到相關活動和事件中。雖然使社會治理水平在短時間內有所提升，但其性質仍是一種非正式的制度安排，缺乏政策法規的有力保障和相關機構的高度重視，從而其效能的持久性受到廣泛質疑。
2.抑制社區自治力量的成長
網格化管理通過“行政力”下沉的方式對基層社會進行科層式管理，體現出社區建設的行政化傾向，這是中國傳統的城市管理“一竿子插到底”的全方位管理思想和方式的延伸，影響了社區自治功能的發揮[3]。政權力量對以網格形式存在的社區進行全覆蓋式管控，不僅使公共服務輻射到基層社會，而且將各利益群體直接納入進行政性管理，體現出“總體性支配”所不具備的精準性和強制性的管控特征，嚴重削弱社區的自治能力。因此，網格化管理的推進和加強將引致行政力量的強化、社區自我管理的弱化，進而對社區自治的進程產生不利影響。
3.全能網格的風險問題
社會治理的目標是協同治理格局的形成。面對社會治理壓力的增大和社區在承接社會事務管理方面能力不足的困境，以及打破條塊分割式管理和加強部門聯動的重要目標，網格化管理已成為政府創新管理體制的主導方向。然而，在網格化管理模式的實踐探索中，“網格化的功能與實施范圍都被大大地泛化了。就網格化的功能而言，已經被泛化到可以解決任何問題的地步，似乎與黨的系統和政府系統相關的所有問題都可以通過網格化來解決，網格化的范圍被大大泛化”[4]?！叭芫W格論”造成“管理依賴癥”，即確信一切問題和糾紛都可以通過網格加以解決、一切資源和服務都能夠通過網格來提供。這勢必造成社區自我管理能力的削弱，抑制社會組織和自主性社區等社會治理主體的成長，影響社會協同治理目標的實現。
三、行政力與自治力之契合：網格化管理之創新思路
網格化管理模式已難以適應基層社區日趨分散化和碎片化、利益群體日益多元化和復雜化的現代社會對于多元治理的迫切需求，根本原因在于其制度設計上的缺陷―“行政下沉”式的四級管理體系利用科層式的組織隸屬關系對社會個體進行組織管理，導致行政力與基層社區的自治力的對接處出現“管理缺口”。因此，建構協同治理格局，關鍵是要實現政權力量與自治力量的高度契合?？梢詮囊韵聝身棽呗灾诌M行：
1.推動一元化管理向多元化治理轉變，實現協同治理局面
網格化管理在本質上仍是基于政府對社會資源和權力進行全面壟斷的一種管控型治理模式，這與當前“社會協同治理”強調政府、民間組織和社區等多元主體良性互動、深入合作來管理社會事務的話語體系存在著根本性對立和沖突。良好的經濟社會秩序的建構，需要政府管理與群眾自治的緊密銜接，民間組織則充當橋梁作用，通過三者的協同配合來提高社會治理水平。首先，深化行政體制改革應是政府今后工作的重點。必須通過創新治理理念和簡政放權來明確自身定位，正確履行管理職能，提高服務能力和水平，加快向“服務型”政府轉型；其次，自主性社區建設需要政策法規和資金的強力支持，鼓勵社區利益和志趣團體有序發展，積極培育社區自治力量，提升居民在社區事務管理上的參與意識和能力，將碎片化的個體重新整合，增強基層社會的凝聚力；此外，大力培育公益性、服務性社會組織，合理承接政府的部分服務職能，向社區內部穩步發展，發揮民間組織在公共服務、調控矛盾、化解糾紛、扶貧幫困等方面的服務功能。
2.以社區服務聯動多元治理主體
社區服務著眼于社區需求，主要面向社區成員提供各種服務，是社區自治的主要內容；另外，社區服務也是公共服務在社區層面的延伸和補充，既包含聯結政府公共服務的諸多服務事項，也涵蓋了許多社會組織的服務內容。因此，社區服務可以作為彌合政府管理與社區自治“斷裂”的整合因子。政府可以通過購買服務的方式鼓勵專業組織的發展，并予以政策支持和法規引導，進而以民間組織為中介，向社區居民提供系統性、福利性、多元性的服務資源來滿足其從物質到精神的各種需求，使社區重新成為以認同感和歸屬感為核心要素的自治共同體，最終實現基層社會矛盾的化解與和諧社區的建設。
綜上所述，社會管理的創新方向應是從以政府為中心的一元化管理，邁向與民間組織和群眾的參與管理相結合的多元化治理。實現協同治理的關鍵在于以社區服務來銜接行政力量與社區自治力量，消解政府管控與社區自主發展的緊張和沖突。以服務為導向，淡化科層管理的行政化色彩，促進多元治理主體的深度合作，必然能夠賦予網格化管理以全新意義，使之在碎片化社會形態下煥發出新的生機與活力。
參考文獻：
[1]渠敬東，等.從總體支配到技術治理：基于中國30年改革經驗的社會學分析[J].中國社會科學，2009（6）.
[2]田毅鵬，薛文龍.城市管理“網格化”模式與社區自治關系芻議[J].學海，2012（3）.
基層社會治理背景范文2
［關鍵詞］基層政治；參與；理論
［中圖分類號］D07［文獻標識碼］A［文章編號］1672－2426（2007）02－0016－02
公民為什么選擇參與或不參與基層（社會自治）政治生活？理論家的回答不一而足。認為，社會成員是作為其所屬的某個階級來進行政治參與的，參與的目的是為了維護和爭取個人或者階級的種種利益。在政治社會學領域內，還有其他一些理論和學說從不同的視角進行了分析。
一、治理理論
由于基層自治不只是村民、居民本身的日?；蚬采睿€是國家治理社會的社會工程的一個組成部分。因此，源自西方公共管理學的善治理論常常被援引。“善治”，即“良好的治理”。在當代西方公共管理改革運動導致的“治理”復興中，“治理”被賦予了新的含義，指“在一個既定的范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益”。這就意味著：（1）治理或者說公共治理與政府管理不同，其主體并不是唯一的，而是包括政府在內的各種公共的和私人的機構；（2）治理權威的運用并不像政府管理那樣，采用單一的自上而下的強制性行政命令，而是采用上下互動、相互協商、彼此合作的方式；（3）治理是對公共事務的網絡狀的合作管理，是“多中心”的，目標也是多元的，但最終的目標是以最小的成本最大程度地滿足公眾需求，最大化地實現公共利益。簡言之，治理是包括政府和各種非政府組織乃至私人機構在內的多個主體，協同處理公共事務，以滿足公眾需求，實現公共利益最大化的過程。善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，其本質特征是政府與公民對公共生活的合作管理，是二者的最佳結合狀態。在此背景下，治理（而不是統治）應成為探索中國基層社會治理模式的基本理論起點。
