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（一）在公共危機事件爆發之前，第三部門可以及時發現危機隱患并提出防范危機的建議
政府部門工作人員參與公共危機管理主要是基于崗位要求和職責，因此體現出一定的滯后性和被動性。而第三部門的工作機制是志愿性的，與政府部門相比主動性和靈活性更強，更容易及時地發現危機隱患，降低危機大規模爆發的可能性。尤其是在信息通訊技術日益發達、社交媒體廣泛應用的今天，第三部門與公眾的強大互動力和迅速反應力更加成為進行危機預警和防范的一大優勢。
（二）在公共危機事件中，即在公共危機事件的集中處理階段，第三部門在提供直接服務以及監督物質資源的籌集和分配方面發揮著重要作用
1.第三部門可就公共危機事件的解決提供直接性的服務
公共危機事件爆發后，第三部門憑借自身獨特的優勢能在第一時間介入公共危機管理，提供較為全面的服務，如救助災情、募集資金、維持秩序、提供關懷等。公共危機事件的發生具有高度不確定性、公共性、突發性等特點，加之我國各個民族在風俗文化、生活習慣、經濟發展等方面存在著較大差異，這就決定了在公共危機事件的處理方式上必須因地制宜，結合各地具體情況有針對性地提供服務。但是，一方面由于政府在公共危機管理方面力量的有限性，不可能深入到公共危機管理的各個方面；另一方面公共危機管理常常具有一些特殊的要求（比如當地語言），使得域外第三部門的介入又存在相當困難，此時本土第三部門可以根據本地的實際狀況，提供具有地方特點的服務。
2.第三部門可就公共危機中資源的籌集和分配過程進行監督
在任何公共危機的應對和化解過程中都要涉及到大量資源的募集、調配和使用，這些資源既包括以國家財政為基礎的公共資源，也包括基于志愿捐贈的社會資源。公共危機時資源的使用和調動往往是非常規性的，對這些資源籌集和分配的監管至關重要，其不僅關系到危機管理的效率，也會間接地影響政府的形象和公信力。而第三部門恰恰可以在這一過程中擔任監督者的角色。如在印度洋海嘯事件中，“透明國際”就在監督援助資金使用情況時發現了問題，英國樂施會也在海嘯后對國際援助到位情況做出評估，對救援機構提出了建議，督促他們進一步改進服務。
（三）在公共危機事件之后，即在公共危機事件
的集中處理階段完成后，第三部門仍發揮舉足輕重的作用
1.第三部門可以承擔災后重建的一些實務性工作
公共危機管理是一個長期的復雜的過程，不僅在集中處理階段需要各個方面的力量，在后期的處理階段也需要多方面的力量進行參與。在集中處理階段，政府在其中起著關鍵性的作用，在后期的處理階段，第三部門的作用非同小可。第三部門的草根性和志愿性使人們更愿意主動地與他們進行溝通，表達自己的真實需求，使其更容易了解到危機發生地的微觀狀況，從而在確立恢復重建方案時充分地考慮他們的訴求。
2.第三部門在幫助災民進行心理重建方面發揮重要作用
公共危機事件，特別是對一些重大公共危機事件的處理過程是復雜而漫長的過程，它不僅包括對災區物質上的建設，還包括對災民的心理重建，而且對災民的心理重建往往是一個比對災區物質建設更加巨大的工程。如果僅僅依靠政府去幫助災民重建心理，其力量是不足以應對的。相反，第三部門在這方面獨有優勢，第三部門與社會民眾聯系密切，對民眾的心理需求相對了解并可以就民眾的心理重建提供專業化的建議。除此之外，第三部門在公共危機管理還具有倡導社會文明的功能，這一功能貫穿公共危機管理過程的始終，它倡導關心人類、堅守人道主義精神，推崇“我為人人，人人為我”的社會價值觀，對于提高公民素質、倡導社會文明具有積極的作用，特別是對于一些影響極其廣泛的公共危機事件，第三部門的這一功能更加凸顯。
二、第三部門在公共危機管理中面臨的困境
