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社會治理的特征范文1
[關鍵詞]工業化進程;工業化;城市化
[中圖分類號]F20[文獻標識碼]A[文章編號]1672-2426(2010)09-0030-05
準確把握遼寧經濟社會發展的階段性特征,在新的起點上實現科學發展、創新發展、和諧發展,打造更具競爭力的產業優勢,更具影響力的創新優勢,更具吸引力的環境優勢,是全省人民對遼寧“十二五”時期的新期待,也是全面振興遼寧老工業基地的新使命。
一、遼寧總體上已進入工業化后期
工業經濟替代農業經濟成為國民經濟中占主導地位的經濟形態,被稱為一個國家或地區的工業化進程階段,它是現代化進程的必經之路。按照國際上通用的評價標準,對工業化進程采用人均GDP、三次產業結構、工業內部結構、就業結構和城市化率等5個指標進行綜合評價。
1.人均GDP水平
人均GDP是衡量國家或地區經濟發展狀況的指標,也是劃分工業化發展階段的重要依據。按照錢納里的工業化發展階段研究成果進行比對,工業化進程以人均GDP水平劃分為6個發展階段。
錢納里的結論是在美國上世紀70年代的數據基礎上得出的。因此,需要將現在的人均GDP數值換算成1970年的人均GDP數值。2009年遼寧省人均GDP為34898元,折成美元大約為5100美元。參考其他相關研究成果,考慮匯率、人民幣實際購買力及通貨膨脹率的影響,2009年的人均GDP5100美元大致相當于1970年的1900美元。從這一指標判定,遼寧處于工業化中期后半階段。
2.三次產業結構
西蒙•庫茲涅茨等經濟學家的研究表明,工業化演進階段可通過產業結構的變動過程表現出來。在工業化初期和中期,產業結構變化的核心是農業和工業之間“二元結構”的轉化。工業化起始一產比重較高,二產比重較低;隨著工業化的推進,一產比重持續下降,二產和三產比重相應提高,當一產比重降低到20%以下并且二產比重上升到高于三產時,工業化進入中期階段;當一產比重降低到10%左右,二產比重上升到最高水平,工業化進入后期階段,此后二產的比重轉為相對穩定或有所下降。
2009年遼寧省三次產業比重為 9.4:51.9:38.7。第一產業比重已經降到10%以下,從這個指標判定,遼寧已經進入工業化后期階段,第二產業的比重會逐漸轉為相對穩定或下降。
3.工業內部結構(產出結構)
衡量工業化發展水平的工業內部結構狀況指標,依據制造業增加值占總商品生產部門增加值的份額來劃分?？偵唐飞a增加值大體上相當于第一產業、第二產業增加值之和,制造業增加值占總商品增加值的比重在20%以下為前工業化階段,20%-40%為工業化初期,40%-50%為工業化中期,50%-60%為工業化后期,60%以上為后工業化階段。
遼寧省相關統計資料顯示,近兩年制造業增加值占總商品增加值比重在65%左右,已經超過了60%的分界點,據此判定遼寧已經進入后工業化階段。
4.就業結構
就業結構反映了一個國家或地區對勞動力資源的利用狀況以及經濟發展水平。參考中國社科院研究成果,采用第一產業就業比重作為就業結構的衡量標準。
2008年,遼寧一、二、三產業就業比例為31.9∶27.5∶40.6。就業結構顯示即將結束工業化中期階段,進入到工業化后期階段。
5.城市化率
城市化率在工業化中期階段應該達到60%以上。據相關部門統計,遼寧的城市化率為60.5%,基本處于工業化中期與后期分界線上,已經達到了工業化后期階段指標要求。
對遼寧人均GDP、三次產業結構、工業內部結構、就業結構和城市化率5個指標的分值,按照不同的權重,經過加權平均,得出綜合評價指數,遼寧2009年工業化綜合指數為70,已經進入工業化后期。在中國社科院2005年《中國工業化進程報告》的研究成果中,遼寧工業化水平綜合指數為63,位列上海、北京、天津、廣東、浙江、江蘇、山東之后,居第8位,處于工業化中期后半階段。經過4年的努力,遼寧工業化綜合指數大幅提高,現已進入到工業化后期階段。
一般來說,在工業化后期,二產業比重接近最高水平,“重工業化”明顯,即重工業或資本品工業的比重顯著上升。工業化中后期是由工業高速增長向服務業高速增長的轉折時期,產業動力則以高加工度工業和現代服務業為主。引領產業升級的主要因素從由資本和勞動的投入轉向技術要素投入,科技創新開始成為推動產業升級的主要動力。在各類需求中,生產需求、投資需求的增長是總需求增長的主角。資本投入仍然是經濟增長的主要動力,對經濟增長的貢獻最大,但趨勢逐步下降。消費作用逐漸增強,消費結構中,服務消費增長加快,交通、通信、文化娛樂等消費需求在居民消費支出結構中的比重不斷增長。
二、“十二五”期間遼寧的階段性特征
依據遼寧進入工業化后期的基本判斷,結合國際國內的發展環境以及后危機時代經濟發展的特點,“十二五”期間將是遼寧經濟發展的高速增長期,也將是各類矛盾的凸顯期。新舊體制相互交織,互為作用,經濟轉型和社會轉型的過渡特征更為明顯。
1.新一輪經濟高速增長期
從經濟總量和增長速度看,遼寧已駛入高速發展的快車道。自2003年中央提出振興東北戰略以來,全省經濟總量一直保持了兩位數的增長。2009年遼寧GDP超過15000億元,財政收入1600億元,固定資產投資13000億元,利用外資150億美元,人均GDP超過了5100美元,經濟發展的某些方面已大體同中等發達國家水平相當。
從發展趨勢看,遼寧已經站在了一個高增長的歷史新起點。近年來,國家振興東北政策的支持,遼寧自身發展戰略符合實際,措施到位,不僅主要經濟指標相繼跨上新的臺階,而且經濟發展協調性增強,經濟運行質量提高,經濟結構逐步優化,民生狀況持續改善,呈現出又好又快的發展態勢。未來幾年,投資拉動效應還將繼續推升遼寧經濟的快速增長。從2008年起全省固定資產投資超萬億,今年預計接近2萬億。如此強勁的投資拉動必將帶來相關行業的跟進發展,提升全社會的整體發展水平。
遼寧是工業大省,具有雄厚的工業基礎。隨著經濟結構不斷優化升級,現代裝備制造業和高加工度原材料工業逐步成為“主流”,過去曾是短腿的現代服務業和縣域經濟呈現出高速增長態勢。憑借厚重的重化工產業優勢和良好的產業素質,以及國家積極的宏觀經濟政策,在未來一個時期遼寧還將得到長足發展,這個勢頭不會減弱。按照遼寧多年來實施的“兩個不低于”奮斗目標,“十一五”末期GDP有望實現17000億元,“十二五”期間將會實現30000億元的新跨越,人均GDP將超過10000美元。
2.沿海指向與城鄉一體的發展格局
近年來,通過實施一系列的振興戰略和全省上下的不懈努力,遼寧的整體經濟發展格局伴隨著經濟總量的躍升,與數年前相比發生了根本性的變化。
一是遼寧沿海經濟帶上升為國家戰略后,對東北乃至東北亞地區經濟發展的輻射和帶動作用不可小覷,將為遼寧老工業基地的振興增添新的引擎。遼寧沿海港口是東北亞面向亞太地區最便捷的出海通道,“轉身向海”的發展戰略使遼寧沿海經濟帶形成投資洼地。一批臨海臨港產業基地初步形成,大批項目落地,這都將在未來幾年為遼寧經濟再次躍升提供基礎保障。通過挖掘及整合沿海港口資源,遼寧以港航為基礎的綜合物流水平將邁向全國一流行例。
二是沈陽經濟區作為全國最大的城市集合體,已經成為國家級新型工業化綜合配套改革試驗區,上升為國家戰略。城市集聚、資源整合與區域協調效應又將是遼寧經濟快速發展的有力支撐。按照沈陽經濟區未來發展目標,5-10年后將建設成國家新型產業基地重要增長區,老工業基地體制機制創新先導區,資源型城市經濟轉型示范區,以新型工業化帶動現代農業發展的先行區和節約資源、保護環境、和諧發展的生態文明區。沿海經濟帶與沈陽經濟區雙雙上升為國家戰略,形成沿海與腹地互動的嶄新經濟布局,這對遼寧的發展有決定意義。
三是縣域經濟的強勁發展勢頭在“十二五”期間還將延續。2008年,省委、省政府提出“3年倍增計劃”,實施縣級擴權改革等措施,縣域經濟呈現跨越發展之勢。2009年全省44個縣(市)地區生產總值達6703.6億元,比上年增長26%,比全省平均增速快了1倍?？h域財力兩年翻了一番,總量達到209.6億元,增長42.4%,高于全省平均增幅25.1%?？h域經濟占全省經濟總量的比重為44.5%,比上年提高了5.4%。