善治理論的支持者主張，當代社會結構復雜，需要政府與民眾精誠合作，對于政府來說，要還政于民；對民眾來說，要“天下興亡，匹夫有責”。當有關農村村民自治與城市社區自治的定性紛爭不已的時候，善治論提供了一個討論的平臺：不必拘泥于自治機構是為政府跑腿，還是直接服務基層社會的民眾，應將討論的重心放在國家與社會的鏈接機制上。善治理論主張，社會治理不只是政府的事，因此，群眾自治組織、第三部門等等都可以被看作社會治理的重要參與力量。人們不只是通過“從政”才能參與或解決區域性公共事務。因之，善治理論通過治理多元化強化了公民參與基層社會自治多元之路的邏輯。
二、事件與制度理論
受英國社會學家吉登斯及法國社會學家布迪厄的啟發，中國社會學家孫立平先生主張，觀察社會行動更應注重行動發生、發展的動態過程。因為事件發生的動態過程更能夠體現出隱藏在社會結構之下的不易為人知的因素。如，通過對一起基層政府工作人員在農村收糧事件的分析，孫立平等人展示了公共權力進入基層后，面對基層社會結構與網絡，不得不“非正式運作”的過程。
張靜認為，既然社會制度具有一定的穩定性，那么，考察制度的研究路徑將更能觀察到變量之間的模式化影響。她指出，20世紀60年代以來，西方學者提出新制度主義的分析范式，即，關注制度的性質、制度如何影響人們的行為，如何解釋人們在特定制度中的行動，在環境因素的影響下，文化、社會規范和習慣將發生什么樣的變化等等。國外學者瓦萊利注重制度對行動者的影響，他在討論當代美國公民不再像托克維爾所觀察到的美國人那樣積極參與村鎮自治時，他認為，公民參與基層自治與否，在很大程度上要受到當時社會制度的影響。通過對一起社區業主委員會的維權活動的細致分析，張靜認為，業主委員會這一制度的誕生，將啟動中國市民參與社區自治的積極性，不過，不是在社區建設或是社區自治委員會這一“政治制度”里，而是在商業活動所催生的“社會制度”中。
三、理性選擇理論
理性選擇學說最初在社會契約論的框架內展開――基于天賦人權的理念，社會成員可以設計制度并依其行事。不過，一方面，不平等的現實令公民參與率下降，另一方面，實證主義取向的社會科學研究也反感這種想當然式的思路。因此，在行為科學大行其道的20世紀60年代以來，發軔于經濟學繼而在各學科形成松散聯盟的新型的理性選擇問世。簡單地說，理性選擇將社會成員假定為可以為自己的行動作出最佳選擇的“理性人”。此論最著名的提倡者奧爾森認為，個人能夠在可供選擇的各種路徑面前作出抉擇。他發現，作出一致行動的激勵機制主要有：群體規模不宜過大；在群體內行動的所得要多于在群體外行動的所得。
這種理論在解釋公民在相同的制度面前作出不同的個人選擇方面具有相當力度。當代中國學者更將利益與公民政治參與連接起來進行考察，借用囚徒困境、公地悲劇等理論框架，取得了一些引人注目的實證研究成果。如，學者羅興佐通過對鄉村水利的研究，發現在不同區域的社會結構、組織與文化的規定下，村民個體所獲得的自由選擇的空間的大小亦不一致。一些地區的村民在強大的組織、文化等外在結構的規定下，保持著極高的參與率。在社區自治的研究中，學者多將市民的低政治參與率視為市民個體理性選擇的結果，這也幾乎成為此類研究的不證自明的前提假設。
不過，理性選擇理論卻無法面對社會成員的利他行為。在基層社會自治的討論中，如何解釋社會成員參與與自己利益無關或不甚相關的基層政治活動，將是此論擁躉的心中之痛。
四、自由與社群理論
自由主義以保護個人自由為社會制度設計的出發點，將公民在基層政治生活中的參與視為積極維護其自身權利之舉。更有古典自由主義者嚴分個人生活領域與公共政治生活領域，注重個人權利的邊界，將公民是否參與基層政治生活完全交由私人利益去決定。由于自由主義過分執著于個人利益，不惜原子化個人，所以它對個人拒絕參與社區自治之政治生活的解釋難以讓人滿意。不參與基層政治生活的原因有許多：公民不清楚自己的權利究竟為何物，或是當自己不認為自己的權利受到侵犯時，或是公民有搭乘便車的理性選擇權時，皆會選擇不參與。漠于參與基層政治生活在現代西方發達國家的普遍存在，讓種種自由主義學說難以自圓其說。另外，自由主義通過自然狀態、社會契約論來展開論證個人權利與公共權力的思路，也常遭到實證主義一統天下的社會科學界的嘲笑。一個最常見的詰問是，社區的“村規民約”對于新遷入者的效力如何確定，如何解釋？或者，沒有參加該社區自治政治活動的居民，是否會認可該社區公共決策對自己的約束力？
基層社會治理背景范文3
關鍵詞：社區法官；工作機制；訴調對接；能動司法
中圖分類號：D926.2 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2014）02-0072-03
社區法官工作制度是法院主動將司法資源下沉至基層，在轄區內的社區建立社區法官工作室，指定法官進駐社區，將矛盾糾紛化解在基層的制度。法院派駐社區的在職法官稱為“社區法官”，“社區法官”與“退休法官”、“社區法官助理”共同負責社區法官工作室的運行。自2002年青島市北法院首創“社區巡回法官”工作制度以來，社區法官工作機制的探索已經過了十個年頭。該制度使得法院與相關職能部門在職能上深度融合，形成工作合力，在社區搭建起矛盾糾紛化解的工作平臺，把司法服務延伸至社會各個領域和基層社區，探索把矛盾化解在萌芽狀態。
一、構建社區法官工作機制的理論基礎
（一）契合能動司法的工作理念
美國法學家諾內特將法律分為回應型法、自治型法、壓制型法3類?；貞头ㄗ⒅赜诜?、政策以及社會公認的準則引導，其功能是調整而非裁判，強調司法應在實質意義上回應社會需求，擺脫形式主義的束縛[1]。當前我國能動司法的內涵主要體現在以下方面：一是將社會目標的實現作為司法的基本方向；二是把多重社會價值以及多元社會規則作為司法考量的重要依據；三是把調解作為化解矛盾糾紛的重要方式；四是司法工作更加突出便民、利民[2]。社區法官工作機制就是要法官改變以往的辦案方式，變“坐堂問案”為“主動服務”，要求法官走出法庭，走進社區，拉近法官與群眾的距離，改變傳統的當事人到法院打官司的單一矛盾化解方式，充分發揮司法的能動作用，使得法院與社區（村）的基層組織共建法律服務網絡，促使矛盾化解在基層萌芽狀態。社區法官制度契合了當下能動司法的工作理念，生動詮釋了“為大局服務，為人民司法”的工作宗旨，是人民法院創新社會管理、化解社會矛盾、打造“無訟社區”的必然要求。
（二）適應社區協同主義的要求