第三部門自身的特點使其在公共危機管理中具有獨特的優勢。但是，正如政府和市場這兩大部門都各自存在缺陷一樣，第三部門也難以實現完美。作為公共危機管理的一個重要新興主體，第三部門在參與公共危機管理時也存在著不少問題。
（一）從政府為第三部門發展所提供的環境來看，政策方面存在的問題使其在參與公共危機管理時面臨困境
我國第三部門的獨立性較差，“社會組織在社會管理中更多地承擔著客體或對象的角色”，相關制度對第三部門的成立和運行進行了規制。首先，我國民間組織成立時須經業務主管單位和登記機關的雙重許可。其次，民間組織被限制競爭。現行《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》均規定，在同一行政區域內已有業務范圍相同或相似的民間組織，沒有必要成立的，對于民間組織的成立申請不予批準。此外，《社會團體登記管理條例》還對會員人數、財產數額、發起人和擬任負責人資格等方面作了嚴格的限制?？梢姡@些條例對于第三部門的發展來說都構成了限制性因素，就公共危機管理而言，主要表現如下：
1.政府對第三部門的嚴格控制使得第三部門在參與公共危機管理過程中面臨合理而不合法的地位
相關政策對第三部門參與公共危機管理的范圍作了限定，如只有中華慈善總會、中國紅十字會等少數機構才有資格開展籌款活動，但事實證明，這一狀況難以滿足重大危機發生時的社會需求。許多公共危機事件的處理（比如地震）是一個長期而又復雜的過程，隨著時間的推移，集中調度和單一政府行為越不足以應對公共危機事件后期的處理工作，從而第三部門的參與和社會自我組織、自我發展的能力就顯得愈發重要。然而，政府政策的嚴格性使得許多社會團體的活動處于一種“準合法”的狀態，也只能在應急救災階段發揮作用，而應急救災一旦完成，這些社會團體又沒有涉足災區的合法性基礎，從而使得這些團體喪失了對災區進行持續關注的積極性，但是，僅僅憑借那些被政府許可并批準過的少數第三部門組織又不足以應對后期的大量工作，這往往使得災后的許多工作不能順利進行。
2.對第三部門監督政策的缺失客觀上為第三部門的趨利行為提供了便利
由于我國的第三部門很大一部分掛靠于政府部門，這些部門接受監督的方式主要為公布賬目，透明進出，由社會監督。雖然捐贈物資還將接受審計部門的審計，但審計部門的介入一般是在應急救援結束之后，即災后重建工作開始之時。一位曾參加過救災款審計工作的審計人員說，“從以往的審計結果來看，救災物資不及時撥付的情況較多，另有救災款被擠占和挪用，這些救災款常在幾年后不了了之”。
3.政府關于第三部門準入政策的規定忽略了某些地區的特殊情況
如前所述，政府對民間組織采取了嚴格限制競爭的政策。但是由于某些地區的特殊性，一方面使得外援第三部門在參與公共危機管理的過程中處于一種合法但不合理的狀態，另一方面又阻止了許多本土社會組織跨進第三部門的大門。例如2010年玉樹地震后的救援凸顯了本土第三部門的重要性，但是政策的嚴格控制使得本土的第三部門數量甚微，如果沒有喇嘛救援隊的及時加入，玉樹的救援會陷入更大的困境。
（二）從第三部門自身來講，其在參與公共危機管理的過程中存在諸多問題
1.第三部門在參與公共危機管理過程中，實戰能力比較欠缺
公共危機事件通常具有突發性、影響的廣泛性等特點，這就要求各個參與主體迅速、及時、高效地參與到事件的處理過程中。但是很多第三部門在參與救災的過程中缺乏專業的救援技術和救援設備，大大降低了救援的效率。
2.第三部門可能具有的趨利傾向降低了公眾對其的信任并對政府的公信力構成威脅