3.結構調整引領發展方式轉變
在人均GDP超過5000美元之后,消費快速擴張,服務業迅速崛起,“消費主導――服務業推動”的組合逐漸成為新的增長動力。“十二五”期間,以結構調整和產業升級為引領,投資驅動的發展模式將逐漸向創新驅動轉變,技術創新逐步成為經濟發展的主要驅動力。新能源、節能環保、高技術和信息產業,很有可能成為遼寧新的支柱產業。
今年伊始,省委、省政府提出了以增量調結構,在調整中擴增量,著力發展新興產業、提升傳統產業、淘汰落后產業,形成更具競爭力的產業體系的發展方向。按照這一目標,遼寧未來的新興產業要在全國有競爭力,在世界有影響力。服務業尤其是生產業被確定為未來發展的重點,第三產業在全省經濟中的比重將有大幅提高。夯實農業發展基礎,全面推進社會主義新農村建設,形成城鄉一體化發展的新局面,也將在“十二五”期間成為遼寧轉變經濟發展方式的主要任務。
4.城市規模膨脹和城鎮化建設提速
“十二五”期間,遼寧城鎮化將呈現出“發力加速”的新態勢。遼寧沿海經濟帶依托現有區域中心城市,重點建設大連、營盤、錦葫和丹東4大都市區。作為遼寧沿海經濟帶的核心,大連市提出了“全域城市化”的宏偉藍圖。營口市要在沿海1600平方公里的區域內推進城市化,打造百里濱海生態城。錦州的白沙灣行政生活區、盤錦的濱海新城和葫蘆島的北港工業區等也都在加緊建設之中。遼寧面向大海加快規劃建設城市,一個功能完備、環境優美的沿海城市帶,正與具有國際競爭力的沿海經濟帶一起成長。
沈陽經濟區城際連接帶上數座新城密集崛起,新市鎮建設如火如荼。為統籌城鄉發展,推進城鎮化,省政府決定在沈陽經濟區城際連接帶上規劃建設33個新城和新市鎮。其中新城人口規模在10萬人以上,新市鎮人口規模在5萬人以上,并且實現行政體制、用人機制、政府服務機制、投融資機制、土地管理機制等方面的創新,使其成為綜合配套改革的示范城和示范鎮。
5.要素制約問題日漸突出
“十二五”期間,隨著遼寧沿海經濟帶、沈陽經濟區的開發推進以及工業化進程的加速,對土地、資源、人才等的需求都大大增加。
能源和礦產資源的供求關系漸趨緊張,受到儲量、生產能力的限制,其對外依存度會逐步提高,外部調入比例將持續增加。如2008年遼寧進口的鐵礦砂及其精礦已相當于2000年的10倍,并且進口礦石的價格也在不斷攀升,直接導致生產成本的增大。
遼寧土地資源相對短缺,人均土地面積、人均耕地面積均低于全國平均水平。盡管目前遼寧工業用地和城市規劃用地與沿海發達省份比,相對略為寬松,但隨著沿海經濟帶和沈陽經濟區開發開放的快速推進,土地緊缺的制約很可能會在“十二五”期間顯現,要提前做好規劃。
隨著產業結構調整、產業不斷升級,人才需求結構也在迅速變化,對高素質勞動力和高技能人才的需求也將是空前的,遼寧現有人才供給結構還不能很好地適應這些新變化。
遼寧的高能耗、高污染產業相對較多,重化工產業和產品的結構特征決定了對資源環境的依賴和影響比較大。盡管近年來有了很大改善,但與其他省市相比,仍屬于污染相對較高地區。產業結構的轉變是個漸進的過程,“十二五”的經濟高速增長,規模繼續擴張,仍離不開現有產業優勢。單位能耗污染可能會有所下降,但能耗污染總量仍將持續增大,環境保護任務更加繁重。
6.各類社會矛盾集中顯現
做大經濟總量仍將是遼寧“十二五”經濟社會發展的主要任務。廣東、江蘇、山東等沿海省份的經濟總量已經具有了相當的規模,主要任務是調結構、轉方式,而我們的總量不大,結構也有問題。在今后的特定時段里,遼寧經濟發展仍然擺脫不了以投資驅動為主的趕超型發展模式。這就可能帶來一些發展的矛盾,比如發展速度與發展質量問題,經濟發展與環境保護間的矛盾,地區間發展不平衡、分配結構不合理、貧富差距和城鄉差距擴大等等,這些都會帶來一系列社會問題。
根據國際經驗,“十二五”期間,很可能是遼寧各類社會矛盾比較集中顯現的時期。尤其是征地拆遷、土地流轉、環境整治、企業改制、就業和再就業等方面的矛盾糾紛會不斷顯現,導致社會治安壓力加大。利益格局的調整也將導致社會階層的分化和各階層的利益沖突,給社會穩定帶來較大隱患。
按照國家政策方向,“十二五”要重點改善民生,大力改善居民的社會保障、就業、生活水平、生活環境等等,現實壓力和歷史問題都要集中在這段時期逐步化解,保增長和保穩定這對矛盾,對遼寧的未來發展提出了嚴峻的挑戰。
三、遼寧“十二五”發展的主要動力
“十二五”遼寧經濟社會發展應以工業化和城鎮化為動力,實施“雙輪驅動”。通過提升工業化水平,實現產業和產品的結構升級,為社會創造更多更有效的供給;通過提升城鎮化水平,實現社會結構的轉變和消費結構的升級,使城鎮化釋放出來的需求成為拉動“十二五”遼寧經濟社會發展的內生動力。
1.城鎮化是遼寧實現新跨越的重要引擎
“十二五”時期,遼寧將繼續加快推進城鎮化,城市建設和功能完善都將提速,這不僅會產生巨大的投資需求,而且將由此帶動相關產業的發展;城鎮化又使更多的農民家庭從農村向城鎮聚居,從而有效地促進城鄉居民消費需求擴張,擴大市場空間,助推遼寧經濟持續快速增長。
(1)以城際連接帶建設為平臺推進大沈陽都市圈發展。逐步形成以沈陽為核心,以周邊大城市為依托,以中、小城市和中心鎮為基礎,以交通干線為主軸的集聚發展形態,城鎮等級規模結構和產業空間布局漸趨合理,構建起組合有序、優勢互補、整體協調、持續發展的城鎮體系,提高都市圈的整體功能。
沈陽經濟區內各市要按照沈陽經濟區一體化、同城化和城鄉統籌協調發展的要求,加快推進新城、新市鎮規劃建設,統籌考慮人口集聚、土地集約、產業集聚和城鄉公共服務均等因素,提高新城、新市鎮綜合承載能力。逐步使農民向新城、新市鎮集中,工業向園區集中。
(2)以產業園區為依托建設遼寧沿海城市帶。遼寧沿海經濟帶既是一個新的經濟增長空間,也是一個新的城鎮化空間。加快推進遼寧沿海經濟帶城鎮化是遼寧沿海經濟帶建設的題中應有之義,既符合沿海地帶城鎮化的發展趨勢,也有利于推進區域開發和結構調整。遼寧沿海經濟帶具有良好的區位條件、基礎設施和人口承載能力,城鎮化加速發展的客觀條件已經具備。圍繞38個產業園區推進城區建設,完善城市功能,吸引人口集聚,將形成新興沿海城市帶發展格局。
(3)以人口城鎮化為目標探索統籌城鄉發展的政策安排。城鎮化必然要建立在大量農村人口向城市轉化基礎之上。通過調整城鎮化政策,將會有效改善資源配置狀況,為遼寧經濟持續較快發展提供巨大的結構調整支撐。一要探索農地的交易、流轉和抵押貸款等政策,把農民從土地中解脫出來。二要對中小城市和小城鎮的戶口遷入完全放開,鼓勵農民到中小城市和小城鎮購房和落戶。三要進行城鄉統一的社保改革試點,要為進城農民提供基本的社會保障,建立面向所有非農產業就業人員的失業保險、醫療保險、養老保險和最低生活保障制度。四要建立城鄉統一的人力資源市場,完善覆蓋城鄉的公共就業服務體系,加強技能培訓,引導農村富余勞動力轉移就業。五要逐步實現農民工在公共教育、社會救濟、公共衛生等方面與城鎮居民享有同等待遇。
2.新型工業化是遼寧實現新跨越的源動力
(1)加速工業結構優化升級,強化特色產業競爭力。突出裝備制造業的核心地位,推進先進裝備制造業基地建設。圍繞裝備制造業的結構調整和優化升級,集中資金加大對骨干企業、主導產品的扶持力度,促進一批重大項目的實施建設和建成投產,提升整個行業的技術裝備水平和產品研發能力,鞏固遼寧裝備制造業的競爭優勢和地位。突出技術創新,支持一批擁有核心技術企業的技術改造。注重技術改造與技術開發、技術引進與消化吸收的結合,鼓勵企業自主創新,增強核心競爭力,用科技創新引領企業技術改造。突出擇優扶強,做大做強一批企業。優先扶持一批重點企業,支持企業優化產品結構,實現生產能力倍增和經濟效益大幅度提升,成為拉動地區經濟增長的骨干力量和促進行業發展的龍頭企業。
(2)加速特色產業集群培育,建立新型產業基地。要深入貫徹落實科學發展觀,堅持以增量調結構、在調整中擴增量,著力推進重大項目建設,大力培育特色產業集群,在改革開放中加快新型產業基地建設。以市場為導向,以主導產業和產品為依托,利用遼寧雄厚的工業基礎,拓展和完善產業、產品鏈,培育一批功能定位明確、配套能力強、區域特色鮮明的產業集群。堅持以科技要素引領集聚各類生產要素,將科技政策、科技攻關、成果轉化、產學研合作等各種資源和手段綜合集中,引導和吸引資本、技術、人才等生產要素匯聚基地。在生物醫藥、新能源、先進裝備制造、電子信息等領域形成一批達千億規模的新興產業和高技術產業集群,使之成為遼寧區域經濟發展新的增長點。