德國學者貝特曼（Bettermann）于1972年首先在民事訴訟理論中使用協同主義的概念。隨后德國學者瓦塞曼（Rudolf Wassermann）系統詮釋了協同主義的概念，他強調民事訴訟應當由自由主義向社會主義轉變，強調當事人與司法機關的協同關系，要求所有訴訟參與者協同訴訟，共同化解矛盾糾紛[3]。在基層社區矛盾日益多發的背景下，吸收和借鑒民事訴訟中的協同主義理論，有利于從根本上化解糾紛。社區協同主義是強調法官、基層自治組織與當事人間的協同關系，要求各糾紛相關方相互配合，盡早化解糾紛。社區協同主義的糾紛化解理念是創建社區法官工作機制的理論基礎，充分體現了社區法官工作制度的功能性質，是對社區法官制度的應然模式的理想思考。
（三）有利于實現訴調對接
訴調對接中的“訴”代表法院的司法程序，“調”代表人民調解、行政調解等非訴調解程序。訴調對接的本質是實現矛盾的司法化解與司法外化解的有效銜接，實現法院與社會調解組織職能上的良性互動、作用上的優勢互補[4]。當前，司法機關應當加大對民間調解工作的指導和支持力度，促使民間調解走上主體多元化、程序規范化、內容專業化的良性軌道。經過實踐的探索，我們發現社區法官工作機制創造性地發展了訴調對接機制，將司法資源下移，使法官深入社區、貼近群眾從而實現了從技術性法官到社會性法官的轉變；社區法官工作機制注重培育社區矛盾自我消解的能力，實現了單純依靠政府力量到依靠民間力量轉變；通過派駐社區法官工作室，加大對人民調解的指導力度，豐富了調解主體、規范了調解程序、提升了調解能力，提供了帶有準司法性質的法律服務，實現了由基層社會的糾紛解決機制到具有普適性法律效力的正規糾紛解決機制的轉變。
二、和諧社會語境下該制度的價值分析
（一）有利于和諧社區的構建
社區法官參與和指導社會矛盾的化解是現代管理理念和法治理念的必然要求，滿足了傳統治理和鄉土社會的需求，交替體現基層社區的特殊需要。社區法官工作制度具有兩個突出優點：其一能夠充分依托鄉土優勢為社區服務。社區法官助理全部來自基層社區，他們或是社區干部或是有威信的長者，熟悉鄉村的風土人情，便于開展工作；二是有利于充分發揮法官的專業優勢，助推矛盾化解。社區法官依靠自身扎實的法律知識，搭建起法院與基層群眾交流互動的平臺，延伸了司法的觸角，提升了影響力，有效降低了糾紛成訴率，使得糾紛化解更具權威性，有利于和諧社區的構建。
（二）有利于司法公信力的提升
“當代中國法律人普遍認同的法律文化大體上是舶來品，而廣大民眾尤其是基層群眾認可的法律文化則是傳統的，現代和傳統之間的張力導致當前我國司法改革舉步維艱。”[5]在現代法治理念下，司法的最終目標是通過一定的法律規則和程序，公正、權威、高效、終局地化解糾紛。然而社會公眾在思想上尚不能完全接受法治意義上的程序公正理念，法律與習慣與情理時常發生沖突，加之司法部門權威不足，司法工作人員威信不高，“案結事不了”的現象經常發生。社區法官工作制度推行親民路線，社區法官經常深入基層社區與一線干部群眾溝通交流，有利于了解社情民意，增進與群眾的感情，增強群眾對司法工作的認同，法官在社區深入人心，司法公信力也在無形中得到有效提升[6]。
三、社區法官工作機制的具體設計
社區法官工作制度的出現，不是為了標新立異，而是為了公正、高效地化解矛盾糾紛，降低司法成本，方便群眾訴訟，讓人民群眾真正感受到人民法官為人民的宗旨理念。當前，構建社區法官工作機制需要明確社區法官的工作模式、社區法官的選任、社區法官的工作職責等。
（一）工作模式
當前我國社區法官工作模式主要有3類：一是以山東青島市北區法院為代表的法官巡回開庭進社區，便利群眾訴訟，這種方式在全國比較多見；二是以江西上饒兩級法院和河南省法院做法為代表的聘請社會熱心公益、熟悉法律且具有較高威信的人大代表、政協委員、基層群眾作為法院司法協助員或社會法官，配合法院開展司法輔助工作或者作為人民陪審員直接參與訴訟；三是以上海楊浦法院為代表的“青年法官巡回審判+退休法官進駐社區”模式[7]。
借鑒以上社區法官工作模式，筆者認為應當建立“法官駐點巡回審判+退休法官進社區+社區法官助理協理”的工作模式?！胺ü亳v點巡回審判”是指法院派駐在職法官定期或不定期到社區法官工作室開展上門立案、巡回審判、指導人民調解、接受法律咨詢等工作，為群眾提供司法服務；“退休法官進社區”是指人民法院聘任的退休法官以及其他司法工作人員進駐社區與社區人民調解組織的工作人員一起工作，參與糾紛的排查和矛盾化解工作；“社區法官助理”是指法院聘任的熱心公益、熟知法律的人大代表、政協委員、威信較高的社區干部以及社會賢達人士作為法院的“社區法官助理”，積極配合社區法官開展司法輔助工作或者作為人民陪審員直接參與訴訟，社區法官工作制度的3類主體中，退休法官與社區法官助理駐在“社區法官工作室”工作，法院在編法官定期或不定期到工作室開展巡回審判、指導人民調解、接受法律咨詢等工作。
（二）人員配備
社區法官的選任是指對派駐社區的在職法官的選任。法官個人權威是社區法官工作制度正常運行的保障，社區法官以馬錫五審判方式中人格化法官為核心類型，其表現關乎人民群眾對法院的整體印象和評價，因此必須科學選配社區法官。社區法官應當具有以下條件：一是具有豐富的辦案經驗和熟練的調解技能；二是熟知民事法律規定，能夠滿足群眾的法律需求；三是要有群眾觀念，樂于群眾工作；四是善于溝通，能用群眾聽得懂的語言、信服的態度、認可的方式化解矛盾糾紛；五是要有大局意識，司法工作中能主動服務于工作大局[8]。通過與各鄉鎮、街道簽署《共建和諧社區協議書》，每個社區法官分包幾個社區，采取定期和不定期相結合的方式到“社區法官工作室”開展工作。退休法官及其他退休司法干部選任主要是聘請優秀的法院退休工作人員及其他司法干部，他們進駐社區，長期在社區工作。
社區法官助理是在社區法官及退休法官和司法干部的指導下負責民間糾紛調處并協助法官完成各項司法輔助工作的人員。社區法官助理是社區法官工作制度中三類主體之一，社區法官助理的選任事關社區法官工作模式的運行，因此科學選配社區法官助理至關重要。社區法官助理主要是選擇那些熱心公益、熟知法律的人大代表、政協委員、社區干部、基層調解組織中的工作人員以及有威信的社會賢達人士。為了豐富社區法官助理法律知識，提升工作能力，應當對社區法官助理進行為期一個月的培訓，由社區法官親自指導，社區法官助理直接協助法官調處案件，培育法律素養與鍛煉調解技能，提高糾紛化解能力，經培訓考核合格之后頒發“社區法官助理”聘書，正式上崗，協助社區法官開展糾紛調處工作。社區法官助理制度使得訴訟與調解相互銜接，通過助理調解，法官指導，調判相結合，最大限度地將矛盾化解在基層、消除在萌芽狀態，有效調處糾紛，化解社區矛盾。
（三）職權劃分