第三部門作為公共管理的一個重要主體，也會具有趨利性，這種趨利性會導致第三部門像市場經濟中的微觀經濟主體一樣為贏取利潤而尋求各種手段，但是與其他微觀經濟主體不同，我國第三部門在誕生之際就與隱性的國家權力聯系在一起，因此，第三部門可以憑借隱性的國家公權力進行“暗箱操作”，這不僅會導致第三部門的發展失去公信力，甚至還對政府的公信力構成威脅。
三、第三部門在公共危機管理中健康發展的路徑選擇
通過上述分析可以看出，第三部門作為公共危機管理的一個主體，無論是從其自身來看還是從其發展的外部環境來看，都面臨一定的困難。第三部門要在公共危機管理中積極有效地發揮作用，須從以下方面入手：
（一）降低第三部門的準入標準
降低第三部門的準入標準無論是對有意參與公共危機管理的社會組織來說，還是對于遭遇公共危機事件當地的公眾來說，都不失為一種有益的舉措。降低第三部門的準入標準，可以使更多熱心的社會組織積極轉化為第三部門，合理合法地參與到公共危機管理的整個過程中去，從而使得公共危機的發生地盡快恢復到生產生活中去。同時還應該鼓勵第三部門間的適度競爭。這樣，一方面可以提高第三部門為社會提供服務的積極性和服務質量；另一方面可以提高公眾對第三部門的捐贈熱情，從而可以更好解決第三部門的經費問題。
（二）加強對第三部門參與公共危機管理的監督
實踐中，第三部門可能具有趨利性，這一趨利性導致其在參與公共危機管理時未能維護公共利益而是追求自身利益，第三部門在公共危機管理中的趨利性主要表現為“發國難財”。這無論是對關注公共危機事件的熱心公眾，還是對公共危機事件的遭遇者，以及第三部門本身都會帶來不利影響。因此，必須對第三部門參與公共危機管理進行嚴格的監督。首先要加強政府對第三部門的監督，尤其要對第三部門在參與公共危機管理過程中所籌善款以及去向公之于眾，使得第三部門對善款的籌集和使用納入制度化軌道。其次，完善社會監管體系，包括社會公眾和新聞輿論的監督，從而使第三部門的活動在陽光下運作，尤其是隨著科學技術的發展，網絡的普及率會越來越高，網絡監督不失為一種有效的監督手段。
（三）重視“本土第三部門”建設
由于公共危機事件存在地區差異和性質差異，因此對于不同地區在第三部門方面的政策應該區別對待，不能搞“一刀切”，全國上下一個樣。對于一些地區特征或者是公共危機事件特征明顯的地區，加強本土第三部門的建設迫在眉睫。因此，各級政府應針對本地區的特點加強本土第三部門的建設。
（四）提升第三部門應對和化解危機的實戰能力
近年我國第三部門在參與公共危機事件過程所面臨的種種困難，無論是由于文化方面的差異而導致的困境，還是實戰技術的能力欠缺，歸根到底都是由于第三部門缺乏操作經驗。第三部門可以借助其他機構成功應對各種危機方面的經驗，進行模擬訓練，一旦發生類似的公共危機事件，第三部門在這方面的效率將會大大提高。否則，我們會付出更大的代價。
（五）建立第三部門自律和同行互律機制
一方面，第三部門必須準確定位自身，在組織內部培養一種自律文化，提高組織成員的公益意識，提高組織的自律意識。另一方面，第三部門應建立同行互律機制。同行業第三部門的全國性協會組織可制定本行業第三部門的行為規范和準則供會員組織遵守，并提出違規處罰措施。同行互律的另一種形式是行業認證制度，這可以借鑒美國家庭和兒童服務認證委員會推行的家庭和兒童服務機構的認證制度，通過行業認證制度評定第三部門組織的專業資格和能力，并確認第三部門是否達到規定的要求。
四、結語
總體而言，近年來第三部門正以積極的姿態參與到公共危機事件的管理中，憑借其固有優勢成為公共危機管理的重要主體之一。但是政府嚴格的政策限制、自身的趨利化傾向等因素導致了其在參與危機管理過程中面臨重重困境。只有完善各項相關政策并通過第三部門自身的努力，才能推動第三部門的健康發展，發揮好其在公共危機管理中的重要作用。
作者：桑艷軍 單位：中共山西省委黨校馬克思主義教研部