(3)實施創新驅動,用高新技術改造傳統產業?！笆濉逼陂g實現經濟發展模式由資源依賴型向創新驅動型的轉變,是加快遼寧全面振興的必然選擇。用科技創新對低效益的重化工產業結構進行優化和升級,使之延長產業鏈條,擴大精深加工度,提高產品附加值。加快發展包括電子信息、新材料、生物產業等高技術產業,促進結構升級,培育新的經濟增長點。要建立以企業為主體的技術創新體系,緊緊抓住技術裝備更新、工藝創新、產品創新等關鍵環節,盡快改變傳統工業以中低檔加工為主的現狀,推進傳統產業的信息化進程。通過規范和明確政府部門在支持企業技術創新、市場導向和服務方面的職能,推動技術創新成果的轉化、推廣和應用,完善技術創新激勵機制和約束機制。加快人才培養和引進步伐,構筑引領遼寧經濟社會發展的高精尖人才隊伍。
(4)瞄準國際市場,打造世界級裝備制造業基地。遼寧的裝備制造業不但要在國內領先,更要瞄準國際市場。未來一個時期,遼寧要把出口大型裝備制造業產品、成套設備、核心零部件等作為提升工業大省地位的目標,努力開拓國際市場,實現外向型經濟的新跨越。重點發展以機床、軸承為代表的基礎裝備產業,以石化、輸變電、重型裝備為代表的成套設備制造業,以汽車、船舶、城市軌道交通為代表的交通運輸裝備,以集成電路、現代通訊、數字多媒體、新型元器件、半導體照明為代表的電子信息裝備產業。
四、構筑遼寧“十二五”的保障機制
完善的經濟社會發展機制是實現科學發展、創新發展、和諧發展的保障?！笆濉睍r期要重點在利益分配機制、社會保障機制上進一步改進和完善,讓人民群眾共享改革成果,實現和諧社會的建設目標;要轉換經濟發展方式,形成新的經濟增長長效機制;要著力破除城鄉二元結構的制約,構建一體化的城鄉協調發展機制。
1.調整收入分配格局,完善收入分配機制
完善的收入分配機制是經濟社會和諧發展的基礎,是調整社會經濟結構,轉變經濟社會發展模式的前提條件。調整國民收入分配格局,構建完善的收入分配機制的具體思路包括兩個方面:
第一,調整收入分配結構,提高居民收入在GDP中的比重。一是控制政府財政收入不合理增長。進一步完善財政收支制度,財政預算透明化,強化人大監督職能,最大程度控制行政成本,逐步縮小財政收入在GDP中所占比重,減輕稅負,還富于民,提高居民收入水平。二是強化公共服務職能,增加公共產品、服務的供給,著力推進城鄉間、區域間、不同群體間的基本公共服務均等化。三是提高工資收入水平,出臺相關政策,完善企業工資協商機制,保證勞動者在工資協商中的話語權。建立最低工資與經濟增長和物價水平聯動機制,促使企業利潤更多地轉為職工收入,扭轉勞動報酬比重下降、資本收入比重上升趨勢。
第二,調整收入分配差距,提高中低收入群體的收入水平。一是通過轉移支付、提高社會保障覆蓋面和水平、增加就業等渠道,大力提高低收入群體的收入水平。二是通過提高勞動者素質、大力發展第三產業、支持民營經濟發展等,擴大中等收入群體比重。三是通過嚴格稅收管理、懲治腐敗,限制高收入者部分過高收入。
2.轉變發展方式,形成經濟增長長效機制
向“消費+投資+出口”協調拉動的經濟增長模式轉換,是形成經濟增長長效機制的必然選擇。這主要有兩方面原因,一是國際金融危機的倒逼,二是經濟發展階段的驅動。2009年末,遼寧人均GDP已超過5000美元,根據國際經驗,這個階段由于消費快速擴張,服務業迅速崛起,促進經濟增長的動力、源泉和增長模式將發生根本性轉變,在拉動經濟增長的“三駕馬車”中,消費對經濟增長的貢獻率將逐步上升,與投資拉動并駕齊驅,成為拉動經濟增長的主要動力之一。
有效啟動消費既要通過增加居民收入,提高消費能力,也要注重完善社會保障,解除消費之憂;既要增加公共產品供給,推動消費升級,也要注重加強消費設施建設,改善消費環境;此外,還要探索創新信貸體制模式,擴大消費規模。
擴大投資規模的同時要注意改善投資結構。包括圍繞優勢產業抓項目建設;著力提升產業競爭力;鼓勵發展與制造業相配套的現代服務業;大力培育中小企業,促進民眾創業等。
出口對遼寧經濟的拉動作用不可忽視。利用毗鄰日韓地處東北亞中心的區位優勢,利用遼寧制造業基礎雄厚的產業優勢,利用“沿海經濟帶”和“沈陽經濟區”兩個國家戰略的政策優勢,實行出口升級戰略,力推成套設備出口。
3.破除二元結構,構建城鄉發展協調機制
城鄉二元結構的不良后果主要表現為:農業與二、三產業相比,產業化、現代化水平落差較大;農村基礎設施建設明顯滯后于城市基礎設施建設;農民持續增收難度較大,城鄉居民收入差距進一步擴大;城鄉社會事業、公共服務和社會保障發展極不平衡;二元戶籍制度嚴重阻礙城鄉一體化就業機制的形成。
社會治理的特征范文2
經研究決定，自2001年1月起，調整離休干部特需經費及健康休養和參觀工農業建設項目經費標準?，F就有關事項通知如下：
一、離休干部特需經費，由每人每年300元提高到每人每年400元。
二、離休干部健康休養和參觀工農業建設項目經費由每人每年500元提高到每人每年600元。
社會治理的特征范文3
關鍵詞：政治效能感 政治參與 鄉村治理 村民自治
中圖分類號：F325 文獻標識碼：A
文章編號：1004-4914（2015）09-042-03
我國的鄉村治理是一個非常吸引人的領域，學者鄧大才認為，研究中國鄉村治理的范式主要有三種：結構主義、理性主義和文化理論。這些研究成果紛繁，但并沒有重視農民個人及其心理的作用。本文認為從政治效能感的角度看鄉村治理，從農民視角出發，沿著“文化――心理”這個研究路線，將政治效能感與鄉村治理相結合，并探討二者的關系具有一定的研究意義。
一、村民政治效能感與鄉村治理的關系
（一）村民政治效能感與鄉村治理的內涵
1.村民政治效能感的內涵。最早對政治效能感進行界定的學者是坎貝爾，他認為，“所謂政治功效感，意指個人認為其政治行為對于政治過程必定有或者能夠有所影響的感覺，亦即個人認為履行公民責任是值得的?！崩^坎貝爾之后，學者們的研究使得政治效能感的內涵逐漸豐富與完整：政治效能感是一般民眾對自我政治能力和對政治客體回應自身需求的主觀感知。
將這一概念置于鄉村治理中，即得到村民政治效能感的內涵：在鄉村治理過程中，村民相信自己能夠作用于鄉村公共事務，會對治理過程產生影響，并且認為村民委員會、政府部門及其工作人員會對村民的訴求有所回應的一種主觀感受和能力判斷。
村民政治效能感可分為村民內在政治效能感與村民外在政治效能感。村民內在政治效能感是指村民認為自己能夠參與到鄉村治理的過程中，相信自己能夠對村委會、政府官員、鄉村政治事務及政府行為施加影響。村民外在政治效能感則是指村民對村委會、政府部門以及相應的政治活動對村民的利益、訴求予以重視并有所回應的主觀感知。
2.鄉村治理的內涵。本文將鄉村治理定義為黨和政府、村民自治組織、廣大村民、其他社會組織或社會力量在平等參與、協商合作原則的指導下，通過多種形式，對鄉村公共事務進行協商管理的過程，最終保障村民合法權益，提高村民生活質量。
這一概念是對鄉村治理的理論詮釋，是一種理想狀態，治理主體的多元化、權力配置的多元性、過程的自主化均為治理的核心要義，多元主體的平等參與、談判、協商與合作管理是理想狀態的鄉村治理的關鍵詞。
（二）政治效能感與鄉村治理的關系
要實現真正意義上的鄉村治理，必需最重要、最廣泛的主體――村民的積極參與，這就需要、也必將導致村民政治效能及其各維度感呈現中等及以上水平。而村民政治效能感，作為一種特殊的政治態度，在很大程度上能反映出村民對政府、村委會以及政治事務的認知和情感，因此運用村民政治效能感這一面向來審視我國幾十年來鄉村治理的成效具有非常重要的意義。二者的關系具體表現在：
1.鄉村治理主體的多元化要求廣大村民積極參與鄉村公共事務，這就需要、也必將導致作為村民參與基礎的內在政治效能感呈現較高水平。
治理主體多元化是治理理論的首要內容，在鄉村治理中，村民作為最廣泛、最重要的主體，積極參與鄉村公共事務是鄉村治理的首要要求。