社區法官主要承擔以下工作職責：（1）定期到社區法官工作室開展巡回審判、指導人民調解、接受法律咨詢等工作，積極調處社區當事人之間的矛盾糾紛；（2）參與社會治安綜合治理工作，深入社區群眾中排查化解矛盾糾紛，積極配合當地政府解決影響社會和諧穩定的事件，為事件的處理提供法律意見；（3）積極指導社區法官助理開展工作，通過跟班學習、聯合調解、審查確認調解協議等方式提高社區法官助理調解水平和業務技能，灌輸自愿、公正、合法調解的理念；（4）積極到社區開辦法制講座，開展送法下基層、進企業等活動，為群眾提供細致周到的法律服務；（5）指導社區的人民調解組織開展工作，提升社區干部、群眾的法律意識，促進社區形成知法、懂法、守法、用法的良好氛圍[9]。
社區法官助理的主要工作職責包括：（1）處理社區法官工作室的日常事物，對要求解決矛盾糾紛的當事人進行登記、預處理以及預約社區法官；（2）接受社區法官委托，協同調解成訴的民事糾紛；（3）負責處理簡單民間糾紛，在社區法官指導下，積極運用各種社區資源化解矛盾；（4）提請社區法官及時對糾紛雙方達成的調解協議進行司法確認；（5）協助社區法官開展文書送達、案件調查、傳喚當事人等司法輔助工作；（6）指導基層人民調解組織開展工作。
四、相關配套措施的出臺
一是確立相關配套制度措施。社區法官工作制度的實施需要與之配套的制度、程序或措施，結合我國《民事訴訟法》的兩便原則以及新設置的小額訴訟制度的相關規定，當事人可以口頭，法官可以利用節假日或者午間、夜間時間進行審判，判決書可以口頭宣布，由書記員記載入卷，經當事人同意可以不受舉證時限、審判程序的限制等等，從而賦予社區法官運用更加靈活、簡便的司法程序的權利，降低訴訟成本。同時，要注意訴訟和調解的對接，避免調解階段投入司法成本的浪費[10]。
二是明確社區法官的受案范圍。國外治安法官一般受理小額民事案件和情節輕微的刑事案件。我國雖然也明確規定了人民法庭可以審理刑事自訴案件與民事案件，但在標的額和案件類型上沒有特別區分。在社區法官的探索實踐中，有必要明確社區中最常見的與群眾聯系密切的婚姻家庭案件、撫養、贍養、撫育、收養、繼承、相鄰關系、小額民間借貸、爭議不大的人身以及財產損害賠償等糾紛適用調解前置的程序，由社區法官室工作人員進行前置調解；同時還應賦予社區法官助理協助法院查詢當事人、送達文書、協助執行等工作職權。
三是建立符合司法規律與國情的管理模式。社區法官工作制度是人民法院司法審判工作的延伸，對于社區法官應當實行雙重管理，一方面接受法院的業務指導與工作考核，另一方面深入基層社區與社區干部一道參與綜合治理。為規范管理，結合社區法官工作的開展情況，應及時制定《社區法官工作規則》《社區法官矛盾調處制度》等具體工作制度，建議將社區法官工作制度運行所需的費用納入財政預算，給予有效保障。
參考文獻：
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基層社會治理背景范文4
【關鍵詞】新農村建設；基層文化活動；功能定位；實踐
新農村建設屬于系統工程，其中便包含著農村基層群眾文化活動（以下簡稱：文化活動）。從現階段文化活動的開展情況來看，整體上是具有成效的，特別是在少數民族地區，因發展當地旅游業便順勢推動了文化活動的開展。但在進一步提升新農村建設下的文化活動，還需要直面當前所存在的若干問題。根據筆者的調研和工作體會發現，這些問題部分根源于基層文化活動的現實困境，部分則根源于農村文化環境使然。這就意味著，在突出基層文化活動功能時，需要加強對現實困境的破解，以及在現有農村文化環境下提煉出正能量來。
一、農村基層群眾文化活動開展的現狀分析
（一）基層文化開展的自發性特征顯著。在新農村建設背景下，基層文化活動的開展仍具有“村民自治”的特點，這就使得該文化活動在組織和演出上具有群眾自發的特征。針對這一特征來進行評價，我們不能說其是好是壞。但有一點需要明確，在有序推進新農村建設的思路下，作為一個子系統的基層文化活動，也應呈現出長期規劃與短期計劃相結合的態勢，從而當前的自發性特征則影響到這一態勢的形成。
（二）基層文化開展的思想性有待提高。新農村建設十分重視精神文化的塑造，這也直接反映在了基層文化的開展之中。但從現階段基層文化活動的開展現狀來看，在思想性上盡管普遍脫離了“低級趣味”，但在突出當地民風民俗，以及展現身邊正能量方面的思想性上則有待提高。不難看出，需要通過植根于現實生活才能收集到寶貴的素材。但在當前基層文化活動開展的這種自發性現狀下，植根于生活也就顯得較為隨意了。
二、分析基礎上的功能定位
（一）為新農村建設創造和諧氛圍。在新農村建設中十分強調創造鄉村和諧的人際氛圍，包括鄰里關系和諧、婆媳關系協和、家庭關系和諧等。隨著基層文化活動的開展，通過大眾參與和文化活動本身所釋放出一種凝聚力，便能促進上述和諧人際氛圍的形成。不難理解，在和諧人際氛圍的驅動下，將能在新農村建設中產生心往一處想、勁往一處使的團結氣氛，那樣便能真切發揮出村民自治下的巨大優勢。
（二）為新農村建設構建精神家園。新農村建設與新型城鎮化建設相伴而行，共同構成了基層文化活動開展的現實背景。在留住鄉情和鄉貌的新型城鎮化建設要求下，開展具有當地特色的基層文化活動將為村民構建起精神家園，這一精神家園不僅能增強他們的歸屬感，在少數民族地區還將增強當地村民的文化自豪感。
三、定位驅動下的實踐
（一）增強基層文化活動的組織性。針對當前基層文化活動比較零散的現實問題，需要增強基層文化活動的組織性。這里的組織性具體是指，在保證“村民自治”的前提下，尋找專業文化團體來給與幫扶。從可操作性的角度出發，鄉鎮人民政府文化站需承擔起這種幫扶任務。根據文化站的職能，在幫扶上應在拓展文化活動的形式和提升文化活動的思想性上發揮優勢。
（二）突出基層文化活動的地域性。在新農村建設中也面臨著引導村民走向增收致富的道路，特別在筆者所在的少數民族地區，更具有這樣的緊迫性，當然也具有這樣的資源。因此，在開展基層文化活動時還應突出地域性特征。根據筆者所在區域的特點，可以將具有藏族傳統文化納入到基層文化活動的開展中，諸如藏族歌舞和藏戲等。
（三）培育基層文化活動骨干力量?；鶎游幕顒拥拈_展主體始終是當地村民，在村民自治的體制下還應不斷培育當地基層文化的骨干力量。在培養骨干力量上需要建立起這樣的意識，即根據基層文化活動內容的開發和基層文化活動形式的管理兩個方面，應分別進行針對性的人才培養。
不難看出，新農村建設對基層文化活動的開展提出了時代要求，這一時代要求又與新型城鎮化建設相呼應。為此，我們必須在社會主義核心價值觀的引領下，以及在區域植根性的推動下，來不斷提升基層文化活動的質量。
四、展望