內在政治效能感是村民主動參與鄉村公共事務的基礎，同時村民內在政治效能感水平會在正常的參與過程中得到明顯提升。村民內在政治效能感的這一改變過程與強化理論非常相似。根據強化理論的作用機制，如果村民在協商過程中，能夠參與到對公共事物的治理中，并且能夠影響決策結果，那他們便增強了自身參與到農村公共事務的信心，這種正強化過程使得村民內在政治效能感提升;相反，在協商過程中他們的想法和建議得不到重視，那他們的挫敗感就會增強。所以，通過對村民政治效能感的分析，即可折射出我國這么多年鄉村治理的狀態。
2.鄉村治理權力配置的多元化要求外在政治體系必須對村民的訴求予以回應，這將導致村民外在政治效能感呈現較高水平，終至內、外在政治效能感達到均衡狀態。
治理理論提出了權力的多元化配置。鄉村治理理論的權力配置多元化承認了鄉村社會的私權力在公共事務的治理過程中發揮著國家權力不可取代的作用。公共權力的運行在政府和社會之間呈現出上下互動的雙向運行過程：既有村民自下而上的參與，以影響村委會和政府的決策進程，又有自上而下的重視與回應，村委會和政府對于村民的利益訴求予以回應，在互動中協調各方利益，實現對鄉村公共事務的治理。這些反映在村民政治效能感上，均表現為村民外在政治效能感水平偏高。村民內在政治效能感水平是村民主動參與公共事務的基礎，外在政治效能感水平強調外在政治體系的回應，也是鄉村治理的重要組成部分，只有二者均衡，治理的結構方能完善。
3.鄉村治理過程的自主化要求、也必將導致村民更為熟悉村級地方政治環境，因而村民村級政治效能感水平高于政府級的政治效能感水平才是鄉村治理的正常體現。
根據阿爾蒙德的理論，不同政治層級的公民政治能力感（政治效能感）存在一定的差異性。即相對于接觸較少或比較陌生的國家層次環境，在地方層次的政治環境中，公民的政治效能感水平更高。因此，本文對政治效能感進行了層次劃分，根據我國村民政治環境背景，分為“村級”政治層級和“政府級”政治層級（村級以上的政治環境層次均認為是“政府級”）。同時，在更為熟悉的村級地方環境中，村民的政治效能感應表現得更高。
二、村民政治效能感的特征
為了全面反映農村鄉村治理的基本狀況，文章從山西省北、中、南部選擇了7個村莊進行實地調研。這7個村莊有些是傳統型農村，有些是現代化新農村，有些處于過渡時期，經濟發展水平各異，地理位置、文化背景等均不同，村莊的選擇具有一定的代表性。隨后，通過隨機選擇，在保證男女比例相當、家庭收入與教育水平等分布均勻的前提下，進入村民家中進行調查和訪談，最后共獲得802份有效問卷?；谝勋@得的調查數據，通過運用spss軟件，分析村民政治效能的特征。
（一）村民總體政治效能感的特征分析
從表1可以看出，村民整體政治效能感均值為2.4589（<2.5），處于中等偏低水平。
根據西方政治效能感的相關理論，中等水平的政治效能感是最為合適的公民政治效能感的水平。然而我國村民政治效能感較低。而政治效能感作為剖析鄉村治理的工具，在一定程度上可以折射出鄉村治理過程中存在的問題。
（二）村民內在、外在政治效能感的特征分析
從表2中可以看出，村民內在政治效能感均值為2.3955，處于中等偏低水平，村民外在政治效能感均值為2.5108（>2.5），處于中等偏高水平，呈現“內低外高”特征。
這說明村民對政治系統的了解不多，認為自己對政治系統影響力不足，但同時又表現出對政府、村委會極高的信任和極強的依賴，期望他們重視并回應自身的需求。
從表3中可以發現，村民內在政治效能感較低，村民“影響型”政治效能感（2.3974）與“了解型”政治效能感（2.3940）基本持平，都處于較低的水平。
通常情況下，“了解型”的政治效能感是村民參與鄉村公共事務的知識儲備庫，是村民進行自我教育、自我管理和自我服務的動力基礎，數據調查的結果說明村民認為自己對規章制度、選舉程序、村委會運作方式不甚了解，對鄉村公共事務不甚關注。
“影響型”的政治效能感，作為一種較高層次的政治效能感，體現行為意向的特征，會直接導致村民政治行為的發生。而表中數據表明村民對影響政府、村委會干部的主觀感知也不甚強烈，由此可推出村民參與政治的積極性不是很高。
從表4中可以看出，村民外在政治效能感水平較高。村民“重視型”（2.5787）明顯高于“回應型”（2.3918）。
這說明村民認為政府及村委會比較重視自身的利益訴求，而對于有事去找他們的時候，他們的工作態度和工作方式往往是不能讓人接受的。在訪談中就會發現，很多村民認為政府出臺各項政策的初衷是好的，只是在政策執行過程中出現了問題。而當具體到政府或者村委會的工作人員時，很多村民對他們的工作態度和工作精神表示質疑。
（三）村民政府級、村級政治效能感的特征分析
從表5中可以看出，村級政治效能感均值為2.3591，處于中等偏低水平;政府級政治效能感均值為2.5406，政府級的明顯高于村級政治效能感水平。
這說明村民對于政府級的環境層次的主觀感知更為強烈一些，而對與自身關系更為密切的村級組織則感覺一般，這說明以“鄉政”為代表的國家政權已經深入農村，在一定程度上維護了農村社會的穩定，但是不利于農村農民社會的發育和鄉村治理的真正實現。
在表6中，從內、外在政治效能感的角度進行比較，仍然是政府級高于村級。之所以會呈現這種特征，與我國目前“行政化”和“空殼化”的村委會密不可分。這些在社會流動很弱的鄉村中，都沉淀在村民的內心世界中，使得村民對政府級更為熟悉，更易感知，而對與自身關系更為密切的村級組織則感覺一般。
三、從村民政治效能感看鄉村治理存在的問題
自改革開放以來，我國鄉村所形成的“鄉政村治”模式是具有中國特色的、符合中國實際情況的鄉村治理模式，在一定程度上推進了鄉村政治發展的進程。但是我國鄉村治理畢竟還處在發展階段，仍然存在許多問題。本文從村民政治效能感這個角度出發，審視鄉村治理在主體、內容、性質等方面存在的問題。
（一）從村民政治效能感看鄉村治理的主體：主體積極性和主動性有限
我國鄉村治理目前仍是以村民自治為基礎的“鄉政村治”的主要特征。首先，廣大村民作為村民自治的主體，其政治效能感整體處于中等偏低水平，即他們認為無力作用于治理過程，自己的利益訴求也不會得到重視與回應，那村民自治制度對于村民來說，只是個與自己無關的、形同虛設的制度。其次，“鄉政村治”模式中，“鄉政”與“村治”是指導與被指導的關系，政府行政權力與村民自治權力的終極目標應是一致的，但由于二者權力運行方向不一致，在鄉政村治的具體運行中，需要這兩種力量相互作用，不斷博弈，以期達到協商合作，合力共贏的狀態，最終實現鄉村的良善治理。然而，實際生活中，由于各種原因，“村治”本身處于弱勢地位，二者已是非均衡博弈，再加上，村民效能感水平整體偏低，認為參與“鄉政”的博弈是不值得的，面對一大主體的缺失，那鄉村要實現真正的治理，真是任重而道遠。
（二）從村民政治效能感看鄉村治理的內容：內容失衡
村民內在政治效能感水平是村民主動參與公共事務的基礎，外在政治效能感水平強調外在政治體系的回應，也是鄉村治理的重要組成部分，只有二者均衡，治理的結構方能完善。通過之前的數據分析，得出村民政治效能感呈現“內低外高”的特征。較低的村民內在政治效能感說明村民認為自己對政治的認知能力和影響能力不足，那么，他們就無法很好地參與到村民自治中，必將影響村民自治的強度和持久性;較高的村民外在政治效能感反映出村民對政府以及村委會干部的信任和依賴，這雖然構成了鄉村治理的社會資本，但在一定程度上會影響村莊的自治性。
（三）從村民政治效能感看鄉村治理的性質：偏離治理性質
鄉村治理強調的是治理，而非管理、管制，村民自治強調的是自治，而非“他治”。我國的鄉村治理以“鄉政村治”為典型特征，融合“他治”與自治，集行政功能和自治功能于一身。根據阿爾蒙德的研究表示，村民在熟悉的村級地方政治環境中，政治效能感的水平應該更高。在農村，無論是作為自然村的熟人社會還是行政村的半數人社會，村民對于村委會和村干部還是比較熟悉的，再加上村民自治制度，本文認為，相比于包括“鄉政”在內的政府級的政治環境，村民對于“村治”更為熟悉，更易作用。然而通過之前的數據分析，村民在村級政治效能感的均值以及各維度的得分均低于政府級的。那么，數據統計的結果在一定程度上說明了目前的鄉村治理，行政色彩過于濃厚，有違治理的本質。