群眾文化活動是當前農村加強和創新基層社會管理的重要抓手。開展群眾文化活動能增進村民溝通，提高農村社會的組織化程度，促進文明鄉風，完善社會治理手段。充分發揮群眾文化活動在農村基層社會管理中的作用，大力推進農村群眾文化活動，關鍵在于準確把握農民群眾精神文化生活的新需求、新期待；關鍵在于打造一支過硬的基層文化人才隊伍；關鍵在于農民群眾是否滿意以及這種滿意的程度。
農村公共文化服務體系要建設、完善、順利運行并充分發揮其職能作用，必須擁有完善的農村基層文化建設基礎，其基礎性工程便是鄉鎮文化站建設工程。主要內容包括推進鄉鎮文化站建設、抓好“三送”工程、建設“文化信息資源共享工程”、創建文化服務運行機制四個方面，同時還必須注意堅持文化站的公益性方向，要明確服務對象，要處理好建設與管理的關系，要抓好管理人員的培訓，還要大力組織開展豐富的文化藝術活動。
五、結語
本文在完成了現狀分析和功能定位后認為，實踐路徑應包括：增強基層文化活動的組織性、突出基層文化活動的地域性、培育基層文化活動骨干力量等三個方面。
參考文獻
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基層社會治理背景范文5
自2014年以來，筆者先后北上南下，對我國京津冀、晉粵滬等地區的傳統紙媒單位做了一系列的調研，綜合業界與學界的研究，初步得出以下結論：至少在未來很長的一段時間內，傳統紙媒的改變之路似乎只有兩條，一條是政府買斷的黨報公益化，另外一條是以提供購買服務為主的媒介社區化。前者對于已經產業化了的傳統媒介而言，是一種被動的危機，而后者卻是一條可以主動嘗試的機遇。相比較而言，前者對于傳統媒體本身而言無異于扼腕斷臂，而且對于處在社會轉型期的中國社會而言，后者的意義或許更大于前者。
根據相關資料與調研，目前在我國能夠成功運營的媒介社區化模式，主要為傳統媒體與基層政府合作共同創辦的模式。在這種模式中，我們不禁會擔心社區媒介在運營中能否保持自身的獨立性與主體性？一些研究者也曾就作為舶來品概念的社區報在我國10年的發展實際，質疑社區報可能遭遇到了“水土不服”，但在筆者的調研中發現，很多社區媒介的“操盤手”對這一問題卻一直持有樂觀態度。在他們看來，在全球化政府改革與科學政府新型管理時代到來的背景下，政府沒有必要事無巨細，在政府職能轉型的過程中，必然會改變以往單一社會管理主體的模式，轉為尋求多元化社會管理主體的模式，將以往自身的很多職能分化到更多的社會組織身上，在政府的領導下協同解決社會問題，這才是社會管理創新的應有之義。未來媒體的工作就是把政府職能與百姓需要連接起來，以市場的辦法解決社會問題，非黨報媒體產業的未來出路必然是轉型為社會服務業，參與社會管理創新，成為政府和社區之間最強有力的平臺與橋梁。只有走出藩籬、鳳凰涅槃，才能在市場與營銷競爭中，占領最好和最后的終端——社區家庭。所以，基于我國的媒介環境與以往社區報的實踐經驗，采取與政府部門合作的模式，而且一定要保證社區報的最終話語權和管理權在基層政府手中，在這個基礎上，積極參與社會管理創新，回歸公共服務，在他們看來，這將是中國媒介社區化最安全的模式，至少在現階段是如此。于是，正如同數十年前一樣，在一片紙媒將要消亡的哀嘆聲中，以服務和參與社會管理創新為主的社區媒介不斷出現，媒介社區化競爭浪潮，實際上已悄然到來。
本文結合筆者對我國京津冀、晉粵滬等地區的傳統媒體的調研，綜合相關的文獻研究，以合肥地區的社區報為案例進行分析，試圖解答社區媒介是如何參與社會管理創新的，又是如何提供公共服務的，以此來思考社區媒介未來可能的發展機制。
二
社區報，是指服務于城市中的社區讀者，強調其歸屬感的報紙。①自2004年以來，這種早已在歐美地區存在的媒介形態，不斷被國內媒體嘗試創辦。在當下中國的媒介管理體系下，社區報成為了媒介社區化的主要代表。
2013年5月22日，合肥晚報報業集團旗下合肥晚報推出了安徽省第一張社區報《濱湖新聞》，開始在傳媒大變革以及合肥“大建設”背景下試水社區報的探索。截至2014年7月1日，共創辦了10張社區報，并且爭取在年內完成15張的布局任務。通過對這10份社區報進行文本分析以及對相關人的訪談，我們發現，合肥地區社區報在實踐媒介社區化的進程中，運營團隊除了在新聞業務方面“創新”和“苦干”外，還積極的探索社區媒體參與社會管理創新的模式與機制。
1、深耕社區大小事，建設新型關系紙
在新媒體時代，圍繞著單純的新聞傳遞問題，社區報并沒有時效性優勢，像合肥地區已經創辦的10份社區報全部是周報。而且如同前文所述，社區報要做的就是想辦法將政府與社區更好的連接到一起，做好平臺與橋梁。所以，很多社區報經營者干脆把社區報定義為“關系紙”，而不是傳統意義上的“新聞紙”。
（1）做家門口的新聞。好的社區新聞正是“當地的新聞、原創新聞、社區報記者自采新聞”②。2013年《濱湖新聞》發行之后，以“報道家門口的事”為宗旨，還開設了“鄰里事”、“菜籃子”等版面，提供一些類似轄區大媽帶你逛菜市場推薦當季菜譜，家庭主婦帶你逛超市選擇優惠產品，轄區銀行的理財經理向你推薦最新的理財產品等內容。這些來自特定轄區的生活信息，雖然“小”，但對于生活在該城市社區的居民而言，卻是與他們的日常生活息息相關的，而這種面向小區域的新聞信息是很容易被追求高發行量的傳統都市報所忽視的。社區居民想關注的事情，才是社區報要重視的事情。社區報借助可以貼近生活、貼近社區的優勢，拉近社區居民與社區報的距離，吸引更多的社區居民關注，獲得社區居民的信任。
媒介社區化與傳統新聞理論并不矛盾，只是強化和彰顯了媒介社會功能中傳播、協調和娛樂功能，弱化了社會監督的功能，更加追求社會效益，而不是商業效益。
（2）做政府與社區的連心橋。社區報借助信息傳遞將基層政府與社區聯系在一起，將社區居民聯系在一起，把社區居民的心情、感情、生活與需要的服務聯系在一起。社區報創辦的“公民議事廳”、“市民會客廳”等，吸引社區居民來嘮嘮開心事、煩心事，聊聊家常事、社區事。這種互動、交流的過程，為社區報提供了最有價值的社區新聞素材，將社區居民的所思所想、所需要解決的問題呈現給基層政府。與此同時，社區報將基層政府為社區建設所做的工作反饋給社區居民，幫助社區居民及時的了解相應的法規政策。社區報的這項工作的最大意義就在于開放性的社區空間，為社區和社區居民與政府之間就社區建設問題的協調與協商提供“連心橋”，實現各方之間的信息溝通，用民主的方式解決社會問題，避免以往因為缺少交流而造成的矛盾。