四、結語
本文通過對已獲得的802份有效問卷的量化分析，從村民政治效能感的角度審視鄉村治理，發現目前鄉村治理仍然存在很多問題：從村民政治效能感整體水平偏低可以看出治理主體的積極性和主動性有限;村民政治效能感“內低外高”的特征表明鄉村治理內容失衡;村民在政府級的政治效能感水平均要高于在村級上的表現，表明目前的治理行政色彩濃厚，偏離治理性質?？傊?，村民政治效能感以其復雜的內在結構和不同的測試維度為我們展現出目前鄉村治理的全貌，從中折射出我國30多年實踐取得一定成效，但仍需要逐步完善。
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社會治理的特征范文4
〔關鍵詞〕連片特困地區；發展的想象力；貧困治理；多重視角；政策自覺
〔中圖分類號〕D632.1〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1008-9187-（2012）03-0112-06
伴隨著我國貧困治理總體形勢的變化，中國的扶貧開發事業進入了新的階段。我們可以從幾個方面來理解“新階段”的基本內涵。首先，從貧困人口的總體規模來看，經過二十余年的貧困治理實踐，我國絕對貧困人口數量大幅縮減。參照國家農村扶貧標準，我國的農村絕對貧困人口的規模從2000年的9422萬人，下降為2010年的2688萬人，農村貧困發生率更是下降到2.8%?！?〕然而，還應該清醒地認識到，雖然絕對貧困人口的總體規模有了大幅度的縮減，但如此重大成就的取得，得益于上世紀70年代末以來，中國農村改革的實施和中國經濟發展的良好總體形勢，尤其是近十余年來中國經濟保持了持續的快速發展，新千年，中央政府出臺的一攬子惠農政策的頒布更是為貧困治理提供了強勁支持。然而，步入新階段，單純的經濟增長已經很難繼續為貧困問題的治理提供有力的支撐，貧困治理的理論和實踐模式迫切需要創新。其次，絕對貧困人口的分布特征呈現出“大分散、小集中”的趨勢，新階段，我國的絕對貧困人口主要分布在“連片特困地區”。據統計，全國14個集中連片特困地區中，農民人均純收入2676元，僅相當于全國平均水平的一半；在全國綜合排名最低的600個縣中，有521個在片區內，占86.8%?！?〕所謂“連片特困地區”，不僅是指這些地區貧困的范圍廣、程度深、扶貧開發工作難度巨大，更為重要的是，隨著我國經濟發展的階段性特征轉換，既往的減貧模式，已經很難適應此類地區的貧困治理事業，迫切需要完成理論視角的轉換。同時，“連片特困地區”多具有自然地理條件的復雜性和經濟社會文化多元性并存的特征，以“發展主義”為核心的“同質化”貧困治理方案，不僅難以實現減貧的目標，反而會面臨巨大的生態風險、社會風險和文化風險。最后，國家財政能力的增強為“連片特困地區”的減貧與發展，提供了良好的基礎，但另一方面，此類地區的發展面臨著資源、生態、文化等多方面的約束。中國扶貧經驗的重要組成部分，是國家對貧困地區發展的政策性傾斜，新階段國家財政能力大幅增強，在“連片特困地區”減貧與發展的國家投入能力也將獲得相應的提升。然而，也需要看到，“連片特困地區”的貧困問題具有自身的特殊性，其減貧與發展有著自身獨特的規律，此外，隨著我國主體功能區劃的明確，和生態治理目標的提出，此類地區的發展道路面臨著諸多的現實約束。
可見，新階段扶貧開發工作主戰場的轉移，提出了一系列重要的理論和政策命題。破題新階段扶貧開發事業的關鍵，在于“連片特困地區”貧困治理的理論創新。鑒于此，本文聚焦于“連片特困地區”的貧困治理，從認識連片特困地區貧困問題的特殊性入手，分析既往扶貧開發模式的基本成就和局限，從新發展主義的理論視角，嘗試闡述新階段貧困治理的理論基礎，進而提出“連片特困地區”貧困治理政策創新的問題。
一、邁向連片特困地區的貧困治理
無論是對于政府還是知識界而言，“連片特困地區”均屬于較新的概念。目前，我們還沒有看到對于“連片特困地區”概念的理論界定。這種狀況，很大的原因在于“連片特困地區”自身的復雜性。從圖1我們可以看出，“連片特困地區”散布于我國廣大的地理版圖之內，自然地理條件和經濟社會發展狀況均存在著較大的差異。因此，所謂“連片特困地區”主要是一個集合名詞，具有較高的抽象層次，很難具體到對每一個地區特征的描述。當然，這一概念，也在一定程度上說明了這些地區的某些共性問題。例如，這些地區均是貧困范圍廣、貧困程度深、扶貧開發工作難度巨大的區域；同時，這些地區是我國少數民族的主要聚居區，和生態高度脆弱的地區，既往的貧困治理模式，在這些地區很難奏效。
社會治理的特征范文5
關鍵詞：區域公共危機；府際合作治理；機制
中圖分類號：d61 文獻標志碼：a 文章編號：1002-2589（2013）30-0012-03
一、相關概念界定
（一）府際合作治理
從府際合作治理的研究成果來看，理論界對府際合作治理的界定大多以府際關系為焦點。何精華認為府際合作治理是構建中央與地方、地方政府間以及政府部門與非政府部門（營利部門、第三部門或公民個人）戰略伙伴關系，它的目的是為了實現或增進公共利益[1]。汪偽全基于謝慶奎教授提出的“四重關系”[2]的府際關系理論，認為府際合作治理的本質是包括政治、經濟、甚至生態環境等多重利益訴求，它也是府際合作治理的基礎[3]。王蕾指出地方利益在不同領域具有差異性，但它們都可以劃分為一致性利益和差異性利益兩種，而府際合作治理是對政府間的一致性利益構建合作雙贏機制的治理方式，而對地方差異性利益則應構建良性競爭機制[4]。一些學者認為府際合作治理是府際關系和現代治理兩個理念交融發展的產物，因此，他們從府際關系和治理這兩個概念解讀來界定府際合作治理。還有學者從博弈論視角界定府際合作治理，認為府際合作治理是一種從“零和博弈”轉向“非零和博弈”的治理。例如劉祖云提出了政府間關系的“十字型博弈”框架，她認為政府間關系不僅僅是縱向的上下級政府間關系，也不僅僅是橫向的同級政府間關系，而是一個十字型的關系模式，府際合作治理是在這種政府間博弈關系中實現從“零和博弈”轉向“非零和博弈”的治理[5]。何精華、張明軍等對府際合作治理的特點進行概括，何精華認為府際合作治理具有不可分割的公共性、跨越區域的外部效益、政治性特點，府際合作治理的屬性可以概括為府際合作治理的權力主體趨于多元化、府際合作治理是作為工具的治理、府際合作治理是一種制度設計、府際合作治理是一種網絡治理、府際合作治理是一種多中心治理、合作與協調是府際治理的主要管理方式[1]。有西方學者將府際合作治理的基本目標概括為：促進政策的傳送、發展政策能力、建構社會資本、創制備選的政策工具[6]。
（二）區域公共危機
對于公共危機特征的研究，其不確定性、突發性、公共性、威脅性、無序性、緊迫性、變異性、破壞性、隱蔽性等是研究者們的共識。楊龍、鄭春勇對區域性公共危機進行了界定，他們認為區域性公共危機是公共危機的一種，是在中觀層面從地理范圍意義上對公共危機的一種界定。他將區域公共危機的形成分為四種情況并將區域性公共危機的特點概括為具有跨行政區分布、管轄權難以確定、超出應急預案、存在溢出效應和漣漪效應等特點[7]。隨著理論界對公共危機認識的深入，更多學者們開始注意公共危機的跨域特征。楊安華將公共危機跨邊界傳播作為公共危機的本質特征，這是對公共危機認識的一次重大轉變[8]。有些學者也將公共危機的這種特性稱為“漣漪反應”或“連鎖反應”，并指出如無法進行準確的“外科手術般的針對性”消解就必然形成“負外部性”式的危機蔓延[9]，在這一點上美國災害社會科學的集大成者、災害研究中心（drc）的創始人恩里克·克蘭特利（enrico l. quarantelli）等用“跨系統社會斷裂”（trans-system social ruptures） 來描述這類擴散速度極快、破壞力巨大的危機，旨在強調這類危機跨越不同的社會邊界、瓦解不同社會系統結構的特征[10]。荷蘭知名危機管理學者阿金·伯恩（arjen boin） 將跨邊界危機特征描述為形式復雜多樣，生命維持系統、功能或基礎設施受到嚴峻威脅以及失效原因或補救方案尚未清晰[11]，從近年來國際上發生的重大突發事件或公共危機，我們可以發現公共危機的跨邊界傳播成為其很重要的一項特征。阿金·伯恩將其特征歸納為五個方面：第一，極易跨越地理邊界、功能邊界和政治邊界，傳播速度快，破壞潛力巨大；第二，對關鍵基礎設施具有潛在的影響；第三，難以界定明顯的起點和終點，沒有明確的（至少不是一個）歸零點（ground zero） ；第四，現有的政治社會結構決定了人們難以對
進行有效的預防和充足的準備；第五，傳統危機的應急結構在應對此類危機時具有結構性障礙[12]。
二、區域公共危機治理研究
對于公共危機治理國內外從不同方面已經做了比較詳盡的研究，相比之下針對跨域公共危機治理的專門性研究還比較少。有的學者基于治理理論，認為要實現對跨域公共危機的有效治理必須通過多元主體的協同與合作，構建網絡治理模式。持這種觀點的學者主要有張成福、夏志強、周曉麗等。向良云基于共生理論對區域公共危機治理進行研究，他認為應對區域危機需要納入區域內眾多基本共生單元構建全主體、全風險要素和全過程應對的合作網絡和制度平臺，同時為之建立和完善基本的共生條件[13] 。近年來我國相繼發生了多起區域性公共危機，有的學者對區域性公共危機治理的政府間合作現狀進行了研究，楊龍、鄭春勇認為環境保護與生態治理、事故災害救助、公共衛生事件和社會安全事件的防治這四個領域應當是進行地方合作的主要領域，并列表介紹了這四個領域區域性公共危機處理中的地方政府合作狀況[7]。沈承誠、姚尚建、李繼光、彭婷婷、吳敏等對區域公共危機治理中存在的問題進行研究，并提出相應對策。沈承誠特別指出“切割式”的現行行政區行政模式與“脫域”公共危機的邏輯錯配使“脫域”公共危機治理處于“低效”或者“失靈”狀態。并認為以“網絡式”的區域公共管理體制作為平臺既整合縱橫向政府系統內資源又積聚政府系統外的市場和社會資源，能夠實現對“脫域”公共危機的有效治理[14]。姚尚建認為現有的組織結構與功能設置遠不能滿足區域公共危機治理的價值與工具需求，因此，在現階段，關鍵是要建立必要的政府與政府、國家和社會聯合反應機制，逐步實現權力下移、統一指揮、分別響應、相互合作、逐步推開[15]。李繼光、彭婷婷、吳敏等將區域公共危機地方政府間合作的問題總結為地方政府作為“經濟人”的自利性、績效評估指標體系不夠科學、地方合作機制制度的缺失、現有行政區域劃分的障礙。對于公共危機績效評估研究有少量學者進行了研究，但是對于區域公共危機治理中的地方政府合作績效評估則非常少。在查閱的文獻中，彭婷婷認為將區域內總體發展和合作績效納入績效考核指標體系[16]，楊龍、鄭春勇指出區域性公共危機治理過程中的地方政府合作，可以從力度、廣度兩個方面來進行評估。他認為合作力度的評價指標主要包括合作主體參與合作的層級、合作文本的約束力大小、合作機制的作用程度。合作廣度的評價指標主要包括參與合作的范圍和合作持續的時間及合作發生的頻率[7]。 三、區域公共危機府際合作治理個案研究
我國今年來發生了不少區域性公共危機，但是對這些區域性公共危機系統性的理論研究比較少。對于自然災害引發區域性公共危機的府際合作治理，馬奔以汶川大地震為個案，分析了我國危機管理中跨域治理方面存在的問題，并提出今后的改革措施。他認為，我國危機管理要形成跨域治理機制和模式，應該注意以下幾個方面：第一，在危機管理中樹立跨域治理觀念。第二，成立綜合一協調的危機管理部門。第三，加強危機管理中政府組織部門之間的溝通與聯動。第四，建立跨區域性危機管理合作協調機制。第五，探索整合私營部門與民間力量參與危機管理的方式[17]。對于事故災難的府際合作治理，我國學者主要對松花江水污染和太湖流域藍藻事件的府際合作治理進行個案研究。西寶在以松花江水污染作為案例分析的基礎上認為基礎設施整合和專業化分工網絡的形成，是跨區域治理的基礎[18]。戚建剛、楊小敏對“松花江水污染事件”中凸顯我國環境應急機制弊端進行研究，他認為此次事件中我國的環境應急機制主要弊端是整體缺乏法律依據、部分組成要素的運作缺乏科學性，如預警監測不準確，應急信息通報不及時、不充分甚至存在隱瞞的情況，應急儲備不充足，應急評估的失靈以及民間組織的參與不足等。但是他并沒有對此次公共危機事件的跨域傳播進行研究，忽視了本次危機的一個重要特征，從而提出來的對策也不具有針對性[19]。閏海認為水污染事件背后是分處松花江上下游的吉林和黑龍江兩省之間基于“相互性”而長期存在的利益沖突，構建流域生態補償的法律制度是化解矛盾的主要方法。他指出流域生態補償法律制度的框架包括補償主體與受償主體、補償資金的籌集、流域生態補償管理機構以及補償資金的支付等內容，這對區域性公共危機治理研究具
有一定借鑒[20]。對太湖藍藻事件的研究很少，楊新春以太湖藍藻事件為例提出實現跨界環境污染中的地方政府合作，分析了地方政府合作困境的原因并指出推進跨界合作的對策，但是沒有進行深入的研究[21]。公共衛生事件府際合作治理以及社會安全事件的府際合作治理的系統性研究幾乎沒有。
四、區域公共危機府際合作機制研究
理論界針對區域公共危機府際合作治理機制的研究很少，已有的研究比較多的涉及區域應急聯動機制的構建。劉雅靜指出跨區域公共危機應急聯動機制的實現要求樹立區域共同體意識，建立跨區域中樞指揮組織系統，建立跨區域應急聯動的法律制度、跨區域領導責任制和責任追究制、跨區域信息溝通共享機制、跨區域應急救援預案體系以及必要的技術支持和充足的人力、資金、物資等應急資源保障[22]。滕五曉、王清等對國內外區域應急聯動模式、我國區域應急聯動的管理體制以及我國區域的應急聯動的運行機制進行研究，他認為我國應依托現有區域合作資源、構建“溝通、協調、支援”的多層次、網絡狀區域應急聯動模式和“信息互通、資源共享、相互救援”的運行機制[23]。凌學武、楊超等提出了應急管理協調聯動機制模型架構[24]?？偠灾?，我國在區域公共危機府際合作治理機制上的理論研究還處于尚不成熟階段。國外關于應急管理協調聯動機制的研究主要集中于以下方面： 第一，危機信息和溝通視角的研究。加拿大學者guy michael corriveau從應急管理中的信息流出發，對應急管理協調聯動的決策和信息進行了研究[25]。學者tavida kamolvej以泰國為例分析了信息和溝通在應急管理協調聯動中的作用[26]。第二，危機決策視角的研究。美國j f.annelll教授從聯邦、州以及其他地方政府的應急指揮決策系統的角度設計了應急管理的協調聯動模型[27]。david mendonca則建立了以計算機為基礎的系統模型來支持應急管理協調聯動中的群體決策[28]。第三，基于各國實踐的個案研究。chaya r.jain對美國卡特里娜咫風應急處置中各級政府的防調聯動狀況開展了調查研究[29]。janet hutchinson對加拿大1997年post-red river basin洪災中聯邦、省和市級政府的協調聯動進行了較詳盡的分析[30]。
五、簡要述評
隨著經濟一體化的發展，區域之間的聯系程度越來越密切，公共危機跨域傳播的風險性也越來越大，許多學者和政府部門都已經意識到了進行府際合作治理的迫切性和必要性，也對不同類型的區域性公共危機進行了一定程度上的跨域府際合作?？傮w上學者們對府際合作治理的研究較多，但是針對區域公共危機的府際合作治理的研究很少，而且還沒有對現行府際合作治理進行評價的研究，所以本人認為府際合作治理以及公共危機府際合作治理的評價應當成為今后研究的方向。
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社會治理的特征范文6
基金項目：全國高職高專校長聯席會議2014年立項重點課題“高職院校由管理向治理轉變的途徑與機制創新研究”（編號：JCP14018），主持人：魏寒柏。
中圖分類號：G717 文獻標識碼：A 文章編號：1001-7518（2016）17-0088-05