（3）做社區形象建構的幫手。社區報對基層政府管理創新的探索還體現在對基層社區建設的形象建構與呈現上。社區建設的水平需要通過社區形象的建構來呈現，社區形象的建構又要通過媒體的傳播來實現，然而基層社區對于傳統媒體來說，并不是時時刻刻都具有新聞價值的。社區報背后擁有傳統媒體資源、專業的人力資源以及可以帶來的社會資本，一方面它本身就可以參與到所在社區的形象建構與呈現之中，另一方面可以利用自身的優勢吸引更多的注意力?！侗背切侣劇窂?013年 12月5日開始，以美好鄉村的生態宜居、興業富民、文明和諧，以及美好鄉村建設前后圖片對比做了4個專題，集中展現了長豐縣農村的變化，這些變化的背后反映出來的正是基層政府社會管理水平的提高。社區報在這些版面的建構之中，讓硬性的政策宣傳、主題塑造，軟性的走入讀者心中。這種潤物細無聲般的形象建構，對希望能夠及時宣傳自己轄區內取得的成績的基層政府而言無疑是多了一個幫手。對基層政府部門來說，和這個“幫手”合作，不同于以往在涉及宣傳的時候，有被動的感覺，而是相互依存的信賴。社區報作為社區的一部分，主動參與社區建設，與政府部門互動，這也是基層社會管理創新的應有之義。
2、培育社區參與感，建構社區共同體
社會轉型期間，由血緣、宗族等組成的“熟人社會”被由社區形成的“生人社會”所代替，社會人口流動大，人際交往少，人際關系淡漠，這種狀況尤其出現在一些新建設的社區之內。當下中國的社區發育程度對于社區居民而言，僅僅是一個生活區域，對社區中還要上班工作的青壯年群體尤其如此。他們在正常的上班時間內，活動范圍是同工作區域相關的，而下班之后的活動范圍基本上與社區活動關聯不大，多屬于個人生活圈內的活動。“在個人至上的工業化和現代化社會，一群陌生人如何超越個體私利形成具有集體責任感和歸屬感的社區？”③自滕尼斯以來，這個困擾西方社區研究的核心問題也在困擾著當下中國的社區建設。
在分析合肥晚報社區報的文本，以及對社區報負責人的訪談之后，認為合肥晚報社區報對基層社會管理創新的探索還體現在利用文化的力量，打造“紙上空間”，搭建“戶外舞臺”，培育社區居民的參與感，吸引社區居民參與到社區建設之中，以此來建構社區的生活方式與社區的共同體意識，提高社區居民對社區的歸屬感與認同感。
（1）“紙上空間”與社區建構。合肥晚報社區報現已發行9份社區報，每份社區報根據社區發育程度與文化構成，制定不同的報紙定位，以此來實現社區報的辦報風格的差異化。這種差異化的背后，一方面體現著社區報為了適應社區文化的差異而做出的調整，另一方面也體現了社區報為了培育不同社區文化所做的努力。
“中國目前所辦社區報還是‘中國特色’，行業印記明顯，社區居民的參與度過少。”④合肥晚報社區報在差異化定位的同時，招聘市民記者，吸引社區的居民參與到社區報的內容生產之中，讓社區居民既是社區報的讀者，也是社區報的作者。開放、參與、分享、互動，這是互聯網時代對媒介轉型提出的新要求，也是與社會管理創新理念所重合的部分。社區報定期設定相關的議題，用一種開放的心態，吸引社區居民參與到報紙的新聞生產之中，利用社區報形成的“紙上空間”，參與、分享、互動。
社區報打造 “紙上空間”，進行輿論引導，讓社區居民在潛移默化之中將社區報看成是“自己的報紙”，在這個空間之中進行著關于社區建設的交流，進而實現社區居民對社區文化的認同，完成社區共同體在社區居民想象中的建構，形成“我們的社區報，我們的社區”的觀念。
（2）“戶外舞臺”與社區建構。打造盡可能多的戶外舞臺，這是基層政府部門在推進基層文化建設的時候，可能想做卻力不從心的地方。社區報參與到戶外舞臺的搭建中，可以利用市場的力量，通過吸引贊助或者投放廣告等方式，獲得財力支持；通過動員社區居民參與進來，解決人力問題；通過與基層政府合作，獲得基礎設施的支持。比如，《濱湖新聞》組織的“濱湖狂歡節”系列活動、《北城新聞》同長豐縣合作舉辦“美好鄉村請您回家看看”活動、《高新新聞》組織“高新區植樹節植樹活動”；《老城新聞》組織老城區桃花節相親活動等等。
由社區報與基層政府合作共同舉辦或者單獨承辦這種社區活動，讓多元化的力量參與到社區文化建設中，這本身就符合文化體制改革的理念。這種開放的戶外的文化活動越多，社區居民就越來越主動的走到戶外，走到社區的公共空間之中，由陌生變得熟悉，逐漸形成一種生活方式。這種現實中面對面的交際互動，對社區居民形成社區共同體意識具有積極意義。
3、回歸公共服務事業，探索公共服務模式
“公共服務社會化，不僅有政府‘放權’的過程，更有政府‘還權’的過程，把本應由社會承擔的那部分公共管理職能真正交由社會來行使。”⑤推進社會管理創新，一個重要的理念就是推動社會管理主體的多元化。在政府職能轉型期間，很多原本屬于政府職能范圍內的社會工作，慢慢將會轉移給一些有能力的社會力量。
“如果能夠將一個新聞機構從這種商業化模式中解脫出來，就像美國的大學一樣，成為一種社會組織而不是盈利組織，新聞還會有美好的未來。”⑥美國學界和業界掀起的關于“報紙公共服務模式”思潮的目的實際上就是呼吁媒體向公共服務轉變，而不是依舊一味的追求經濟效益。這股思潮對正處于媒介轉型期間的中國媒體而言同樣具有可借鑒之處。
在具體操作上，社區報深扎在社區，通過舉辦市民議事廳（珠江時報社區報）、市民會客廳（合肥晚報社區報）等類似的項目，致力于幫助政府解決社區居民的日常所需。而這些大事小情，往往又是基層百姓投訴無門、政府恰恰又無暇顧及的小問題，有些做法甚至寫進了當地區街部門的年度工作報告里。
一些地區社區報的負責人想把社區報與政府的更多職能部門緊密對接，建立聯動機制，比如組建基于社區和媒體聯合基礎上的“市民服務中心”，集中精力解決政府為民服務的“最后一公里”問題。社區媒體作為擁有公信力、號召力、影響力的社會組織，有能力參與到社會公共服務的整合與提供之中。
社區志愿服務是社區公共服務的主要內容，是社區居民參與社區治理、社區建設和社區服務的主要途徑之一。社區志愿服務體系的建立與完善，社區志愿者隊伍的招募，社區志愿者資源整合，以及社區公共服務的展開，都需要一個強有力的社會組織來協調組織，而基層政府委托的社居委由于還要處理行政性事務，分身乏術，回歸 公共服務的社區報正好彌補這個欠缺。合肥晚報與合作街區如廬陽區、濱湖區啟動了合肥晚報社區義工合晚“幫客”的志愿者組織，建立和運營著一支專業化、細分化、常態化服務的社區義工隊伍，細致科學服務轄區有需要的家庭和人群，并以此為引領，將相關經驗和組織架構推廣到市內的其他社區，最終形成系統和規?；暮戏释韴笊鐓^義工組織，深耕社區，服務百姓。
三
媒介社區化是傳統媒體面對媒介變革帶來的碎片化、分眾化現象，所采取的產業轉型之路，同時也是傳統媒體應對城市化布局的新舉措。從本質上看更是政府改革、社會治理大背景下，政府與社會尋求溝通之道的必然產物，社區媒介的中國特色之路，產生了社區報這種獨特的第三方組織，在政府與社區之間起到了溝通和橋梁作用。盡管當下社會轉型過程中，對社區媒體參與社會管理創新提供了有利的機遇，但我們還要看到以往實踐中未曾解決的一些危機，社區媒體在完成作為媒介本身的職能的同時，更要提供社區與政府之間溝通、協商、協調的民主平臺，在潛移默化之中培育社區居民的公民意識，重構社區的共同體意識，提高社區居民參與社區自治的自覺性，在政府部門的領導下，協調社會力量回歸社會公共服務，共同參與到社會管理之中，或許，這正是中國媒介社區化能否成功的關鍵所在。
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基層社會治理背景范文6
從1990年代中后期開始,農村基層問題逐漸成為知識界的公共話題,相關研究成就了一段公共學術運動,這場運動產生了重要的政治和社會影響。基層政治問題成為公共話題,這源于特定歷史時期的兩個特殊機緣:一是村民自治所引發的草根民主話題,二是收繳稅費所引起的農民負擔問題。當李昌平在新世紀初以“我向總理說實話”的方式痛陳“農民真苦,農村真窮,農業真危險”之時,人們發現,村民自治和鄉村民主未能如想象的那樣起到緩解“三農”危機的作用,鄉村民主的討論因此逐漸停息。而當2006年全國事實上全部取消農業稅,隨后中央又提出開展新農村建設時,“三農”危機由此終結,農村進入后稅費時代。
當我們逐漸遠離熱點,遠離公共學術,回過頭來看,1990年代以后的“三農”危機到底是什么?難道僅僅是李昌平所說的“農民真苦,農村真窮,農業真危險”?這里可以有兩種不同的視角,一是著眼于農民的視角,二是著眼于基層政權的視角。顯然,李昌平屬于前者,1990年代中后期以來,知識界基本上籠罩在這種視角之下。但是,基層政治的研究則可以將我們帶進另一個視角。如果著眼于基層政權的運作邏輯,就可以對1990年代的“三農”危機有新的認識,進而會對后稅費時代的中國基層政治有新的認識。
不妨從農業稅征收來回溯1990年代以來的“三農”危機和基層政治。稅改后的農業稅征收是 “見證歷史”的“最后的征收”,也是基層國家權力面臨困境的?，F實中的農業稅征收既不是人們想象的“牽豬子,撮谷子,扒房子”的慘烈印象,也不是鄉村干部自嘲的“干部進了屋,數字一公布,大人嚇得篩,小伢嚇得哭,有錢就把錢,無錢就撮谷”的“動漫”畫面,而是在中央三令五申嚴禁各種強制性征收的政策背景下,鄉村干部“打不還手,罵不還口,給錢就收,不給就走”,可憐巴巴地向農民“討飯”的場景。對此,吳毅的《小鎮喧囂》、呂德文的《治理釘子戶》都有所呈現。對于不熟悉基層政治的學者來說,面對這一事實的心態與之前的心理預設之間,存在一道巨大的鴻溝。不熟悉鄉鎮工作的人,更是會大吃一驚,或者將信將疑。農民這個全社會公認的弱勢群體,居然以種種手段拒交稅費;而同樣為全社會公認的強勢基層政權,面對農民的拒交竟然毫無辦法。民眾和基層政權都展示出非常復雜的形象。這與《中國農民調查》等文學性作品呈現給人們的農民和基層政權形象完全不同。
面對這種情況,回頭去思考。無疑,1990年代的“三農”危機話語是在知識界對作為弱者的農民的同情之下展開的,今天看來,這種話語是高度道德化的,它過度渲染了農民的艱難處境,同時不可避免地遮蔽了鄉鎮干部另一種性質的艱難處境。其實,農業稅征收中可能一直存在著兩種截然相反的景象,不過,同情農民的“三農”危機話語遮蔽了稅收工作的艱難。知識界未能正視廣大基層干部在農業稅征收中所遭遇到的困窘與尷尬。
1990年代的“三農”危機確實存在,但這種危機到底是什么?按照通常的理解,“三農”危機就是“農民真苦,農村真窮,農業真危險”,其原因在于農民負擔太重,鄉村干部的橫征暴斂則是其罪魁禍首。因此,當“三農”危機引起關注時,中央采取了雙管齊下的方法,一是進行稅費改革,將農民負擔限制在合理的范圍之內;二是進行鄉村體制改革,為“農民財政”減負。應該說,這兩個方面的改革確實緩解了這場危機,但是否在實質上改善了“三農”處境,至少還需要探討兩個方面的問題。一是取消農業稅及鄉村體制改革后,“農民真苦,農村真窮,農業真危險”的局面是否有實質性改變?二是中央在稅費改革后不到兩年,為何突然決定取消農業稅,是否僅僅為了進一步減輕農民負擔?
基層政治的邏輯:
利益最大化和風險最小化
取消農業稅后,農民無需交稅,負擔自然有所減輕。同時,國家還不斷增加對農村的財政轉移支付,用在合作醫療、義務教育、社會保障、農業生產、農村基礎設施等諸多方面。顯然,農民從取消農業稅中直接得到了實惠,但這只是問題的一方面。另一方面,取消農業稅改變了鄉鎮政府的運作邏輯,鄉鎮政府從之前收益最大化的邏輯,轉變成了風險最小化的邏輯。風險最小化,就是在形式上講究合法,實質上卻不管實際情況,這是一種的邏輯。利益最大化和風險最小化,都不是我們所期待的現代國家的基層政權所應該具有的行為邏輯。鄉鎮政府的運作邏輯之所以難以“現代化”,可能是由于農村工作本身具有非標準化、非專業化、臨時性、綜合性等特點,這使得基層政權的運作難以標準化和精密計量,難以進行“數目字管理”和科層化運作,從而在利益最大化和風險最小化之間擺蕩。這也使得基層政權的運作總處在一個泛道德化、充滿柔韌性的灰色空間中。
在當前風險最小化邏輯的主導下,鄉鎮政府不再具體關心農民的生產生活,因為這與基層政府的工作實績基本無關。當出現嚴重水旱災害,鄉鎮可以輕易解釋為天災,而無需考慮組織農民抗災救害,對此,上級也無法考核。在鄉鎮體制改革中,與民眾生產生活聯系密切的“七站八所”被當作負擔,不斷被撤銷,基層社會缺乏相應的提供公共品的主體,民眾的生產生活成本不斷提高。當防疫站不再能夠有效運作時,禽流感、豬瘟不斷出現;由于水利站不能有效運作,農民自發打井灌溉,經濟成本是合作使用泵站抽水的十倍以上。這樣一來,農民從取消農業稅中得到的好處,很快就被生產生活成本的攀升抵消。因此,“農民真苦,農村真窮,農業真危險”的局面并沒有實質性改變。實質情況沒變,話語卻有所變化。農民仍然很苦,農村仍然很窮,農業仍然危險,但農民卻再也責怪不上政府,因為政府不但連稅都不收,還不斷增大轉移支付。而農民生產生活成本的增長卻也是事實,這種情況下,農民從責怪政府轉向了抱怨社會。他們說:“現在的社會就是這個樣子”,農民仍然很窮很苦,卻連發牢騷都找不到合適的對象了。