高職院校（這里指公立高職院校，下同）治理結構是指高職院校的組織機構設置及其權力配置，以及處理各利益相關者之間法權關系的一系列制度安排。由于高職院校具有公益性特征，其治理結構與公司制企業治理結構有著根本差異；同時由于高職院校具有職業性特征，其治理結構也有別于其他類型的高等學校以及公益類事業單位。因此，高職院校治理結構具有自身的獨特性，對其重建的目標、任務和路徑等進行系統研究是必要的。
一、高職院校治理結構重建的目標
所謂高職院校治理結構重建的目標，是指高職院校治理結構重建所期望的方向與結果。本研究認為，高職院校治理結構重建的總體目標是：規范高職院校法人的權力和責任，并按照權力分享和制衡、權責對稱的原則，將學術事務和行政事務的決策權、執行權和監督權分配給相應的機構和個人，使高職院校由政府控制的附庸變成公共治理的對象?？紤]到高職教育具有“背景復雜性，處所本土性，主體多元性，導向不居性”等特征，高職院校治理結構重建必須實現四個分項目標：行為法治化，組織扁平化，管理跨界化，決策民主化（簡稱為“四化目標”）。
（一）行為法治化
這里的“法治”與“法制”是不同的概念，雖然二者都與法律有著緊密聯系，但二者之間有著很大區別?！胺ㄖ啤笔恰胺芍贫取钡暮喎Q，這是一個靜態概念，解決的是法律制度的有無問題，與法律執行情況無必然聯系。而“法治”表達的是法律運行的程序、方式和狀態，不僅解決法律制度的有無問題，而且注重法律的執行過程和結果。
高職教育背景的復雜性，決定了高職院校治理必須實現“行為法治化”。從本質上看，高職教育是高層次的“社會人+職業人”的生產過程，與政治、經濟、社會、自然密切相關，有著復雜的生存發展背景。實踐表明，背景的復雜性往往導致行為的無序性，缺失“行為法治化”目標，辦學行為就會出現失范現象。因此，必須將“行為法治化”作為高職院校治理結構重建的首要目標，不僅解決“無法可依”的問題，而且解決“有法不依”“執法不嚴”等問題，使依法治校真正落在實處。
（二）組織扁平化
“組織扁平化”概念源于現代企業組織結構理論，是為應對激烈的市場競爭和快速變化環境要求而構建的組織形式。組織扁平化強調打破原有的部門界限，減少中間管理層次，使員工以企業主人的身份直接面對顧客。扁平化組織結構克服了“直線職能制”組織結構的僵化狀態，使公司能夠以群體協作的優勢贏得市場。高職教育處所的本土性，要求高職院校實現“組織扁平化”。與學術型高等教育不同，服務于區域經濟社會發展、具有“職業性”的高職教育有著鮮明的本土性特征。這就要求高職教育接地氣，體現地方特色，快速應對所在區域職業世界的變化，而“千校一面”的金字塔形的組織機構無法做到這一點。因此，高職院校治理結構重建應該將“組織扁平化”作為重要目標，通過減少組織層次，打破金字塔組織結構的僵化狀態，使高職院校具有應對區域形勢不斷變化的能力。
（三）管理跨界化
這里的“跨界”源于跨界管理理論，包含“縱向”和“橫向”兩個組織維度，所要解決的關鍵問題是合理地處理“我們”與“他們”之間的關系?！翱缃绻芾怼笔怯擅绹ㄓ秒姎夤厩癈EO杰克?韋爾奇首創的，其原意是圍繞工作流程來建立組織機構，打破傳統的部門邊界，使公司具有生態化組織結構?！肮芾砜缃缁蹦繕耸歉呗毥逃爸黧w多元性”特征決定的。隨著我國市場經濟體制的逐漸完善，尤其是“校企合作”的開展和“工學結合”培養模式的施行，高職教育不再是高職院校一家的事，具有主體多元性特征。這就要求將管理跨界化作為高職院校治理結構重建的重要目標，通過跨界管理機制建設，打破“橫向”和“縱向”的各種邊界，提高高職院校與其他主體之間合作的有效性，并形成共生共榮的局面。
（四）決策民主化
決策民主化是提高決策科學性的有效保障，其中包括決策目標民主化和決策過程民主化兩個方面。高職院校的決策民主化主要體現在三個方面：涉及學校發展全局的事項，要廣泛征詢大家的意見，集思廣益，群策群力；涉及較強專業性、技術性的重大事項，要開展決策評估、技術咨詢和專家論證；對與教職員工關系密切的重大事項，要實行聽證和公示等制度，體現教職員工的利益訴求?！皼Q策民主化”目標是高職教育“導向不居性”特征決定的。隨著科技革命的不斷深化，尤其是國民經濟進入新常態，新技術新產業加快孕育，新模式新業態正在醞釀突破，市場需求存在著很大的可變性，高職教育導向的不居性因此日益凸顯?！皩虿痪有浴睂Q策的科學性提出了很高要求，傳統的以領導者“理性”、環境“穩定”、任務“不變”的假設為前提的決策模式是無法適應這個要求的。唯有將決策民主化作為高職院校治理結構重建的重要目標，才能確保高職院校決策的科學性。
二、高職院校治理結構重建的任務
上述“四化目標”的實現，絕非高職院校一家所能為，需要學校、政府和社會的通力合作。因此，高職院校治理結構重建是一項系統工程，包括外部治理結構和內部治理結構兩個方面，需要完成“三大任務”。從外部看，重建的任務有兩項，一是重塑政府與高職院校的關系，為治理結構重建創造良好的體制環境；二是調適社會與高職院校的關系，為治理結構重建創造良好的校外環境。從內部看，就是理順各種權力之間的關系，為治理結構重建創造良好的校內環境。
（一）重塑政府與高職院校的關系
政府與高職院校的關系，對高職院校治理結構重建起著巨大的促進或阻礙作用。1994年國務院頒布的《中國教育改革和發展綱要》（國發[1994]39號）就明確指出：“改革辦學體制，改變政府包攬辦學的格局，逐步建立以政府辦學為主體、社會各界共同辦學的體制。”“政府要轉變職能，由對學校的直接行政管理，轉變為運用立法、撥款、規劃、信息服務、政策指導和必要的行政手段，進行宏觀管理?！盵1]應該說我國教育體制改革取得了不小成績，但毋庸置疑的是，政府與高職院校之間控制與被控制的關系并未從根本上改變。
這種控制與被控制的關系，導致人們認識上的誤區和行動上的偏差：政府對高職院校的關注和管理，大多基于對高職院校外在的政治與經濟功能的理解，而非基于對高職院校內在的本質功能的認可；高職院校關注的則是政府對自己支持的程度，而對于深層的生存狀態，如目標定位、使命履行、特色發展等，要么根本沒有意識，要么無暇顧及。這不僅導致高職院校自我意識、本真精神和生存意義的偏失，而且帶來了三個現實問題：高職院校無力甚至無意改變對政府的依賴，辦學自主權很難真正落實；社會力量參與高職教育的途徑被阻塞，無法形成高職教育的競爭市場；中介組織發展舉步維艱，難堪大任。
在國外，無論是發達國家還是發展中國家，政府與高校之間的關系都得到了較好的處理，形成了“利益共生”的局面，高校的本質功能因此得以充分彰顯。同樣，要彰顯我國高職院校的本質功能，而不是以改變自身性質為代價博取政府的青睞，必須重塑高職院校與政府的關系。從本質上講，高職院校是讓學生從知識世界轉入職業世界的橋梁和助推器，只有形成“利益共生”的局面，高職院校的這種功能才能彰顯，就像企業在改變政府附屬物的窘境之后才能彰顯自身的功能一樣。因此，“重塑政府與高職院校的關系，為治理結構重建創造良好的體制環境”，無疑是高職院校治理結構重建不可回避的首要任務。
（二）調適社會與高職院校的關系
隨著市場經濟體制的不斷完善，高職院校所依存的現實世界不僅存在著政府的支配力量，也存在著社會的制約力量。雖然政府依然是高職院校的有力控制者，但高職院校的經濟功能使其成為社會力量關心和爭奪的對象。在這種情況下，高職院校的外部關系不再是與政府的單一關系，而是學校、政府、社會三者之間的互動關系。這就要求在重塑政府與高職院校關系的同時，調試社會與高職院校的關系，為形成學校、政府和社會“三位一體”的治理結構創造良好的校外環境。
然而，我們應該清醒的認識到，我國高職教育是在教育政策和社會需求等外力驅動下迅速發展起來的，遵循的是政治論哲學的發展軌跡，內生性發展過程并不充分。因此，高職院校的根本使命并未為社會理解，于是當政府強調高職院校外在的政治與經濟功能時，社會則強調對高職院校進行干預的合理性，致使高職院校追求獨立和自治的合理性很難被認可。為端正社會對高職院校的認識，調適二者的關系勢在必行。這不僅是高職院校自強于職業教育高端和前沿的內在需求，也是高職院校與社會協調發展的時代呼喚。正是從這個意義上講，調適社會與高職院校的關系，為高職院校治理創造良好的校外環境，是高職院校治理結構重建必須完成的又一項重大任務。
需要強調的是，“重塑高職院校與政府的關系”和“調適高職院校與社會的關系”之間，既不是孤立的（高職院校――政府，高職院校――社會），也不是線性的（政府指揮高職院校，高職院校適應社會），而是立體的（“三位一體”：高職院校、政府和社會共存于同一時空下，共生于社會范疇中）。從外部角度觀照，三位一體看似一個“混沌體”，你中有我，我中有你；而進入內部，則各成體系，各具“有序”的局部特征[2]。因此，我們既不能企圖建立一個完全以高職院校為中心的關系系統，也不應放棄高職院校的立場和獨立性。也就是說，既要把高職院校當作獨立的學校，也要把政府和社會當作利益相關者。在三位一體的復雜關系系統中，政府是有限的，社會是開放的，高職院校是自主的，三者既相對獨立又共生共榮。
（三）理順高職院校內部權力的關系
高職院校內部權力主要包括政治權力、行政權力、學術權力和監督權力，四者的行使范圍、運行機制和目標追求是不同的，彼此相輔相成不可偏廢，共同服務于學校的整體目標。然而，目前高職院校內部權力運行模式與黨政部門有著驚人的相似之處：政治權力寓于行政權力之中，時常越位干預學校的行政事物；行政權力則仰仗黨委的決策而過分膨脹，擠壓學術權力的伸張空間，并且導致監督權力的缺位。如果說在計劃經濟體制下，這種權力運行模式有其存在的依據與合理性，但在市場經濟體制不斷完善的今天，這種權力運行模式則對高職院校的健康發展具有危害性。
直接的危害是“虛化”學術力量。在這種權力運行模式下，高職院校按照黨政工作要求架構職能部門，并按照黨政組織方式對校、院、系進行權力分配，學術性組織無法成為“權力機關”，學術力量因此被“虛化”，無法參與對學校重大事務甚至學術事務的決策。當前很多教師之所以熱衷于謀取一官半職，無心于教學和科研，就是學術力量被“虛化”的結果。潛在的危害則是“異化”高職院校的本質屬性，現行的權力運行模式按照黨政工作邏輯進行自上而下的管理，學術權力只能聽命于等級森嚴的制度安排。這不僅違背了學術管理和學術發展的邏輯，而且阻礙著高職院校作為學術性組織的健康發展，甚而否定高職院校學術性組織的屬性。某些人對高職院校是不是要開展科學研究、要不要推進學術發展都產生質疑，就是高職院校本質屬性被“異化”的例證。
當下高職院校內部不斷滋生的、為人們所詬病的行政泛化、學術浮躁、創新乏力以及發展趨同等，無不與內部權力的越位、錯位、缺位和失衡相關聯。因此，必須把“理順高職院校內部權力的關系，為治理結構重建創造良好的校內環境”，作為高職院校治理結構重建的第三項重要任務。要在厘清政治權力、行政權力、學術權力和監督權力的行使范圍、運行機制和目標追求的基礎上，解決黨委書記與校長的權責界定模糊、學術權力與行政權力嚴重失衡、校院系權責利不對等等突出問題；要根據高職教育的“主體多元性”特征，建立多元內部治理結構，創新利益相關主體的表達機制，發揮新權力主體在治理結構中的作用，恢復學術權力在治理結構中的尊嚴。
三、高職院校治理結構重建的路徑
此處的“路徑”，既指通向上述“四化目標”的道路，也指完成上述“三大任務”的方式。高職院校治理現代化的根本特征是“多元依法共治”，其中既有理論路徑問題也有實踐路徑問題。
（一）理論路徑――系統科學理論、新公共管理理論、利益相關者理論
高職院校治理結構重建是一項理論性很強的系統工程，無疑需要進行理論思維，尋找理論依據。高職院校治理結構重建的理論路徑，包括系統科學、新公共管理和利益相關者三大理論。
1.理論路徑一：系統科學理論。系統科學是指對事物進行系統分析和處理的學科。該理論認為任何事物不僅本身是一個系統，同時又是外部環境的一個子系統，并且遵循“結構功能相關律”。結構和功能是系統緊密聯系的兩個基本屬性，其中結構是功能的基礎，功能依賴于結構，只有結構合理，功能才能充分彰顯。也就是說，系統科學強調通過優化結構來彰顯功能，不僅追求事物內部的和諧統一，而且追求事物與環境之間的和諧關系[3]。高職教育背景的復雜性和主體的多元性，決定了高職院校是一個開放的系統。因此，其治理結構重建涉及的問題極為錯綜復雜，往往問題連著問題，僅靠“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的辦法是解決不了根本問題的。唯有遵循系統科學理論，系統、全面地優化系統結構，方能提高學校內部的組織結構和所需功能之間的契合度，形成高職院校與環境之間的和諧關系[4]，從而建立起利益相關者意志得以充分表達的有效機制。
2.理論路徑二：新公共管理理論。新公共管理理論，是重新劃分政府作用和市場機制的一系列新思維、新行為，涉及到行政管理體制的各個方面。20世紀80年代，新公共管理運動推動了西方國家政府重塑運動的興起和發展，成為公共行政發展的規律和趨勢。實踐表明，新公共管理理論有助于社會組織擺脫效率低下、機構膨脹和官僚主義的弊端。
在我國，當前乃至今后很長時期內，高職教育發展不僅要面臨來自全球化趨勢所帶來的挑戰，而且要承受社會轉型、政府改革所帶來的陣痛。為了擺脫傳統官僚體制的深刻影響，防止高職院校行政泛化，克服功能與結構的背反現象，必須解決政府作用和市場機制的邊界問題。因此，擺脫傳統管理理論的羈絆，從新公共管理理論中探尋理論依據，從重視“效率”轉向重視顧客滿意度，已經成為高職院校治理結構重建的必然選擇。因此，新公共管理理論無疑是高職院校治理結構重建的第二條理論路徑。
3.理論路徑三：利益相關者理論。利益相關者這個概念，是斯坦福研究所（SRI）于1963年首先提出的。該理論將股東、員工、供應商、顧客，甚至競爭者都作為公司的利益相關者。上世紀80年代以后，利益相關者理論受到了經濟學家和管理學家的普遍關注，并在戰略管理和公司治理研究領域取得了很大進展[5]，且逐漸滲透到教育領域。
隨著校企合作的深入和工學結合人才培養模式的推行，高職院校已成為典型的利益相關者組織。盡管高職院校不以追求利潤為目的，沒有嚴格意義上的股東，但人民政府享有對高職院校的所有權，社會大眾則是高職院校的“股東”。這就要求從利益相關者角度考慮高職院校治理結構重建的問題，將利益相關者理論作為高職院校治理結構重建的第三條理論路徑。
（二）實踐路徑――外部治理路徑、內部治理路徑、監督問責路徑
從實踐的角度看，高職院校治理結構重建的路徑包括外部治理路徑、內部治理路徑和監督問責路徑。
1.外部治理路徑：建立高職院校理事會。2014年，教育部《普通高等學校理事會規程（試行）》，明確指出理事會是“根據面向社會依法自主辦學的需要，設立的由辦學相關方面代表參加，支持學校發展的咨詢、協商、審議與監督機構，是高等學校實現科學決策、民主監督、社會參與的重要組織形式和制度平臺?！币虼?，必須建立高職院校理事會，作為密切社會聯系，爭取社會支持，完善監督機制的有效舉措；作為發揮政府、合作企業、社會知名人士、優秀校友作用的重要平臺；作為利益相關者參與高職院校治理的重要途徑。
為使董事會作用落在實處，應該抓好三件事。一是確立理事會的權威性及其在高職學校治理結構中的功能與作用；二是確定董事的資格條件，明確各利益團體的董事比例；三是制定由各利益相關者參與的董事會決策制度。在此基礎上，通過多向交叉的運行規范和制度設計，建立健全理事會成員之間的合作協商機制。
2.內部治理路徑：完善二級管理體制。要實現高職院校由“傳統管制型”向“現代治理型”的根本轉變，關鍵是完善二級管理體制。要在合理界定學校與二級學院職權關系、責任區域和管理職能的前提下，賦予二級學院在專業發展、教師聘用、課程改革、人才培養、內部分配、服務社會、協同創新等常規工作中的充分自主權；要按照“市場定位準確、治理形式靈活、運作模式高效”的要求，創新二級學院民主、科學與高效的運行機制，促進二級學院決策、執行、監督的一體化，將二級學院培育、打造成為學校的基層辦學實體。
為提高內部治理的有效性和法治性，應該采取兩項舉措。一是“縱向壓縮，橫向拓展，增強治理的有效性”?？v向壓縮就是減少管理組織層級，下放管理權責，發揮基層作用；橫向拓展就是進行“大部制”改革，延伸管理觸角，打破“囿于校園”的管理模式。二是“立足法治，建章立制，增強治理的法治性”。要制定切合實際的學校章程，并以章程為依據健全現代制度體系，使教學、科研與管理，質量檢查、評估與獎懲等，有法可依，有章可循。