由于地方社會有復雜的公共品供給需求,需要鄉鎮政權和村莊集體的公共力量加以解決,因此農民負擔本身是合理的。農民認同農業稅,他們從來不認為不應該負擔稅費,只是認為鄉村干部太貪,稅費太重。稅費改革的直接目標是減輕并規范農民負擔。然而,讓人意想不到的是,稅費改革啟動后,鄉鎮干部收取稅費的難度不減反增。于是,“最后的征收”帶給基層組織的就不是行政壓力的減輕,而是不為人所理解的加重。稅費改革強調依法征收,鄉村干部只能協助鄉鎮財政所工作,這在避免了搭車收費的同時,也使村組干部失去了征收的熱情,而政策規定任何情況下都不得使用強制手段,則使村組干部失去了征收的強制權力。
基層政治中的“刁民”與“青皮手”
我們必須在更廣闊的歷史維度中理解農業稅的取消。1980年代實行聯產承包責任制以后,國家向農村提取資源的“平攤收取”的特征并沒有發生實質性的變化,但由于制度的瓦解,征稅單位卻發生了改變,從時期的大隊、小隊,變成了聯產承包責任制后的單個農戶。分散的農戶成為征稅基本單位,意味著國家必須同千家萬戶的小農打交道。一旦向千家萬戶的小農征稅,就會遇到拒絕繳納稅費的“釘子戶”,鄉鎮政府就會面臨著治理“釘子戶”的問題。出現“釘子戶”的后果主要不在于征稅對象少了幾個,也不在于國家所征得的稅有所減少,而在于“釘子戶”在熟人社會中的擴散效應。一戶不交農業稅,其他農戶會互相攀比;只要有農戶逃脫了繳納農業稅,就容易給農民在心理上造成“老實人吃虧”的感覺。
治理“釘子戶”是一個技術性問題,這個問題從來就沒有在真正意義上獲得解決。其原因在于,在基層政治場域中,治理“釘子戶”從來就不是一個獨立的問題,它總是與農民負擔問題捆綁在一起,而農民負擔問題又與國家的意識形態話語及政權合法性聯系在一起?；鶎诱杖《愘M的困境在于,總有少數人拒絕繳納稅費,他們有著各種各樣的理由,有的合理合法,有的則是胡攪蠻纏。政府難以將不同的情形區分開來,或者區分開來后同樣無法迫使所有的人繳稅。因此,最簡單的做法是,不予區分,對所有不繳稅費的農戶都進行強制征稅。但強制繳納的活動中,“力要用在刀刃上”,要重點打擊“無賴戶”。通過對“無賴戶”進行“拔釘子”,抑制不繳稅費的擴大效應,使其他農戶不敢不繳稅費。如果重點打擊的不是“無賴戶”,而是“特困戶”或者有合理“問題”的“問題戶”,就會使政府看起來欺軟怕硬,影響政府強制征稅的合法性。同時,在打擊行為中,不能導致惡性事件的發生,否則不但會使農民對政府產生對立情緒,還會使基層政府受到中央和社會的巨大壓力。
稅收本來是一個以國家暴力為后盾的政府活動,但在特殊的歷史背景和泛政治話語下,基層政府卻越來越不能動用國家暴力。到稅費改革時,暴力已經成了稅收中的絕對雷區,鄉鎮政府根本不敢碰;與此同時,農民拒絕交稅不但占據了技術優勢,還占據了道德優勢。在這種情況下,一旦稅費改革啟動,就難以停在某個地方,而最終只有取消農業稅一條路。因此,稅費改革進行不到兩年,中央就決定取消一切面向農民的稅費,因為不斷攀升的收稅成本令基層政府無法承受。我們可以說,取消農業稅是稅費改革的必然結果,但它并不僅僅基于“農民真苦,農村真窮,農業真危險”的局面,而更多是基于稅費改革的失敗。稅費改革的失敗則不僅在于沒有能夠解決稅收的技術層面的問題,而是在越來越邁向現代的地方社會中,基層缺少一個能夠有效與民眾打交道的現代政權體系。
從上述角度來看,1990年代的“三農”危機就不僅僅是農民的苦、農村的窮以及農業的危險,同時也是基層政權的苦、窮及危險。由于基層政權不具備現代國家形態,鄉村干部苦苦掙扎在壓力型體制下,他們窮于應付中央和社會的種種壓力,危險地處于非法生存的邊緣地帶。取消農業稅無疑緩解了基層政權的這種危機,但并沒有真正解決問題,鄉鎮政權并沒有徹底獲得解放。因為收取稅費畢竟只是基層政治中的中心工作之一,除此之外,還有許多工作是鄉鎮政權所必須面對的,它們所處的政治文化背景與農業稅征收完全一致?；鶎诱?在本質上是不同主體在一個沒有制度化、也難以制度化的灰色空間中展開博弈的過程。
現實中,收取稅費時,鄉鎮干部為了完成任務想方設法。與農戶磨嘴皮、比“纏性”,向農戶討好、套近乎、攀親緣,甚至于以“行乞”的姿態求得農民的同情,利用“良心發現”一類戰術將拖欠或拒交者置于一種道義上的被動和尷尬,使其最終因無法推托而交錢了事。鄉鎮干部在稅收中連臉面也不顧,收稅成了“討飯的技術”。而農民在中央政策和新聞輿論的造勢之中發現了拒交與拖欠行為的“合理性”和可能性,表現出弱者的以退為進和“有理”、“有利”、“有節”的姿態。鄉村干部卻難有辦法。對于那些“油抹布”,最多只能施展“以其人之道還治其人之身”的權力技術,在他們要求政府或村里辦事的時候,祭出“相互拉扯”的殺手锏,將補繳稅費作為辦事的前提條件。這無疑使得國家權力的運作非制度化了。
在城市化的開發補償中,農民稍不如意,就可能阻止開發的具體工作進行,而處理這些遺留問題則是鄉鎮干部與農民“斗法”的過程。鄉鎮干部的動力來源于“權力承包”的利益格局。鄉鎮政府就遺留問題向鄉鎮干部實行總費用承包,辦法是經費超支不補,節余自行支配,鄉鎮干部對村干部實行同樣的承包政策。“自行支配”的權力有效鞭策著鄉村干部在處理問題時“花小錢辦大事”。這樣一來,鄉、村干部之間工作中的配合與協調,就變成了生意場上的商業往來,相對于施工方和農民,他們實際充當了中間商的角色。因此,開發補償的行政過程通過權力承包式運作也就成了商業買賣。
如果說鄉鎮政府在開發補償方面的行為像一個企業,在農業結構調整上則更像一個慈善家,其中充斥著“誘民致富”的各種策略?！罢T民致富”就是給農民以看得見的好處,讓他們自覺自愿地跟著鄉鎮政府的結構策略走。此時,政府的支出往往不計成本、有去無回,成為對農民的無私奉獻。一向與民爭利的鄉鎮政府,此時關注的是政績與形象,算的是政治賬,盤算著上級政府的政策能否在本鄉鎮落實這一“中心工作”,因此只好讓經濟利益服從政治利益,小損失服從大收獲。
總之,基層政治中的每個方面都充斥著各種各樣的權力技術和策略,基層國家權力在一個未能制度化的灰色空間中展開運作。這個灰色空間中,農民不是現代意義上的公民,其中很多是“既可憐又可嫌”的“刁民”;鄉村干部也不是現代意義上的公務員,而是熟諳基層政治中各種權力技術的“青皮手”。1990年代的“三農”危機就發生在這個灰色空間內,但那時,“三農”危機的惡劣社會影響和當時的泛政治化的話語,遮蔽了我們對灰色空間本身的關注。在新世紀之初,當中央展開稅費改革后,基層政府的權力技術受到諸種限制,灰色空間中原有的平衡被打破,基層政權因此陷入更大的困境中。這個困境直接導致了稅費改革無法解決征稅的技術性難題,因此,農業稅的突然取消在意料之外,也在意料之中。
